EESTI VABARIIGI PÕHISEADUS

KOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSKOMMENTEERITUD VÄLJAANNE

KolmAS,

TäIEnDATUD

VäljAAnnE

2012

Toimetuskolleegium: Ülle Madise, Berit Aaviksoo, Hent Kalmo, Lauri Mälksoo,

Raul Narits, Peep Pruks, Priit Vinkel

Kaanekujundus: Jaana Kool

Küljendus: Eve Strom

Kirjastus Juura

www.juura.com

juura@juura.com

Trükk: Tallinna Raamatutrükikoda

ISBN 978-9985-75-372-9 (trükis)

ISBN 978-9985-870-30-3 (HTML)

ISBN 978-9985-870-31-0 (epub)

5

SISUKoRD

KOMMENTAARIDE AUTORID ..................................................................................................11

EESSÕNA ................................................................................................................................ 13

SISSEJUHATUS ....................................................................................................................... 15

Lühiülevaade põhiseaduse ajaloost ................................................................................... 15

Põhiseadus õiguskorra tippaktina: põhiseaduse aluspõhimõtetest,

väärtustest ja tõlgendamisest ............................................................................................. 22

PREAMBUL .............................................................................................................................. 33

I PEATÜKK

ÜLDSÄTTED ............................................................................................................................ 43

Paragrahv 1 ........................................................................................................................ 44

Paragrahv 2 ........................................................................................................................ 49

Paragrahv 3 ........................................................................................................................ 51

Paragrahv 4 ........................................................................................................................ 75

Paragrahv 5 ........................................................................................................................ 88

Paragrahv 6 ........................................................................................................................ 92

Paragrahv 7 ........................................................................................................................ 94

II PEATÜKK

PÕHIÕIGUSED, VABADUSED JA KOHUSTUSED ................................................................. 95

Sissejuhatus ....................................................................................................................... 95

Paragrahv 8 .......................................................................................................................119

Paragrahv 9 ...................................................................................................................... 126

Paragrahv 10 .................................................................................................................... 138

Paragrahv 11 .................................................................................................................... 154

Paragrahv 12 .................................................................................................................... 164

Paragrahv 13 .................................................................................................................... 180

Paragrahv 14 .................................................................................................................... 189

Paragrahv 15 .................................................................................................................... 202

Paragrahv 16 .................................................................................................................... 230

Paragrahv 17 .................................................................................................................... 236

Paragrahv 18 .................................................................................................................... 240

Paragrahv 19 .................................................................................................................... 247

Paragrahv 20 .................................................................................................................... 257

Paragrahv 21 .................................................................................................................... 275

Paragrahv 22 .................................................................................................................... 283

Paragrahv 23 .................................................................................................................... 302

6

SiSukord

Paragrahv 24 .................................................................................................................... 316

Paragrahv 25 .................................................................................................................... 330

Paragrahv 26 .................................................................................................................... 342

Paragrahv 27 .................................................................................................................... 348

Paragrahv 28 .................................................................................................................... 361

Paragrahv 29 .................................................................................................................... 371

Paragrahv 30 .................................................................................................................... 380

Paragrahv 31 .................................................................................................................... 383

Paragrahv 32 .................................................................................................................... 389

Paragrahv 33 .................................................................................................................... 403

Paragrahv 34 .................................................................................................................... 409

Paragrahv 35 .................................................................................................................... 414

Paragrahv 36 .................................................................................................................... 415

Paragrahv 37 .................................................................................................................... 418

Paragrahv 38 .................................................................................................................... 425

Paragrahv 39 .................................................................................................................... 430

Paragrahv 40 .................................................................................................................... 432

Paragrahv 41 .................................................................................................................... 437

Paragrahv 42 .................................................................................................................... 438

Paragrahv 43 .................................................................................................................... 440

Paragrahv 44 .................................................................................................................... 449

Paragrahv 45 .................................................................................................................... 456

Paragrahv 46 .................................................................................................................... 467

Paragrahv 47 .................................................................................................................... 469

Paragrahv 48 .................................................................................................................... 474

Paragrahv 49 .................................................................................................................... 479

Paragrahv 50 .................................................................................................................... 482

Paragrahv 51 .................................................................................................................... 484

Paragrahv 52 .................................................................................................................... 486

Paragrahv 53 .................................................................................................................... 489

Paragrahv 54 .................................................................................................................... 494

Paragrahv 55 .................................................................................................................... 497

III PEATÜKK

RAHVAS ................................................................................................................................. 499

Paragrahv 56 .................................................................................................................... 501

Paragrahv 57 .................................................................................................................... 504

Paragrahv 58 .................................................................................................................... 508

IV PEATÜKK

RIIGIKOGU ..............................................................................................................................511

Paragrahv 59 .................................................................................................................... 512

Paragrahv 60 .................................................................................................................... 514

7

SiSukord

Paragrahv 61 .................................................................................................................... 530

Paragrahv 62 .................................................................................................................... 533

Paragrahv 63 .................................................................................................................... 536

Paragrahv 64 .................................................................................................................... 540

Paragrahv 65 .................................................................................................................... 546

Paragrahv 66 .................................................................................................................... 551

Paragrahv 67 .................................................................................................................... 552

Paragrahv 68 .................................................................................................................... 553

Paragrahv 69 .................................................................................................................... 555

Paragrahv 70 .................................................................................................................... 557

Paragrahv 71 .................................................................................................................... 558

Paragrahv 72 .................................................................................................................... 562

Paragrahv 73 .................................................................................................................... 564

Paragrahv 74 .................................................................................................................... 565

Paragrahv 75 .................................................................................................................... 567

Paragrahv 76 .................................................................................................................... 571

V PEATÜKK

VABARIIGI PRESIDENT ........................................................................................................ 577

Paragrahv 77 .................................................................................................................... 578

Paragrahv 78 .................................................................................................................... 579

Paragrahv 79 .................................................................................................................... 592

Paragrahv 80 .................................................................................................................... 595

Paragrahv 81 .................................................................................................................... 596

Paragrahv 82 .................................................................................................................... 596

Paragrahv 83 .................................................................................................................... 598

Paragrahv 84 .................................................................................................................... 601

Paragrahv 85 .................................................................................................................... 601

VI PEATÜKK

VABARIIGI VALITSUS ............................................................................................................ 603

Paragrahv 86 .................................................................................................................... 604

Paragrahv 87 .................................................................................................................... 607

Paragrahv 88 .................................................................................................................... 609

Paragrahv 89 .................................................................................................................... 610

Paragrahv 90 .................................................................................................................... 614

Paragrahv 91 .................................................................................................................... 615

Paragrahv 92 .................................................................................................................... 616

Paragrahv 93 .................................................................................................................... 618

Paragrahv 94 .................................................................................................................... 619

Paragrahv 95 .................................................................................................................... 622

Paragrahv 96 .................................................................................................................... 623

Paragrahv 97 .................................................................................................................... 624

8

SiSukord

Paragrahv 98 .................................................................................................................... 626

Paragrahv 99 .................................................................................................................... 627

Paragrahv 100 .................................................................................................................. 628

Paragrahv 101 .................................................................................................................. 629

VII PEATÜKK

SEADUSANDLUS .................................................................................................................. 631

Paragrahv 102 .................................................................................................................. 632

Paragrahv 103 .................................................................................................................. 633

Paragrahv 104 .................................................................................................................. 636

Paragrahv 105 .................................................................................................................. 645

Paragrahv 106 .................................................................................................................. 650

Paragrahv 107 .................................................................................................................. 652

Paragrahv 108 .................................................................................................................. 658

Paragrahv 109 .................................................................................................................. 659

Paragrahv 110 .................................................................................................................. 662

VIII PEATÜKK

RAHANDUS JA RIIGIEELARVE ............................................................................................ 663

Paragrahv 111 .................................................................................................................. 663

Paragrahv 112 .................................................................................................................. 664

Paragrahv 113 .................................................................................................................. 667

Paragrahv 114 .................................................................................................................. 675

Paragrahv 115 .................................................................................................................. 676

Paragrahv 116 .................................................................................................................. 682

Paragrahv 117 .................................................................................................................. 685

Paragrahv 118 .................................................................................................................. 687

Paragrahv 119 .................................................................................................................. 689

IX PEATÜKK

VÄLISSUHTED JA VÄLISLEPINGUD .................................................................................... 691

Paragrahv 120 .................................................................................................................. 691

Paragrahv 121 .................................................................................................................. 695

Paragrahv 122 .................................................................................................................. 706

Paragrahv 123 .................................................................................................................. 713

X PEATÜKK

RIIGIKAITSE .......................................................................................................................... 721

Paragrahv 124 .................................................................................................................. 725

Paragrahv 125 .................................................................................................................. 728

Paragrahv 126 .................................................................................................................. 730

Paragrahv 127 .................................................................................................................. 733

Paragrahv 128 .................................................................................................................. 735

9

SiSukord

Paragrahv 129 .................................................................................................................. 741

Paragrahv 130 .................................................................................................................. 743

Paragrahv 131 .................................................................................................................. 746

XI PEATÜKK

RIIGIKONTROLL .................................................................................................................... 751

Paragrahv 132 .................................................................................................................. 751

Paragrahv 133 .................................................................................................................. 756

Paragrahv 134 .................................................................................................................. 758

Paragrahv 135 .................................................................................................................. 760

Paragrahv 136 .................................................................................................................. 761

Paragrahv 137 .................................................................................................................. 762

Paragrahv 138 .................................................................................................................. 763

XII PEATÜKK

ÕIGUSKANTSLER ................................................................................................................. 765

Paragrahv 139 .................................................................................................................. 767

Paragrahv 140 .................................................................................................................. 779

Paragrahv 141 .................................................................................................................. 780

Paragrahv 142 .................................................................................................................. 783

Paragrahv 143 .................................................................................................................. 787

Paragrahv 144 .................................................................................................................. 788

Paragrahv 145 .................................................................................................................. 789

XIII PEATÜKK

KOHUS ................................................................................................................................... 791

Paragrahv 146 .................................................................................................................. 791

Paragrahv 147 .................................................................................................................. 799

Paragrahv 148 .................................................................................................................. 805

Paragrahv 149 .................................................................................................................. 807

Paragrahv 150 .................................................................................................................. 819

Paragrahv 151 .................................................................................................................. 823

Paragrahv 152 .................................................................................................................. 825

Paragrahv 153 .................................................................................................................. 843

XIV PEATÜKK

KOHALIK OMAVALITSUS ...................................................................................................... 845

Paragrahv 154 .................................................................................................................. 851

Paragrahv 155 .................................................................................................................. 865

Paragrahv 156 .................................................................................................................. 867

Paragrahv 157 .................................................................................................................. 872

Paragrahv 158 .................................................................................................................. 876

Paragrahv 159 .................................................................................................................. 878

10

SiSukord

Paragrahv 160 ........................................................................................................................ 882

XV PEATÜKK

PÕHISEADUSE MUUTMINE ................................................................................................. 889

Paragrahv 161 .................................................................................................................. 890

Paragrahv 162 .................................................................................................................. 892

Paragrahv 163 .................................................................................................................. 895

Paragrahv 164 .................................................................................................................. 897

Paragrahv 165 .................................................................................................................. 898

Paragrahv 166 .................................................................................................................. 899

Paragrahv 167 .................................................................................................................. 900

Paragrahv 168 .................................................................................................................. 901

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE RAKENDAMISE SEADUS ............................................ 903

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE TÄIENDAMISE SEADUS .............................................. 909

KASUTATUD LÜHENDID ....................................................................................................... 939

ÕIGUSAKTIDE LÜHENDID .................................................................................................... 941

KASUTATUD RAHVUSVAHELISED LEPINGUD ................................................................... 951

EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE BIBLIOGRAAFIA 1990–2012 ........................................ 957

MÄRKSÕNASTIK ................................................................................................................. 1021

11

Kommentaaride autorid

Sissejuhatus TartuÜlikooliprofessorRaulNarits(juhtivautor),mag. iur.LauriMadise,

dr. iur.HeinrichSchneider

Preambul TartuÜlikooliprofessorRaulNarits(juhtivautor),dr. iur.HeinrichSchneider

i peatükk TartuÜlikooliprofessorKalleMerusk(juhtivautor),Ph.D.TaaviAnnus,

LL.M.MadisErnits,LL.M.HentKalmo,EestiMereakadeemiaprofessorHeiki

Lindpere,mag. iur.LauriMadise,TartuÜlikooliprofessorLauriMälksoo

ii peatükk OliverKask(juhtivautor,§-d30–31,33,41,42,46–48ja53–55),

mag. iur.BeritAaviksoo(§8),Ph.D.TaaviAnnus(§-d8,28–30,37–39ja

49–52),LL.M.MadisErnits(sissejuhatus,§-d9–15,19ja32),

mag. iur.AveHenberg(§-d28–29),mag. iur.KatriJaanimägi(§-d26–27),

TartuÜlikoolidotsent AlekseiKelli(§-d32ja39),TartuÜlikoolikülalisprofessor

EerikKergandberg(§-d22–24),Ph.D.MerilinKiviorg(§-d40–41),

mag. iur.TimKolk(§-d20–21),mag. iur. SaaleLaos(§43),TartuÜlikooli

külalisprofessorUnoLõhmus(§-d26–27,31,33ja43),TartuÜlikooliprofessor

ÜlleMadise(§48),TartuÜlikoolikülalisprofessorRaitMaruste(§-d17,18,

20–21ja45),mag. iur.KärtMuller(§-d28–29),mag. iur.NeleParrest(§-d14,

37,44ja49–52),TartuÜlikoolidotsent IvoPilving(§25ja38), TartuÜlikooli

professorHeikiPisuke(§39), mag. iur.PeeterRoosma(§-d16,25,32,34–36,

40–42,44ja53), mag. iur.EinarVene(§44)

iii peatükk LL.M.HentKalmo(juhtivautor),OliverKask

iV peatükk mag. iur.LauriMadise(juhtivautor),mag. iur.AaroMõttus,TartuÜlikooli

külalisprofessorJüriPõld,mag. iur.TiinaRunthal

V peatükk Ph.D.Eerik-JuhanTruuvälijaTartuÜlikooliprofessorÜlleMadise(juhtivautorid),

TartuÜlikoolikülalisprofessorJüriPõld(§85),UrmasReinsalu

Vi peatükk TartuÜlikooliprofessorKalleMerusk(juhtivautor),TartuÜlikoolikülalisprofessor

JüriPõld

Vii peatükk mag. iur.AaroMõttus(juhtivautor),mag. iur.TimKolk,JüriLiventaal,LiiriOja,

TartuÜlikoolikülalisprofessorJüriPõld,Ph.D.Eerik-JuhanTruuväli

Viii peatükk TartuÜlikoolidotsent LasseLehis(juhtivautor),dr. iur.KasparLind

iX peatükk TartuÜlikooliprofessorLauriMälksoo(juhtivautor),dr. iur.KristiLand,

EestiMereakadeemiaprofessorHeikiLindpere,mag. iur.LauriMadise,

TartuÜlikooliprofessorHeikiPisuke

X peatükk ErkiKodar(juhtivautor),OliverKask,LL.M.KalleKirss,EnnMarkvart,

mag. iur.KristiPurtsak,TartuÜlikoolikülalisprofessorJüriPõld(§131)

Xi peatükk TartuÜlikooliprofessor ÜlleMadise(juhtivautor),mag. soc.JanekLaidvee,

dr. iur.HeinrichSchneider,mag. iur. MerliVahar

Xii peatükk mag. iur.MihkelAllik(juhtivautor),mag. iur.BeritAaviksoo,EnnMarkvart,

TartuÜlikooliprofessorRaulNarits,mag. iur.NeleParrest,

Ph.D. AareReenumägi,mag. iur.PeeterRoosma,mag. phil.MargitSarv

12

XIII peatükk TartuÜlikooliprofessorRaulNarits(juhtivautor),TartuÜlikoolikülalisprofessor

UnoLõhmus(§-d146–151),LL.M.MadisErnits(§152),TartuÜlikooli

külalisprofessorJüriPõld(§153)

XIV peatükk TartuÜlikoolidotsent ValloOlle(juhtivautor),EstonianBusinessSchool’i

professorArnoAlmann,mag. iur.TimKolk,JüriLiventaal, TartuÜlikooli

professorÜlleMadise

XV peatükk mag. iur.TimKolk(juhtivautor),mag. iur.AaroMõttus,TartuÜlikooli

külalisprofessorJüriPõld,Ph.D.Eerik-JuhanTruuväli

Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus

OliverKask(juhtivautor),TartuÜlikooliprofessorRaulNarits,

mag. iur.PeeterRoosma

Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus

TartuÜlikooliprofessorÜlleMadise(juhtivautor),mag. iur.BeritAaviksoo,

TartuÜlikoolidotsent CarriGinter,TartuÜlikooliprofessorJuliaLaffranque,

TartuÜlikooliprofessorLauriMälksoo,TartuÜlikoolikülalisprofessorJüriPõld,

EstonianBusinessSchool’idotsent AndresTupits

Eesti Vabariigi põhiseaduse bibliograaia 1990–2012 MaiaRuttu(EestiRahvusraamatukogu)

Kommentaaride autorid

13

EESSÕnA

Eesti Vabariigi 1992. a põhiseaduse esimene kommenteeritud väljaanne ilmus endise õigus-

kantsleri ja Tartu Ülikooli professori Eerik-Juhan Truuvälja eestvedamisel 2002. a põhiseaduse

kümnendaks aastapäevaks. Autorkonda kutsuti enamik väljapaistvamaid Eesti riigiõigusteadlasi.

Uurimuste, arutelude ja vaidluste tulemusel koondati ühtede kaante vahele tolleks ajaks kogu-

nenud riigiõiguslik teadmine. Ühtlasi jätkati põhiseaduse kommenteerimise traditsiooni: 1934.

aastal oli ilmunud “Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud

Joh. Kaiv, J. Klesment” (Tallinn: Autorite Kirjastus).

2002. aasta kommentaaride üheks aluseks oli 1998. aastal valminud põhiseaduse juriidilise

ekspertiisi komisjoni lõpparuanne. Nimetatud aruannet ei hõlmatud kommentaaridesse tervikuna,

osa seisukohti vaadati ümber, samuti lisati uut materjali. Lisaks riigiõiguse oleviku lahtikirjutamisele

püüti vaadata ka tulevikku: ees ootas ühinemine Euroopa Liiduga ja sellest johtuvalt märksa keeru-

lisemad õiguslikud küsimused kui need, mis seonduvad pelgalt siseriikliku ja rahvusvahelise õiguse

suhte määratlemisega. Küsimused Eesti iseseisvuse ja sõltumatuse, põhiseaduse aluspõhimõtete

ja Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse tähendusest ja kokkusobimisest püstitati juba tollal.

Kommentaaride 2008. a ilmunud teises, täiendatud väljaandes keskendutigi Eesti ja Euroopa

Liidu õiguskorra suhtele. 14. septembril 2003 võttis rahvas vastu põhiseaduse täiendamise sea-

duse, millele tuginedes tohtis Eesti Vabariik ühineda Euroopa Liiduga ning tohib täita Euroopa

Liidu liikmesriigi kohustusi tingimusel, et seejuures austatakse põhiseaduse aluspõhimõtteid. Va-

rasemast veelgi põhjalikumaks ja mahukamaks kirjutati põhiõiguste peatükk, millele lisati täien-

davalt rahvusvahelist mõõdet.

Eesti Vabariigi 1992. a põhiseaduse kahekümnenda aastapäeva puhul ilmub põhiseaduse

kommentaaride kolmas, täiendatud väljaanne, mille maht ületab juba tuhande lehekülje piiri.

Eesti riigiõiguslik areng ja ka riigiõigusliku mõtte areng on olnud märkimisväärne. Põhiseadust

on õpitud tõlgendama eesmärkidest ja väärtustest lähtudes, grammatiline tõlgendus on saanud

tänapäeva ühiskonnas sobiva koha teiste tõlgendusvõtete seas, aga mitte neist eespool. Ühtlasi

tähendab see, et nõnda nagu teisteski arenenud riikides, ei anna pelgalt põhiseaduse teksti luge-

mine vastuseid riigiõigusliku tegelikkuse kohta. Pea iga normi tähendus tegelikus elus on avatud

seaduste, kohtu- ja halduspraktikaga, just seda tegelikkust selgitatakse ja selle põhjendatust

vaetakse kommentaarides.

Kui 2008. aastal pakkusid tõsist peamurdmist küsimused, kuidas määratleda põhiseaduse

aluspõhimõtteid ja kuidas toimida, kui Euroopa Liidu poliitika aluspõhimõtteid riivab, siis 2012. a

väljaande autorid seisid silmitsi veelgi keerukamate küsimustega. Näiteks tuleb selgeks mõelda,

kas euroala riikide välislepinguna vormistatud kokkulepe on tavapärane välisleping, osa Euroo-

pa Liidu õigusest või hoopis midagi kolmandat; ja kui midagi kolmandat, siis kuidas ja milliste

normide alusel selle põhiseaduspärasust hinnata. Järjest teravamaks läinud arutelu Euroopa

Liidu olemuse ja tuleviku, võimaliku föderaliseerumise ja sellest johtuvate põhiseadusmuudatus-

te üle on kommentaarides vaid põgusalt puudutatud, sügavam käsitlus peab jääma järgmisesse

väljaandesse ja õigusteoreetilistesse publikatsioonidesse. Samamoodi on järjest suurem surve

kohaliku omavalitsuse, demokraatia, õigus- ja sotsiaalriikluse ning parlamentarismi uueks- või

taasmõtestamiseks. Kommentaarides on sellega algust tehtud.

14

eeSSõna

Põhiseaduse kommenteerimist on alates 2002. aastast korraldanud Tartu Ülikooli õigustea-

duskonna avaliku õiguse professorid: lisaks E-J. Truuväljale professor Raul Narits, professor Kal-

le Merusk jpt. Just nemad on seadnud sihid, mille poole püüeldi nüüd ja loodetavasti püüeldakse

edaspidi. Kommentaaride autoriteks on kutsutud enamik valdkondade parimaid asjatundjaid nii

Tartu Ülikoolist kui väljastpoolt. Kommentaaride sihtrühmana ei peeta silmas üksnes juriste, vaid

– nagu sõnastas toimetuskolleegiumi liige professor Lauri Mälksoo 2012. a väljaande toimetus-

kolleegiumi esimesel kokkusaamisel – kogu Eesti haritud avalikkust. Lugejate kommentaare, kü-

simusi ja soovitusi kogub Tartu Ülikooli õigusteaduskonna riigi- ja rahvusvahelise õiguse instituut

(professor Ülle Madise, ylle.madise@ut.ee). Instituudi eesmärk on ergutada arutelu põhiseaduse

üle, koguda ja uurida riigiõiguslikku praktikat ning pakkuda välja uusi ideid.

Seekordne väljaanne ilmub esmakordselt ka e-raamatuna ning portaalis www.põhiseadus.ee,

mille eest kandsid hoolt sihtasutus Iuridicum ja Holtman Digital OÜ.

Täiendatud kommentaaride autorite tööd korraldasid peatükkide juhtivautorid. Kõikide pea-

tükkide ja kõikide kommentaaride võrdleva läbitöötamise ja selle tulemusel vastuolude, lünkade

ja eksimuste leidmise ning parandamise eest seisid hea Berit Aaviksoo ja Hent Kalmo. Et tege-

mist on õigusteadusliku teosega, ei ole erinevaid seisukohti püütud varjata, vaid on koos põh-

jendustega esile toodud. Hiigelpanuse väljaande tähtaegseks valmimiseks andsid Peep Pruks

ja Priit Vinkel.

Toimetuskolleegium tänab keeletoimetajaid Karol Rummit ja Eve Tammaru ning küljendajat

Eve Stromi. Kirjastuse Juura juhatajale Lea Lumile aitäh abi ja kannatlikkuse eest. Suur tänu

Justiitsministeeriumile, kelle toetus tegi võimalikuks väljaande ilmumise.

Toimetuskolleegium

Oktoober 2012

15

SISSEjUHATUS

lüHIülEVAADE PÕHISEADUSE AjAlooST

Eesti iseseisvuse taastamisega sündis meie rahvuslikku õiguskorda uus põhiseadus. Kõikuma-

tus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki võttis Eesti rahvas 1938. aastal

jõustunud põhiseaduse § 1 alusel 28. juuni 1992. a rahvahääletusel vastu põhiseaduse. Põhi-

seaduse vastuvõtmisest on möödunud juba kakskümmend aastat.

2002. aastal ilmus esimene taasiseseisvumisjärgne põhiseaduse kommenteeritud väljaanne.

2008. aastal ilmus teine kommenteeritud väljaanne, sest põhiseadusest arusaamise tunnetus-

ulatus vajab pidevat tänapäevastamist. Käesolevad põhiseaduse kommentaarid on seega juba

kolmandad.

Eriti akuutseks muutus põhiseaduse mõtte sisustamine seoses Eesti vastuvõtmisega Euroo-

pa Liitu, st alates 1. maist 2004. – Eesti rahvas otsustas rahvahääletusel 14. septembril 2003

Eesti riigi Euroopa Liitu astumise ja põhiseaduse täiendamise üle. Rahvahääletusel vastu võe-

tud Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse paragrahv 1 sätestab: “Eesti võib kuuluda

Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest.”

Selleks et paremini aru saada meie kehtivast põhiseadusest, on vajalik heita põgus pilk aja-

lukku. Nimelt pole omariiklus saatnud Eestit kogu aeg. Omariikluse periood on ajaskaalal olnud

Eesti jaoks kaunis lühike. Kuigi formaalselt on korrektne väita, et Eesti iseseisev demokraatlik

vabariik kuulutati välja 24. veebruari 1918. a iseseisvusmanifestiga, annab Eesti ajalugu piisa-

valt tõendeid selle kohta, et Eestil oli enne riikliku iseseisvuse väljakuulutamist õiguslikult auto-

noomne ühtsus. Võib koguni väita, et 1918. aastal sündinud uus Eesti kujutas endast muinasaja

(sks k uralte Staat) riigi taassündi. Ajalooallikad räägivad sellest, et muinasaja lõpul oli toonane

Eesti ühiskond peaaegu valmis uue kvaliteediga organisatsioonilise vormi – riigi – tekkeks, kui

arvestada tolleaegseid tingimusi Euroopas.

Riigi teke peab olema juriidiliselt vormistatud. Ajalugu pakkus meile selleks võimaluse alles

20. sajandil. Eesti esimene põhiseadus võeti vastu 15. juunil 1920. Kuid juba enne seda oli vastu

võetud riigiõiguslikke akte, mis oma olemuselt täitsid põhiseaduse rolli, määrates kindlaks Eesti

riikluse alused.

Eesti eelkonstitutsioonideks tuleks pidada Eestimaa Kubermangu Ajutise Maanõukogu (hili-

sema nimetusega Eesti Maapäev) 15. novembri 1917. a otsust kõrgemast võimust; juba mainitud

manifesti kõigile Eestimaa rahvastele (iseseisvusmanifesti), mille kuulutas välja Päästekomitee,

ning Asutava Kogu poolt 4. juunil 1919 vastu võetud Eesti Vabariigi valitsemise ajutist korda.

30. märtsil 1917 moodustas Vene Ajutine Valitsus Eestimaa kubermangu ning tegutsema

hakkas Ajutine Maanõukogu. Formaalselt oli tegemist Eestimaa kubermangu omavalitsusorga-

niga. Eestis olid tekkinud alged ühiskonna riiklikuks organiseerimiseks demokraatia põhimõtete

alusel. Nimelt olid Ajutise Maanõukogu pädevuses kõik kohalikud haldusküsimused ning see

valiti maakondade ja linnade poolt. Valimised ise toimusid 7. juulil 1917. Tormilised sündmused

Venemaal 1917. aastal valmistasid ette pinna selleks, et 15. novembril 1917 kuulutas Ajutine

Maanõukogu ennast kõrgeima võimu kandjaks Eestis ja seda kuni Eesti Asutava Kogu kokku-

kutsumiseni. Eesti rahval tuli täita kuni Asutava Kogu kokkuastumiseni ainult Maanõukogu poolt

16

SiSSejuhatuS

antud õigusakte. Ajal, mil Maanõukogu polnud koos, oli Maanõukogu juhatusel ja vanematekogul

ühes Maavalitsusega õigus anda kiireloomulisi määrusi ja käske Eestimaa elu korraldamiseks.

Kogukondlik autonoomia oli muutunud juriidiliselt riiklikuks iseseisvuseks.

Siiski saadeti Ajutine Maanõukogu bolševike poolt laiali ning formaalselt iseseisvuspüüdlu-

sed katkesid. Nüüd läks vaja kiireloomulisi lahendusi, mis tuginesid otsusele kõrgemast võimust.

Vanematekogu määras 19. veebruaril 1918. a kogu võimu realiseerimiseks Päästekomitee, kes

kuulutas 24. veebruaril 1918 välja Eesti Vabariigi iseseisvuse. Samal päeval avaldati “Manifest

kõigile Eestimaa rahvastele”. Kõige olulisem on manifestis see, et Eesti kuulutati iseseisvaks

НОmokraaЭlТkЮks vabarТТРТks ЭОma aУaloolТsЭОs Уa ОЭnoРraailТsЭОs pТТrТНОs koos rТТРТ pТТrТНОssО kЮЮ-luvate Eestimaa osade loetlemisega. Legaliseeriti Päästekomitee ja rõhutati tema sidet Maanõu-

koguga. Deklareeriti teiste riikide suhtes poliitilist erapooletust, teistelt riikidelt loodeti sama enda

suhtes. Korrati, et maa valitsemiskorra peab lõplikult kindlaks määrama Eesti Asutav Kogu ning

kuni Asutava Kogu kokkukutsumiseni jääb kogu seadusandlik ja täidesaatev võim Maapäeva ja

selle loodud Ajutise Valitsuse kätte. Tähelepanuväärne on, et manifestis sätestati nüüdisaeg-

sete põhiseaduste lahutamatuks osaks olevad põhiõigused ja vabadused: võrdsus seaduse ja

kohtute ees; vähemusrahvuste kultuurautonoomia tunnustamine; sõna-, trüki-, usu-, koosoleku-,

ühinemis- ja streigivabadus. Ajutisele Valitsusele delegeeriti terve rea sotsiaalsete, majanduslike

ja organisatsiooniliste küsimuste lahendamine.

Saksa okupatsiooni tingimustes ei saanud juttu olla reaalsest iseolemisest ja iseotsustami-

sest. Alles pärast sakslaste kapituleerumist 1918. a kogunes sama aasta 11. novembril Ajutine

Valitsus, mille oli moodustanud Päästekomitee juba 24. veebruaril 1918. 12. novembril 1918. a

moodustas Maanõukogu vanematekogu teise Ajutise Valitsuse. 28. novembril 1918. a algas Va-

badussõda. Vabadussõja ajal 1919. a aprillis toimusid Eesti Vabariigi konstitueerimiseks Asuta-

va Kogu valimised. Valimised korraldati Asutava Kogu valimise seaduse alusel, mille oli vastu

võtnud Maanõukogu 24. novembril 1918. Asutav Kogu oli Eestis esimene rahva poolt vahetult

valitud rahvaesindus. Valimised ise toimusid proportsionaalsuse põhimõttel üldise ja ühetaolise

valimisõiguse alusel salajase hääletamisega. Asutava Kogu avaistung toimus 23. aprillil 1919.

Probleemiks oli aga see, et puudus seadus, mis oleks sätestanud Asutava Kogu pädevuse ja

tema suhted teiste riigiorganitega. Arvestada tuli ka sellega, et just Asutava Kogu peaülesan-

deks oli Eesti Vabariigi põhiseaduse väljatöötamine. Nii moodustaski Asutav Kogu oma teisel

tööpäeval, 24. aprillil 1919, ajutise põhiseaduse eelnõu koostamiseks komisjoni. Juba eelnevalt

oli Maanõukogu esimees moodustanud eelkomisjoni, kelle ülesanne oli Asutava Kogu komisjoni

omaga sarnane ja kes oli Asutava Kogu kokkukutsumise ajaks oma tööga valmis saanud. Just

eelkomisjoni eelnõu läks läbivaatamisele Asutava Kogu komisjoni, kes esitas selle mõnevõrra

muudetud kujul 21. mail 1919 Asutava Kogu üldkoosolekule. Asutava Kogu üldkoosolek arutas

eelnõu kolmel lugemisel ja võttis 4. juunil 1919 vastu “Eesti Vabariigi valitsemise ajutise korra”,

mis hakkas kehtima 9. juulil 1919. Ajutine valitsemise kord on kolmas Eesti omariiklust konstitu-

eeriv õigusakt, n-ö eelkonstitutsiooniline akt. Lisagem, et ajutise valitsemiskorra üldised põhimõt-

ted leiame me hilisemast, 1920. aasta põhiseadusest.

Ajutine valitsemise kord iseloomustas Eestit kui iseseisvat, rippumatut ja demokraatlikku va-

bariiki, määras esialgsed riigipiirid ning loetles maa-alad, mis kuuluvad Eesti riigile. Riigikeelena

sätestati eesti keel, samas anti vähemusrahvustele tagatised oma keele kasutamisel. Nii nagu

iseseisvusmanifestki sisaldas ajutine valitsemise kord ulatuslikku kodanike põhiõiguste ja

17

LühiüLevaade põhiSeaduSe ajaLooSt

vabaduste kataloogi. Lisandusid sotsiaalsed õigused: tasuta kohustuslik emakeelne algharidus;

õigus saada maad harimiseks ja eluasemeks; õigus saada tööd; töökaitse; emade kaitse; toetus

riigilt nooruse, vanaduse, töövõimetuse ja õnnetuse korral jm. Ajutine valitsemise kord muutis

riigi valitsemiskorda. Kõrgeim võim Eestis kuulub rahvale, kelle nimel ja valikul teostab seda

Asutav Kogu. Asutava Kogu peamised ülesanded olid põhiseaduse vastuvõtmise, maakorral-

duse ja tähtsamate ühiskondlike uuenduste kindlaksmääramine. Asutav Kogu oli pädev vastu

võtma kõiki seadusi. Olgu märgitud, et tagatud oli Asutavas Kogus vastuvõetud seaduste pa-

nek rahvahääletusele, kui seda nõuab 25 000 hääleõiguslikku kodanikku või 1/8 Asutava Kogu

koosseisust. Tagatud oli samuti rahvaalgatus. Ajutine valitsemise kord kehtestas, et kõik senised

seadused ja määrused jäävad kehtima, kuni Asutav Kogu, valitsus või muud seaduslikud võimud

neid seaduslikus korras ei tühista, muuda ega täienda või kuni ajutine valitsemise kord ise pole

neid tühistanud, muutnud või täiendanud.

Asutav Kogu võttis Eesti riigi esimese põhiseaduse vastu 15. juunil 1920 ja see oli pealkir-

jastatud “Eesti vabariigi põhiseadus”. Selle ametlik tekst avaldati 9. juuli 1920. a Riigi Teatajas

(RT 1920, 113/114). Põhiseadus jõustus 21. detsembril 1920.

Esimest põhiseadust võib iseloomustada kui demokraatliku rahvusliku õiguskorra tippakti.

Selles põhiseaduses on esile tõstetud õigusriigi idee. Esiteks realiseeris põhiseadus võimude

lahususe idee (§-d 35, 57 ja 68); teiseks sätestas isikute põhiõiguste süsteemi (II ptk “Eesti koda-

nikkude põhiõigustest”). Põhiseadus kehtestas üle paarikümne põhiõiguse. Väärib märkimist, et

peale isiku- (§ 8), eluaseme- (§ 10) ja omandiõiguse (§ 24) ning kõigi isikute võrdsuse seaduse

ees (§ 6) oli sätestatud ka vähemuste kaitse. Eraldi väärib rõhutamist riigi rahva käsitus. Nimelt

käsitati riigi rahvast riigiorganina, rõhutades sellega rahva kui avaliku võimu alge tähtsust. Rii-

givõimu kõrgeimaks teostajaks luges põhiseadus rahvast, kes teostas riigivõimu hääleõiguslike

kodanike kaudu rahvahääletuse, rahvaalgatuse ja Riigikogu valimise teel. Seadusandlikku võimu

omavaks rahvaesinduseks oli Riigikogu, mis valiti kolmeks aastaks proportsionaalse valimissüs-

teemi abil üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletamise teel. Täitevvõim kuulus

Vabariigi Valitsusele, mille eesotsas oli riigivanem. Valitsus sõltus täielikult Riigikogust.

Esimese põhiseadusega oli Eesti riigil õiguseks vormitud kõik liberaalsele rahvusriigile oma-

sed ja vajalikud põhitunnused: see, kes moodustab riigi rahva ja milline on riigi territoorium, ning

ka see, milles leiab väljenduse Eesti omariikluse suveräänsus. On üldtunnustatud, et õiguse aja-

lЮРЮ alРab sОalЭ, kЮs sОllО panОb kТrУa õТРЮsО looУa. EОsЭТl olТ ОnnasЭ võТmalТk rТТРТna ТНОnЭТiЭsОО-rida ja legitimeerida rahvusliku õiguskorra loomise teel alates 20. sajandi teise kümnendi lõpust.

Niinimetatud eelkonstitutsiooniliste aktide kaudu jõuti 1920. a mandrieuroopalikus õiguskultuuris

kõige olulisema rahvusriigi seaduse, põhiseaduse vastuvõtmiseni.

Kuid Riigikogu killustatus, mis põhjustas valitsuste sagedase vahetumise, sundis õige pea

rääkima põhiseaduse muutmise vajadusest. 1920. aasta põhiseadust oli võimalik muuta ja täien-

dada rahvahääletusel: kas siis Riigikogu ettepanekul, millele pidi järgnema rahvahääletus, või

rahvaalgatuse korras algatatud rahvahääletusel. Esimene katse põhiseaduse täiendamiseks

tehti 1924. a ja see oli ilmselt ajendatud enamlaste ülestõusust. Nimelt pakkus K. Päts saadi-

kurühmadele idee sätestada parlamendi poolt valitava vabariigi presidendi institutsioon. Hääle-

tamiseni see kava ei jõudnud. Esimeseks Riigikogu juhatusele esitatud eelnõuks oli Riigikogu

Põllumeestekogude rühma poolt 1926. aastal esitatud “Põhiseaduse muutmisseaduse eelnõu”.

18

SiSSejuhatuS

Muu hulgas nägi eelnõu ette rahva valitava presidendi ameti kehtestamise. Kuid ka see eelnõu ei

jõudnud hääletuseni. Olgu lisatud, et õigusteadlased jõudsid VII õigusteadlaste päeval J. Uluotsa

ettekande alusel otsusele, et põhiseaduse muutmiseks puudub vajadus, sest kehtiv põhiseadus

annab piisavalt võimalusi nii valitsusele kui ka riigivanemale oma võimu teostamiseks.

Järgmised katsed muuta põhiseadust tehti kolmekümnendate aastate alguses. Põllumeeste-

kogude ja Rahvaerakonna esindajate poolt esitati 1932. a alguses “Eesti vabariigi põhiseaduse

muutmise seaduse eelnõu”. Et eelnõu esitajad pidid ise kandma eelnõu trükikulud, siis jäi eelnõu

avaldamata ning Riigikogu juhatus lõpetas menetluse. Samasisulise eelnõu algatas ka Riigiko-

gu ning arutas seda 1932. a veebruaris. Eelnõu otsustati panna rahvahääletusele, mis toimus

13.–15. augustil 1932. Rahvahääletus aga ei õnnestunud, sest vastu oli enamik hääletanutest ja

nii ei saanud Eesti veel presidenti ning ka Riigikogu suurus jäi muutmata.

1932. a novembris võttis Riigikogu vastu otsuse, milles lubati põhiseaduskomisjonil esitada

Riigikogule uus põhiseaduse muutmise eelnõu. Uue eelnõu aluseks võeti rahvahääletusel juba

läbikukkunud eelnõu ning õigupoolest oli see Riigikogu samm vastukaaluks vabadussõjalaste

tegevusele, kes organiseerisid rahvaalgatuse korras põhiseaduse muutmist. 1933. a jaanuaris

esitas põhiseaduskomisjon eelnõu Riigikogu juhatusele ja see otsustati panna rahvahääletusele.

Rahvahääletus toimus 10.–12. juunil 1933, kuid seda tabas sama saatus mis eelmistki. Eelnõu

vastu oli 2/3 hääletanutest.

Kolmas tõsine katse muuta põhiseadust võeti ette rahvahääletusel 14.–16. oktoobrini 1933.

Sedakorda oli tegemist vabadussõjalaste poolt rahvaalgatuse korras esitatud eelnõuga. Kuigi

Riigikogu muutis eelnevalt põhiseaduse rahvahääletusega vastuvõtmise korda, et tõkestada

vabadussõjalaste eelnõu vastuvõtmist (tõstis oluliselt rahvahääletusel põhiseaduse vastuvõtmi-

seks vajalikku häälteenamust), võeti see eelnõu vastu suure häälteenamusega. Rahvahääletuse

tulemusel uuenenud põhiseadus muutis Eesti riigi valitsemisvormi, mis kokkuvõtvalt tähendas

pööret autoritaarsuse poole.

Põhiseaduse sisulised muudatused olid nii olulised, et hakati rääkima uuest, 1933. a põhisea-

dusest. Formaalselt oli tegemist kehtiva 1920. a põhiseaduse uue redaktsiooniga. Põhiseaduse

uus redaktsioon jõustus 24. jaanuaril 1934. Valitsemisel sätestati mitmeid muutusi. Riigikogu

koosseisu vähendati 100 liikmelt 50-le, proportsionaalse valimise põhimõtet täiendati isikuvalimi-

se võimalusega, Riigikogu enda volitused pikenesid kolmelt aastalt neljale. Muutus riigivanema

valimise kord ja tema õigused suurenesid. Näiteks oli riigivanemal põhiseaduse muudatuste järgi

õigus riiklikel kaalutlustel välja kuulutada Riigikogu ennetähtaegsed valimised, piiratud vetoõigus,

õigus riiklikel kaalutlustel lõpetada ennetähtaegselt Riigikogu korraline istungjärk, dekreediõigus,

valitsuse moodustamise ainupädevus ning kohtunike nimetamise õigus Riigikogu poolt pakutud

kandidaatide hulgast. Eesti sai endale peaministri institutsiooni.

Muudetud põhiseaduse alusel ei valitud ei Riigikogu ega riigivanemat. Küll on põhjust rää-

kida alanud vaikivast ajastust. Riigivanema ülesannetes tegutsev peaminister K. Päts kehtestas

12. märtsil 1934 riigis kuueks kuuks kaitseseisukorra, et takistada Vabadussõjalaste Liidu või-

mule pääsemist. Oma sammudest informeeris ta Riigikogu, kes nõustus kaitseseisukorra keh-

testamisega. Riigikogu katkestas riigivanema soovil oma tegevuse. Kaitseseisukord ise kehtis

formaalselt kuni 1939. a 12. septembrini. 1935. a peatati siseministri määrusega erakondade ja

teiste poliitiliste ühingute ja nende liitude tegevus (v.a 1935. a loodud Isamaaliit). Vabadussõja-

laste organisatsioonid olid juba seoses kaitseseisukorra kehtestamisega keelatud. Siiski esitasid

19

LühiüLevaade põhiSeaduSe ajaLooSt

vabadussõjalased 1935. a septembris oma teise eelnõu põhiseaduse muutmiseks. Riigivanem

keeldus 1935. a oktoobris vabadussõjalaste eelnõule ametlikku käiku andmast. Vaikival ajastul

esitati ka teine põhiseaduse muutmise eelnõu Riigikogu kolme liikme poolt. Ka siin ei andnud rii-

givanem eelnõule ametlikku käiku. Suveräänsuse kandjaks kujunes rahva asemel võim ja selline

konstitutsiooniline interreegnum kestis 1938. aastani.

Põhiseaduse 1933. a redaktsioon ning muu õiguslik tegelikkus olid omapäraseks intertempo-

raalseks õiguseks (üleminekusäteteks), mis sundis nii rahvast kui ka poliitikuid tähelepanelikult

suhtuma riigiõiguslikesse arengutesse Eestis. On selge, et ei inter partes ega veel vähem inter

omnes saa olla täielikku üksmeelt. Siiski on tendentsina täheldatav liikumine riigi suveräänsuselt

rahvasuveräänsuse poole, seda siiski piiratult.

Tõsiselt võetav samm uue põhiseaduse poole tehti 23.–25. veebruari 1936. a referendumil,

kus eelnõus “Eesti rahva otsus Rahvuskogu kokkukutsumiseks” küsiti, kas oleks vaja kokku kut-

suda kahekojaline Rahvuskogu, et täiendada ja/või asendada 1933. a põhiseadust. Rahvuskogu

kokkukutsumine sai heakskiidu. Riigivanem kutsus 1936. a detsembris valitud Rahvuskogu kok-

ku 1937. a veebruaris ja kokkutulnud Rahvuskogule esitas riigivanem uue põhiseaduse eelnõu.

Rahvuskogu võttiski vastu uue põhiseaduse, esitades töö tulemused riigivanemale. Riigivanem

kuulutas põhiseaduse ja selle elluviimise seadused 17. augustil 1937 Kadrioru lossis pidulikult

välja ja uus põhiseadus jõustus 1. jaanuaril 1938.

1937. a põhiseadus oli tublisti mahukam seni kehtinust. Nimelt sisaldas 1920. a põhiseadus

89 paragrahvi, aga 1937. a põhiseadus 150 paragrahvi. Põhiseaduses oli ulatuslik peatükk “Eesti

kodanikkude õigused ja kohustused” 27 paragrahviga, samas kärbiti oluliselt rahva osalemist

riigivõimu teostamisel. Näiteks loobuti rahvaalgatuse korras seaduste vastuvõtmisest. Rahva-

hääletus oli võimalik ainult presidendi nõusolekul põhiseaduse muutmiseks. Nii jäid riigivanema

sõnad kodanike kõrgeimast võimust deklaratiivseteks, sest otsene demokraatia oli asendunud

esindusdemokraatiaga. Põhiseaduses püüti jätkuvalt realiseerida õigusriigi idee seda osa, mis

nõuab võimude lahusust ja tasakaalustatust. Ühekojalise parlamendi asemele tuli kahekojaline

ja Riigikogu hakkas koosnema Riigivolikogust ja Riiginõukogust; seati sisse suure, riigivanema

pädevusega sarnane presidendi institutsioon; nähti ette õiguskantsleri institutsioon, kelle nimetas

ametisse president ja kelle ülesanne oli valvata avalik-õiguslike asutuste tegevuse seaduspära-

suse üle eelkontrolli vormis.

23. augustil 1939 kirjutasid Nõukogude Liit ja Saksamaa alla Molotovi–Ribbentropi paktile

ja selle lisaprotokollidele, mis tähendas Eestile kuulumist Nõukogude Liidu huvi- ja mõjusfääri.

28. septembril 1939 kirjutas Eesti alla nn baaside lepingule. Eesti Vabariigi okupeeris 1940. a

Nõukogude Liit – Eesti ei saanud oma iseseisvust realiseerida pool sajandit kestnud okupatsioo-

ni ajal.

Uus ühiskondlik-poliitiline situatsioon kujunes Eestis 1980. aastate keskpaigast alates ja oli

sОoЭЮН kommЮnТsЭlТkЮ rОžТТmТ kraССТРa NSV LТТНЮs Уa IНa-EЮroopas. SОllО pОrТooНТ ОsТmОsОks põhiseaduslikuks aktiks (mitte eelpõhiseaduslikuks aktiks, sest Eesti riik eksisteeris, vaatamata

okupatsioonile, edasi de jure ja toimis ka tema 1937. a põhiseadus, mille alusel tegutses eksiil-

valitsus) võiks pidada akti, millega kuulutati ajalooliselt kujunenud sinimustvalge värvikombi-

natsioon Eesti rahvusvärvideks (vrd 1937. a põhiseaduse § 6 lg 1) ning rukkilill ja suitsupää-

suke Eesti rahvussümboliteks. Selles aktis on oskuslikult ühendatud riik ja rahvas, riiklikud

ja rahvussümbolid. Sellist riigi ja rahva ühendamise taktikat kasutati taasvabastamise teel

20

SiSSejuhatuS

järjekindlalt, andes rahvale tema koha nii riigivõimu aluse ja kandja kui ka kõrgeima riigivõimu-

organina. Rahva tähtsust taasiseseisvumisel näitavad ilmekalt ka rohkem kui 900 000 toetusall-

kirja, millele tuginedes võttis Ülemnõukogu 16. novembril 1988 vastu deklaratsiooni Eesti NSV

suveräänsusest, konstitutsiooniparandused ja otsuse mitte toetada unitaarriigi loomist taotlevaid

NSV Liidu konstitutsiooni ja valimisseaduse parandusi. Deklaratsiooniga rõhutas Ülemnõuko-

gu Eesti iseotsustamisõigust kuni konstitutsioonilise otsustamisõiguseni välja. Olemuslikult on

tegemist põhiseadusliku aktiga, mida võib võrrelda Maanõukogu 15. (28.) novembri 1917. a ot-

susega kõrgemast võimust. Nimetatud akti põhiseaduslikku olemust rõhutavad sellega tehtud

konstitutsiooni muudatused, sh eriti maa, loodusvarade, põhiliste tootmisvahendite, transpordi- ja

sidevahendite, pankade, kaubanduse jne kuulutamine Eesti ainuomandiks (kuulusid NSV Liidu

konstitutsiooni põhjal vaid NSV Liidu ainuomandisse); era- ja segaomandi lubamine; kodanike ja

juriidiliste isikute konstitutsiooniliste õiguste kohtuliku kaitse võimaldamine jne.

Rahva ja riigi suhete üle kujunes elav diskussioon seoses küsimusega Eesti NSV riigikeelest.

Eesti keele riigikeeleks tunnistamine (vrd 1937. a põhiseaduse § 5) lõi kindla aluse eesti rahva

ja tema kultuuri säilimiseks ja arenemiseks (vrd 1937. a põhiseaduse ja 1992. a põhiseaduse

preambulit). Samuti oli omariikluse taastamisega seoses oluline kohaliku omavalitsussüsteemi

taasloomine, mille nägi ette Ülemnõukogu 8. augusti 1989. a otsus. See otsus nägi ette ülemine-

ku tsentraliseeritud nõukogude süsteemilt riigivalitsemise ja omahalduse kindlapiirilisele erista-

misele ning territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimise.

Tähelepanuta ei saa jätta oma territooriumi majanduslikku kasutamist kooskõlas 16. novemb-

ri 1988. a konstitutsiooniparandusega. Selleks töötati välja Eesti isemajandamise kontseptsioon

(IME). Eesti Vabariigi omandiseadus ja omandireformi aluste seadus, Eesti Panga asutamine,

1992. a rahareform jne suunasid majanduse uutele alustele: terviklikule ja NSV Liidu rahvama-

jandussüsteemist eraldatud arenguteele. Seda oli sunnitud aktsepteerima ka NSV Liidu kesk-

võim, näiteks NSV Liidu Ülemnõukogu otsuses Balti riikide majanduslikust iseseisvusest.

1989. a muutus suhetes NSV Liidu keskvõimuga üheks kesksemaks küsimuseks Molotovi–

Ribbentropi paktile (MRP) õigusliku hinnangu andmine. Ülemnõukogu 12. novembri 1989. a

otsus “Ajaloolis-õiguslikust hinnangust Eestis 1940. aastal toimunud sündmuste kohta” kvali-

iЭsООrТs EОsЭТs 1940. a ЭoТmЮnЮ aРrОssТoonТks, sõУalТsОks okЮpООrТmТsОks nТnР EОsЭТ VabarТТРТ annekteerimiseks NSV Liidu poolt, mistõttu Eesti Vabariigi riikliku korra vägivaldne muutmine

oli rahvusvahelise õiguse seisukohalt kehtetu, sh Eesti Vabariigi lülitamine NSV Liidu koosseisu

õigustühine. Juriidiliselt tähendas see Eesti tunnistamist okupeerituks ja annekteerituks, st enam

mitte liiduvabariigiks, vaid riigiks, kes taotleb iseseisvuse taastamist ja okupatsiooni lõpetamist.

Ülemnõukogu 30. märtsi 1990. a otsusega “Eesti riiklikust staatusest” kinnitati, et Eesti on oku-

peeritud riigi staatuses, kuid tema õiguslik järjepidevus kestab edasi de jure. Nimetatud otsusega

kuulutati välja üleminekuperiood, mis pidi lõppema põhiseaduslike riigiorganite moodustamise-

ga. Samast kuupäevast pärineb deklaratsioon Eesti NSV Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi koos-

tööst, millega tunnustati Eesti Kongressi Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskoguna ja Eesti

Vabariigi riigivõimu taastajana ning avaldati valmidust temaga koostööd teha. Eesti Kongress

pidas oma esimese istungi 11.–12. märtsil 1990 ja valis oma alaliseks organiks Eesti Komitee.

Üleminekuperioodi põhiseaduslike aktide seas on tähtsamad Ülemnõukogu 8. mai 1990. a sea-

dus “Eesti sümboolikast”, millega taastati Eesti Vabariigi ametlik nimetus ja rakendati 1937. a

põhiseaduse §-d 1, 2, 4, 5 ja 6; 16. mai 1990. a seadus “Eesti valitsemise ajutise korra alustest”

21

LühiüLevaade põhiSeaduSe ajaLooSt

ja Ülemnõukogu otsus samast kuupäevast “Eesti Vabariigi Ülemnõukogu tegevusprogrammist

ülemineku perioodil Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamiseni ja valitsemise ajutisest korrast”.

Need olid programmilised dokumendid üleminekuperioodi seadusandluses ja riiklikus tegevuses,

sh uue põhiseaduse väljatöötamisel.

Olgu märgitud, et 1989. a avaldas I. Gräzin Eesti Demokraatliku Sotsialistliku Vabariigi põhi-

seaduse eelnõu ning 1990. aastal avaldasid E. Talvik ja J. Kaljuvee Eesti Vabariigi põhiseaduse

eelnõu.

3. märtsil 1991 toimunud referendumil, millest võttis osa 82,86% hääleõiguslikest isikutest,

andis jaatava vastuse küsimusele “Kas Teie tahate Eesti Vabariigi riikliku iseseisvuse ja sõltuma-

tuse taastamist?” 77,83% hääletanutest.

Riigipöördekatse Moskvas 19. augustil 1991 lõi soodsa pinnase Eesti iseseisvuse väljakuu-

lutamiseks Eesti Vabariigi Ülemnõukogu poolt 20. augustil 1991. Ka seda otsust “Eesti riiklikust

iseseisvusest” võib käsitada kui põhiseaduslikku akti. Nimelt nähti otsuses ette moodustada põ-

hiseaduse väljatöötamiseks Põhiseaduse Assamblee. Assamblee moodustasid Eesti Kongressi

ja Ülemnõukogu esindajad pariteetsetel alustel. Põhiseaduse Assamblee sai rakenduse pärast

Ülemnõukogu 3. septembri 1991. a otsuste “Põhiseadusliku Assamblee valimistest” ja “Eesti Va-

bariigi Põhiseadusliku Assamblee tööülesannetest ja töökorraldusest” vastuvõtmist. Assamblee

avaistung peeti Toompeal 13. septembril ja selle esimeheks sai Tõnu Anton (Ülemnõukogu saa-

dik). 11. oktoobril otsustas assamblee Eesti Vabariigi üles ehitada tasakaalustatud parlamen-

taarse demokraatia põhimõtetest lähtuvalt. Eesti Riigiarhiivi fondi 2324 nimistu 1 säiliku 12 leh-

tedelt 421–432 leiame Eesti Vabariigi Põhiseaduse Assamblee läkituse eesti rahvale, mille see

koostas oma tegevuse lõpuks. Läkituses on öeldud, et Põhiseaduse Assamblee on oma töö

lõpetanud ning Eesti Vabariigi põhiseaduse ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõud on

valminud. Rahvahääletusele panekuks valmis põhiseaduse eelnõu tugineb Eesti Vabariigi vara-

sematele põhiseadustele ning on nende loomulik järglane. Uus põhiseadus lähtub inimõiguste

tunnustamise ja parlamentaarse demokraatia põhimõtetest ning rahva kestvuse elulisest huvist.

Ka pöördutakse eesti rahva poole ettepanekuga võtta põhiseadus koos selle rakendamise sea-

dusega vastu. Läkituses avaldatakse veendumust, et oma toetava otsusega astub eesti rahvas

määrava sammu Eesti riikluse kindlustamise raskel teel. Assamblee esitatud põhiseaduse eelnõu

kiitis Ülemnõukogu 20. aprilli 1992. a otsusega heaks ja otsustas selle panna rahvahääletusele.

Rahvahääletus põhiseaduse vastuvõtmiseks toimus 28. juunil 1992. Hääleõiguslike kodani-

ke nimekirjadesse oli kantud 669 080 isikut, kellest osales hääletamisel 446 708. Põhiseaduse ja

rakendusseaduse eelnõude poolt andis oma hääle 407 867, vastu oli 36 147 kodanikku.

Vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse §-le 9 jõustus põhiseadus vas-

tuvõtmise kuupäevast, seega 28. juunist 1992. Algas uus ajajärk Eesti riigi ja õiguse ajaloos.

Põhiseaduse ja selle rakendamise seaduse vigadeta tekst on avaldatud Riigi Teataja 1992. aasta

26. numbri kordustrükina.

Käesolevate kommentaaride koostamise ajal avaldas J. Raidla mõtte selle kohta, et kuigi põ-

hiseaduse retrospektiivsel analüüsil on oma väärtus, kujutab põhiseaduse analüüs selles pers-

pektiivis midagi veelgi olulisemat. Eelkõige pidas ta silmas neid muutusi, mis toimuvad Euroopa

Liidu riigiõiguslikus staatuses ja mille toimet arusaamadele meie põhiseadusest ei saa kuidagi

eirata. Kuigi põhiseaduse tõlgendamisruum on võrreldes tavaseadustega suurem – siin on isegi

seaduse mõttel suurem regulatiivne tähendus –, pole see tõlgendamisruum piirideta. Seepärast

22

SiSSejuhatuS

on möödapääsmatud põhiseaduse enda uuendamise eeltööd. Tartu Ülikooli õigusteaduskonnas

loodi 2010. a riigi- ja rahvusvahelise õiguse instituut, mille üheks kandvaks eesmärgiks ongi kes-

kenduda mitte ainult riigiõigusliku akadeemilise potentsiaali koondamisele ja vastava diskursuse

kanaliseerimisele, vaid kaasaaitamisele liikumisel uuendatud Eesti Vabariigi põhiseaduse poole.

Igati ratsionaalne on Riigikohtu üldkogu seisukoht kohtuotsuses 3-4-1-6-12 (nn ESM kaasus),

mis räägib sellest, et hoolimata Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatud rangest suveräänsus-

klauslist peab suveräänsuse sisustamisel arvesse võtma nüüdisaegset konteksti.

Käesolevad kommentaarid, mis jätkavad meie põhiseaduse süstemaatilise kommenteerimi-

se traditsiooni, püüavad anda tänapäevase pildi põhiseaduse mõttest olukorras, kus taasiseseis-

vumisest on möödunud juba rohkem kui viiendik sajandist, kus Eesti on Euroopa Liidu liikmesriik

kaheksa aastat, kus olulise panuse meie põhiseaduse tõlgendamisse on andnud Eesti kohtud

ning õigusteadlased, kuid ka avalik arvamus.

PÕHISEADUS ÕIGUSKoRRA TIPPAKTInA: PÕHISEADUSE AlUSPÕHImÕTETEST,

VääRTUSTEST jA TÕlGEnDAmISEST

28. juunil 1992 tegi eesti rahvas omariikluse mõttes põhimõttelise valiku, hääletades Eesti Vaba-

riigi põhiseaduse poolt. Omariikluse tingimustes peabki õiguslike lahenduste leidmine tuginema

riiklikult organiseeritud ühiskonna seest tulenevatele valikutele. Tänapäevasel demokraatlikul

ühiskonnakorraldusel on mõned põhimõttelised alused, millest tegeliku demokraatia taotlejad

peavad kinni pidama. Riigi jaoks on ainukene võimalus ennast legitimeerida õiguse abil ja kau-

du. Oluline on arvestada sellega, et Eesti õiguskord on kuulunud ja kuulub mandrieuroopalikku

õiguskultuuri. Õiguskorra aluseks on antiikse Rooma õiguskultuur. Selles õiguskultuuris kujunes

õiguskord normiloomingu kaudu. Eesti riik ehitab üles meie rahvuslikku õiguskorda samuti õigus-

norme luues. Seejuures peab normiloomingu tulemus olema piisavalt üldine, samas arusaadav.

See on vajalik põhjusel, et nii tavainimesed kui ka õiguse rakendajad võiksid võimalikult vähe

pingutades vastu võtta juriidilist tähendust omava ja õigusele vastava otsustuse.

Mandrieuroopaliku õiguskultuuri olemust rõhutab kehtiv põhiseadus, kui see sätestab, et riigi-

võimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3).

Legitimeerimist õigusnormide abil tuleb iseloomustada nende kehtivuse kaudu. Probleem on

selles, et põhiseadusnormi juriidiline kehtivus ei garanteeri selle kehtivust sotsiaalses mõttes.

Teisisõnu on olnud normide legitiimsus ja nende sotsiaalne kehtivus alati kaks ise asja. Tänapäe-

vane legitimeerimine kujutab endast lõppastmes kommunikatiivset ratsionaalsust. Õigust saab

olla ühiskonnas niipalju, kuipalju õiguse subjektid seda oma käitumise kaudu lõppastmes välja

näitavad. Selleks et legislatiivsed pingutused vilja kannaksid, peavad kehtivast õigusest tulene-

vad nõudmised realiseeruma õiguse subjektide käitumises. Nii oleme tähelepanu juhtinud ühele

väga olulisele tahule õiguse tänapäevases mõistmises. Sama loomulikult kuuluvad õiguse täna-

päevase mõistmise juurde arusaam õigusest tema objektiivses mõttes, õigusest kui suverääni

poolt kirja pandud (formaalselt kindlaksmääratud) õigusest. Sama loomulik on õigusest arusaam

tema subjektiivses tähenduses ehk objektiivsest õigusest õiguse subjektile tulenevast ja kuulu-

vast käitumismudelist. Kuid nüüdisajal on õiguse traditsioonilistele tahkudele oluline lisada aru-

saam õigusest kui normatiivsest informatsiooni- ja kommunikatsioonisüsteemist. Õigus haarab

endasse kõik selle, mis on seotud inimkäitumise õiguslikult relevantse osaga. Sellepärast on

23

põhiSeaduS õiguSkorra tippaktina

õiguse tunnetamiseks vaja näha ja tunnustada seda normatiivset korrelatsiooni, mis eksisteerib

õiguse ja ühiskonna vahel. Rõhutada tuleb seda eeskätt konstitutsiooniõiguse normide tunneta-

mise kontekstis, sest nende abstraktsuse aste on võrreldes suure osaga ülejäänust õiguskorrast

suurem ning seosed õiguse sotsiaalsete dimensioonidega raskemini tabatavad. Arvesse võttes

õiguse tänapäevast käsitust, on kommentaarides püütud põhiseaduse norme sisustades mitte

distantseeruda pikka aega mandrieuroopalikus õigusmõtlemises domineerinud õiguspositivis-

mist, kuid samas seda ka mitte üle tähtsustada. Õigus ei saa olla ega olegi paljalt indiviidide või

nende ühenduste otsustuste resultaat. Õigus vajab funktsioneerimiseks tegelikkuses toimivat

kommunikatsiooni.

Põhiseadusest arusaamine peab tuginema korrastatud õigusmõtlemisele. Mandrieuroopali-

kus õigusmõtlemises on viimastel aastakümnetel toimunud kvalitatiivne muutus ning õigusmõt-

lemise vundamendiks on kujunenud väärtused. Väga paljude Euroopa riikide rahvuslike õigus-

kordade ratsionaalses tunnetamises on sellele tasemele juba jõutud. Tõsi, üleminek uuele kva-

liteedile õigusmõtlemises on võtnud suhteliselt palju aega. Eestis on tõsiseid märke läbimurdest

õigusmõtlemise tänapäevasele tasemele. Samas tuleb nõustuda taasiseseisvumisjärgse esime-

se Riigikohtu esimehe R. Marustega, kes väitis, et meie mõtlemist piirab ajalooline traditsioon,

positivistlik arusaam õigusest, mis oli levinud Euroopas ja ka Eestis 20. sajandi esimesel poolel.

Ta lisas, et see ei ole ainult kohtunike probleem, vaid juristide ja õiguspoliitikute probleem terviku-

na. Kui vähemalt Euroopa kultuuriruum on väärtusjurisprudentsile ümber lülitunud aastakümnete

vältel, siis meie oleme silmitsi olukorraga, kus tuleb teha selline ümberlülitus suhteliselt lühikese

aja jooksul. Kohtunike kutseühingu esimees A. Jõks ütles 1997. aastal, et kohtunikke raputas

diskussioon õiglase ja väärtustele orienteeritud õigusemõistmise ning seadusest tuleneva koh-

tupidamise kohast Eesti õigussüsteemis. Kõik see tähendab eelkõige seda, et just põhiseaduse

seadusetähe taga tuleb osata näha väärtusi. Väärtusjurisprudents tunnustab seadusest kõrge-

mal seisvaid väärtusmastaape ja loeb ennast nendega seotuks. Põhiseadusest arusaamisel tu-

leb osata väärtusmastaape konkretiseerida.

Põhiseaduse enda struktuuris on väärtused domineerival kohal preambulis. Preambulis sisal-

duvad suure üldistusastmega väärtused mõjutavad põhiseaduse muid sätteid, kujundades selli-

selt põhiseaduse mõtet. Loomulikult leiame üldkehtivaid väärtusi põhiseaduse preambuli kõrval

ka põhiseaduse muudest osadest. Veel enam, põhiseadusega seoses on vajalik rõhutada väär-

tuste regulatiivset iseloomu. Regulatiivseks (korrastavaks) teeb põhiseaduses sisalduvad väär-

tused asjaolu, et nad kuuluvad põhiseadusesse. On selge, et meist igaühel on väärtuskogemusi,

mida saab kas heaks kiita või hukka mõista. Tunduvalt raskem on aga seevastu saavutada väär-

tuskogemuste laia baasi, mis saab põhineda väärtusmastaapidel. Põhiseadusest arusaamiseks

vajalikud väärtusmastaabid on kirjas põhiseaduses eneses. Nii näiteks on põhiõigustega seoses

ühiskonnas valitsev õiguslik eetos kirjas põhiliselt põhiseaduse teises peatükis. Selline olukord

on loomulik, sest ühiskonnas on alati midagi sellist, mis garanteerib laiapõhjalise kooskõla. Prob-

leemiks on aga see, et põhiseaduses sisalduvad väärtused ei moodusta sellist väärtuskorda,

mis oleks täiuslik ehk vaba lünkadest. Väärtused ise, nende kvaliteet on pidevas muutumises.

Seetõttu on küsimus juba valitsevast või enam mitte valitsevast väärtusest pidevalt päevakorral.

Nii pole väärtused identsed põhiseadusega, mille kaudu ja abil me neist teavet saame.

Põhiseaduses leiduvatel väärtustel on väga erinev loomus. Nii võib eristada kõlbelisi, sot-

siaalseid, õigusriiklikke jm väärtusi. Nende väärtuste skaala pole mitte üksnes ulatuslik, vaid ka

24

SiSSejuhatuS

teatud ulatuses muutuv. Näiteks leidis Riigikohus üldkogu otsuses 3-4-1-6-12 (nn ESM kaasus),

ОЭ ka ОЮroala maУanНЮslТk Уa inanЭsТlТnО УтЭkЮsЮЮЭlТkkЮs kЮЮlЮb alaЭОs EОsЭТ kЮЮlЮmТsОsЭ ОЮroala riikide sekka Eesti põhiseaduslike väärtuste hulka.

Kui aga küsida, kas me võime leida põhiseadusest mingi ülima väärtuse, mis on aluseks

õigusriiklikult organiseeritud Eesti riigile, siis võib sellele vastata põhimõtteliselt jaatavalt. Jutt

on inimese ja riigi omavahelistest suhetest. Eesti omariikluses pole inimene loodud riigi jaoks,

vaid riik on loodud inimese jaoks. Põhiseaduse preambul konstateerib, et riigi kindlustamise ja

arendamise mõte on riigi rahva, keele ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade. Inimese prio-

riteet riigi ees pole riigi kehtestatud, vaid riik tunnustab seda kui inimesele loomulikult kuuluvat

omadust. Riik reguleerib inimese käitumist sel määral, et see ei riivaks põhjendamatult tema

vabadust ja kindlustaks avaliku huvi realiseerumise. Õigupoolest pole ülim väärtus iseenesest

juriidiline mõiste, vaid eetiline kategooria. Kuid sattudes põhiseadusesse selle alusväärtusena,

muutub ta – nagu eespool märkisime – juriidiliseks ehk siduvaks põhimõtteks. Olgu lisatud,

et ülimat väärtust peab aktsepteerima ja realiseerima kõigepealt Eesti riik ise. Kõik kolm riigi-

võimu – seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim – peavad tegutsema selle nimel, et tagada lõpp-

astmes inimesele kuuluvad õigused ja vabadused. Nii ei saa õiguste ja vabaduste realiseerimise

hindamisel riigi poolt tulla kõne alla otstarbekohasus, vaid eelistus on alati õigustel ja vabadustel

endil. Seega tähendab inimese ja tema õiguste ja vabaduste tunnistamine kõrgemaks väärtu-

seks seda, et riigil pole ilma seadusliku aluseta võimalik sekkuda inimese tegevusvabadusse.

Taoline põhimõte realiseerub keerulise võimumehhanismi abil, milles osalevad kõik riigiorganid

ja kasutatakse kogu õigussüsteemi. Sellegi põhimõtte leiame põhiseadusest.

Sissejuhatuses tahaks tähelepanu juhtida ka rahvasuveräänsusele. Nimetatud kategooria

on väärtuseks igas tänapäevases ja demokraatlikus konstitutsioonis. Rahvasuveräänsuse sä-

testab põhiseaduse § 1 lg 1: “Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgei-

ma riigivõimu kandja on rahvas.” Seega on põhiseaduse järgi igasuguse riigivõimu esmaseks

õiguslikuks aluseks rahva tahe. Ühest küljest tuleb tähele panna, et tegemist ei ole rahvuse

suveräänsusega. Teiselt poolt ei tähenda rahvasuveräänsus seda, et kõik inimesed, kes elavad

riigi territooriumil, kuuluksid riigi rahva hulka. Rahvasuveräänsuse kandjaks on see osa riigi ela-

nikkonnast, kellega riigil on juriidiline side ja seda peaasjalikult kodakondsusinstituudi kaudu.

Juba Cicero on juhtinud tähelepanu sellele, et riigi rahvas pole mitte igasugune suur inimeste

ühendus, vaid selline ühendus, keda seovad ühised huvid ja lugupidamine kehtiva õiguse vastu.

Riikides, kus elab mitmeid rahvusi, võib tõusetuda küsimus naturalisatsiooni dimensioonidest.

Eestis ongi juhtunud nii, et okupatsiooniaegseid migratsiooniprotsesse mõjutati sihilikult Eesti

kahjuks. Nii peaks meil kodakondsuse andmine – riigi rahva formeerimine – olema seotud õnnes-

tunud integratsiooniprotsessidega. Küll ei saa kodakondsus integratsiooni asendada, see peab

olema kodakondsuse andmise eelduseks. Mõned Euroopa riikide põhiseadused sätestavad

seepärast rahvasuveräänsuse kandjana mitte lihtsalt rahva, vaid paljurahvuselise rahva. Samas

on riike, mille põhiseadus ei sätestagi rahvasuveräänsuse põhimõtet, lugedes seda tsiviliseeri-

tud maailma lahutamatuks osaks. Rahvasuveräänsus on väga tihedalt seotud kodaniku õiguste

ja kohustustega. Vastavad sätted sisalduvad põhiseaduse kolmandas peatükis. Rahva võimu

ülimuslikkust ei saagi teisiti ette kujutada kui võimu teostavate üksikisikute tegevusena. Rah-

vasuveräänsuse realiseerimise üksikasjalikud juriidilised regulatsioonid aga annavad tunnistust

soovist, et tegelikkuses realiseeruks tõepoolest rahvasuveräänsus, mitte aga näiteks mõnede

25

egoistlikud võimu juurde pääsemise katsed. Rahvas teostab oma võimu põhiseaduse kohaselt

eri vormides ning jääb riigivõimu kandjaks ka siis, kui ta riigivõimu teostamisel toetub seadusand-

likule, täidesaatvale või kohtuvõimule.

Tähelepanu tuleks juhtida ühele aspektile rahvasuveräänsuse teostamisel. Nimelt tunneb

rahvas ennast suveräänsuse kandjana väga selgelt just teatud ajaperioodidel. Siinkohal on sil-

mas peetud Riigikogu valimisi ja rahvahääletust. Tundub, et Eesti riigi rahvas soovib ennast

sagedamini tunda rahvasuveräänsuse kandjana. Sellest annab tunnistust näiteks L. Meri poolt

Riigikogule esitatud presidendi otsevalimiste seaduse eelnõu.

Kokkuvõtvalt võib väita, et rahvasuveräänsus on õiguse esmane allikas. Rahva tahe, mis

on leidnud väljenduse juriidiliselt relevantsetes vormides, on Eesti riigi tõeliseks vundamendiks,

just sealt saab lähtuda iga mandaat, et omariikluses midagi täiustada või muuta. Mõned protses-

sid, mis on toimunud viimasel ajal Euroopa Liidus – näiteks erinevate stabiilsusmehhanismide

jõustamine – võivad endaga kaasa tuua olukorra, kus rahvas kaugeneb riigi juhtimisest. Ilmselt

on siin vaja kasutada ühelt poolt traditsioonilisi lahendusi, kus suveräänsuse jaotamisel peab

kasutama näiteks referendumit, kuid samuti uue kvaliteediga lahendusi ning need saavad olla

Euroopa Liidu liikmesuse tingimustes piiriülesed. Samas tuleb tõdeda, et põhiseadus on elav

seadus, millest tuleb aru saada muutuvates ühiskondlikes oludes ja ka muutuvates väärtustes,

kus abiks võivad tulla juba mainitud siseriiklikud lahendused. Nii poleks ilmselt välistatud isegi

selline olukord, kus rahvas otsustaks rahvahääletusel oma kõrgeima riigivõimu kandja rolli riigi-

elu küsimuste lahendamisel muuta.

Õigusest arusaamise eesmärk on alati õiguse adekvaatse tunnetamise saavutamine. Piltli-

kult öeldes on tegemist tervikkujundi loomisega õigusest. Sellise tervikpildi kujundamine – silmas

pidades rahvuslikku õiguskorda – peab toetuma ühelt poolt õiguskorra kui teatud terviku ja teiselt

poolt selle tippakti, põhiseaduse ühtsuse ehk koherentsuse ideele. Õiguse teooria tunnetussaa-

vutusi arvesse võttes tuleb tähelepanu juhtida kahele alusprintsiibile: esiteks kooskõlalisust taga-

vale põhimõttele ja teiseks kontekstilisuse põhimõttele. Põhiseadusest arusaamiseks tuleb neid

aluspõhimõtteid kaasata nii, et ei tekiks vastuolusid põhiseaduse enda osade vahel (kooskõlali-

sus) ning et tekiks selgepiiriline ettekujutus põhiseaduse sätet puudutavast kohast põhiseaduse

tekstis (kontekstilisus).

Eelnevalt rõhutasime normatiivse kommunikatsiooni tähtsust õigusest arusaamisel. Põhisea-

dusest arusaamisel tuleb seepärast tähelepanelikult analüüsida põhiseaduse tõlgendusi, mis on

antud kohtute, eriti konstitutsioonikohtu poolt. Selline õigusliku tegelikkuse analüüs aitab lõpp-

astmes parandada õiguse reaalset integratsiooni- ja siduvusjõudu. On igati loomulik tõdeda, et

just konstitutsioonikohtu otsustused peavad olema väärtusotsustuste hierarhias kõrgeimad. Kuid

küsimus pole ainult hierarhias. Need otsustused peavad olema ka aktsepteeritavad. Loomulikult

on diskuteeritav, kas ja millisel määral põhiseadus ja kohtuniku otsustus, mis on langetatud põ-

hiseaduse alusel, üldse vajavad avalikku või eraviisilist aktsepteerimist. Eri riikide pikk kogemus

selles vallas räägib siiski sellest, et põhiseadusest arusaamise objektiviseeritud vormidel – eriti

konstitutsioonikohtu otsustustel – on oluline tähendus riiklikult organiseeritud ühiskonnaelule.

On juhtunud, et konstitutsioonikohus läheb vastuollu vaikiva enamuse õigusteadvusega. Jutt

on inimestest, kelle seaduskuulekus, lojaalsus riigile ja konstitutsioonile on üldiselt iseenesest-

mõistetavad. Ilmselt ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kvaliteedi ainumäärajaks olla otsuste

üldine aktsepteeritavus, kuid mööda vaadata sellest ei tohi. Avatud ühiskonnas on põhiseaduse

põhiSeaduS õiguSkorra tippaktina

26

SiSSejuhatuS

interpreteerijate ring lai ning põhiseaduse tunnetamise protsess avatud, sellega seoses on siin

alternatiivseid võimalusi. Igatahes peaks selge olema see, et põhiseaduse enda tekstist tema

tunnetamiseks ei piisa.

Õiguskorrale ratsionaalse mõtte andmine algab ja lõpeb ühelt poolt seadusandliku protses-

siga ja teiselt poolt õiguse (seaduse) realiseerimisega. Mõlemad õiguskorrale ratsionaalse mõtte

andmise faktilised komponendid on teineteisega seotud. Igapäevases õiguspraktikas, aga samu-

ti õigusteoorias esitatakse tihti küsimus, kuidas on võimalik saavutada ratsionaalsust õiguse tun-

netamises, õiguslikus käitumises, õiguslikus otsustamises. Millistel eeldustel ja millistes piirides

on ratsionaalsus õiguses ja õigusteaduses üldse saavutatav? Kas eksisteerib a priori kehtivaid,

mõistuspäraseid printsiipe, reegleid ja protseduure? Meie jaoks on siinkohal tähtis see, et õigus-

korra kui teatud terviku ja selle tippakti tunnetamisel lähtutaks reeglitest, mida võiks nimetada

õigusteaduse seadusteks. Siin pole loomulikult tegemist seadustega objektiivse õiguse tähendu-

ses. Tegemist on õiguse mõistmise jaoks kehtivate printsiipide, reeglite ja protseduuridega, mille

teadmine ning kasutamine aitab mõtestada õiguslikku tegelikkust ja ka kehtivat põhiseadust.

SООРa on võТmalТk ТНОnЭТiЭsООrТНa УЮrТТНТlТsЭ arЮsaamТsЭ mТЭЭОУЮrТТНТlТsОsЭ, võТmalТk on vaСОЭОРЮ lar-gissimo sensu ja sensu stricto vahel, millest viimane püüab seletada õigust, toetudes õpetusele

õigusest ja õiguspraktikale. Tähtis on siin see, et juristid püüavad tõlgendada, mitte lihtsalt kriti-

seerida. Õigus ise on see, mis pakub enda tõlgendamiseks pidepunkte. Eesti riik on orienteeritud

õigusriiklusele ja sellepärast peab siin olema tagatud kõigile pääs nende endi juriidilist staatust

kirjeldava teabe kui kõige selle juurde, mis kuulub õigusega korrastatud tegelikkusse. Sellise

juurdepääsu hulka kuulub muu hulgas kindlasti seadustest ja eriti põhiseadusest arusaamine.

Seaduste keele kui erialakeele omapära (eksaktsus) aga ei võimalda alati edastada seaduste

mõtet kõigile kergesti mõistetavalt. Sellises olukorras ongi kompensatsiooniks kommentaarid.

Kommentaarid ei pretendeeri viimase instantsi tõele. Tuleb nõustuda arvamusega, et eelkõi-

ge konstitutsiooniõiguse tõlgendamisel on diskursuse iseloom, kus metoodiline täpsus ei taga

vaieldamatuid tulemusi. Küll on iga põhiseaduse teaduslik kommentaar abiks õigusmõtlemise

korrastamisel. Õigusteaduse ülesanne ongi õiguse kui reaalselt eksisteeriva sotsiaalse fenomeni

igakülgne ja süsteemne uurimine selle kriitilise interpretatsiooni ja esitatud seisukohtade argu-

menteerimise abil. Eessõnas märgitud “Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise

sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment” autorid märkisid ka selle kommentaari eessõnas,

et nende töö eesmärgiks ei ole riigikorra kriitika, selle eesmärgiks on vaid selgitada maksva põ-

hiseaduse eeskirju, kusjuures seletused on püütud rajada peamiselt nii senisele praktikale kui ka

enam-vähem üldtunnustatud vaadetele.

Põhiseadusest arusaamise kujundamise objektiks on seaduse tekst, kusjuures teksti tuleb

käsitada õiguskultuurilise fenomenina, mitte käsuna. Kehtivast põhiseadusest leiame mõtte selle

kohta, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused (PS § 3). Nii juhib

põhiseadus meie tähelepanu ius scriptum’i rollile õiguskorrast arusaamisel. Põhiseaduse keelde

t