멀티플랫폼 시대의 VOD광고 내용규제에 대한 고찰*61)

멀티플랫폼 시대의 VOD광고 내용규제에 대한 고찰*61)

Review on VOD Advertisement Regulations within the

Multi-platform World

정지 (Jeong, Jiyeong)**⋅표시 (Pyo, Siyoung)***

* 크리에이티브 커먼즈 저작자표시-비 리-변경금지 4.0 국제 라이선스

위 조건을 따르는 경우에 한해서 저작물을 복제, 배포, 전송할 수 있습니다.

** 이화여자대학교 언론홍보 상학과 박사수료

*** 이화여자대학교 언론홍보 상학과 박사수료

목 차

Ⅰ. 서론 및 문제제기

Ⅱ. 플랫폼별 비대칭 광고 규제

1. 방송 플랫폼의 비대칭규제

2. 방송광고 내용규제의 현황

3. VOD광고의 내용규제

Ⅲ. 멀티플랫폼 환경에서의 VOD광고에 대한 종합적 고찰

1. 멀티플랫폼 환경에서의 광고시장의 변화: VOD광고에 대한 산업적

논의

2. VOD광고에 대한 사회과학적 논의

3. VOD광고의 현황과 문제점의 파악

Ⅳ. 연구문제 및 연구방법

1. 연구문제

2. 연구방법

Ⅴ. 연구결과

1. 플랫폼 사업자별 자율 규제 시스템으로 인한 VOD 광고규제 공백의 문제점

2. 멀티플랫폼 미디어 환경에서의 새로운 광고규제 시스템 도입에 대한 논의

148 정보법학 제20권 제2호

Ⅵ. 결론 및 정책적 제언

1. 논의의 정리

2. 정책적 제언

요 약

본 연구는 멀티플랫폼 미디어 환경에서 발생하고 있는 광고 규제 공백에 대한 문제

의식에서 출발하 다. 특히 최근 미디어 시장에서 두각을 나타내고 있는 IPTV와 온라

인 동 상 사이트에서 유통되는 VOD광고를 둘러싼 문제를 집중적으로 다루고자 하

다. 이를 위해 먼저 전반적인 국내 광고규제의 법체계를 분석하여 문제점을 논하고,

이어 광고 시장의 산업적 논의를 더한 후 실질적인 규제가 기능하지 못하고 있는 부

분을 살펴보았다. 구체적으로 VOD광고의 문제를 파악하기 위해 총 308건의 방 중

인 VOD광고를 살펴본 결과, ‘광고시간대 위반’, ‘전문기관 심의필 부재’, ‘시청자 오

인 가능성’, ‘필수 정보 부재’, ‘선정성 및 유해성’ 등과 같은 문제들이 드러났다. 이를

토대로 멀티플랫폼 미디어 환경에서의 광고 규제 공백으로 인한 실질적인 문제점에

접근하고 그 해결 방안을 모색하기 위해서 관련 전문가 심층 인터뷰를 진행하 다.

그 결과, 대부분의 전문가가 VOD광고의 시장 가치를 인정하고 향후 시장에서 더 각

광받을 것이라고 예측했으며, VOD광고가 시장에서 중요한 부분을 차지하고 있음에

도 불구하고 현행 플랫폼별 비대칭 규제 시스템으로 인하여 규제 공백이 발생하고 있

는 문제를 중요하게 인식하고 있었다. 또한 광고 산업 전체를 바라보는 측면에서 동

일한 콘텐츠를 공급하는 플랫폼 사업자는 광고 규제에 있어 같은 수준의 규제를 받아

야 한다는 것에 공감했다. 이와 같은 전문가 인터뷰 내용을 바탕으로 미디어 기술 환

경 변화에의 효율적 대응과 사업자 자율적 규제 확립을 위하여 새로운 플랫폼의 광고

를 방송통신심의위원회의 사후심의에 포함시키는 방안을 제시하고, 플랫폼별 전문성

을 근간으로 하는 새로운 규제 체제의 도입에 대한 논의의 필요성을 제언하 다.

주 제 어

멀티 랫폼, vod 고, 내용규제, 비 칭 규제, 고 심의

정지영⋅표시영 : 멀티플랫폼 시대의 VOD광고 내용규제에 대한 고찰 149

Ⅰ. 서론 문제제기

상업적 표현물이자 미디어의 수익창출 수단인 광고는 방송통신기술의 발전을 빠

르게 흡수하여 다양한 방식으로 진화하면서 미디어 산업구조에 향을 미치고 있

다. 미디어 사업자의 비즈니스 모델로서 새로운 미디어 환경과 광고 형태는 곧 신

규 시장의 창출을 의미하기 때문이다. 방송통신의 디지털화, 미디어 융합, 쌍방향

커뮤니케이션 등을 특징으로 하는 스마트 미디어 환경에서는 기존의 지상파 방송

외에 IPTV, 디지털케이블 TV, 위성방송, 인터넷 등의 새로운 플랫폼이 중요한 광

고시장으로 두각을 나타내고 있다.

정치적 표현물이나 문화적 표현물과 달리 상업적 광고는 헌법의 보호를 받는 표

현물로 인정받은 지 그리 오래되지 않았으며1) 최근까지도 정부의 적극적인 규제

대상이었다. 국내의 경우도 상업적 광고 표현물에 대해서는 법령에 근거하여 다소

엄격한 정부 주도의 사전심의가 계속 되다가 2008년 헌법재판소가 방송광고 사전

심의제도 위헌 결정2)을 내림으로써 비로소 규제 패러다임이 전환되는 계기가 마

련되었다. 상업적 표현물인 광고의 특성상 유해한 정보로부터 소비자를 보호하고

자 하는 법적 당위성에 대한 사회적 합의는 계속 유지되었으나, 헌법적 차원의 규

제 주체에 대한 논의에 있어 표현의 자유를 가치우위에 두고 정부의 직접적인 심

의 및 규제를 최소화하는 것이 재강조 되었던 것이다.

하지만 위헌 판단 이후 새로운 광고 심의 및 규제체제 도입에 대한 논의가 충분

히 이루어지지 않은 상태에서 각 플랫폼별로 개별적인 심의체제가 작동되면서 변

화하는 미디어 환경에 대응하는 체계적인 광고규제 시스템이 마련되지 못한 아쉬

움이 있다. 방송통신 융합과 다양한 플랫폼의 등장과 같은 광고 환경의 변화는 궁

극적으로 기존 미디어 환경에서 구축된 심의 및 규제 관점과 시스템의 전반적인

수정을 요구하는데 이를 종합적으로 반 할 기회를 놓친 셈이다. 공익적 책임이

1) 미국에서는 1970년대 중반 Virginia State Board Pharmacy v. Virginia Citizens Consumer

Council, Inc. 판례를 통해서 상품 가격을 광고하는 행위는 소비자의 알 권리를 충족시켜주는 상업

적 표현물로서 헌법적 보호물로 인정받았으며, 이후 1984년 Central Hudson 사건을 통해 연방법

원은 광고에 대한 합법적인 정부 규제 기준을 적시했다. 이는 정부의 상업적 표현물 규제에 실질

적인 이익(substantial interest)이 있고 필요 최소한 범위의 규제를 실행하여 정부의 실질적 이익을

충당할 수 있을 때 합당하다고 판단될 수 있다고 하고 있다(유의선, “대부업 TV광고 규제에 대한

법적 타당성 고찰”, ｢사회과학연구｣26(2), 2015. 4, 205면). 2) 헌법재판소 2008. 6. 26. 결정 2005헌마506.


강조되는 지상파 방송사는 가장 먼저 한국방송협회를 주축으로 따로 사전 자율심

의 시스템을 구축했고, 케이블TV도 한국케이블TV방송협회가 광고에 대한 자율적

인 사전 심의를 진행하고 있다. 그 밖에 다른 미디어 플랫폼에서 집행되는 광고에

대한 심의 역시 대부분 개별 사업자나 사업자 단체 차원에서 시행되고 있다. 따라

서 현행 광고 내용규제는 헌법재판소의 결정 취지대로 사업자 주도의 사전 자율심

의에 기반을 두고 있다고 할 수 있다. 문제는 심의 주체에 따라 근거 법령과 적용

기준이 상이하여 일관성 있는 규제가 이루어지지 않는데다가 체계적인 규제 체제

가 마련되지 않아 규제의 공백이 불가피한 상황이라는 점이다. 또한 관련 관리⋅감독기관인 방송통신심의위원회(이하 ‘방통심의위’)의 사후 규제 대상에 일부 신

규 플랫폼이 제외되어 있다. 이로 인하여 최근 방통심의위로부터 폭력성과 잔인함

을 내포해 청소년 가치관에 부정적인 향을 준다는 이유로 권고 처분을 받은 모

바일 게임 광고가 청소년이 자주 이용하는 인터넷에서는 수정되지 않은 채 그대로

노출되었는데, 이와 같이 시청약자인 어린이와 청소년에게 유해한 메시지가 전달

되는 근본적인 규제 공백의 문제가 지속적으로 발생하고 있다.3)

이러한 상황에서 새로운 플랫폼의 개발과 이를 통한 콘텐츠 이용의 증가로 VOD

광고4)와 같은 신유형 광고가 새로운 시장으로 각광 받고 있다. IPTV사업자와 디지

털케이블TV, 위성방송 사업자에게 VOD광고는 이미 중요한 수입원이며, 국내외

온라인 동 상 사이트 사업자도 캐스트 동 상 VOD에 광고를 결합하여 서비스하

고 있다. 또 지상파 방송사와 케이블 방송사는 ‘pooq’, ‘tving’ 등과 같은 인터넷 기

반의 동 상 서비스(OTT)를 확대하고 있으며, N스크린 사업에도 힘을 쏟고 있다.

이종 미디어 즉, 멀티플랫폼을 통해 동일 콘텐츠를 접하게 함으로써 콘텐츠 수신

률을 높이고, 그에 따라 이용자가 증가하면 해당 플랫폼의 광고시장도 커져 새로

운 수익 창출의 기회로 작용하기 때문이다. 미디어 기술의 지속적인 발달로 새로

운 플랫폼은 계속 등장할 것이고, 이를 활용하는 다양한 신유형의 광고가 시장에

서 성행할 것으로 예측된다. 따라서 현재 시장이 직면한 문제 해결은 물론 향후 광

3) 안하늘, “방심위, 넥슨 모바일 게임 ‘HIT’광고에 권고 처분…청소년 가치관에 부정적”, 아시아경

제, URL: http://view.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2015111814470685846. 2015. 11. 18.자4) 일반적으로 VOD는 각종 방송 콘텐츠, 화 콘텐츠 등을 데이터베이스에 저장하여, 가입자가 콘

텐츠를 주문하는 즉시 유⋅무선 인터넷망, 케이블망 등을 통해 제공하는 양방향 서비스를 말한다.

VOD광고는 이러한 VOD 콘텐츠에 삽입된 광고를 의미한다. 다른 한편에서는 이를 넓은 의미로

양방향 방송광고로 포함하여 설명하기도 하 다(이시훈, “디지털방송광고정책”, ｢디애드포럼 출

범기념 세미나 발제문｣, 2009, 9면 참조).


고시장의 발전과 같이 할 수 있는 종합적인 심의 및 규제 체제에 대한 법적⋅사회

과학적 논의가 무엇보다 필요하다.

물론 모든 규제 틀이 사회 변화를 예측하고 이를 미리 반 하여 수립되는 것은

매우 어렵다. 특히 국내의 방송통신 시장과 같이 빠르고 복잡한 변화를 보이는 산

업에서는 더욱 그렇다. 하지만 지금까지 국내 방송통신 및 광고 산업 규제가 전개

되어 온 바와 같이, 새로운 플랫폼과 시장이 생길 때마다 근시안적인 규제 틀을 마

련하고 아날로그 지상파 방송을 기준으로 제정된 심의규정을 구체적인 가이드라

인 없이 사업자의 자의적인 해석에 의해 플랫폼별 비대칭규제의 기준으로 삼는 것

은 규제의 당위성과 합리성을 저하시킬 수밖에 없다. 현재 상황에서 새로운 플랫

폼이 등장할 때마다 플랫폼별 법적 규제 장치를 수립하는 것은 현실적으로 불가능

할 뿐만 아니라 비효율적임과 동시에 규제의 불균형 문제와 비형평성 문제를 끊임

없이 대두시킨다.5) 특히 규제의 공백으로 인하여 시청약자인 어린이와 청소년이

유해한 표현물에 노출되고, 일반 소비자가 허위⋅기만 광고로 인하여 회복 불가능

한 위험에 처할 수 있는 등의 문제에 제대로 대응할 수 없게 된다.

이러한 맥락에서 본 연구는 현재 국내 광고에 대한 법적 규제 체제 하에서 비롯

될 수밖에 없는 규제 공백에 대한 문제의식을 갖고 출발한다. 특히 최근 미디어 시

장에서 두각을 나타내고 있는 IPTV와 온라인 동 상 사이트 등에서 유통되는

VOD광고를 둘러싼 문제를 집중적으로 다루었다. 이를 위해 먼저 전반적인 국내

광고규제의 법적 체계를 분석하여 비롯되는 문제점들을 논하고, 이어 광고 시장의

산업적 논의를 더해 실질적인 규제가 기능하지 못하고 있는 부분을 살펴보았다.

더 나아가 이와 같은 문제에 보다 실증적으로 접근하여 구체적인 논의를 이어가기

위해서 현재 서비스 중인 VOD광고를 모니터링 하여 분석하고 이를 토대로 관련

전문가 심층 인터뷰도 진행하 다. 무엇보다도 이러한 실증적인 연구 분석 결과를

통해 현재 국내 광고 내용규제 체제의 문제점을 파악하고 향후 광고 규제 방향에

대한 추가적인 논의의 초석이 되고자 하 다.

5) 권오범 외, “국내 양방향광고 규제의 문제점과 바람직한 정책 개선을 위한 제언: 국과 미국의

규제 사례 분석을 토대로”. ｢한국광고홍보학보｣16(1), 2014, 89면 참조.


Ⅱ. 랫폼별 비 칭 고 규제

1. 방송 플랫폼의 비대칭규제

국내 방송법은 전송네트워크의 기술적 특성에 기반한 수직적 규제체제에 따라

사업자를 구분6)하고 사업자간에는 수평적 비대칭 규제(asymmetric regulation)를 실

시하고 있다. 비대칭 규제는 시장지배적 사업자와 후발사업자 간 공정한 경쟁을

유지하여 매체 간 균형발전을 도모하고, 나아가 시청자의 권익을 보호하기 위함이

다. 이는 시장경쟁에 반하더라도 매체 간 차별적 규제를 통해 전체 방송 시장의 공

익을 높인다는 차원에서 국내 방송정책의 핵심적 목표가 되어왔다. 비대칭 규제는

소유규제 및 진입규제, 지상파 재송신 정책, 광고의 차별적 규제 등 다양한 형태의

정책으로 방송 시장에 개입하여 왔는데, 해당 개념의 불명확성으로 인해 관련 정

책이 새로 도입될 때마다 갈등이 야기되기도 했다.7) 방송통신융합시대에 동일한

콘텐츠 및 서비스임에도 불구하고 플랫폼이 다르다는 이유로 차별적인 규제가 이

루어지는 것은 비합리적이라는 비대칭 규제 자체의 정당성에 대한 다툼이 그 바탕

에 깔려있지만, 해당 역에 대한 충분한 이해 없이 플랫폼의 시장 지배력만을 가

지고 비대칭 규제를 실시한 점도 갈등이 야기된 원인 중 하나로 지목된다. 방송 시

장과 같이 진입 장벽이 높은 환경에서 후발 플랫폼에 대한 정책적 배려는 공정한

경쟁 환경 조성을 위해서는 필수적이라 할 수 있다. 그러나 이전과는 다른 특성을

갖는 새로운 플랫폼에 대한 것이니만큼 방송의 비대칭규제를 실제로 구현함에 있

어서는 신중한 접근이 요구될 수밖에 없다.

2. 방송광고 내용규제의 현황

국내의 방송광고 내용규제는 크게 사전 자율규제와 플랫폼별 수평적 비대칭 규

제라는 틀 안에서 이루어진다. 앞서 살펴보았듯이 헌법재판소에서 광고에 대한 사

전 심의가 위헌으로 결정된 이후 일부 플랫폼 사업자들로 구성된 사업자 단체가

방송광고 사전 심의를 자율적으로 이행하고 있다.

6) 네트워크의 특성에 따라 지상파방송, 케이블방송, 위성방송, IPTV 등으로 구분되며 지상파방송,

케이블방송, 위성방송은 방송법의, IPTV는 인터넷 멀티미디어 방송사업법의 규제를 받는다. 7) 박규창 외, “한국방송정책으로서 매체균형발전론에 대한 평가”, ｢한국방송학보｣22(4), 2014,

81-84면 참조.


우선 지상파방송의 경우 한국방송협회에서 2008년 11월부터 한국방송협회 회원

사(지상파)의 방송광고에 대한 사전 자율심의를 진행하고 있다. 한국방송협회에서

전수 사전 자율심의를 맡아 심의필증을 교부하고 있는데, ｢방송법｣ 제32조,8) 제33

조9) 및 ｢방송심의에 관한 규정｣ 제4조제3항10)에 근거한 ｢방송광고심의에 관한 규

정｣을 기준으로 한다. 이 같은 사전 자율규제와 함께 지상파는 방통심의위에 의한

법적 사후심의를 받는다. 케이블 TV는 2009년 1월부터 한국케이블TV방송협회에

서 사전 자율심의를 담당하고 있는데, 협회에 소속된 심의위원회에서 광고에 대한

사전 심사를 진행한다. 이때 한국방송협회의 심의를 통과한 광고물은 심의대상에

서 제외하여 이중 규제를 방지한다. 케이블TV역시 지상파와 마찬가지로 방통심의

위로부터 사후심의를 받아야 한다. 결론적으로 지상파와 케이블TV는 심의 기관은

다르지만 ｢방송광고심의에 관한 규정｣을 근거로 사전 자율심의를 시행하고 있으

며, 지상파와 케이블TV 간 이중 규제를 지양하고 공통적으로 방통심의위의 법적

사후심의를 병행하고 있다는 점에서 광고 심의기준 등이 어느 정도 동일하게 적용

되고 있음을 유추할 수 있다.

IPTV는 인터넷을 통해 소비자에게 콘텐츠가 복합적으로 제공되는 것으로 성격

상 방송과 유사하지만 ｢방송법｣이 아닌 별도 입법된 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업

법｣의 적용을 받고 있다. 그러나 동법이 인터넷멀티미디어 방송 콘텐츠사업자가

제공하는 실시간 방송프로그램의 내용심의에 대하여 위 방송법 제32조, 제33조의

규정을 준용(인터넷 멀티미디어 방송사업법 제21조 제2항)하고 있으므로, IPTV의

실시간 방송프로그램은 방통심의위의 사후심의 대상이자 방송심의에 관한 규정

및 그에 따른 방송광고심의에 관한 규정이 적용된다는 점에서 지상파방송이나 케

이블 TV와 큰 차이가 없다고 할 수 있다. 다만 지상파방송이나 케이블 TV와 달리

광고에 대한 별도의 사전심의가 이루어지지 않고 있으며, 대부분 한국방송협회와

8) 제32조(방송의 공정성 및 공공성 심의) 방송통신심의위원회는 방송⋅중계유선방송 및 전광판방송

의 내용과 기타 전기통신회선을 통하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 방송과 유사한 것으로

서 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는지의 여부와 공적 책임을

준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의⋅의결한다. 이 경우 매체별⋅채널별 특성을

고려하여야 한다.9) 제33조(심의규정) ① 방송통신심의위원회는 방송의 공정성 및 공공성을 심의하기 위하여 방송심

의에 관한 규정(이하 “심의규정”이라 한다)을 제정⋅공표하여야 한다.10) 제4조(심의의 방법) ③ 이 규정에서 규정한 것 외에 방송광고심의에 필요한 사항은 별도의 규칙으

로 정한다.


케이블TV협회의 심의 결과를 준용하는 선에 그치고 있다. 이러한 사정은 방송법

의 적용을 받는 위성방송의 경우에도 마찬가지이다. 이는 IPTV와 위성방송의 광고

들이 보통 따로 제작되는 것이 아니라 지상파 방송이나 케이블TV에서 집행되는

광고와 같은 것으로 이미 지상파나 케이블TV의 사전심의기관의 자율심의를 거쳤

기 때문인 것으로 보인다.

이에 비하여 최근 콘텐츠 소비가 증가하고 있는 인터넷과 모바일 플랫폼의 광고

는 사전 자율규제 및 사후 관리⋅감독이 제대로 이루어지지 못하고 있다. 인터넷

광고는 한국온라인광고협회(구 인터넷광고심의기구)의 한국온라인광고자율심의위

원회가 사전심의와 사후심의로 나누어 자율규제를 하고 있으며, 모바일 광고는 한

국무선인터넷산업협회에서 사전심의를 자율적으로 시행하고 있다. 하지만 사전심

의는 의무사항이 아니므로 당사자의 심의신청이 있을 때에 한하고 사후심의 역시

모니터링이나 신고 등에 의해 문제가 되었을 때만 이루어진다는 점에서 한계가 있

다. 게다가 방송법에서 규정하는 방송사업자가 아닌 이상 인터넷과 모바일 플랫폼

광고에 대해서는 방송법 관련 규정이 적용될 여지가 없고 방통심의위의 사후심의

대상도 아닌데다가 관련 법률이 정비되어 있지도 않아 다른 역의 법률 등을 참

고하여 심의가 이루어지고 있는 상황이며, 대부분 한국방송협회와 한국케이블TV

방송협회의 심의결과를 참고하는 수준에 그치고 있다.11) 방송통신의 융합으로 전

통적인 방송과의 구분이 어려워지고 있음에도 불구하고 이와 같은 새로운 플랫폼

의 경우 기술적인 특성과 이용자들의 소비 행태에 대한 구체적인 논의 없이 단지

신규 시장이라는 이유로 전통적인 방송광고보다 완화된 기준을 자체적으로 조절

하여 적용시키는 식으로 플랫폼 사업자에 의한 비대칭 규제가 이루어지고 있다는

지적이 나올 수밖에 없다. 이러한 문제는 특히 방송사업자의 콘텐츠와 동일한 콘

텐츠를 서비스하는 VOD에서 더욱 더 두드러진다.

3. VOD광고의 내용규제

현재 방송 콘텐츠와 광고의 주요 플랫폼으로 자리매김하고 있는 IPTV와 인터넷

동 상 사이트의 VOD광고는 별도의 심의 주체가 존재하지 않을 뿐만 아니라 규제

논의자체가 제대로 이루어지지 않고 있다. 앞서 언급한 바와 같이 IPTV는 ｢방송법｣

11) 문철수, “광고심의 간담회 개최: 광고심의 시스템을 종합적으로 관리할 수 있는 민간주도의 통합

광고자율심의협의체가 필요”. ｢광고계 동향｣7월호, 2011, 14-17면 참조.


이 아닌 별도 입법된 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업법｣의 적용을 받는데, 인터넷멀

티미디어 방송 콘텐츠사업자가 제공하는 실시간 방송프로그램과 광고의 내용심의

에 대하여는 방송법의 내용심의에 관한 규정이 준용되나 비실시간 서비스인 VOD

에 대해서는 아무런 규정이 없다. IPTV 사업자는 직접 채널을 운용할 수 없지만

방송사업자와 동일한 콘텐츠를 VOD형태로 이용자에게 공급하는 콘텐츠사업을 하

고 있는바 이 부분이 규제의 사각지대에 있다. 물론 ｢인터넷 멀티미디어 방송사업

법｣에서 해당 법의 목적을 이용자의 권익 보호와 방송의 공익성 향상 및 공공복리

증진에 두고 있는 만큼 IPTV 사업자가 방송사업자에 해당되지는 않더라도 유통되

는 표현물에 대한 책임은 클 수밖에 없지만 규제체제가 명확하지 않은 만큼 허점

이 드러날 수밖에 없다. VOD의 콘텐츠 자체는 대부분 방송사업자가 방송하는 콘

텐츠와 화콘텐츠로 이루어져 있으므로 내용규제와 관련된 문제가 있을 가능성

은 상대적으로 적다. 문제는 VOD콘텐츠와 결합한 광고에 있다. VOD서비스는 다

른 실시간 방송과 동일한 콘텐츠를 서비스하는 경우에도 그 기술적 특징과 이용행

태가 다르므로 다른 형식과 내용의 광고가 붙게 되는데, 이러한 VOD광고의 경우

사전 또는 사후규제 장치가 미비할 뿐만 아니라 그 판단의 기준마저 모호한 상황

이다.

이는 인터넷 동 상 사이트의 VOD광고에서도 마찬가지이다. 통상적으로 인터

넷 VOD는 가공된 동 상 콘텐츠를 인터넷망을 통해 수용자에게 전송하는 서비스

로 그 사업자는 정보통신서비스 제공자에 해당하여 ｢정보통신망 이용촉진 및 정보

보호등에 관한 법률(이하 ‘정보통신망법’)｣의 적용을 받는 바, 현재 인터넷 VOD광

고에 대한 특별한 기준이 없어 사업자마다 알아서 자율규제를 하고 있는 상황이고

인터넷 VOD광고가 한국온라인광고자율심의위원회나 한국무선인터넷산업협회의

사전심의를 거치는 경우도 드문 것으로 알려져 있다. 정보통신망법이 제42조의212)

에서 청소년유해매체물의 광고를 금지하고 있지만 이는 청소년유해매체물로 고시

된 콘텐츠에 대한 광고에 한정되는 것이고, 동법 제50조가 리성 광고에 대한 제한

규정을 두고 있지만, 이 역시 리성 광고의 내용 자체를 규제하는 규정이라기보다

는 리목적의 광고성 정보를 수신자의 사전 동의 없이 불법적으로 전송하는 것을

12) 제42조의2(청소년유해매체물의 광고금지) 누구든지 제2호마목에 따른 매체물로서 제3호에 따른

청소년유해매체물을 광고하는 내용의 정보를 정보통신망을 이용하여 부호⋅문자⋅음성⋅음향⋅화상 또는 상 등의 형태로 제1호에 따른 청소년에게 전송하거나 청소년 접근을 제한하는 조치

없이 공개적으로 전시하여서는 아니 된다.


금지하는 것으로 VOD광고의 자율 심의에 대한 기준으로 삼기에는 한계가 있다.

이와 같은 문제는 통합된 심의 주체와 법적 근거의 부재 아래 플랫폼별로 차별

적인 광고 심의가 이루어지고 있는데 기인한다. 플랫폼별 비대칭 규제는 공정 경

쟁과 방송의 다양성 측면에서 합당한 정책적 일환으로 평가받을 수 있겠지만 새로

운 플랫폼이 시장에 진입할 때마다 해당 플랫폼에 대한 전문적 이해나 해당 광고

에 대한 특성을 고려함이 없이 막연히 비대칭 규제를 시행하는 것은 시장 내 혼란

만 가중시킬 뿐이다. 또한 방송 프로그램의 내용 규제와 달리 광고와 같은 상업적

표현물에 대한 합리적 규제에 대한 어느 정도 사회적 합의가 이루어진 상황에서

IPTV와 온라인 동 상 사이트의 VOD광고에 대한 공익적 책임 역시 부과되어야

하는 것이 당연하다고 볼 수 있다. 따라서 새로운 플랫폼 내 광고 규제의 공백이

불러오는 문제점들을 파악하고, 이에 대한 해결방안을 논의하는 것은 시급한 과제

이다.

Ⅲ. 멀티 랫폼 환경에서의 VOD 고에 한 종합 고찰

1. 멀티플랫폼 환경에서의 광고시장의 변화: VOD광고에 대한 산업적 논의

전통적으로 방송은 일방향이었다. 방송 콘텐츠는 채널사업자가 결정한 방송 시

간에 따라 시청자에게 일방적으로 송신되었고, 이용자는 송신된 콘텐츠를 정해진

시간에 맞추어 수동적으로 시청할 수밖에 없었다. 하지만 방송통신의 융합과 디지

털화는 방송 시간이라는 개념을 해체시키고 이용자 중심의 선택형 서비스로 방송

콘텐츠 시장을 진화시켰다. 방송 프로그램 스케줄에 맞춰 시청을 하는 것이 아니

라 내가 원하는 시간에, 내가 원하는 콘텐츠를 선택하여 이용하는 것이 가능해졌

고 이는 이미 일상화되었다. 이와 함께 다양한 플랫폼의 개발로 방송 콘텐츠 이용

이 TV 수상기의 지상파 방송에만 의존하는 것이 아니라 IPTV, 디지털케이블TV,

위성방송, 인터넷, N스크린, OTT 등으로 다양하게 확장되면서, 방송 콘텐츠 소비

의 양방향성과 이동성, 능동성은 더욱 강화되고 있다.

특히 지상파 방송과 케이블TV 등에서 제공하는 방송 프로그램을 이용자가 원하

는 시간에 볼 수 있는 VOD 서비스가 확대되면서 이용자 중심의 콘텐츠 제작이 활

성화되고 있다. 기존 방송사업자뿐 아니라 미국의 넷플릭스(Netflix) 같은 온라인

동 상 사이트 플랫폼 사업자들도 콘텐츠 제작⋅공급 경쟁에 직접 참여하고 있는


상황이다.13) 에릭슨 컨슈머랩(Ericsson ConsumerLab)이 지난해 말 발표한 자료에

따르면 전 세계 주요국의 TV⋅동 상 시청자를 대상으로 조사한 결과 스마트폰,

태블릿, 랩탑을 통해 VOD 방송을 시청한다는 이용자는 2010년 이후 꾸준히 증가

해 조사시점에는 약 40%정도에 근접할 것으로 전망되었다. 국내의 경우 VOD 서

비스 시장을 이끌고 있는 IPTV 및 디지털케이블TV의 가입자는 약 1천800만 명에

이르고 있으며, 2017년 아날로그 케이블TV의 디지털 전환 완료는 IPTV 및 디지털

케이블TV의 가입자 증가를 가속화시켜 VOD 이용 가능 소비자가 대폭 늘어날 것

으로 예측된다.

방송 콘텐츠 시장의 디지털화와 멀티플랫폼화를 통한 VOD 시장의 확장은 콘텐

츠에 결부된 광고 시장까지 변화시켰다. 방송 프로그램 사이에 고정된 광고 시간

에만 편성 가능했던 아날로그 방송의 제한적 시장 구조를 극복하고, 다양한 플랫

폼의 콘텐츠 창구를 활용한 새로운 유형의 VOD광고의 제작과 유통이 활성화 되고

있다. 이는 관련 양방향 방송광고에 관한 연구에서 밝히고 있는 바와 같이, 기존의

광고가 미디어의 부속적인 성격이 강하여 콘텐츠에 의존적인 미디어 생태계의 일

부 던 것에 반해 디지털 환경의 VOD광고는 콘텐츠와 결합하여 콘텐츠 시청 중에

광고가 제공되거나, 광고 자체가 볼거리 중의 하나로 인식되어 더 능동적으로 수

용되는 형태로 진화하고 있다.14)

최근 잉카리서치 앤 컨설팅에서 발표한 <국내 VOD광고 시장의 현황 및 분석>

에 따르면, 국내 IPTV 3사와 MSO 4사의 VOD광고 수입 규모는 지난 2011년 142억

원에서 지난해 390억 원으로 약2.7배 급증했다. 2015년에는 6월까지 전년 대비

67%를 넘어선 것을 감안하여 약 600억 원 규모를 형성할 것으로 예상되었다. 여기

에 최근 지상파, 종합편성채널, CJ E&M 등 총 8개 방송사의 온라인 광고를 집행하

는 스마트미디어랩(SMR)이 네이버, 다음카카오 등 포털들과 방송사 콘텐츠 공급

을 제휴함에 따라 온라인 동 상 사이트의 VOD광고 시장도 점차 확대될 것으로

보인다. VOD 시장 확대 및 타깃 광고, 높은 몰입도, 양방향성 등의 장점으로 VOD

광고에 대한 광고주의 선호도가 높아지고 다양한 디지털 플랫폼이 개발되고 있는

만큼 VOD광고 시장의 지속적인 성장은 충분히 예측 가능한 상황이다.

13) 류석, “VOD 서비스 확대, 콘텐츠 전쟁 서막 연다”, 뉴스토마토, URL:

http://www.newstomato.com/ReadNews.aspx?no=600655, 2015. 11. 16.자14) 최순희, “양방향 방송광고 규제법령 구축 및 규제기구의 구성과 운 에 관한 연구”, ｢한국방송학

보｣ 29(1), 2015, 247면.


2. VOD광고에 대한 사회과학적 논의

멀티플랫폼 환경에 따른 VOD 활성화와 VOD광고 시장의 확대는 이용자의 콘텐

츠 이용 패턴과 광고 노출 환경에 전방위적인 변화를 이끌었다. IPTV와 디지털케

이블TV를 통해 VOD를 시청할 경우 무료 VOD는 최대 3개의 광고, 유료 VOD는

1개의 광고에 노출되며, 인터넷 포털에서 방송사 프로그램 VOD를 시청할 경우에

는 VOD 내 편성된 최소 15초 분량의 광고를 시청해야 한다. 그리고 향후 VOD시

장의 전반적인 확대로 이용자의 프로그램 시청 및 광고 노출 정도와 향은 더욱

커질 것으로 예상된다. 특히 디지털 미디어 기술 환경에서 양방향적인 광고정보의

흐름과 상업적 이용의 극대화에 따른 광고 전략은 이용자의 노출과 수용에의 효과

를 집약적으로 높일 수 있다고 볼 수 있다. VOD광고는 상호작용 마케팅의 특성을

갖기 때문에 기존의 아날로그 방송에서와 달리 적극적인 학습의 형태로 메시지를

수용하게 함으로써 소비자의 인지 및 효과의 과정을 변화시킨다.15)

이에 더하여 VOD광고에 대한 기존의 사회과학적인 연구들을 살펴보면, VOD광

고의 효과와 향후 전망에 대해 긍정적인 평가가 주를 이루고 있는 것을 알 수 있

다. 먼저, 관련 설문연구에 따르면, 전체 응답자 중에 VOD광고가 TV광고보다 더

주목이 잘된다고 의견을 표한 경우가 66.3%, VOD광고가 TV광고보다 몰입이 더

잘된다는 경우가 60.8%, VOD광고가 TV광고보다 더 잘 기억된다는 경우가 56.7%

인 것으로 나타났다. 이를 통해 VOD광고의 주목 및 몰입효과가 기존의 TV광고에

비해 긍정적인 반응을 얻고 있는 것으로 설명되었다. 또 VOD광고 노출 후 인터넷

등 추가적인 정보를 검색한다는 응답은 29%, VOD광고 노출 후 세부적인 정보를

얻기 위해 양방향광고 홈페이지를 접속한다는 응답이 8%로 나왔다. 이는 당시 조

사에서 모바일광고 평균 접속률이 3∼5%, 인터넷 배너광고 평균 클릭률이 0.2∼0.3%인 것에 비해 2∼20배 정도 높은 것으로 VOD광고의 수용자 활성화 효과가 매

우 크다는 것을 알 수 있다.16) 최근의 VOD광고와 실시간 방송광고 효과를 비교한

실험연구에 따르면, 광고 기억효과에서 광고회상율은 VOD광고가 실시간 방송광

고보다 높게 나타나며 재인율은 동일한 결과가 나타났다. 이어 광고주목도 효과에

서도 VOD광고가 실시간 방송광고보다 더 유의미하게 나타나 VOD광고 효과의 상

대적인 우월성이 실증적으로 입증되기도 하 다.17)

15) 김희경, “선택형 서비스로서의 양방향 방송광고에 대한 법적 규제의 타당성 고찰”, ｢한국방송학보｣24(4), 2010, 52-54면 참조.

16) 이경렬, “IPTV 광고효과조사 결과 보고서”, 한국광고주협회, 2010, 11-32면 참조.


이러한 사회과학적 논의의 연장선에서 광고주와 플랫폼 사업자는 디지털 미디어

환경에서 전략적으로 멀티플랫폼을 적극 활용하면서 광고 효과를 더욱 높이고 시

장을 키워가고자 한다. 특히 이용자들이 적극적이고 집중적으로 시청하는 VOD광

고는 사회과학적 실증연구에 의해 그 효과가 입증되면서 점진적으로 광고주와 플

랫폼 사업자 모두에게 중요한 역으로 자리매김하고 있다. 또 이용자들의 능동적

시청 패턴의 변화는 VOD를 통한 방송통신 콘텐츠 소비 증가와 더불어 VOD광고

에의 노출도 증가시켰다.

신유형의 VOD광고가 산업적으로 시장에서 주목을 받으며 성장하고 있고, 사회

과학적으로도 효과와 향이 긍정적으로 증명되고 있음에도 불구하고 아직까지도

VOD광고에 대한 규제체제는 구체적인 논의조차 시도되지 않고 있는 상황이다. 앞

서 지적한 바와 같이, 방송통신 관련 법규가 새로운 미디어가 등장할 때마다 플랫폼

별로 추가되어 개별적으로 제정되어 왔고 광고 자율심의가 체계적인 기준 없이 플랫

폼 사업자 단체별로 제각기 이루어지면서 VOD광고는 법의 사각지대에 놓여 있다.

3. VOD광고의 현황과 문제점의 파악

현재 국내 광고시장에서 VOD광고는 디지털 미디어 기술의 발달과 이용의 보편

화로 급증하고 있다. 하지만 시장에서 중요한 위치를 차지하고 있음에도 불구하고

관련 법규와 규제 시스템은 아날로그 방송 체제에 머물러 있는 것이 사실이다. 주

요 플랫폼으로 자리 잡은 IPTV와 디지털케이블TV, 인터넷 등의 VOD광고와 관련

된 법은 제정조차 되지 않았으며, 멀티플랫폼을 통해 다양한 방식으로 전송되는

광고에 대한 통합적인 규제체제도 마련되지 않고 있다. 따라서 문제성 VOD광고가

규제의 빈틈을 노리고 시청자에게 유해한 향을 끼치는 것을 방치할 수 밖에 없

고, 예측불가능하고 산발적인 심의 체제는 플랫폼 사업자나 광고사업자로 하여금

심의에 대한 부정적인 인식을 갖게 만든다. 이러한 맥락에서 멀티플랫폼 환경의

VOD광고에 초점을 맞추어 광고규제의 문제점에 대한 구체적인 논의가 요구된다

고 할 것이다.

플랫폼별 비대칭 광고 규제와 그에 따른 규제 공백의 문제를 실질적으로 파악하

기 위해 VOD광고의 실태를 조사했다. 특히 플랫폼별로 동일한 프로그램에 집행되

17) 한상필 외, “VOD 광고와 실시간 방송광고 효과비교: 광고시청 상황과 게재위치를 중심으로”, ｢한국심리학회지: 소비자⋅광고｣14, 2013, 665-675면 참조.


는 광고가 실질적으로 품목 유형이 다른지, 다르지 않다면 심의규정 적용은 유사

하게 이루어지는지, 심의규정에 위반된 문제성 광고가 실제로 서비스되고 있는지

등에 중점을 두었다. 이를 위해 2016년 3월 첫째 주를 기준으로 VOD 다운로드 이

용 순위에서 드라마 top15과 예능 프로그램의 top15 리스트를 확보하여 그 중 현재

방 되고 있는 콘텐츠를18) 각각 10개씩 선택하 다. 그 다음 KT의 올레TV19)와 네

이버의 TV캐스트20)에서 분석 대상 VOD에 결합된 광고의 품목, 심의규정 위반 사

항 등을 분석하 다. VOD광고 분석기간은 2016년 3월6일부터 3월13일까지이며,

분석대상 광고는 총 308편이었다.

광고 품목 심의 규정 위반 사유

주류광고 광고시간대 위반

대출광고 전문기관 부재

화광고 광고시간대 위반(연령 불일치)

금융 및 의약품 광고 시청자 오인 가능성

화장품광고 필수 정보 부재

게임 및 속옷 광고 선정성 및 유해성

<표 1> 광고 품목별 심의 규정 위반 사유

분석 결과 동일 프로그램의 광고현황에 있어 올레TV, 네이버 TV 캐스트와 지상

파는 광고의 품목 및 유형측면에서는 거의 유사하게 광고가 이루어지고 있는 것으

로 나타났다. 하지만 다소 엄격하게 심의기준을 적용하여 송출되는 지상파 방송광

고와는 달리 VOD광고에서는 현재의 심의규정에서 위반되는 사례들이 발견되었

다. 이를 정리해보면 첫째, 주류광고인 경우 지상파는 밤 10시 이후에 광고하는 것

18) 현재 방 되고 있는 콘텐츠만을 분석 대상으로 선택한 이유는 지상파와의 광고 품목 비교를 하기

위함이다. 19) KT 올레 TV를 선택한 이유는 KT의 IPTV 가입자 수가 2016년 4월 기준으로 671만 명에 도달하

여 IPTV 업계에서 시장 점유율 51.3%를 차지하는 시장지배력 사업자이기 때문이다(최석철, “KT,

기가인터넷 가입자 증가로 2분기도 실적 호조”, BUSINESS POST, URL:

http://www.businesspost.co.kr/news/articleView.html?idxno=30302, 2016. 7. 5.자). 20) DMC미디어에서 2016년 3월 실시한 설문조사에 따르면 네이버의 온라인 캐스트는 유투브 다음

으로 이용자들이 많이 이용하는 동 상 매체로 국내 사업자 중에서는 제일 높은 이용률을 보이고

있어서 분석 대상으로 선택하 다(www.dmcreportpro.co.kr).


으로 규정되어 있는데 VOD광고의 경우 전혀 시간제한이 이루어지지 않고 있었다.

둘째, VOD광고 내에 대출광고의 비중이 상당히 높았는데, 그 중 몇몇 대출광고에

있어 심의필이 부재한 경우가 있었다. 셋째, 콘텐츠의 연령대와 광고 품목에 대한

연령대가 불일치하는 경우가 있었는데, 가령 12세 혹은 15세 등급의 콘텐츠 앞에

19세 및 청소년 관람불가의 화가 광고되고 있었다. 특히 IPTV의 경우 자체 홍보

채널에서 화 광고를 내보내고 있는데, 일반 시청시간에 청소년관람불가 화 광

고를 접할 수 있었다. 넷째, 금융이나 의약품광고, 기능성 화장품 등은 전문기관에서

스크립트를 사전에 심의하고 있지만 VOD광고 화면에 대한 심의는 이뤄지지 않기

때문에 화면 내용에 시청자가 오인할 수 있는 내용이 등장할 수 있었다. 마지막으로

특정 신체를 강조하는 등 일부 선정적이고 유해한 장면이 있었는데, 특히 게임, 앱

혹은 속옷 광고와 같은 경우 지상파 방송광고보다 높은 수위의 노출이 나타났다.

위의 결과를 토대로 동일한 품목 및 컨셉의 광고 콘텐츠임에도 불구하고 지상파

에서는 규제를 받고, VOD에서는 문제성 광고가 그대로 시청자에게 노출되고 있다

는 것을 실질적으로 확인할 수 있었다. 앞서 관련 연구에서 살펴본 바와 같이,

VOD광고의 주목도 및 효과가 지상파 방송광고보다 높다는 것이 검증되고 있고 이

용 행태도 점차 폭넓게 이루어지고 있는 점을 고려한다면, 향후 규제 공백이 불러

오는 파급효과에 주목할 필요가 있다.

Ⅳ. 연구문제 연구방법

1. 연구문제

방송환경의 디지털화로 기존의 광고 시장에 새로운 플랫폼이 진입하면서 플랫폼

별 자율 규제가 기본 틀인 현 광고 규제 시스템 내에 규제 공백이 발생하고 있다.

멀티플랫폼 환경에서 콘텐츠를 능동적으로 소비하는 이용자들이 점차 늘어나면서

IPTV 및 인터넷 플랫폼의 VOD광고 시장이 급속도로 성장하고 있으나 광고 심의

와 규제에 대한 구체적인 논의는 물론이고 문제성 광고에 대한 실태파악 조차 제

대로 이뤄지지 못하고 있는 실정이다. 향후에도 방송과 통신기술의 발달로 새로운

플랫폼 및 신유형 광고가 계속 늘어날 것을 감안하면, 이에 적절히 대처할 수 있는

효과적인 광고 규제 시스템 도입에 대한 논의가 그 어느 때보다 필요한 시점이라

고 할 수 있다. 따라서 플랫폼 사업자별 비대칭 규제로 인한 규제 공백의 구체적인


문제점을 알아 보고 이를 극복하기 위한 통합 관리시스템에 대한 논의를 이어가고

자 한다. 구체적인 연구문제는 다음과 같다.

연구문제 1. 국내 광고에 대한 플랫폼 사업자별 자율 규제 시스템은 새로운 플랫

폼(VOD광고)에 대한 규제 공백 문제를 양산하는가?

연구문제 2. 변화하는 멀티플랫폼 미디어 환경에서 새로운 광고규제 시스템의

도입이 제기되어야 하는가?

2. 연구방법

본 연구는 멀티플랫폼 환경에서 광고시장의 변화와 이에 따른 현 광고 규제 시

스템의 문제점을 파악하고 이에 대한 대안을 적극적으로 모색하고자 한다. 이를

위해 우리나라의 방송광고 시장과 신유형 광고에 대한 폭넓은 지식을 겸비하고,

현장에서 광고 규제를 담당하고 있는 실무자들에 대한 전문가 인터뷰를 바탕으로

본 연구결과를 도출하고자 하 다.

본 연구에서는 지상파, 케이블, 디지털 등 각 플랫폼별 사업자 단체의 심의를 담

당하는 전문가, 광고제작 및 집행 현장에서 실무를 담당하여 전문성을 갖춘 자, 심

의 규제기관에서 근무하는 전문가, 그리고 해당 역을 오랜 시간 연구한 학계 전

문가를 포함하여 총 10명을 대상으로 인터뷰를 실시하 다. 특히 본 연구는 현재

플랫폼별 사업자 단체에서 광고 심의를 직접 이행하고 있는 실무자들의 의견이 중

요하다고 보았는데, 이는 해당 역에서 광고를 가장 가까이서 접하고 있고 심의

기준을 직접 적용해왔기 때문에 문제성 광고의 실태와 규제 시스템의 비효율성에

대해 전문적이면서도 실질적인 답변을 얻을 수 있을 것으로 기대되기 때문이다.

인터뷰는 2016년 4월 6일부터 5월 6일까지 약 한달 간 진행되었으며, 사전에 질

문지를 배포한 후 면대면, 이메일, 전화 인터뷰로 진행하 다. 전문가 인터뷰 대상

자의 소속과 직위는 아래 <표 2>와 같다.

참여자 소속 분야 경력

A 방송협회 지상파광고심의 8

B 방송협회 광고 정책 10

<표 2> 전문가 인터뷰 대상자 소속 및 직위(10명)


질문 문항을 구성함에 있어 연구자들이 원하는 방향으로 답변을 유도하지 않기

위해 편향된 질문은 삼갔으며, 인터뷰 진행 과정에서도 대화에 향을 미칠만한

표현은 사용하지 않으려고 노력했다. 또한 소속기관별로 관심 있는 문항이 상이하

으므로 관심도에 따라서 인터뷰에 할애하는 시간을 조정하 다.

전문가 인터뷰의 질문 내용은 크게 3가지의 범주로 구분되었다. 연구목적에 맞

게 ‘규제 공백의 문제점’과 ‘향후 광고규제 시스템 방향’으로 분류하 고, 이에 앞

서 두 연구문제의 타당성을 높이기 위해서 각 전문가들이 VOD 시장에 대해서 어

떻게 평가를 하고 있는지 알아보려고 ‘VOD의 가치변화’에 대한 문항도 추가하

다. 질문의 세부내용은 아래 <표 3>과 같다.

범주 세부내용

VOD광고의

가치변화

멀티미디어 환경의 발달과 이용자의 능동적인 콘텐츠 이용 행태의 변

화가 광고시장에 향을 미치고 있다고 보는지? 이에 대한 구체적인

근거는?향후 국내 광고시장에서 VOD광고의 전망을 어떻게 보고 있는지? 그

이유는?

규제 공백의

문제점

현행 법률에 근거한 플랫폼별 비대칭 규제로 인해 발생되는 전반적인

광고 심의의 문제점에는 무엇이 있는지?플랫폼별 비대칭 규제로 인하여 VOD광고에 대한 관리⋅감독의 공백

이 발생되는 것에 대하여 어떻게 생각하는지?

향후

광고규제

시스템 방향

멀티플랫폼 미디어 환경이 심화되고 있는 상황에서 새로운 광고규제

시스템 도입에 대한 논의가 필요하다고 보는지? 새로운 시스템의 주체

와 운 방식은 어떻게 이뤄져야 한다고 생각하는지?향후 광고규제에 대한 논의에서 플랫폼별 비대칭 규제 방식은 어떤 방

향에서 이루어져야 한다고 보는지?

<표 3> 전문가 인터뷰 문항 내용

C 케이블방송협회 광고 정책 14

D 광고주협회 방송광고심의 7

E IPTV VOD 10

F 광고대행사 매체집행 11

G 광고대행사 AE 11

H 방송통신심의위원회 방송광고심의 7

I 방송통신심의위원회 방송광고심의 10

J 학계 언론학 20


Ⅴ. 연구결과

1. 플랫폼 사업자별 자율 규제 시스템으로 인한 VOD 광고규제 공백의 문제점

VOD광고 규제공백에 대한 문제의식을 알아보기 위해 먼저 멀티플랫폼 미디어

환경과 능동적 콘텐츠 이용행태로 인해 VOD광고의 가치가 시장에서 높아지고 있

는지를 전문가들에게 질문하 다. 그 결과 상당수의 전문가들이 VOD광고 시장의

가치 상승에 대해 공감하는 것으로 나타났다. 특히 시청 행태의 변화가 VOD 소비

의 증가로 이어졌으며 이는 결국 VOD 광고 시장의 성장으로 이어졌다고 답했다.

특히 현업에 있는 전문가들은 실제 VOD 광고의 수익률이 크게 증가했으며, 업계

내에서도 VOD 광고에 대한 관심을 표현하는 광고주들이 늘어났음을 체감하고 있

다고 말했다. 하지만 이러한 성장세가 아직은 뚜렷하지 않으며, VOD 광고가 결국

은 VOD의 가격과 직결되는 문제이기 때문에 유료 VOD의 광고 시장이 앞으로도

성장할지는 미지수라고 답변한 소수의 전문가도 있었다.

VOD 광고 시장의 가치가 변화하는 미디어 환경에서 보다 중요해졌다는 의견을

바탕으로 지금의 플랫폼별 비대칭 규제가 VOD광고와 같은 신유형 광고에 대한 규

제 공백을 야기하고 있는지에 대해 전문가들에게 질문을 한 결과 대다수의 전문가

들은 현행 규제 시스템이 효율성 측면과 시청자 권익 보호 측면에서 문제를 야기

하고 있다고 답했다. 또한 이를 해결하기 위해서 방송법과 방송심의규정에 대한

입법적 개선과 각 플랫폼의 특성을 이해하는 전문성 있는 기관의 설립이 중요하다

고 답변했다. 구체적인 인터뷰 결과는 다음과 같다.

(1) VOD광고시장의 가치 변화에 대한 논의

VOD광고시장의 가치 변화에 대해서는 모든 전문가들이 이미 해당 시장이 중요

한 시장으로 성장했으며, 그 가치가 점차 상승할 것이라고 전망하고 있었다. 또한

대다수의 전문가들은 VOD 시장의 성장에 따라 많은 광고주들이 지속적으로 VOD

시장에 몰릴 것이라고 예측하 다.

“국내에서도 VOD광고 시장의 성장과 같은 급격한 변화가 여러 연구 자료를 통

해 관찰되고 있으며, 이런 흐름은 향후 더욱 가속화될 것으로 전망된다. 콘텐츠

이용의 형태가 실시간에서 비실시간으로 전이됨으로써 자연스럽게 실시간 콘텐


츠 제공자의 핵심 수익모델이었던 광고는 광고주들에게 이전과 같은 매력을 주

지 못하고 있다. 실시간 콘텐츠를 소비하며 자연스럽게 광고에 노출되던 타겟

공중의 절대적인 수가 줄어들고 있는 것이 가장 우선적이자 핵심적인 이유이고,

VOD 시청 방법이 과거보다 훨씬 다각적으로 제공되고 있는 등, 시청자 입장에

서 굳이 기존의 실시간 방송의 시청과 이에 따르는 광고시청의 불편함을 감내할

이유가 없어지고 있기 때문이다.” (방송협회 정책 담당자 B)

“광고 집행에 당연히 향을 미친다. 스마트TV의 보급도 한 몫 하고, 각종 보고

서에 따르면 VOD 이용률이 꾸준히 증가할 것이라고 평가하고 있다. 특히 현 광

고시장은 매년 주요기업 광고 예산이 삭감되는 등 매우 어려운 상황으로, 지금

의 다매체 환경에서 광고를 집행하는 광고주로서는 비용대비 광고 효과가 보장

된다면 집행에 있어서 VOD가 우선시 될 것이라고 보인다.”

(광고주협회 지상파 광고심의 담당자 D)

“IPTV 초기에 비해서 VOD 광고단가도 올라가고 매출도 급성장하고 있다. 초기

에는 수주 받은 광고가 지역 케이블방송에 나가는 중소기업이나 지역 업체인 경

우가 많았는데 VOD광고에 대한 시장의 가치가 상승하면서 최근에는 지상파나

케이블방송과 차이가 없이 대기업 광고가 대부분을 차지하고 있다. 사내에서도

VOD용 광고 형태를 새로이 개발하여 신시장으로서 수익을 더해나갈 계획이다.

특히 가상광고 팝업광고 등 미디어 기술에 의해 광고형태도 다양하게 개발되면

서 회사 내에 새로운 주요 수익창출 창구가 되고 있다.” (IPTV VOD 담당자 E)

“스마트 모바일 기기를 이용한 몰아보기 시청 형태가 전 세계적으로 증가하고

있으며, 해외 유수의 OTT사업자가 국내에 진출한 상황이다. 시청행태의 변화에

따라 다수의 이용자를 확보한 플랫폼으로 광고시장의 중심이 이동하는 것은 필

연적인 현상으로 향후 스마트 모바일 기기를 통한 광고의 집행이 증가할 것으로

보인다.” (방통심위 방송광고심의 담당자 H)

“VOD 광고의 경우 여러 이점(VOD 이용자에 대한 분석이 수월하여 타겟 마케

팅이 효과적으로 이뤄질 수 있음. 일반 방송 광고와 비교하여 낮은 규제 수준으

로 인해 다양한 전략을 활용하거나 광고적 표현이 가능함, 낮은 광고료 등)으로

인해 광고주에게 매력적인 광고 매체로 인식될 것으로 보인다.”

(방통심위 방송광고심의 담당자 I)


“광고주들도 VOD광고에 대한 관심이 높은 편이다. 특히 예산이 제한적인 광고

주들의 경우 이를 하나의 중요 매체로 인식하고 있는 경우도 많다.”

(광고대행사 AE G)

하지만 일부 전문가들은 VOD 광고가 현재 성장세이기는 하지만 실질적으로 무

료 VOD 플랫폼 등장 속에서 유료 VOD 시장이 얼마만큼의 성장을 할지가 미지수

라는 의견을 내기도 했다.

“TV VOD 광고에 대한 시청자 반발 및 피로도가 심해지고 있기에 VOD 광고시

장은 폭발적인 성장을 지속하기는 어려울 것으로 보인다. 특히 유료VOD의 경

우, 방송콘텐츠 비용을 지급하면서도 VOD광고를 봐야한다는 것에 대한 부정적

이슈가 증가하기 때문이다.” (케이블협회 정책 담당자 C)

“VOD광고시장은 확실히 급격히 성장하고 있는 역임은 분명하다. 그러나 실

시간 방송광고 매출 수준으로까지 성장하기는 어려울 것으로 판단하고 있다. 왜

냐하면 유료VOD 시청자들이 지불하는 금액은 사실상 국내의 저가형 유료방송

의 가격에 비해 비싼 것이 현실이고, 따라서 비싼 돈을 내고 보는 유료VOD 시

청자들이 강제적으로 광고를 보도록 하는 것에 대한 심리적 저항감은 이미 현실

화되고 있는 상태이기 때문이다.” (방송협회 지상파심의 담당자 B)

(2) 현행 광고규제 시스템에 대한 논의

동일한 프로그램에 대한 광고 임에도 플랫폼이 다르다는 이유로 차등적으로 규

제가 이루어지고 있는 현재 플랫폼별 비대칭 규제 시스템에 대해서 다수의 전문가

들이 비합리적이라는 일치된 의견을 밝혔다. 또한 효율성 측면과 더불어 이용자의

권리 보호 측면에서도 바람직하지 않다고 지적했다.

“현재 플랫폼별 차별적 심의는 같은 제품의 광고더라도 지상파에서는 규정을

엄격히 준수하는 수준으로 제작하여 심의를 받고 케이블이나 VOD용은 보다 완

화된 기준을 적용하여 폭력성, 선정성 등의 표현 수위를 높혀 별도로 심의를 받

고 진행하는 행태가 굳어져 가고 있다. 그러다 보니 작년에 처음으로 방송광고

가 시작된 모텔 앱의 경우 광고 상품의 특성 상 선정적인 카피로 시청자를 소구

하도록 제작되었으나 지상파 심의 과정에서는 대부분이 지적되어 순화된 표현


으로 방송된 반면에 케이블이나 VOD에서는 지상파에서 지적된 부분이 수정되

지 않고 그대로 방송되는 기이한 현상이 나타났다. 그리고 이 부분에 대해서 시

청자들의 불만 민원이 접수되기도 했다.” (방송협회 지상파 광고심의 담당자 A)

“현행 차별적 방송 광고 규제는 동일서비스 동일규제 원칙에 어긋나는 것이다.

사업자의 지위별, 플랫폼별로 차등화 된 규제는 규제의 효율성을 도모함에 있어

서나, 이용자의 권리 보호 차원에서도 바람직하지 못하다고 본다.” (방통심위 방

송광고심의 담당자 H)

하지만 실제 VOD광고를 집행하고 있는 IPTV 플랫폼의 전문가는 현행 규제체계

에 따라 VOD광고가 심의에서 제외되는 것에 대해 큰 문제의식을 갖고 있지 않았

으며, 시장 지배력이 커지고 있음에도 불구하고 지상파나 케이블 방송과 유사한

시스템에서의 규제에 대해 거부감을 갖고 있었다.

“사실 IPTV는 현재 방송법에 의한 규제를 받고 있지 않고 별도의 IPTV법이 적

용되고 있으며 아직까지 쌍방향 통신의 콘텐츠 이용 의미가 강하기 때문에 향

력이 큰 방송채널과 같은 수준으로 묶는 것은 시기상조라고 생각한다. 내부에서

도 이에 대한 대비와 논의가 채 이뤄지지 못하고 있다.” (IPTV VOD 담당자 E)

(3) VOD광고에 대한 규제 공백 문제점에 대한 논의

대다수의 전문가는 현행 광고 규제 시스템에서 VOD라는 새로운 플랫폼의 등장

이 광고의 규제공백으로 이어졌다고 답했으며, 이에 따른 실질적인 문제들을 언급

하 다.

“시청자들은 광고를 본 매체만을 기억하는 경우가 많아 VOD광고를 일반 TV 광

고로 인식하기 때문에 규제가 필요하다고 생각한다. 특히 방송광고 금지품목인

17도 이상의 소주, 사행성 게임 등의 광고가 VOD 광고에 편성되고 있고 이에 대

한 민원도 접수되고 있는 상황이다.” (방송협회 지상파 방송광고 심의 담당자 A)

“VOD와 같은 새로운 유형의 광고의 경우 심의 주체가 없기에 이슈화가 되고 있

는 상황이다. 아직까지는 VOD 전용 광고 소재는 지상파 및 유료방송에서 기사

용 된 광고소재가 대부분이다. 향후 VOD 전용 광고소재가 증가한다면 이에 대


한 심의 체계는 필수로 있어야한다 생각한다.” (케이블협회 광고정책 담당자 C)

“현재 광고에 대한 사전, 사후 규제는 방송법상의 내용규제의 대상이 되는 지상

파방송, 케이블TV에서 송출되는 광고 프로그램에 한하며, OTT 등 새로운 플랫

폼 상의 광고는 내용규제의 대상적격이 인정되지 않아 규제공백을 유발하고 있

다.” (방통심위 방송광고심의 담당자 H)

이와 같이 전문가들은 현행 광고 규제에 문제점이 있다고 답하 다. 그리고 학계

전문가는 이에 덧붙여 이러한 공백을 최소화하기 위해서는 입법적 노력과 관련 기

관의 재정비가 필요하다고 말하 다. 특히 전문성 없는 기관의 자의적 심의가 지

금의 규제공백을 더욱 극대화시키고 있다고 답했다. 구체적인 답변은 아래와 같다.

“현재 차별적 규제보다는 전문성이 없는 규제기관에서 플랫폼에 대한 이해 없

이 광고규제를 하는 것이 더 큰 문제라고 생각한다. 실례로 현재 모바일 광고규

제를 집행하고 있는 인터넷광고심의기구에서 광고에 대한 지식이 없는 소수의

사람들이 광고규제까지 도맡아 하고 있는 실정이다. 또한 사전 조사에서 나타난

것처럼 시청약자에 대한 배려가 VOD내에서 전혀 이뤄지고 있지 않다면 그것

역시 큰 문제라고 생각한다.” (학계 전문가 J)

2. 멀티플랫폼 미디어 환경에서의 새로운 광고규제 시스템 도입에 대한 논의

현재 플랫폼 사업자별로 이뤄지고 있는 광고 규제 시스템 하에서 발생할 수밖에

없는 규제 공백의 문제점에 대한 의견을 모은 후, 이를 해결하기 위한 새로운 광고

규제 시스템 도입에 대한 질문을 하 다. 이에 대해 대부분의 전문가들은 향후 미

디어 기술의 발달로 플랫폼이 더욱 다양해질 것이 예상되는 상황에서 현재의 개별

사업자단체 주도의 자의적인 자율심의가 갖는 한계에 공감하며, 궁극적으로 새로

운 광고규제 시스템 도입이 필요하다는 인식을 갖고 있었다. 하지만 지상파 방송

광고에 비해 완화된 규제를 적용받는 케이블 방송광고의 심의 주체나 광고 심의를

직접적으로 처리하는 대행사에서는 규제 시스템 전환 자체에 대해서 회의적인 입

장을 나타내기도 하 다. 또 대부분의 인터뷰 참가자는 새로운 종합적인 광고규제

시스템을 고안할 때 그 주체가 정부가 아닌 사업자 중심의 자율규제여야 함을 강

조하며, 정부의 개입을 최소화하고 독립적으로 시스템을 구축하는 데에 주안점을

두어야 한다는 것을 가장 중요하게 생각하 다. 마지막으로 현재 방송법에 따라


시행되고 있는 플랫폼별 비대칭 규제에 대해서는 개별 인터뷰 참가자가 속해있는

단체의 입장에 따라 찬성과 반대의 입장 차이가 크게 났다. 향후 이 부분에 대해서

는 지속적인 숙의과정이 필요할 것으로 보인다. 구체적인 인터뷰 결과를 살펴보면

다음과 같다.

(1) 새로운 광고규제 시스템 도입 필요성에 대한 논의

대부분의 전문가는 새로운 광고규제 시스템 도입의 필요성을 인식하고 있었다.

이를 통해 현행 광고규제 시스템의 문제점들을 종합적으로 해결하고 향후 광고시장

을 안정적으로 이끌어갈 수 있을 것으로 예측했다. 특히 현행 법률에 근거한 플랫폼

사업자별 비대칭규제로 인한 규제 공백의 문제를 극복하고 심의기준을 일관되고 합

리적으로 적용함으로써 규제의 타당성과 당위성을 높일 수 있다고 기대했다.

“사실 지금도 법률에 근거하지는 않지만 사업자 단체별로 통합된 규제를 임의

적으로 작동시키고 있다고 본다. 방송협회에서 하는 지상파 방송 심의가 기준이

되서 케이블방송협회에서는 스팟 광고보다는 인포모셜 광고심의를 하고 있고,

기타의 플랫폼 사업자들은 자율적으로 이보다 완화하여 심의하고 있다. 물론 구

체적인 법률과 가이드라인이 존재하지 않기 때문에 기준 적용에 대해 자의적인

해석이 존재하고 따라서 타당성을 확보하기 힘들기도 하다. 그렇기 때문에 관련

법령을 정비해서 종합적인 규제 틀부터 마련하고 새로운 광고규제 시스템을 마

련한다면 규제의 합리성과 효율성을 높이는 효과가 있을 것이다”

(방송협회 광고정책 담당자 B)

“새로운 통합적인 광고규제 시스템을 통해 매체별⋅업종별로 분산되어 있는 심

의를 한 곳으로 모아서 절차도 간소화하여 운 하게 된다면 궁극적으로 규제의

효율성을 높일 수 있을 것 같다.”(광고주협회 광고심의 담당자 D)

“미디어 기술의 특성과 시장에서의 위치 등에 의해서 개별 플랫폼 사업자가 갖

는 특징과 향력은 매우 다르게 나타난다. 그리고 이러한 차이를 전문적으로

이해하지 않고 시행되고 있는 심의는 당위성이 매우 떨어지게 되고 규제 자체에

대한 반감이나 규제 공백 등의 문제가 나타나고 있다. 따라서 플랫폼에 대한 충

분한 전문성을 갖춘 인력을 기반으로 한 통합적인 광고규제 시스템은 그 당위성

과 효율성이 매울 높을 것이라고 예상할 수 있다.”(학계 전문가 J)


하지만 한편에서는 새로운 광고규제 시스템이 플랫폼별 특성을 간과하고 지상파

방송광고 심의의 기준을 모든 플랫폼에 동일하게 적용함으로써 심의가 강화될 것

을 우려하기도 하 다. 또 현재 직접적으로 심의 신청 및 수정 업무를 담당하고 있

는 광고대행사 담당자들은 광고 심의와 규제 시스템에 대한 진보적인 논의 보다는

시스템 변화로 인해 겪게 될 업무 적응 과정에 대한 우려를 표명하는 데에 그쳤다.

“지금도 충분히 지상파 방송광고 심의를 기준으로 하여 케이블 방송광고도 이에

준하는 심의를 자율적으로 잘 진행하고 있다고 본다. 만약 새로운 광고규제 시스

템이 도입이 된다면 아무래도 시장에서 향력이 큰 지상파 방송사가 주도권을

잡을 수밖에 없고, 심의에 있어서 형평성을 문제 삼아 케이블 방송광고에 지금보

다 더 강한 지상파 수준의 심의를 적용하려고 한다면 문제가 커질 것이라고 생각

된다. 종합적인 시스템 도입에 대한 논의에 있어서 방송법에 준거한 매체별 차별

성 인정이 꼭 지켜져야 한다고 본다.”(케이블방송협회 광고정책 담당자 C)

“사전광고심의 위헌 판결 이후 한국광고자율심의기구가 해체됐을 때만해도 다

들 문제성 광고로 큰 일이 나겠다고 했지만 우선적으로 방송협회에서 지상파방

송광고를 자율심의하고 그것을 기준으로 케이블 광고나 VOD광고도 적당히 완

화하여 제작하다보니 크게 혼선이 빚어지지는 않는 것 같다. 오히려 새로운 시

스템을 도입하는 과정에서 이해관계가 상충되는 문제가 더 크게 발생되는 게 아

닐까?”(광고대행사 AE G)

(2) 새로운 광고규제 시스템 방안에 대한 합의: 주체 및 운 방식

플랫폼 사업자, 광고주, 광고대행사, 그리고 방통심의위의 인터뷰 대상자 모두

새로운 광고 자율심의의 주체가 플랫폼 사업자여야 하는 것에 대해서는 공통된 의

견을 내놨다. 하지만 사업자 주체의 자율심의를 갖추는 데 요구되는 인력과 재정

확보에 대한 의구심을 나타냈다. 특히 정부기관으로부터 지원금을 받는 것에 대해

서는 강한 거부의견을 나타냈으며 장기적인 관점에서 자율 심의 시스템의 구축과

독립기구의 설립을 희망하 다.

“예전에도 헌재에서 방송광고 사전자율심의 위헌결정이 난 이후에 각 플랫폼

사업자 단체, 광고주협회 등의 이해당사자들이 통합된 자율규제시스템을 마련

하려고 했지만 각자의 이해관계가 합의를 이루지 못하고 또 예산이나, 직원 채


용 등의 문제가 해결되지 못해서 무산되었다. 그만큼 다양한 이해당사자들을 하

나로 통합하여 종합적인 시스템을 구축한다는 것이 어려운 과제인 것이다. 그리

고 특히 자율규제가 독립성을 갖기 위해 필요한 경제적인 문제가 굉장히 큰 것

같다. 예전처럼 방송발전기금 등 정부 지원금을 수령할 경우 또다시 정부 주도

적 심의로 전락할 위험이 있기 때문이다.”(광고주협회 광고심의 담당자 C)

“정부 주도 심의는 이미 국내에서 법적으로나 사회적으로 동의를 얻기 힘든 사

안이다. 그런데 한편 사업자 주도의 자율심의 체제를 통합하여 구축한다고 했을

때 개별 사업자들이 갖고 있는 사회적 책무와 윤리의식 등의 차이가 너무 크기

때문에 이러한 인식의 차이를 어떻게 극복하고 하나의 목표를 설정할 수 있을지

걱정된다. 분명히 그 안에서 플랫폼 사업자 간 힘을 겨루는 정치적인 일도 생겨

날 것이다. 이를 견제하는 시민단체나 공공단체가 포함되어야 할 것 같

다.”(IPTV VOD 담당자 E)

무엇보다 현재 방송광고 전반에 대한 관리⋅감독을 맞고 있는 방통심의위 담당

자는 플랫폼 사업자 자율 규제 시스템 도입에 대해서는 찬성하지만 이를 이행하는

데 필요한 사업자의 역량과 인식이 부족하여 사업자 간 합의된 구성안을 마련하기

가 쉽지 않음을 우려했다. 따라서 새로운 규제시스템이 마련되기 전까지는 현재의

시스템을 유지시켜 규제 공백으로 인해 야기될 혼란을 방지해야 한다고 설명했다.

또한 방통심위의 역할과 관련하여 광고규제 담당기관 전문가는 방통심의위의 사

후심의 대상에 새로운 플랫폼을 포함시켜 규제 공백 문제를 줄여나가야 한다고 답

변했다.

“현재 자율규제시스템은 사실상 관 주도형의 시스템으로 평가된다. 행정기관에

의한 사후적 심의나 협회에 의한 사전적 심의 권한이 축소되고, 완전한 자율적

심의체제를 구축하여 자발적으로 관리기능을 가지는 게 궁극적인 과제이다. 그

런데 아직까지 플랫폼 사업자의 역량과 인식이 이를 수행하기에는 부족한 부분

이 많다고 보인다. 심의와 같은 윤리적인 측면에 대한 고민보다는 매출과 관련

된 시장성과에 더 급급하게 되기 때문이다. 따라서 사업자 주체의 종합적인 자

율 시스템 도입을 위해서는 새로운 플랫폼과 VOD광고가 시장에서 완전히 자리

잡고 자율규제가 가능한 역량을 키워놓아야 한다고 생각한다.”

(방통심위 심의담당자 I)


“향후 새로운 플랫폼이 더 등장할수록 현행 심의제도의 비합리성과 비효율성은

증가할 것으로 생각된다. 동일 심의물에 대해 지상파 따로, 유료방송 따로 심의

를 한다는 것 자체가 비효율적이기 때문이다. 다만, 사후심의를 하는 방통심의위

가 매체 간 차별성을 인정하면서 사후심의 대상에 새로운 플랫폼을 포함시켜 관

리 감독한다면 규제의 공백 문제는 줄어들 것이라고 생각한다. 방송과 통신을 융

합한 심의위 발족 취지와도 부합된다고 본다.” (케이블협회 광고정책 담당자 C)

(3) 향후 플랫폼별 비대칭 규제에 대한 논의

현행 방송법에 의거한 플랫폼별 차별적 비대칭 규제에 대한 입장은 플랫폼 사업

자별로 큰 차이를 나타냈다. 다양한 플랫폼의 등장으로 인해 광고매출과 시장 독

점력이 감소하고 있는 지상파 방송의 경우는 플랫폼별 차별적 규제로 인해 역차별

을 받고 있다고 주장하며 수평적 통합 규제의 필요성을 역설했다. 반면 케이블방

송과 IPTV 사업자는 수평적 통합규제는 시기상조이며 플랫폼별 특징을 고려하여

비대칭 규제를 유지해나가는 것이 바람직하다고 보았다. 이 부분에 대해서는 향후

미디어 시장에 관한 공론장에서 플랫폼 사업자와 관련 이해당사자들이 모두 참여

하여 합의된 안을 도출하는 것이 필요하다고 여겨진다.

“지상파 방송사는 태생적으로 다른 플랫폼 사업자에 비해서 많은 사회적 책무

를 지고 있다. 그래서 광고심의에 있어서도 가장 엄격하게 기준을 적용하여 규

제하고 있는 것이다. 그런데 사실 요새는 케이블 방송이나 종합편성채널도 지상

파 방송에 버금가게 향력이 커지고 따라서 광고 매출도 높아지고 그러는데 지

상파만 기존의 틀대로 엄격하게 규제하는 것은 역차별 같다는 생각도 드는 것이

사실이다. 올해 1∼2월만 해도 지상파 3사 광고매출이 전년 동기 대비 24% 폭락

해서 운 의 어려움도 있는데 규제까지 심하니 더 힘들어 진다. 그래서 플랫폼

통합적인 규제 시스템 하에서 변화하는 매체 환경이나 향력 등을 보다 빠르게

반 하여 심의에 적용시키는 방안이 거시적인 관점에서 합리적이라고 생각된

다.”(방송협회 광고심의 담당자 A)

“사실 이용자들에게 아직까지 플랫폼별 차별성은 확실하게 존재한다. 아무리 케

이블방송, IPTV 등이 보편화되고 종합편성채널과 같은 채널 사업자들이 많아진

다고 해도, 이용자들에게 지상파 방송은 여전히 향력이 크고 신뢰도도 높은

플랫폼인 것은 확실하다고 생각한다. 그렇기 때문에 지상파 방송이 갖는 공적책

무도 당연한 것이기도 하다. 따라서 현재의 플랫폼별 비대칭 규제는 유지되는


것이 맞고 또 이러한 비대칭 규제가 이용자에게 다양성을 확보하는 수단으로 긍

정 작용하기도 한다고 생각한다.”(IPTV　VOD 담당자 E)

“플랫폼별 차별성 인정을 전제하여 궁극적으로 통합적인 자율 시스템 도입이

이루어질 수도 있다고 생각한다. VOD 등의 신유형 광고매출이 해당 플랫폼 사

업자의 시장에서의 성장을 견인하고 있다고는 하지만 아직까지 시장에서는 신

생 사업자이고 지상파나 케이블 방송광고와 비등한 위치에 있기에는 많이 부족

한 게 사실이다. 물론 추후 장기적인 관점에서는 달라질 것이다. 따라서 기존의

시장 독점적 위치에 있던 지상파 광고와 신생 VOD광고의 시장에서의 위치 차

이를 어느 정도는 인정하고 차별적인 비대칭 규제 틀을 유지하면서 종합된 심의

시스템을 구축하는 것이 현재의 상황에서 타당할 것이라고 본다.”

(케이블협회 광고정책 담당자 C)

“새로운 광고규제 시스템은 플랫폼별 전문성과 차별성을 전제하여 이뤄져야 한

다고 생각한다. 만약 통합된 사업자 심의기구가 자율규제 주체가 된다면, 기구

에 플랫폼별 전문 부서를 별도로 배치하여 각 플랫폼 특성에 맞게 광고 심의를

하고 이러한 부서를 통합적으로 관리하는 상위 부서를 두는 방안으로 이를 실천

할 수 있다. 이러한 자율 기구의 독립성을 충분히 인정하고 이를 바탕으로 하여

사후에 문제가 발생하는 부분만 정부기관과 협력하여 대응하는 방향이 바람직

하다.”(학계 전문가 J)

Ⅵ. 결론 정책 제언

1. 논의의 정리

전통적으로 광고 심의와 규제는 주로 ｢헌법｣ 제21조 1항의 언론⋅출판의 자유

보장과 동법 제37조 2항의 법률유보조항의 해석이라는 차원에서 논의가 이루어져

왔다. 하지만 표현의 자유와 사회적 법익의 가치충돌에서 논의되어 온 광고 심의

와 규제체계는 단순히 법적 가치판단에 의한 이익형량으로 다루기에는 한계가 있

다. 광고에 대한 심의와 규제는 미디어의 발달, 정책 방향, 시장의 구조, 이용자 행

태와 문화 규범 등의 조화가 이루어 져야 실질적으로 시장에서 작동하는 규제 체

제가 될 수 있기 때문이다. 이와 같은 요소가 충분히 반 되지 않은 규제는 사회적

합의가 아닌 갈등을 유발하고, 해당산업의 발전 동력이 아닌 장애물로 전락하게


된다. 무엇보다 빠르게 변화하는 미디어 기술에 따라 광고가 다각화되는 환경에서

그에 관한 규제체제는 이러한 변화를 충분히 반 하고 예측할 수 있어야 하며, 사

회적으로도 충분한 숙의가 이루어져야 한다.

앞서 논의한 바와 같이 디지털 미디어 환경에서 광고시장은 전략적으로 멀티플

랫폼을 적극 활용하면서 광고 효과를 높이고자 한다. 특히 VOD광고는 다른 매체

에 비해 이용자들이 적극적이고 집중적으로 수용하는 것으로 나타나 광고주와 플

랫폼 사업자 모두에게 중요한 역으로 자리매김하고 있다. 하지만 IPTV와 온라인

동 상 사이트의 VOD 서비스는 방송법상 방송의 범주에 포함되지 않는다는 이유

로 지상파는 물론이고 기타 유료방송 수준의 규제 범주에도 포함되지 않고 있다.

이로 인해 지상파와 유료방송이 다소 엄격한 수준으로 사전⋅사후 광고규제를 받

고 있음에도 불구하고 IPTV와 온라인 동 상 사이트 등의 VOD광고는 사전심의는

물론 사후관리조차 제대로 이뤄지고 있지 않다. 이와 같이 VOD광고는 광고시장과

미디어 산업에서 중요한 부분을 차지하게 되었음에도 이에 대한 규제체제는 여전

히 확립되지 않은 상태이다. 방송통신 관련 법규가 새로운 미디어가 등장할 때마

다 플랫폼별로 추가되어 개별적으로 제정되어 온 점, 현재 광고 자율심의가 플랫

폼 사업자 단체별로 이뤄지고 있다는 점 등에서 VOD광고의 심의와 규제는 많은

허점을 내포하고 있다. 플랫폼별 차별적인 비대칭 규제 시스템으로 말미암아 VOD

광고에 대한 심의의 공백이 발생하게 되며, 이로 인하여 허위⋅기만 광고, 어린이⋅청소년 유해 광고 등의 문제성 광고로 인한 이용자 피해가 발생할 수밖에 없다. 실

제 본 연구에서 실시한 모니터링 분석결과에서도 ‘광고시간대 위반’, ‘전문기관 심

의필 부재’, ‘시청자 오인 가능성’, ‘필수 정보 부재’, ‘선정성 및 유해성’과 같은 문

제성 광고 등이 서비스 중인 VOD광고에서 발견되었지만 이를 규제할 수 있는 적

합한 기준이 없는 실정이다. 향후 기술적으로 급속하게 변화하는 미디어 시장의

특성 상 지금과 같은 규제환경에서는 VOD광고에서 드러난 문제점들이 계속 반복

될 것으로 보인다.

때문에 본 연구에서는 VOD 광고시장에 대한 규제 공백과 새로운 플랫폼에 대한

규제 필요성에 대해서 전문가 인터뷰를 실시했다. 그 결과 대다수의 전문가들은

변화하는 미디어 시장 내 VOD광고의 높아진 가치와 현행 플랫폼별 차별적 비대칭

규제 시스템 하에서 발생되는 신유형 광고에 대한 규제 공백을 인정하 다. 특히

현행 광고에 대한 사전 자율심의 및 사후 관리감독이 방송법 상 내용규제의 대상

이 되는 지상파 방송과 유료방송에만 적용되는 것이 규제 공백을 심화시키고 있음


에 동의했다. 나아가 이러한 공감을 바탕으로 향후 플랫폼별 규제가 개별 플랫폼

에 대한 이해를 바탕으로 어느 정도 동일한 가이드라인에 따른 자율규제 방식으로

제도화되어야 한다는 점에 의견이 모아졌고, 그 과정에서 정부가 아닌 사업자가

주체가 될 수 있도록 법률적인 면뿐만 아니라 실질적인 면에서도 독립성과 자율성

을 갖춰야 함을 강조하 다. 하지만 규제 공백 상태인 신생 플랫폼 사업자의 콘텐

츠에 대한 윤리 및 사회적 책임의식이 부족하고, 따라서 VOD광고의 심의 및 규제

에 대한 공감이 전혀 이루어지지 못하고 있는 것으로 나타나 이에 대한 사회적⋅법률적인 논의가 시급함을 유추 할 수 있었다.

2. 정책적 제언

기술적 진보가 빠르게 이루어지고 있는 미디어 환경에서 새로운 플랫폼에 대한

규제 공백 상황은 앞으로도 지속적으로 발생할 것이다. 또한 플랫폼의 성격이 명

확하게 정의되지 않았다는 이유로 규제 자체를 개별 사업자들에게 위임해버리는

이상 지금과 같은 규제 사각지대는 늘어날 것이 자명하다. IPTV와 온라인 동 상

사이트가 법적으로 방송사업자의 범주에 속하지 않고, 새로운 플랫폼이라는 특성

상 지상파 방송사와 내용 규제에 있어 차별적 규제는 받을 수 있다. 하지만 그들의

VOD 서비스가 다른 방송사업자들과 동일한 콘텐츠를 다루고 있는 이상 해당 콘텐

츠에 결합된 광고는 동일한 기준으로 규제를 해야 할 필요성이 있다. 이 문제는 사

실 VOD광고에 국한된 문제라기보다는 VOD 자체에 대한 규제문제 더 나아가 방

송통신융합과 관련하여 동일한 콘텐츠 및 서비스에 대한 동일한 규제라는 수평규

제의 확립이라는 주제와도 연결된다. 그러나 VOD의 개념 및 범위가 아직 명확하

게 정립되지 않았고 제공되는 콘텐츠 또한 기존의 방송콘텐츠 외에도 다양한 형식

과 내용의 것들이 혼재되어 있기 때문에 성급하게 이에 대한 규제체제를 마련하는

것은 조심스러울 수밖에 없고, 수평규제의 확립 역시 아직 갈 길이 먼 것도 사실이

다. 그럼에도 불구하고 방송사업자의 콘텐츠와 동일한 콘텐츠와 결부되어 있는

VOD광고에 대해서는 어느 정도 방송광고에 대한 규제와 맥락을 같이하여야 할 정

당성이 충분이 인정될 수 있고 현실적으로도 가능한 방안이라고 할 수 있다. VOD

광고의 경우 지상파방송이나 기타 유료방송보다 향력이 작다는 점에서 일반적

인 방송광고보다 아주 낮은 수준의 규제가 가능하고 심지어는 일반적인 방송광고

와는 구분되는 파격적인 취급이 필요하다는 주장도 있을 수 있으나, 앞서 본 연구


결과에 비추어 볼 때 결코 VOD광고의 향력이 작다고 볼 수 없을 뿐만 아니라

특히 동일한 방송콘텐츠에 결부된 광고는 이용자의 수용측면에서는 이용자가 접

한 플랫폼의 종류에 상관없이 그 방송콘텐츠의 향력에 좌우될 가능성이 크다는

점에서 그와 같은 주장은 설득력이 약하다. 또한 상업적 표현물은 표현의 자유와

공익의 충돌에서 공익을 더 우위에 둘 수 있는 표현물이며, 이를 바탕으로 유해한

상업적 표현물을 규제하는 것에 대한 사회적 합의가 어느 정도 이루어져왔다는 점

도 고려되어야 한다. 그럼에도 불구하고 현재 VOD광고 규제를 다루는 공식적인

가이드라인이 존재하지 않으며 관련 기관인 방통심의위의 관리⋅감독 대상에도

포함되지 않고 있다. 물론 사업자들 간 자율규제가 사업자들의 윤리의식과 전문성

을 바탕으로 제대로 작동한다면 파생되는 문제는 매우 미비할 것이다. 하지만 앞

선 인터뷰 결과에서도 나타났듯이 사업자별 규제 의식이 매우 상이하고 신생 플랫

폼 사업자의 사회적 책임에 대한 의식이 매우 미흡하여, 시장에 의한 자율적인 규

제의 한계가 드러날 수밖에 없는 상황이다. 이러한 점에서 현재 국내의 광고 사전

자율심의를 더욱 활성화시키고 장차 보다 전문적이고 합의된 심의체제를 구축하

기 위해서는 새로운 플랫폼에 대한 규제 가이드라인이 시급하다.

이어 앞서 살펴본 전통적인 정부 규제 틀 적용으로 인하여 발생된 VOD광고 규

제 공백이 가져온 문제점들과 이와 관련된 전문가들의 의견을 바탕으로 향후 국내

광고규제에 대한 전반적인 방향을 새로이 수립해야 한다. 구체적으로 살펴보면, 우

선 동일한 콘텐츠를 다루는 플랫폼들에 대한 통합된 규제 기준이 수립되고 적용되

어야 한다. 대표적으로 현재 지상파와 케이블의 사후심의를 담당하고 있는 방통심

의위의 규제 대상에 동일한 콘텐츠를 다루는 플랫폼들을 포함시킬 수 있는 방안을

구체적으로 검토해야 한다. 이를 바탕으로 해당 플랫폼의 사업자들 간 원활한 소

통을 기대할 수 있고 나아가 플랫폼 별 효율적인 자율규제를 시도할 수 있을 것으

로 보인다. 또 동일한 콘텐츠를 다양한 플랫폼에 동시에 노출하는 광고의 특성 상

이에 대한 합의된 규제 체제는 플랫폼 간 커뮤니케이션 및 상호 소통을 원활하게

하고, 장차 새롭게 진입할 플랫폼에 대해서도 효율적이고 즉각적인 대응을 가능하

게 할 것이다. 특히 통합된 규제는 전문품목 심사 담당기관 등과의 협업(co-work),

플랫폼별 기술적 특징에 대한 이해와 전문성 고취, 플랫폼 사업자 간 차별적 심의

기준 적용안에 대한 합의 등을 도출하는 데에 효율적일 것이라고 판단된다. 나아

가 이와 같은 시도는 새로운 패러다임으로 접근을 해야 하는 MCN(Multi Channel

Network) 규제에 있어서 시금석이 될 수 있을 것이다.


다음으로 ‘전문성’이 고양된 규제 시스템을 구축해야 한다. 많은 전문가들이 개

별 플랫폼에 대한 이해의 중요성을 강조했는데, 통합 규제 시스템 내에서 개별 플

랫폼에 대한 전문성을 보유하는 것은 시장 내에서 플랫폼별 비대칭 규제를 보다

실질적으로 기능하게 해 줄 것이고, 나아가 기존 체제에서 야기된 다양한 갈등을

불식시키는데도 도움이 될 것이라 기대된다. 끝으로 통합적 광고 규제에 대한 기

준은 전반적으로 완화된 방향성을 지향해야 할 것이다. 앞선 전문가 인터뷰에서도

알 수 있듯이 VOD광고 시장은 지속적으로 성장하고 있고 이에 대한 사업자들의

관심 역시 고조되고 있는 상황이다. 동시에 지상파 광고 시장과 같은 경우 새로운

플랫폼의 진입으로 점차 그 입지가 좁아지고 있고, 이러한 변화가 지상파 광고 시

장의 침체기 원인으로 지목되고 있다. 따라서 전체 방송 시장의 부흥 측면에서도

향후 고안될 통합적인 규제안은 플랫폼별 차이를 감안하되 보다 완화된 기준을 적

용하는 것이 바람직 할 것으로 보인다.

본 연구는 규제 공백으로 발생하는 VOD광고의 실태를 파악하기 위해서 직접

VOD광고에 대한 모니터링과정을 거쳐 분석함으로써 보다 실증적으로 문제에 접

근하고자 하 다. 또한 가능한 모든 범위에서 광고 심의 및 규제와 관련된 다양한

이해집단을 인터뷰 대상자로 선정하여서 폭넓은 의견을 취합하고자 하 다. 그 결

과 개별 플랫폼 사업자뿐만이 아니라 광고제작, 광고주, 심의기관, 학계 전문가까

지 포함시켜 인터뷰를 진행하 다. 따라서 전문가 인터뷰 결과에 대한 일반화 가

능성을 높게 평가할 수 있다. 이후 본 연구결과를 바탕으로 후속 연구에서는 미디

어 환경의 주요 핵심요소인 방송통신 기술 전문가와 관련 법령 정비를 위해 법률

전문가 등의 의견까지 확대하여 살펴보아야 함을 제안할 수 있다. 그리고 그 결과

를 토대로 지금보다 진일보한 광고 통합 규제 시스템 방안의 틀이 마련될 수 있도

록 해야 한다.

* 논문최초투고일: 2016년 7월 31일; 논문심사(수정)일: 2016년 8월 19일; 논문게재확정일: 2016년 8월 26일


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AbstractThis research is based on continuous problems occurring in the multi-platform media

environment, due to the absence of advertisement regulations. Notably, This research wants

to focus on the problems surrounding recent advertisements through IPTV and VOD online

video streaming services. In order to carry this out, firstly, we will discuss and analyse the

national advertising regulations and the problems that are occurring, furthermore add

viewpoints through the eyes of the industry to highlight the impracticality of the regulation.

To understand the problem in detail, by viewing 308 VOD advertisements, we have found

following breach of regulations: ‘Advertising time violation’, ‘Proof of review from

recognised organization’, ‘Mis-judgement from the viewers’, ‘Absence of critical

informations for viewers’, ‘Inappropriate level of sexual and hazardous materials’.

Following this up, we have interviewed professionals related to this matter in order to

understand and find solutions to the problems occurring through absence of media

regulations. The results from the interview has revealed that, majority of the professional

acknowledged the market value of VOD advertisements, and the future market looked

promising, they were also knew and were concerned about the arising problems due to lack

of regulations for VOD advertisements compared to the current platform. Also they agreed

that by viewing the advertisement industry as a whole, those who operate platform business

who provides same contents must fall under and share the same level of regulation law

with advertisements. When we look at researches based on interviews with professionals,

for efficient action and voluntary establishments of regulation within businesses, suggestions

of new platform businesses going through a thorough post-review by the Korean

communication standards commission were made, and discussions on implementation of

regulation systems based on platform professionalism were made.

Keywords: Multi-platform, VOD Advertisement, Content Regulation,

Asymmetric Regulation, Advertisement Review System

Documents

멀티플랫폼 시대의 VOD광고 내용규제에 대한 고찰*61)