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中国经济简报—2018 年 12 月
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致谢
世界银行《中国经济简报》对近期中国经济和社会发展形势及政策进行报告和分析，并介绍世界
银行关于中国的研究工作成果。本期简报的编写由 Elitza Mileva（高级经济学家）领导，并在 John Litwack（首席经济学家）指导下完成。各章节内容分别来自以下人员的贡献：近期经济形势和前
景及财政政策支持——赵峦（经济学家）；财政支出——Elitza Mileva 和赵峦；医疗卫生改革——韩玮（卫生经济学家）。本期简报的编写团队衷心感谢皇甫震和刘宇璠提供的出色研究帮助。感
谢付宁、Bert Hofman、黄旸、Ergys Islamaj、Deepak Mishra、Ekaterine Vashakmadze 和王德文提供
的有益评论意见。编写团队也感谢陈天舒、李莉、李筱婷、杨琳和余英对简报制作和发布所提供
的支持。本报告的发现、解读和结论未必反映世界银行执行董事或其代表的政府的观点。若对简
报有任何问题或建议，请与李莉联系（[email protected]）。
中国经济简报—2018 年 12 月
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目录
概要 ..................................................................................................................................... 3 A. 近期经济形势和前景 ..................................................................................................... 4 1. 经济增长随着净出口和投资减弱而放缓........................................................................................... 4 2. 强劲的进口降低了经常账户盈余 ...................................................................................................... 5 3. 高度不确定性拖累中国金融市场 ...................................................................................................... 7 4. 最近数月采取了新的财政宽松措施 .................................................................................................. 9 5. 管理经济活动减弱和风险提高的政策选择..................................................................................... 11 B. 中期发展议程 .............................................................................................................. 14 1. 通过财政支出支持高质量增长的空间............................................................................................. 14
a. 评估各种财政措施的预期影响 ................................................................................................ 14 b. 政府投资、经济再平衡和去杠杆 ............................................................................................ 15 c. 将更多支出用于社会性服务 .................................................................................................... 17 d. 财政支出配合高质量增长 ........................................................................................................ 19
2. 在医疗卫生部门实现更好的价值 .................................................................................................... 20 a. 预计医疗卫生支出将迅速增长 ................................................................................................ 20 b. 医疗卫生支出效率可以进一步改善 ........................................................................................ 22 c. 有助于以较低成本提高健康水平的政策................................................................................. 25
参考文献 ............................................................................................................................ 26
中国经济简报—2018 年 12 月
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概要
虽然 GDP 增速放缓，中国的经济增长仍然稳健。2018 年第三季度 GDP 同比增速降为 6.5%，低于
2018 年上半年的 6.8%。增速下降主要是由于投资和出口有所减弱，但消费增长加快。随着经济的
进一步再平衡，2018 年投资增长再次放缓。强劲的内需支撑了进口增长，但全球贸易增速放缓影
响了出口，导致净出口对 GDP 增长的贡献为负。
2018 年前三季度经常账户出现少量赤字，这主要是由于进口的强劲增长。受加征 25%关税影响的
中国对美国出口增速显著放缓，但适用于加征 10%关税的中国对美国出口仍保持增速稳定。这可
能反映了以下因素的影响：美国经济活动强劲、人民币对美元贬值以及出口企业赶在美国对华新
关税措施实施前增加对美出口。与之对比，中国自美国的进口在近几个月有所下降。
资本流动在经历了前两个季度的净流入之后，由于贸易紧张局势和不确定性的上升，第三季度出
现了 190 亿美元的净流出。外国投资者大幅减少了对中国债券和股票的购买，对外直接投资也有
所下降。虽然美国对华投资仍然保持稳定，但中国对美直接投资大幅下降。这种下降在一定程度
上是由于 2016-17 年中国资本管制措施的实施趋严，但也可能相关于对潜在投资限制的担忧。中
国对美投资下降的同时，对其他一些发达国家的投资却有所增加。
金融市场持续面临下行压力。自年初至 12 月 13 日，上证综合指数下跌 20%，人民币对美元贬值
5.5%。针对增长放缓和贸易紧张局势，中国人民银行逐步放宽了货币政策，并干预外汇市场以减
少人民币汇率波动。然而，受强化监管、更高的不确定性和较低的信贷需求的影响，非金融部门
的信贷增速持续放缓。
在基准情况下，世界银行预计 2018 年增长率将降至 6.5%，2019-20 年将进一步下降到 6.2%。消费
仍将是增长的主要动力，而投资者不确定性的上升和信贷增长放缓预计将继续拖累投资。全球需
求增长减速和美国进口关税的进一步上升将会给净出口带来不利影响。基准预测假定决策者可以
成功的基本抵消更高关税对中国出口的直接负面影响。
面对增长放缓和充满挑战的外部环境，政府实施了对居民和企业的一系列税收激励，加大对小企
业的支持，并提高地方政府资本支出。过去，中国依靠大幅增加公共投资来刺激经济增长，但如
今如果继续实施这类政策，则可能妨碍为降低金融风险、改善资源配置效率所做出的努力。事实
上，尽管自 7 月份以来实施了更为积极的财政政策，当局仍在坚持财政预算领域的改革。地方政
府预算外融资增幅继续回落。
为刺激经济增长，中国在增加医疗、教育和社保支出方面仍有很大空间。更高和更为精准的财政
支出，可以创造就业，强化公共服务，向贫困和脆弱人群提供更好的支持。这有助于提高居民可
支配收入和消费，促进经济再平衡。长期来看，这些政策还将提高劳动生产率和中国经济的增长
潜力，有助于建立更公平的社会。
最后，对医疗卫生部门的考察表明，中国亟需开展改革以解决医疗卫生支出迅速上升的问题。促
进从以医院为中心的卫生服务提供体系转向以人为本的一体化服务模式，从对卫生服务的被动式
购买转向战略购买，从以“治疗病人”为重点转向疾病预防——这些转变将降低医疗支出，改善
健康结果。
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A. 近期经济形势和前景
1. 经济增长随着净出口和投资减弱而放缓 2018 年三季度 GDP 年同比增速降为 6.5%，低于上半年的 6.8%和 2017 年的 6.9%。 增速下降主要
是由于贸易和投资有所减弱。2018 年前三季度净出口对增长的贡献率是-0.7 个百分点（图 1）。
出口增长随着今年全球贸易势头的减弱有所放缓（图 2），而旺盛的内需支撑了进口的强劲增长。
2018年前三季度投资增长放缓，继续保持消费占比不断提高的经济再平衡趋势。2018年前三季度，
资本形成总额对经济增长的贡献为2.1个百分点，高于2017年同期的2.4个百分点。实际固定资产
投资数据显示，基础设施投资有所收缩，而制造业投资加快。同一数据表明，私营部门固定资产
投资反弹，而国有部门投资支出下降。
图 1: 三大需求对 GDP 增长的贡献 图 2：全球贸易实际增长 （%，年同比） （季节调整后的三个月环比增长，%）
来源：国家统计局，世行研究人员计算。 来源：荷兰经济政策分析局《CPB 全球贸易监测》，世行研究人员
计算。
消费继续推动经济增长，为2018年前三季度的GDP增长贡献了5.2个百分点，高于去年同期的4.4个百分点。住户调查数据显示，居民正在逐渐降低储蓄并增大支出。2018年前三季度人均实际可支
配收入同比增幅从2017年同期的7.5%降至6.6%，但人均消费支出增幅从5.9%提高到6.3%。医疗、
交通电信和住房支出在居民家庭支出中所占份额上升，而食品和服装份额下降（图3）。医疗费
用在家庭支出中份额上升，有可能是由于医疗服务的价格涨幅高于其他支出项目。
从生产角度来看，服务业，特别是信息技术相关部门增长强劲。随着经济持续走向再平衡，2018年前三季度服务业同比增长 7.7%。工业增长继续下滑，增长 5.8%。由于对某些新车购置税优惠政
策到期，汽车需求下降，导致第三季度汽车产量减少。政府继续采取减少产能过剩、加强环境执
法的措施，导致采矿和原材料行业仍增长乏力。在服务业当中，软件和 IT 服务业以两位数的速度
增长，为前三季度整体经济增长贡献了 1.1 个百分点。政府的定向紧缩政策继续拖累建筑、房地
产和金融中介等领域的经济活动。
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2016-03 2016-09 2017-03 2017-09 2018-03 2018-09
最终消费支出 资本形成总额
净出口 国内生产总值
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2017-01 2017-07 2018-01 2018-07
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图 3：居民消费结构变化 图 4：居民消费价格月度变动 （各支出项目在总消费支出中所占份额的变化，2018 年前三季度相对于 2013 年前三季度的增减。单位：%）
（年同比，%）
来源：国家统计局，世行研究人员计算。 来源：国家统计局，世行研究人员计算。
由于能源和食品价格上涨，近几个月居民消费价格指数上升，而生产者价格指数进一步放缓。
2018 年前十一个月消费价格平均同比上涨 2.1%，高于 2017 年的 1.6%（图 4）。通胀上升的主要
原因是能源和食品价格上涨，1-11 月两者平均涨幅分别是 14%和 1.7%，而 2017 年同期分别是 10.0%和-1.4%。排除食品和能源价格的核心通胀基本保持稳定。由于煤炭和金属价格增长放缓，2018年1-11 月生产者价格指数从去年的 6.3%降至 3.8%。
2. 强劲的进口降低了经常账户盈余 2018 年前三个季度累计经常账户赤字 128 亿美元（相当于 0.1%的 GDP），而 2017 年同期，经常
账户盈余相当于 1.3%的 GDP（图 5）。经常账户赤字主要缘于进口的强劲增长，2018 年前九个月
同比增长 18.8%，高于去年同期的 15.3%。中国经济结构再平衡过程中消费持续上升，增加了消费
品和服务的进口需求。服务进口增长主要来自出境旅游，2018 年前三季度居民出境旅游支出累计
2150 亿美元（相当于 2.2%的 GDP）。2018 年前九个月出口增长较为平稳，同比增长 11.1%，与
2017 年增幅相当。
在经历了前两个季度的净流入之后，受贸易紧张局势和不确定性增加的影响，第三季度呈现出资
本净流出。今年上半年资本净流入总额（包括误差和遗漏在内）达到 790 亿美元，而第三季度资
本净流入 190 亿美元。三季度外国对华直接投资从二季度的 530 亿美元下降到 240 亿美元。中国
对外直接投资保持相对稳定，三季度为 230 亿美元，二季度为 280 亿美元。最近几个月以来，外
国投资者对中国股票和债券的购买大幅减少。外国投资者通过沪港通和深港通流入股市的资金从
2018 年前 8 个月的月均 41 亿美元下降到 9 月的 25 亿美元。同一时期，境外投资者对中国债券的
购买量从月均 100 亿美元下降到 8 亿美元（图 6）。第三季度外汇储备总额下降 300 亿美元，而
今年上半年增加了 500 亿美元。
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食品
衣着
生活用品及服务
教育文娱
居住
交通和通讯
医疗保健
-5.0-4.0-3.0-2.0-1.00.01.02.03.04.05.0
2017/01 2017/07 2018/01 2018/07
消费者价格指数
核心
食品
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图 5：国际收支各项目变动 图 6：沪港通、深港通和债券资金流动 （10 亿美元） （10 亿元人民币）
来源：中国人民银行，世行研究人员计算。 来源：中国人民银行，债券通公司，世行研究人员计算。
专栏 1：近期中美贸易与投资形势 中美贸易新的关税实施以来，中国从美国进口的增长趋软，而中国对美出口仍然强劲。来自美
国的货物进口增速在 2017 年达到峰值，2018 年前七个月的同比增幅降至 11%，而 8-11 月的平
均同比增幅则为-7.1%（图 7）。相比之下，2018 年 1-11 月中国对美货物出口保持强劲，同比增
长 12.3%，相比于 2017 年全年平均的 11.0%。这可能反映了以下因素的影响：美国经济活动强
劲；人民币对美元贬值；以及企业赶在美国对华新关税措施实施前增加对美出口。自 7 月和 8月起受 25%新关税影响的属于 500 亿美元征税清单上的产品，出口增长显著放缓（图 8）。中
国对美出口的其它产品仍继续快速增长。由此，2018 年前十一个月，中国对美货物贸易顺差为
2950 亿美元，比 2017 年同期的 2520 亿美元有所扩大。
图 7：中美货物贸易变动 图 8：美对华各批关税清单产品对美出口变动 （同比增长，%；6 个月移动平均） （同比增长，%；3 个月移动平均）
来源：国家统计局，世行研究人员计算。 来源：美国经济分析局，世行研究人员计算。
贸易紧张局势加剧也影响了两国间的直接投资。2016 和 2017 年美国对华直接投资增加，但中
国对美投资却大幅下降（图 9）。美方数据显示，2016 年中国对美投资超过 250 亿美元，但在
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2017-03 2017-09 2018-03 2018-09
金融账户 净误差与遗漏
经常账户 外汇储备
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沪深港通北向资金
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中国向美国出口 中国从美国进口
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500亿美元关税清单 2000亿美元关税清单
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2017 年和今年上半年却均为负值（分别是-5 亿和-2 亿美元）。这种下降在一定程度上是由于
2016-17 年中国资本管制措施趋于严格。不过，来自“中国全球投资追踪”1 的数据显示，中国
对美投资下降的同时，对其他一些发达国家的投资却有所增加（图 10）。有报道认为，由于担
心美国加强对中国对美科技领域投资的限制，中国投资者已经将这类投资转移到了其他国家2。
图 9：中美之间的直接投资 图 10：中国对一些发达国家的直接投资 （10 亿美元） （10 亿美元，四个季度移动平均）
来源：美国经济分析局，世行研究人员计算。 来源：美国企业研究所“中国全球投资追踪”，世行研究人
员计算。
3. 高度不确定性拖累中国金融市场 股价和人民币汇率持续面临下行压力。自年初至 12 月 13 日，上证综合指数已下跌 20.4%。近几
个月中国股市表现落后于全球市场：从 6 月 29 日到 12 月 12 日，MSCI 中国指数下降 13.7%，而
MSCI 新兴市场指数（一个全球基准）只下降 8.5%（图 11）。自年初至 12 月 13 日，人民币对美
元贬值 5.5%，而 MSCI 新兴市场货币指数对美元仅贬值 4.2%。为了稳定人民币，中国人民银行从
8 月开始再次实施将远期售汇业务的 20%外汇风险准备金率的要求，并且对外汇市场采取了更多
旨在减少汇率波动的干预措施（图 12）。
1 http://www.aei.org/china-global-investment-tracker/. 2 参见“随着中美贸易摩擦加剧，中国投资者撤出对美科技行业投资”：https://www.forbes.com/sites/ywang/2018/07/05/amid-growing-trade-tensions-chinese-investors-pull-back-from-u-s-tech/#155c96df643e
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2015-09 2016-03 2016-09 2017-03 2017-09 2018-03
美国对中国直接投资
中国对美国直接投资
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美国
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图 11：MSCI 股价指数 图 12：人民币汇率 （2018 年 6 月 29 日=100） (人民币/美元，10 日移动平均； %（右坐标））
来源：Investing. com，金融时报，世行研究人员计算。 注：“逆周期因子”反映了在每日人民币/美元中间价汇率定价
中，中国人民银行对于汇率的干预 3。 来源：中国人民银行，万德资讯，世行研究人员计算。
为应对经济增长放缓和外部环境的挑战，中国人民银行已逐渐放宽货币政策立场。央行今年已经
三次下调商业银行存款准备金率，释放的资金相当于流动负债总额的 2.5%。把即将到期的中期借
贷便利贷款和公开市场操作的变化都考虑在内，中国人民银行在 2018 年前十一个月向市场注入的
净流动性为 3.5 万亿元人民币，而 2017 年同期为 2.9 万亿（图 13）。此外，自 2018 年 3 月以来，
尽管美联储两次加息，但中国人民银行一直维持七天回购利率不变。随着流动性放宽，近几个月
来银行间利率大幅下降。12 月中旬上海银行间拆放利率（3 月期）较今年 6 月份下降约 120 个基
点（图 14）。
图 13：中国人民银行提供的流动性 图 14：中国人民银行政策利率和银行间市场利率 （10 亿元人民币） （%，年利率）
来源：中国人民银行，世行研究人员计算。 来源：中国人民银行，世行研究人员计算。
流动性放宽并未带来信贷增长的回升。7-11 月非金融部门信贷总额 4 平均同比增长 11.9%，低于
上半年的 13.4%（图 15）。2018 年三季度有关部门加快了地方政府专项债券的发行，以扩大基础
3 逆周期因子根据人民银行公布的中间价汇率，减去上个交易日收盘价以及保持美元对一篮子货币汇率隔夜变化稳定所需的人民币相
比美元汇率变动进行估算。 4 信贷总额 = 社会融资总额 – 股权融资 + 政府债券 – 地方政府专项债券，这里用国家统计局公布的修订后社会融资总额：包括特殊政
府债，金融机构资产支持证券和贷款核销。
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MSCI 新兴市场指数
MSCI 中国股指数
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逆周期因子（右） 人民币兑美元即期汇率
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银行间同业拆借利率（7天）公开市场回购利率（7天）常备借贷便利（7天）上海银行间同业拆借利率（3个月）
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设施支出：下半年发行 1.3 万亿元人民币，大大高于上半年的 0.4 万亿。7-11 月银行贷款同比增长
12.6%，略微高于上半年的 12.4%。相比之下，政府对非银行贷款 5 的强化监管导致这类贷款自六
月以继续显著收缩。此外，信贷需求的降低还可能是由于企业有充足的利润增长，投资增速放缓，
以及更高的不确定性。
除了提供更多流动性外，当局还鼓励银行向私营企业和小企业贷款。自 2017 年 9 月以来，小微企
业贷款余额增速大为放缓（图 16）。中国人民银行通过定向降准、降低再贷款利率和提高再贷款
额度等措施支持银行向中小企业贷款。财政部出台办法，对银行对中小企的贷款利息收入免征增
值税。改善中小企业融资条件是大多数国家面临的一项重大政策挑战，在这方面取得重大成果可
能还需要更多时间。
图 15：非金融部门贷款 图 16：按企业规模划分的企业贷款 （对信贷同比增长的贡献，百分点） （同比增长，%）
来源：中国人民银行，世行研究人员计算。 来源：中国人民银行，世行研究人员计算。
4. 最近数月采取了新的财政宽松措施 自 7 月以来，由于减税和增加地方政府投资两方面因素，财政政策变得更具扩张性。与 2017 年同
期相比，2018 上半年政府收入增长加快，而支出增长放缓，由此导致财政政策趋紧 6。然而，这
种情况在三季度出现逆转：财政收入增长减速，而支出增长加快。由于对企业减税等原因，7-11月企业所得税同比增幅从上半年的 12.1%下降为 1.5%。房地产市场趋软导致房地产相关税收增长
放缓。7-11 月财政支出同比增长 13.8%，地方政府的总体资本支出增长加快。如果假定社会保险
基金预算和国有资本经营预算的净收入符合 2018 年预算目标，那么截至 11 月份的财政数据意味
着总体赤字规模为 GDP 的 3.0%（表 1）。
表 1：公共财政
（除非另有说明，单位为十亿元人民币） 2016 年 2017 年 2018 年
预算 2018 年
1-11 月
一般公共预算
收入 16,682 18,271 18,603 17,233
5 非银行贷款指的是委托贷款、信托贷款和银行承兑汇票。 6 中国的预算系统包括（i）一般公共预算：税收、非税收入、经常性支出和一部分资本支出; （ii）政府性基金预算：地方政府土地租
赁收入、特定基础设施和社会项目的支出; （iii）社会保险基金预算：社会保险缴款和支出; （iv）国有资本经营预算：国有资产的运营
预算。本节中的财政收入和支出是指（i）和（ii）的总和。调整后财政平衡是指（i）（ii）（iii）（iv）之和减去预算稳定基金净调
出。
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2017-01 2017-07 2018-01 2018-07
银行贷款 公司债 政府债 非银行借贷 其他
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25 大型企业 中型企业 小微企业
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中央政府 7,236 8,112 8,536 8,217
地方政府（不包括来自中央的转移支付） 8,719 9,145 9,782 9,017
从预算稳定调节基金调入 727 1,014 285
支出 18,862 20,651 20,983 19,175
中央政府（不包括对地方政府的转移支付） 2,740 2,986 3,247 2,810
地方政府 16,044 17,347 17,736 16,365
补充预算稳定调节基金 78 318 0
财政平衡 -2,180 -2,380 -2,380 -1,942
财政平衡（占 GDP 百分比） -2.9 -2.9 -2.6 -2.2 政府性基金预算
收入 5,087 6,177 7,805 5,540 土地租赁收入 3,746 5,206 5,336 地方政府专项债券 400 800 1,350 1,350
对预算稳定调节基金的净调入 25 30 39
支出 4,685 6,070 7,805 5,598
社会保险基金预算净收入 435 643 643
国有资本经营预算净收入 43 57 56
调整后的财政平衡* -2,374 -3,100 -3,354 -2,709
调整后的财政平衡（占 GDP 百分比） -3.2 -3.7 -3.7 -3.0
注：名义 GDP** 74,413 82,712 90,200 90,200 注：* 总体财政平衡 = 一般公共预算结余 + 政府性基金预算结余 + 社会保险基金和 国有资本经营预算结余 - 预算稳定基金净调
入。对 2018年总体财政平衡的估算假定社保基金收入与 2017 年相同（6430 亿元）。对 2018 年 1-11月总体财政平衡的估算假
定社保基金和国有资本经营预算净收入相当于全年预算目标的 11/12。
** 世界银行对 2018年的预测。 来源：财政部，国家统计局，世行研究人员计算。
当局在第四季度采取了更多财政宽松措施。对
《个人所得税法》的修改于10月生效，提高了
个税起征点，而且引入了医疗、教育和其他费
用的扣除。 此外，截至11月1日，大多数出口商
品的增值税退税率已平均上调逾1个百分点。据
图 17：地方政府融资平台债券融资 （10 亿元人民币）
来源：财政部， 万德资讯，世行研究人员计算。
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新增 到期 净发行
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财政部估计，2018年的减税总额将超过1.3万亿元人民币（占GDP的1.4%）7。
尽管自三季度以来财政政策更为积极立场，但当局仍然坚持减少地方政府的预算外融资。自2016年年中以来，中国采取了一系列重要措施来限制地方政府融资平台借款以及通过地方公私合作
（PPP）项目和其他预算外基金的借款。尽管近来呼吁对地方政府融资平台的支持，但数据显示，
地方政府的预算外借款仍然受到抑制。2018年1-11月地方政府融资平台净发行债券9,340亿元，低
于去年同期的10,970亿元（图17）。
5. 管理经济活动减弱和风险提高的政策选择 在基线情况下，世界银行预测 2018 年中国实际 GDP 增长率为 6.5%，2019-20 年为 6.2%（表 2）。
随着经济再平衡的继续发展，消费仍将是增长的主要动力。投资者面临的不确定性增加，另外信
贷增长放缓也会拖累投资增长。预计全球需求增长将有所放缓，再加上美国进口关税的不利影响，
净出口对经济增长的贡献仍将为负。基线预测假定决策者可以成功的基本抵消较高关税对中国出
口的直接负面影响。
表 2：宏观经济指标和前景 2015 2016 2017 2018e 2019f 2020f
实际 GDP 增长，按不变市场价格计算（%） 6.9 6.7 6.9 6.5 6.2 6.2
对增长的贡献（百分点）
最终消费 4.1 4.5 4.0 4.5 4.3 4.3
固定资产投资总额 2.9 2.9 2.2 2.3 2.2 2.2
净出口 -0.1 -0.6 0.6 -0.3 -0.3 -0.3
实际 GDP 增长，按不变要素价格计算 6.9 6.7 6.9 6.5 6.2 6.2
对增长的贡献（百分点）
农业 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3
工业 2.5 2.5 2.5 2.4 2.2 2.1
服务业 4.0 3.8 4.0 3.8 3.7 3.7
通货膨胀率（消费者价格指数百分比变化） 1.4 2.0 1.6 2.0 2.1 2.2
经常账户余额（占 GDP 百分比） 2.7 1.8 1.4 0.0 -0.2 -0.4
金融和资本账户（占 GDP 百分比） -5.9 -5.8 -0.6 0.3 -1.2 -1.6
净外国直接投资（占 GDP 百分比） 0.6 -0.4 0.6 0.8 0.3 -0.2
综合财政平衡（占 GDP 百分比） -2.7 -3.2 -3.7 -3.7 -3.7 -3.5
注：e =估计值，f=预测值。 *综合财政平衡包含了一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。数据
取整。 来源：财政部，国家统计局，外汇管理局，世行研究人员的计算和预测。
7 https://www.reuters.com/article/us-china-economy-tax-cuts/chinas-total-tax-cut-to-exceed-1-3-trillion-yuan-this-year-above-target-idUSKCN1M903Y.
中国经济简报—2018 年 12 月
12
贸易紧张局势持续升级可能进一步恶化投资者
信心，对全球贸易和收入都产生重大影响。根
据世界银行测算，虽然已宣布的贸易限制措施
的直接经济影响较为有限，但贸易战扩大、投
资者风险规避强化带来的影响却可能较大。模
拟分析显示，如果在对全部中美贸易（包括服
务贸易在内）征收 25%关税的同时投资占 GDP比重下降 0.5 个百分点，与无贸易战的基线情况
相比，中国出口额增长会降低 9.3 个百分点，收
入增长降低 3.5 个百分点（Freund et al.，2018）（图 18）8。在这种情况下，尽管第三方国对美
国和中国的出口将会有所增加，但这些收益会
被投资者风险规避程度上升导致的负面收入效
应抵消。从长远来看，估计全球收入增长会比
基线情况低 1.7 个百分点。
在不确定性不断提高的环境下，当局宣布了一
系列措施来支持经济增长，提高投资者信心。这包括向居民和企业提供财政激励、增加基础设施
投资、中央银行提供更多流动性、当局发布旨在改善私营部门和中小企业融资困境的措施等。此
外，当局还加大力度改善投资环境。在2018年世界银行营商环境排名中，中国排名全球第46位，
比去年跃升30多位（世界银行，2019）。中国还放宽了某些行业（如金融服务、汽车、船舶和飞
机制造业）的外资持股比例上限，对40%以上的进口商品类别降低了关税。有关部门预计2018年的关税减让将使最惠国关税税率从2017年的平均9.8%下降到7.5%。2018年中国还通过实施“单一
窗口”、取消行政收费和提高透明度等措施缩短了办理进出口业务的时间和成本。
展望未来，中国面临的主要政策挑战是管理贸易相关领域的不利因素，同时继续努力控制金融风
险。由于贸易紧张局势和美国利率上升，再加上当局稳定企业债务水平的措施，人民币存在进一
步贬值风险，从而限制了进一步放宽货币政策的空间。政府支出虽然有增加的空间，但采取这类
政策必须解决两个挑战：首先，政府要确保需求侧的刺激计划不会破坏其稳定金融系统风险的核
心目标。如果放宽对地方政府融资平台的融资限制，将可能与近来实施 2014 年预算法、使地方财
政走上可持续道路的努力背道而驰。其次，任何新投资都应该投向可以产生高回报的领域。有证
据表明，近期中国投资效率的下降主要是由于基础设施和住房投资（参见 B.1 部分）。
为了刺激经济增长，财政政策应该进一步促进居民消费，而不是以公共基础设施为重点。《个人
所得税法》修订提高了个税起征点，并引入了将某些支出从征税额中扣除的做法，从而降低了个
人税负。在财政支出方面，政府应该进一步加强医疗、教育和社保支出。向低收入省份更好地提
供公共服务，精准扶贫，可以提升住户的可支配收入。其他措施，包括缩小养老金制度资金缺口，
可以鼓励家庭降低其高预防性储蓄 （见 B.1 部分）。
中国还有进一步降低企业税负的空间。2018 年政府采取了一系列减少企业税负的措施，包括：降
低了部分行业的增值税税率；提高了增值税和企业所得税起征点，使更多小企业可以享受优惠；
增加对新购入设备和研发活动的计税扣除。今后还采取的进一步措施包括暂时降低企业所得税税
率和社保缴费费率。中国的企业所得税法定税率为 25%，而经合组织国家平均只有 22%；尽管最
8 本模拟分析采用一个多部门、多地区的动态可计算一般均衡（CGE）模型，侧重研究长期效应——即产品价格和汇率会对贸易措施做
出反应。模拟只限于关税措施，未考虑其他政策反应。
图 18：贸易争端对收入的长期影响 （偏离基线增幅百分点）
来源：Freund, et al. (2018).
-4.0
-3.0
-2.0
-1.0
0.0
中国 美国 全球
对全部中美贸易品征25%关税
对全部中美贸易品征25%关税；投资占GDP比重下降0.5个百分点
中国经济简报—2018 年 12 月
13
近对社会缴费制度进行了改革，但雇主缴费费率仍达工资的 33%，大大高于经合组织国家平均 21%的水平（世界银行，2018）。
不过，任何税收激励能否有效增加投资还取决于商业信心。当局需要深化结构性改革，从而增加
投资机会并且降低成本。例如，提高监管透明度和加强竞争将提高投资者信心。为保证公平竞争，
为私营企业和国有企业提供公平条件，并且对他们施加同等的金融纪律是至关重要的。在 2018 年
实施的商业环境改革的基础上，进一步改善营商环境将进一步降低成本并鼓励更多投资。
最后，在与美国进一步对话的同时，中国可以加大力度解决贸易伙伴所关切的问题，例如技术转
让和投资条件不对等。消除中国知识产权政策法律的模糊性、加强知识产权保护执法可以鼓励企
业在中国开发前沿技术或将此类技术转让给中国实体。12 月初，当局宣布对知识产权侵权行为进
行更严厉的处罚，并批准了专利法修正草案，旨在加强知识产权保护。中国政府可以承诺进一步
缩小投资负面清单，将其限制在涉及国家安全的行业范围内。从中期来看，这些政策也将有助于
中国实现由生产率驱动的高质量增长。
中国经济简报—2018 年 12 月
14
B. 中期发展议程
1. 通过财政支出支持高质量增长的空间 2018 年，出于对增长放缓的担忧和以及外部环境面临的挑战，人们再次将注意力投向运用财政政
策来缓解经济下行冲击。今年以来，当局出台了旨在鼓励家庭消费、支持中小企业以及促进企业
研发支出和新设备购置的一系列税收激励（见 A.4 和 A.5 部分）。在财政支出方面，当局鼓励地方
政府足额利用专项债发行额度，增加资本项目支出。
由于中国经济已经进入新的发展阶段，各种政策工具的相对功效也已发生变化。在设计适当的财
政政策组合时，需要充分考虑财政措施的有效性、经济和财务可持续性以及对长期增长和公平的
影响这几个重要问题。过去，中国在利用公共投资刺激经济增长方面做得非常成功。但随着经济
发展水平的提高，旨在刺激增长的各种财政措施的成本、收益和财务风险都已发生了变化。近年
来，由于过于强调通过地方公共投资来刺激增长，导致投资对增长的推动作用下降和债务负担的
不断上升。
但另一方面，中国在改善医疗卫生、教育和社会保护支出水平和效率方面还有很大空间。从短期
来看，增加这类支出有助于创造就业，提供更高质量的公共服务，并为贫困和脆弱家庭提供更多
支持。这将提高居民的可支配收入，促进消费，推动经济再平衡。从长远来看，这些政策将提高
劳动生产率，促进经济的长期增长，并有助于减少城乡居民之间以及不同省份之间的不平等。
a. 评估各种财政措施的预期影响
由于数据限制，以及财政措施与 GDP 之间相互影响的关系，估算财政政策对 GDP 增长的影响非常
困难。9 在文献中，税收政策或财政支出的变化对 GDP 增长的影响通过财政乘数来衡量。虽然围
绕这个问题有大量研究，但经济学家对于各种财政乘数的大小远未达成共识。对正在经历快速发
展和制度变革的国家来说，计算财政乘数则格外困难。但无论如何，一些实证研究的分析结果还
是可以帮助我们更好地理解各种政策选择。
首先，财政乘数的大小可能因经济形势的不同而有重大差异（Batini et al.，2014）。早期的研究发
现，在“正常情况”下，第一年的乘数效应通常介于 0 和 1 之间。但最近的研究发现，在“非正
常情况”下，财政乘数可能大于 1。财政措施在接近充分就业经济体的乘数效应会明显小于失业
率高、产能过剩的经济体。在接近充分就业的情况下，提高政府支出可能只会导致通货膨胀，挤
出私营部门投资，而对经济增长没有什么作用。在采用自动反周期税收或转移支付规则（即财政
“自动稳定器”）的国家，财政乘数也会较低，因为现有制度安排在一定程度上抵消了积极财政
政策的影响。
其次，财政乘数也因经济发展水平、汇率制度类型、贸易开放程度和债务水平而异（Ilzetzki et al.，2013）。在新兴和发展中经济体，政府消费增长的产出效应往往小于发达经济体。这可能与多种
因素有关，比如在不确定性更高的环境中人们的预防性储蓄较高，或是这类经济体的财政收入和
支出管理效率较低。采用灵活汇率制度的国家财政乘数往往较低，这是因为财政手段的影响可能
会被汇率变化抵消。开放经济体的财政乘数也往往较低，因为内需上升会带来进口增加，而对国
内经济增长影响不大。主权债务很高的国家财政乘数较低（或为负值），因为增加财政支出会提
高宏观不稳定和出现经济调整的可能性，降低投资者的风险承受程度。
9 例如，GDP 快速增长会自动带来税收增加。不过，政府还可以在高速增长期加税以降低经济过热风险。实证分析中很难将这两种效
果区分开来。
中国经济简报—2018 年 12 月
15
第三，乘数大小也可能因财政工具的类型而异。早期研究显示政府支出乘数通常大于收入（减税
或转移支付）乘数，但最新研究并不支持这种观点（Batini et al.，2014）。从政府支出的构成来看，
在高收入国家，政府投资与消费的乘数大小类似。但在新兴和发展中经济体中，政府消费对增长
的影响并不显著，而政府投资的增加则与 GDP 增长具有相关性（Ilzetzki et al.，2013）。
以上提及的研究表明，中国的财政乘数可能已经发生了变化，现在的乘数效应很可能小于以往。
经济的快速发展以及结构性变化意味着财政政策与增长之间的关系会不断演变。现在的中国经济
比以前更加开放，而且近年来的汇率制度也更加灵活，这些都可能降低财政乘数。与其他新兴及
发展中经济体一样，中国的政府投资乘数可能大于消费乘数。最后，由于中国经济目前接近全产
能运行，任何财政刺激对增长的促进作用都会小于产能过剩和高失业率情况下的作用。
最近对中国的实证分析显示，政府支出的乘数效应仍很可观。中国的大部分公共支出是由地方政
府承担。自 2000 年以来，地方政府资本支出乘数约为 0.6-0.8。2000-2009 年，投资乘数高于消费
乘数：政府支出每提高 1 元钱，投资会增加 1.2 元，消费增加 0.03 元（Guo et al.，2016）。此外，
财政乘数也随着时间推移而变化，从 2001-2008 年的 0.75 上升到 2010-2015 年的 1.4（Chen et al.，2017）。10
b. 政府投资、经济再平衡和去杠杆
中国极为看重公共投资，公共投资比重相比
其它国家很高。根据国际货币基金组织的数
据，2011-2015 年中国的政府资本支出占 GDP的 15%（图 19）。公共投资占比高于中国的
只有八个国家，且多为严重依赖大宗商品的
经济体——如安哥拉和赤道几内亚。事实
上，自 1978 年改革开放以来，中国各年公共
投资占 GDP 比重平均为 16%。这种连续多年
的高水平资本支出已使中国每个工人拥有的
政府资本存量达到经合组织水平（世界银
行，2018a），但经合组织国家公共投资的
GDP 占比平均只有 3.7%，远远低于中国。
有证据表明，近年的高公共投资助长了资源
错配和生产力下降。如果以增量资本产出率
（ICOR）来衡量投资效率，那么 2007 年以来
该比率的迅速上升表明中国投资效率已经下
降。导致这种情况的主要原因是这一时期基础设施和住房投资的高速增长（图 20）。相比之下，
同一时期工商业部门的投资回报下降则相对有限（世界银行，2017）。因此，今后降低公共资本
支出可能有助于改善资源配置，推动资金流向生产率更高的投资，并推动经济再平衡的发展。
10 所有的研究都使用了地方政府资产负债表中数据并剔除了表外支出。
图 19：广义政府投资，2011-2015 平均值 （y 轴单位为占 GDP 百分比，x 轴单位为国际美元对数值）
来源：IMF (2017)，世界发展指数（WDI），世行研究人员计算。
中国
0
5
10
15
20
25
0 5 10 15
广义政府投资
(% o
f GDP
)
人均GDP
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16
图 20：不同部门的资本存量和增量资本产出比 图 21：债务构成估算
（增量资本产出率，5 年移动平均，年增长百分比） （占 GDP 百分比）
注：ICOR 是（t-1）期与（t）期之间的平均实际资本形成总额与
（t-1）期与（t）期之间的实际 GDP 变化之比。 来源：Herd (2017)，国家统计局，世行研究人员计算。
来源：国际清算银行，中国人民银行，万德资讯，世行研究人
员计算。
另外，近年来基础设施投资的快速增长也加剧了金融风险。2013 -2016 年，非金融部门信贷增长
速度是 GDP 的两倍，到 2017 年总体负债水平几乎达到 GDP 的 250%。国企杠杆率从 2012 年占 GDP的 73%增至 2016 年的 103%，是导致总体负债上升的最主要原因（图 21）。这一时期地方政府融
资平台债务占 GDP 比重从 31%上升至 50%，推动了国企债务所占份额的增加。到 2016 年，基础设
施、建筑和房地产业占非金融部门新增负债的 40%以上。公共投资和公司部门信贷猛增导致小型
地区银行的风险暴露上升，影子银行业务快速增加。研究表明，2012 年之后影子银行业务的加速
增长与地方政府融资平台的融资需求上升有关——其中一个原因是融资平台在 2009 年财政刺激政
策下获得的银行贷款到期，需要新的融资来偿还贷款（Chen et al.，2017）。
从 2016年底起，政府实施了一系列遏制信贷快速增长的重要措施。地方政府的预算、财务和债务
管理得到加强，使平台负债和基础设施投资（按固定资产投资数据衡量）增长大幅放缓。根据万
德资讯数据，所有发行债券的地方政府融资平台负债总额在 2017 年增长了 16.1%（对债务置换 11
调整后的数据），2018 年上半年年化增长率为 12.3%，大大低于 2012-2016 年每年 20%以上的增
幅（图 22）。政府与社会资本合作（PPP）投资增长去年大幅减速，并在 2018 年初转为负增长
（图 23）。随着公共投资增长放缓，非金融部门债务占 GDP 比重已趋于稳定。也许并非巧合，
2017 年生产率增长加快，增量资本产出率下滑。
11 2015 年开始实行地方债置换，将被认定为公共债务的融资平台负债转为政府债券。
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016
增量资本产出率 住房投资
基础设施投资 工商业部门投资
0
100
200
300
2012 2013 2014 2015 2016
居民
政府
民营企业
国有企业（非地方政府融资平台）
地方政府融资平台
中国经济简报—2018 年 12 月
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图 22：地方政府融资平台债务增长 图 23：PPP 投资增长
（年同比，%） （截至目前年同比增长，%）
来源：万得资讯，世行研究人员计算。 来源：财政部，万德资讯，世行研究人员计算。
c. 将更多支出用于社会性服务
尽管基础设施投资仍是一个重要政策抓手，政府在将财政资源转向社会支出方面还有很大空间。
这些年中国在公共服务方面取得了重大进步：自 2000 年以来，教育支出和医疗卫生支出有了大幅
增加。基础教育现已普及，中等教育也有望普及。相对中国的收入水平来说，中国的养老保险覆
盖率也较高。然而，医疗卫生、教育和社会救助（包括住房补贴在内）支出的GDP占比在 2016年
分别为 1.9%、3.7%和 0.9%，低于经合组织国家和中高收入国家的平均水平（图 24）。12
此外，目前中国公共服务仍然存在很大城乡差异和省际差异。通过政府间转移支付对各省的资金
再分配是累进性的，人均 GDP 越低的省份获得的人均转移支付越高（Wang and Herd，2013）。但
尽管如此，转移支付制度仍未能完全补偿地区不平等的上升。富裕省份的人均卫生和教育支出更
高（图 25 和 26）。从“卫生服务可及性与质量指数”来看，大多数东部省份均为全球排名前 20%的水平，但所有西部和中部省份都处于最低 50%的水平（见 B.2 部分）。在教育方面，虽然总体
来看每位教师负担的学生人数稳步下降，但富裕省份这个比例更低（图 27）。高质量公共服务的
可及性在农村和城市之间也有很大差异（世界银行，2018b）。
12 中国的社会救助支出数据是基于中国民政部、中国住房和城乡建设部、中国人力资源和社会保障部 2016 年公布的数据计算所得。
社会救助支出的大部分为住房补贴（占 GDP 的 0.5%）。由于社会救助的组成部分在各国均有所不同，因此国际间的对比比较困难。
10
12
14
16
18
20
22
24
26
28
2013 2014 2015 2016 2017 1H2018
地方政府融资平台
地方政府融资平台（调整债务置换影响
因素后）
-50
-20
10
40
70
100识别阶段 准备阶段
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图 24：部分广义政府支出 图 25：各省政府卫生支出，2016 年
（占 GDP 比重） （对数值）
注：中国为 2016 年数据，经合组织为 2015 年数据。
来源：《中国卫生健康统计年鉴》，《中国教育经费统计年
鉴》，财政部，民政部，住房和城乡建设部，人力资
源和社会保障部，经合组织，世行研究人员计算
注：西藏为离群值，未包括在本图中。 来源：《中国卫生和计划生育统计年鉴》（2018），国家统计
局，世行研究人员计算。
更高、更好的目的性以及更高效的社会支出也有助于创造就业，提高居民的可支配收入，刺激家
庭消费和 GDP 增长。对医疗卫生服务可以采取措施减少个人自付费用——对穷人和农村居民来说，
目前的自付比例仍然很高。还可以投入更多资金用于雇用和留住农村以及医疗卫生服务欠缺省份
的卫生工作者（见 B.2 部分）。老年护理也需要更多支出。同样，可以对某些教育领域（如学前
教育）以及资金有限的村庄和省份增加教育经费。在社会救助方面，低保制度是提供最低收入保
障的核心福利项目，需要予以加强，以满足贫困和低收入家庭的基本需求（世界银行，2018b）。
另外，农村人口、农民工和城镇非正规部门就业人员的养老保险覆盖率较低，他们获得的养老待
遇也往往不够支付生活费用（世界银行，2017）。
此外，加强社会保障体系将会鼓励家庭减少储蓄并增加消费。中国建立了一套由中央调整的养老
金体系，将由各省汇集起来养老金在各地区之间重新分配。通过更加集中的养老金制度，工人可
以实现养老金的跨省转移。2017 年，政府宣布将 10%的国有企业股权转让给社会保障基金（世界
银行，2017）。为减少资金缺口，政策制定者可以通过将国有企业股息和新增资本（通过发行政
府债券）分配给社会保障基金。除了能够减少家庭预防性储蓄外，一个可持续的社会保障体系可
能需要降低工人的养老金缴款，从而进一步促进更高的可支配收入和支出。
0123456789
10
医疗卫生 教育 养老 社会救助
中国 中高收入国家 经合组织国家
6.4
6.6
6.8
7.0
7.2
7.4
7.6
7.8
10.0 10.5 11.0 11.5 12.0
政府人均卫生支出
人均GDP
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图 26：各省公共财政教育经费支出，2015 年 图 27：各省高中师生比，2016 年
（对数值） （y 轴：每位教师负担的学生数；x 轴：对数值）
注：北京和西藏是离群值，未包括在本图中。
来源：《中国教育经费统计年鉴》（2016），国家统计局，世
行研究人员计算。
来源：《中国统计年鉴》（2017），世行研究人员计算。
d. 财政支出配合高质量增长
2019 年可能采取的新财政刺激计划，为当局提供了重新评估不同财政手段的相对优势与劣势的机
会。公共基础设施投资的吸引力在于它在短期内可有效拉动增长，但这种手段在中长期却越来越
多的面临资源配置低效的代价。另一方面，和其他新兴与发展中经济体一样，如果中国增加社会
服务支出，对短期经济增长的贡献可能会略低于基础设施投资，但这会更有助于提高家庭购买力，
从而促进经济再平衡。改善社会安全网、为人们提供防范经济冲击和健康冲击的更好保护可以鼓
励居民减少储蓄、增加开支。从长远来看，更好、更包容的卫生和教育服务也可以强化人力资本
（即劳动力生产率和技能水平），提高中国的增长潜力。
如果新的刺激计划将包括地方公共投资，那么中央应注意避免向地方政府下达没有充分资金保障
的支出任务。如果财政刺激方案需要的资源高于地方政府的明确举债限额，那么可由中央政府提
供所需资金。否则地方政府的预算外债务又会累积，在一定程度上将抵消近来在提高地方债可持
续性、控制金融部门风险等方面取得的进展。
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
10.0 10.5 11.0 11.5 12.0
公共财政教育人均支出
人均GDP
6
8
10
12
14
16
18
10.0 10.5 11.0 11.5 12.0
师生比
人均GDP
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2. 在医疗卫生部门实现更好的价值
中国在过去几十年大大改善了医疗服务的可及性，降低了儿童和孕产妇死亡率以及传染病发病率，
提高了预期寿命。与其他很多国家不同的是，以上大部分成就都是以相对较低的成本取得的。但
现在中国医疗卫生事业已经走到了一个转折点。人口结构变化、流行病学转变以及不断上涨的医
疗成本威胁着人们的健康前景。预计到 2030 年，60 岁以上人口将达到总人口的四分之一。未来
20 年内，40 岁以上人口中非传染性疾病（NCD，以下称“慢性病”）发病率预计将增加一倍甚至
两倍。若继续现有的服务提供模式，不进行改革，从 2015 年到 2035 年间，医疗卫生支出年增长
率会可能高达 8.4%，到 2035 年卫生支出占 GDP 比重将超过 9%。不过，如果对医疗卫生服务的提
供做出谨慎决策，对资金和人力资源加以更高效的利用，则可以有效控制卫生支出增长速度。提
高医疗卫生事业的投资价值是中国面临的当务之急。
a. 预计医疗卫生支出将迅速增长
自 2000年以来，中国医疗卫生支出增长加快，并且近年已经超过了居民收入增长速度。卫生支出
的 GDP 占比从 2000 年的 4.6%提高到 2017 年的 6.4%，尽管仍低于经合组织 8.8%的平均水平（图
28）。过去十年人均卫生支出年均增长 15.8%，高于 11.4%的人均 GDP 年增长率（图 29）。
图 28: 医疗卫生总支出 图 29: 人均医疗卫生支出年度增长 （占 GDP 百分比） （%）
来源：经合组织卫生统计（2018），世行研究人员计算。 来源：《中国卫生统计年鉴》（2018），世行研究人员计算。
0
5
10
15
20
土耳
其
中国
爱沙
尼亚
韩国
智利
西班
牙
意大
利
澳大
利亚
芬兰
英国
加拿
大
日本
瑞典
德国
法国
瑞士
美国
2000 2017
0
5
10
15
20
25
30
2000 2003 2006 2009 2012 2015
人均 GDP
人均卫生支出
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政府做出了很大努力来筹集资金，应对卫生
支出的快速增长，减轻居民家庭的支出负担
（图 30）。 从 2000 年到 2011 年，中央和地
方各级政府资金在总卫生支出中所占份额翻了
一番，达到30%（图19）。居民自付比例大幅
下降，从 2000 年的 59%下降到 2017 年的
29%——这是一项重大成就。尽管如此，政府
在卫生领域的支出占 GDP 比例仍不到 2%，而
经合组织国家的平均水平为 6.5%（见 B.1 部
分）。
未来几十年里医疗卫生支出很可能继续保持
快速增长的趋势。与很多其他国家一样，人
口老化、慢性病高发以及新的药物、治疗手段
和其他医疗技术的发明使用都会给医疗支出带
来上涨压力。支出压力也来自弥补卫生体系覆
盖缺口、消除服务水平差距的需要：扩大医疗
卫生覆盖需要大幅增加支出；提高对患者的经济保护水平、减少卫生服务的城乡差距和地区差距
是政府重要的政策目标，而实现这些目标需要巨大财政投入。若继续现有的服务提供模式，不进
行改革，从 2015 年到 2035 年间，卫生支出年增长率将达到 8.4%，到 2035 年卫生支出占 GDP 比
重将超过 9%（世界银行等，2016）。
在过去几十年里，由于老年人寿命延长，中国人口的出生时预期寿命大幅上升。2017年，全国60岁以上人口超过 2.28 亿，占总人口的 16.2%。预计这一比例在 2030 年到将达到四分之一，而到
2050 年将超过三分之一（联合国，2017）。根据世界卫生组织的数据，在 2016 年，60 岁老人的
平均健康预期寿命 13为15.8年，比预期总寿命少4.1年。人口老龄化对卫生系统提出了新的要求，
不仅需要提供更多的医疗卫生服务，而且也意味着医疗费用的上升。2017 年，37.7%的出院病人
年龄在 60 岁以上，而且 60 岁以上人口中缺血性中风和癌症等重大疾病的发病率也大大高于其他
人群。
慢性病可能给个人和社会造成灾难性后果。糖尿病、高血压等疾病如果得不到有效管理，往往会
产生并发症，进而带来残疾、病痛或过早死亡。预计慢性病的发病率将继续上升。根据研究预测，
中国 40 岁以上人口中的慢性病病例数在未来 20 年内会增加一倍甚至两倍，其中糖尿病最为高发，
而肺癌病例可能会增长四倍（Langenbrunner et al.，2011）。直接治疗费用以及与丧失生产力、病
人照料和丧失健康生活相关的经济成本可能会高得惊人。综合考虑慢性病对劳动力供给和资本积
累的影响，五大慢性病（心血管疾病、癌症、呼吸系统疾病、糖尿病和精神疾病）在 2012 年到
2030 年间的总体经济成本约为 16 万亿美元，其中直接治疗费用约占 64%。由于治疗费用很高，
而且病人长期需要护理，慢性病也会威胁家庭经济状况（Bloom et al.，2018）。 2017 年因糖尿病
住院的患者的次均费用为 7921 元人民币，分别相当于城镇和农村居民可支配年收入的 22%和 59%。
将昂贵的专利药和医疗技术纳入医保也会推动医疗费用上涨。近期，中国通过谈判大幅削减了 17种抗癌药物的价格，并将其纳入医保目录。虽然在谈判后，这些药物平均降幅达 57%，但仍然非
常昂贵。例如，谈判降价后，每日服用奥希替尼（Osimertinib）的费用仍高达 510 元。将它们纳
入医保可以使更多患者用得起这些药物、提高治疗水平，但这会给医疗卫生支出带来上涨压力。
同样，医疗检测治疗技术的应用也会提高卫生支出。例如，每百万人拥有的 CT 机数量从 2013 年
13 健康预期寿命是预计一个人在“完全健康”状态下生存的平均年份，计算时从预期寿命中扣除由于疾病或受伤而不能完全健康生活
的年份。
图 30: 卫生筹资构成 （占总卫生支出百分比）
来源：《中国卫生统计年鉴》（2018）。
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政府 社会卫生支出 家庭
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的 7.8 台增加到今天的 14.3 台。核磁共振设备表现出同样的增长趋势：当前运行中的核磁共振设
备中有 59%是过去五年内购置安装的（中国医学装备协会，2018）。
自 2000年以来，中国卫生服务的可及性和服务质量大幅改善，但地区差距仍然存在。中国卫生服
务可及性与质量（HAQ）指数从 2000 年的 53.3 上升到 2016 年的 77.9（图 31），而这段时期全球
综合指数只从 42.2 提高到 54.4（2016 年“全球疾病负担”卫生服务可及性与质量合作研究人员，
2018）。2016 年中国 11 个东部省份中有 8 个位于全球前 20%，但没有一个西部和中部省份取得
如此成就。这些差异源于许多因素，包括卫生服务机构可及性、卫生基础设施和医疗技术推广应
用，以及提供高效连续的医疗服务等。政府的财政支持对缩小这些地区差距至关重要。
图 31: 卫生服务可及性与质量指数，2016 年
（指数 0-100）
来源：2016 年“全球疾病负担”卫生服务可及性与质量合作研究人员（2018）
b. 医疗卫生支出效率可以进一步改善
鉴于卫生支出的快速增长，提高支出效率已成为一项重点工作。最近一份研究将中国 1993 年到
2012 年间的卫生支出增长从疾病流行率、人口增长、老龄化、医疗价格通胀超出总体通胀幅度以
及病例实际支出等方面进行了分解，发现最后一项占总体增长的 72.6%（Zhai et al.，2017）。由于
数据的局限性，该研究无法进一步对病例实际支出的增长从各种社会经济因素上进行分解——如
居民收入增长、医疗技术进步、医保覆盖范围扩大等。因此，社会经济发展和卫生系统效率不高
都有可能是导致单个病例支出上升并对总卫生支出增长产生巨大影响的原因。中国卫生系统效率
不高表现在很多方面，包括：基层医疗能力较为薄弱，以医院为中心的卫生服务提供体系，服务
质量较低——特别是在慢性病管理方面。此外，碎片化的医疗服务支付体系也会导致成本上升。
卫生服务可及性与质量指数
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中国在加强基本医疗服务方面具有巨大潜
力。健全的基层医疗服务体系可以改善健康
结果，有效应对人口老化的需求和日益增长
的慢性病负担。目前，中国基层医疗服务体
系未能令人满意地发挥在疾病预防、诊断与
管理、充当医疗系统“守门人”、转诊和卫
生服务协调等方面的核心职能。最重要的挑
战之一是基层缺乏合格的专业卫生人员。过
去十年来，政府为加强基层的卫生人力做出
了很多努力，通过多种全科医生培训项目以
及向基层医疗卫生机构工作人员提供各种激
励来加强基层医疗队伍。从 2010 年到 2017年，每千名城市人口所拥有的医疗卫生专业
人员数量从 7.6 提高到 10.9 人，农村则从 3.0提高到 4.3 人。但是，这期间从事基本医疗服
务的卫生人员所占比例却下降了 5 个百分点
（图 32）。工作满意度低和职业倦怠程度高
在基层从业人员中非常普遍，导致他们的辞
职意愿很高，特别是那些在村卫生室工作的年轻人或受教育程度较高的人员。造成这种情况的主
要原因包括薪酬不高、工作缺乏保障、社会福利不理想、职业发展道路不明确以及缺乏个人成就
感等（Li et al.，2017）。
尽管中央政府已将建立分级诊疗制度作为一项重点工作加以推广，但以医院主导的服务体系仍在
延续。从 2000 到 2017 年，医院床位数增长 277%，达到 610 万张。虽然基数较低，但经过这些年
的迅速增长，目前中国每千人拥有的床位数已经超过 35 个经合组织国家当中的 19 个，包括英国、
加拿大、丹麦、美国、西班牙、荷兰和澳大利亚。过去十多年来，大多数经合组织国家都大幅减
少了病床数量，有的国家削减幅度高达 30%（图 33）。中国医疗资源也出现了向高层次卫生机构
转移的趋势。从 2002 年到 2017 年，二级和三级医院的数量 14分别增加了 62%和 140%，而基层医
疗卫生机构数量则略有下降（图 34）。
此外，三级医院在提供住院和门诊服务中所起的作用都有大幅上升。从 2010 到 2017 年，三级医
院住院服务量的比重从 21.8%提高到 34.4%，而基层医疗卫生机构和二级医院则分别下降到 18.2%和 32.8%（图 35）。虽然基层医疗卫生机构提供的门诊服务量仍然最多，但其份额从 2010 年的
61.9%下降到 2017 年的 54.1%（图 36）。由二级医院提供的门诊服务量的比重稳定保持在 15%左
右。也就是说，基层医疗卫生机构失去的服务份额均由三级医院获得。
14 二级医院通常有较细的分科。三级医院也有很细的分科，且有高度专业化的人员和技术设备，可能开展教学活动，而且规模较大。
图 32: 医疗卫生人员数量 （每 1000 人口；右坐标为在基层医疗机构工作的人员所
占份额（%））
来源：《中国卫生统计年鉴》（2011 年至 2018 年），世行研究
人员计算。
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城市农村从事基本医疗服务的卫生人员占比
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图 33: 医院床位数 图 34: 医疗卫生机构数量增长
（每千人拥有的床位数） （2002=100）
图 35: 各类医疗卫生机构提供的住院服务 图 36: 各类医疗卫生机构提供的门诊服务 （不同类型机构提供的服务占比以及住院率（右坐
标））
（不同类型机构提供的服务占比，%；人均就诊次数（右
坐标）
来源：经合组织卫生统计（2018），《中国卫生统计年鉴》（2011-2018），世行研究人员计算。
医疗卫生基础设施的快速扩张升级为提供更高质量的卫生服务奠定了基础，但仍需关注服务过程
的改进和结果的提高。例如，高血压和糖尿病可能引发导致残疾或危及生命的并发症，但中国目
前对其管理存在很大不足。一项对 170 万名 35-75 岁人群的全国范围的社区筛查发现，每 100 人
中有 45 人患有高血压，其中 20 人知道自己患病，13 人服用抗高血压处方药物，而只有 3 人的病
情得到良好控制（图 37） （Lu et al.，2017）。中国基层医疗卫生机构在抗高血压药物的供应、成
本和处方各方面都存在明显问题。对高价值药物（即高血压治疗指南所推荐的低成本药物），只
有三分之一基层医疗卫生机构有存货，而且它们只占处方量的 11%（图 38）（Su et al.，2017）。
对糖尿病的研究结果与此类似。一项对 17 万名成年人的全国抽样调查发现，每 100 人中有 11 人
患有糖尿病，其中 4 人知道自己患病，不到 4 人进行治疗，只有两人的血糖得到良好控制（Wang et al.，2017）。值得指出的是，这些调查结果是在国家基本公共卫生服务项目自 2009 年起将高血
压和糖尿病管理作为工作重点之后发现的。国家基本公共卫生服务项目完全由政府出资，2018 年
项目人均支出为 55 元（2009 年为 15 元）。
中国需要做出更多努力来纠正影响卫生服务供方行为和卫生支出性质与范围的激励机制。医疗服
务提供者会对经济激励做出反应，根据他们获得补偿的方式调整临床决策（经合组织，2016）。
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15智
利瑞
典加
拿大
英国
土耳
其美
国西
班牙
意大
利澳
大利
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兰中
国瑞
士爱
沙尼
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基层医疗卫生机构
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住院率 （右坐标） 基层医疗卫生机构
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人均就诊次数（右坐标）基层医疗卫生机构二级医院三级医院
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中国目前的供方支付体系呈碎片化，不支持有助于改善卫生服务协调以及为有复杂跨级医护需求
的患者（如慢性病患者或患有多种疾病者）开发的新服务模式。目前医疗服务的付费方式大多取
决于服务类型。例如，对门诊服务，医疗卫生机构是按服务项目收费（如一次看诊、一项检测或
治疗等），而对住院服务则是按病种收费。这种情况往往导致服务碎片化以及较差的患者体验和
健康结果。
图 37: 高血压分析 图 38: 糖尿病分析 （每百人） （每百人）
来源：Lu, et al. (2017)。 来源：Wang, et al. (2017)。
c. 有助于以较低成本提高健康水平的政策
本文指出几个有助于提高医疗卫生支出价值的改革领域。首先就是要从以医院为中心的服务提供
体系转向以人为本的一体化服务模式。中国政府《“健康中国 2030”规划纲要》提出要努力推进
以强大的基层卫生服务体系为基础的以人为本的一体化服务。然而，实现这一目标的道路充满挑
战，需要对基层卫生机构的人员、资源配置以及如何衡量其服务价值做出系统性改变。例如，为
了更好地招募和留住基层医疗卫生机构的工作人员，提高其工作积极性，就需要将全科医生的地
位和薪酬提高到与专科医生相同的水平。在以人为本的一体化服务模式下，医院将继续发挥重要
作用，但它们在资金方面的主导地位将随着时间推移而下降，更专注于提供专科服务。随着基本
医疗服务能力的加强和以人为本的一体化服务模式的建立，多种医疗服务将从医院转移到基层医
疗卫生机构，而医院将作为“卓越中心”，负责培训医疗卫生人员和开展生物医学研究。
其次，对医疗卫生服务从被动购买转向战略性购买也将有助于降低服务成本，提高健康水平。国
家医疗保障局的建立是一个重大改革举措。作为全国医疗卫生服务和药物的单一购买者，国家医
疗保障局可以通过医疗卫生服务的战略购买来增强资源分配的公平性，提高效率，有效管理费用
增长，提高卫生服务质量。
最后，为了解决面临的高成本、低回报的挑战，卫生系统可将工作重点从侧重治疗的“治病服务”
转向强调预防的“全民健康”。在明显症状出现或者危及生命事件的发生之前阻止病程的发展是
改善人群健康的最佳解决方案。相关的可以帮助人们过上健康生活的政策包括控制吸烟和饮酒、
改善饮食、提供锻炼机会等。
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