PRAWO FINANSÓW PUBLICZNYCH – skrypt podręcznika

1. Zagadnienia ogólneUwagi wstępne.Definicja finansów wg. J. Harasimowicza: są to stosunki społeczne związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych. Przepisy prawne dotyczące finansów są tylko formą, w której realizują się stosunki finansowe. Stosunki finansowe (finanse) nie poddają się bezpośredniej obserwacji, gdyż są to zjawiska abstrakcyjne. Można je badać poprzez zjawiska pieniężne. Zjawiska finansowe z punktu widzenia jednostki to jej przychody i wydatki. W szerszej perspektywie jest to przepływ środków pieniężnych, powodujący zmianę wielkości posiadanych dotychczas zasobów pieniężnych.Ingerencja państwa w stosunki finansowe polega na:

- stanowieniu norm prawnych regulujących stosunki finansowe- aktywnym uczestnictwie w stosunkach finansowych

Ingerencja ta ma na celu po pierwsze zgromadzenie środków potrzebnych do sprawnego funkcjonowania państwa, po drugie stworzenie sprawnie funkcjonującego porządku finansowego. Normy regulujące finanse tworzą tzw. instytucje finansowoprawne. Są to takie zespoły norm, które realizują określoną funkcję wobec finansów, tj. wpływają na przebieg zjawisk finansowych. Całokształt instytucji występujących na danym terytorium i regulujących gospodarkę finansową określonego spektrum podmiotów tworzy ich system finansowy. Na system finansowy państwa składają się instytucje służące:

- gromadzeniu przez państwo środków pieniężnych- organizacji zasobów pieniężnych państwa- wydatkowaniu środków pieniężnych przez państwo

Odpowiedni do państwowego system posiada gmina. Gromadzenie środków przez jeden podmiot zawsze odpowiada wydatkowaniu środków przez inny podmiot (np. Skarb Państwa – gmina, subwencje). „Niezależną” pod tym względem instytucją jest budżet – zespół prawnie określonych zasad planowania dochodów i wydatków państwa (województwa, powiatu, gminy), zasad postępowania ze zgromadzonymi środkami pieniężnymi i wreszcie kompetencji do podejmowania decyzji, zarówno planistycznych, jak i realizacyjnych w zakresie gospodarki budżetowej.Finanse dzielą się na publiczne i prywatne.

1. Finanse publiczne to te, które realizują się z udziałem podmiotów publicznych. Tak więc przynajmniej jeden z podmiotów biorących w nich udział musi być wyposażony w podmioty władzy publicznej.

2. Oparte są one na zasadzie władztwa i podporządkowania, co pozwala na władcze i wiążące podporządkowanie podmiotu podporządkowanego przez podmiot nadrzędny. Nie jest to jednak zasadą (np. działania cywilnoprawne gminy).

3. Również co do zasady charakteryzują się cechą realizowania interesu publicznego (ale niektóre podmioty prywatne również – np. fundacje).

4. Finanse publiczne charakteryzuje wysoki stopień reglamentacji prawnej. Można więc powiedzieć, że zakres stosunków finansowych pokrywa się w wysokim stopniu z zakresem stosunków finansowoprawnych. Chodzi tu głównie o uregulowania z zakresu prawa administracyjnego. Finanse prywatne regulują zaś głównie przepisy prawa cywilnego, nie są również tak szeroko reglamentowane.

5. Finanse publiczne mogą mieć zarówno charakter zdecentralizowany jak i zcentralizowany. Finanse prywatne są zawsze zdecentralizowane.

Definicja finansów prywatnych w tej perspektywie jest negatywna: są to takie finanse, które nie maja charakteru publicznego.Terminologia:

Środki pieniężne – są to pieniądze, zarówno w formie gotówkowej jak i bezgotówkowej. Procesy ich gromadzenia i wydatkowania to zjawiska finansowe.Zasoby pieniężne – to środki pieniężne, zgromadzone przez dany podmiot ze źródeł jego przychodów i pozostające w jego dyspozycji.Przychody – środki pieniężne uzyskiwane przez dany podmiot, tworzące jego zasoby pieniężne. Przychody pieniężne nazywane są też wpływami pieniężnymi.Dochody – dochody sensu largo to środki pieniężne osiągane z różnych źródeł przez podmiot prawa publicznego. W takim ujęciu odpowiadają pojęciu przychodów. Dochód w znaczeniu węższym to różnica między przychodami a kosztami ich uzyskania.Działalność finansowa – ogół czynności uczestników stosunków finansowych, gdzie treścią czynności jest gromadzenie środków pieniężnych. W szerszym ujęciu d.f. obejmuje także planowanie i organizację posiadanych zasobów pieniężnych.Organizacja zasobów pieniężnych – jest to tworzenie rozmaitych funduszy wewnętrznych, wprowadzających samoograniczenia w działalności finansowej danego podmiotu, zasady przechowywania i ewidencji pieniądza gotówkowego, wykorzystanie rachunków bankowych dla pobierania i wydatkowania środków itd.Gospodarka finansowa – zwykle oznacza działalność finansową podmiotów innych niż osoby fizyczne. W aktach normatywnych dotyczy działalności finansowej określonej kategorii uczestników stosunków finansowoprawnych. Nie jest wiązane z działalnością finansową obywateli.Budżet – w jednym znaczeniu jest to instytucja finansowoprawna (tj. zespół norm prawnych) służąca planowej organizacji zasobów pieniężnych podmiotu publicznoprawnego. W drugim znaczeniu jest to plan finansowy związku publicznoprawnego (państwa, gminy), ujmujący jego dochody i wydatki w pewnym odcinku czasowym (w zasadzie chodzi o plan budżetowy). Budżet łączy w sobie dochody z różnych źródeł i pozwala na wydatkowanie na różne cele bez bezpośredniego związku między nimi. Zasoby zgromadzone w budżecie mają więc charakter jednorodny. Fundusz celowy – to instytucja finansowoprawna służąca planowej organizacji zasobów pieniężnych związku publicznoprawnego. Łączy w sobie dochody z niewielu źródeł i pozwala je wydatkować na określone, wąsko sprecyzowane cele. Wydajność źródła i zasobność funduszu stanowią nieprzekraczalną granicę wydatków na te cele. Instytucja finansowa – jest to jednostka organizacyjna, której podstawową funkcją jest operowanie zasobami pieniężnymi. Są to np. banki, zakłady ubezpieczeniowe, towarzystwa funduszy itp. Mogą mieć charakter zarówno komercyjny jak i niekomercyjny. Funkcje finansów publicznych – efekty działania systemu finansowego oczekiwane w przyszłości lub występujące w rzeczywistości. Efektem jest zaspokojenie zbiorowych (kolektywnych) potrzeb społecznych. Odbywa się to w głównej mierze przez redystrybucję (przenoszenie wartości ze sfery produkcyjnej (podatki) do nieprodukcyjnej (obrona, porządek wewnętrzny)), jest to funkcja podstawowa. Wtórną funkcją jest kontrola gospodarki państwa. Dobierając odpowiednio środki redystrybucyjne państwo stymuluje rozwój swojej gospodarki (ulgi, zwolnienia, progi podatkowe, akcyza).

Regulacja prawna finansów publicznych.W znaczeniu wąskim – są to normy prawne dotyczące działalności finansowej państwa oraz samorządu terytorialnego. W jego skład wchodzą normy prawne regulujące dochody, wydatki oraz formy organizacji zasobów pieniężnych.W znaczeniu szerokim – są to, obok elementów wyżej wymienionych, także pozostałe regulacje prawne dotyczące stosunków finansowych, z wyłączeniem tych, które dotyczą zasad wewnętrznej gospodarki finansowej podmiotów gospodarczych.Prawo finansowe o charakterze proceduralnym jest silnie związane z prawem administracyjnym – przepisy je regulujące znajdują się głównie w k.p.a. Prawo ustrojowe finansów publicznych to również w głównej mierze prawo administracyjne. Źródła prawa finansów publicznych – patrz art. 87 Konstytucji. Jednak podstawowym źródłem są akty normatywne prawa wewnętrznego. Umowy międzynarodowe odgrywają większą rolę w prawie podatkowym i celnym. Również cecha prawa podatkowego jest to, że akty je normujące

maja w szerokiej mierze charakter ustawowy (bo nakłada obowiązki na obywateli). Inaczej jest np. w prawie budżetowym, gdzie podstawowym środkiem są akty wykonawcze. Art. 84 Konst. – Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Poza tym rozdział X „Finanse publiczne” – m.in. art. 217 rozszerzający art. 84 -> podatki itp. tylko w drodze ustawy. Art. 217 Zasada ustawowej regulacji publicznej gospodarki finansowej: środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Podobnie takiej formy wymagają działania wymienione w art. 216 ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 218, art. 219 ust. 1, ust. 2, ust. 3. Granice długu publicznego określa art. 216 ust. 5: są to 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Konstytucja określa również wyłączność inicjatywy ustawodawczej RM w kwestii projektu ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium, o zmianie ustawy budżetowej, o zaciąganiu długu publicznego, o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo (art. 221). Art. 220 – 226 zawierają postanowienia dotyczące procedury budżetowej. Art. 227 postanawia, że centralnym bankiem państwowym jest NBP i określa jego podstawowe cechy, kompetencje itp.

2. Regulacja prawna podstaw finansów publicznychPodstawowe znaczenie ma ustawa z 30.06.2005 o finansach publicznych (u.f.p.). Finanse publiczne to przede wszystkim finanse podmiotów prawa publicznego. W działalności finansowej rozumianej jako uzyskiwanie dochodów i dokonywanie wydatków są one reprezentowane przez rozmaite organy władzy publicznej, jednostki organizacyjne im podległe oraz szczególne formy organizacji działalności finansowej. Tworzą one tzw. sektor finansów publicznych (art. 4 u.f.p.). Dzieli się on na trzy podsektory: rządowy, samorządowy oraz ubezpieczeń społecznych.Podsektor rządowy obejmuje: organy władzy publicznej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, organy administracji rządowej, PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, jednostki dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest organ administracji rządowej albo inna jednostka zaliczana do podsektora rządowego.Podsektor samorządowy obejmuje: jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki i jednostki organizacyjne, dla których organem założycielskim lub nadzorującym jest jednostka samorządu terytorialnego.Podsektor ubezpieczeń społecznych obejmuje: ZUS, KRUS i zarządzane przez nie fundusze. Środki publiczne to zasoby będące w dyspozycji sektora finansów publicznych. Wyodrębnienie wydatków oraz rozchodów następuje na podstawie kryterium ekonomicznego. Wydatki są związane z realizacją redystrybucji definitywnej, natomiast rozchody wiążą się z czasowym transferem środków – są wyrazem realizacji zobowiązań wcześniej zaciągniętych przez podmiot sektora finansów publicznych (np. spłata pożyczki) bądź jako wykonanie obowiązków umownych polegających na udostępnieniu zasobów finansowych innym podmiotom.Nadwyżką sektora finansów publicznych jest dodatnia różnica między dochodami publicznymi a wydatkami publicznymi, ustalona dla okresu rozliczeniowego; jeżeli jest ujemna to stanowi deficyt. Dochody publiczne i wydatki publiczne oraz nadwyżkę lub deficyt sektora finansów publicznych ustala się po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy jednostkami tego sektora. Państwowy dług publiczny wyraża wartość nominalna zadłużenia jednostek sektora finansów publicznych, ustalona po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora. Natomiast dług Skarbu Państwa rozumiany jest jako wartość nominalna zadłużenia Skarbu Państwa.

Zasady finansów publicznych:1. Zasada równowagi finansów publicznych

W najbardziej ogólnym ujęciu sprowadza się do wymagania, by tempo gromadzenia środków pieniężnych odpowiadało tempu dokonywania wydatków. Naruszenie równowagi jest niekorzystne. Jeżeli np. osiągane dochody przekraczają wydatki, oznacza to, że poziom obciążeń podatkowych jest nadmierny i niepotrzebnie ograniczają one możliwości rozwojowe sektora przedsiębiorstw. Jeżeli zaś wydatki przekraczają dochody, niezbędne staje się sięganie do źródeł przychodów zwrotnych (pożyczki, kredyty, obligacje). Współcześnie w aspekcie równowagi rozpatruje się nie tylko finanse budżetowe ale także fundusze celowe. Poza tym wymogiem równowagi objęte są

również przychody (pożyczki i kredyty zaciągnięte, zwrot pożyczek udzielonych) i rozchody publiczne (pożyczki udzielone, zwrot pożyczek zaciągniętych. Utrzymaniu równowagi finansów publicznych służą przepisy prawne, dotyczące między innymi pokrywania deficytu budżetowego, długu publicznego i jego granic, techniki dokonywania wydatków publicznych, nadzoru nad gospodarką finansową itp.

2. Zasada jawności finansów publicznych Ustanawia ją art. 12 ust. 1 u.f.p. Wyjątkiem jest gospodarowanie środkami, których pochodzenie lub przeznaczenie uznane zostało za niejawne. Środkami realizacji tej zasady jest m.in. jawność debaty budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oraz w Sejmie i Senacie, jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu, jawny charakter głosowania nad uchwałami dotyczącymi gospodarowania środkami publicznymi. Do publicznej wiadomości podaje się kwoty dotacji udzielanych z budżetów publicznych i funduszy celowych oraz zbiorcze dane dotyczące finansów publicznych i informacje o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne. Ponadto do informacji księgowych, inwentaryzacyjnych oraz kontrolnych jednostek samorządu terytorialnego mają dostęp radni. Ujawniane są dane dotyczące jednostek spoza sektora finansów publicznych, którym zostały udzielone dotacje (dofinansowania, umorzenia), w granicach wykorzystania tych dotacji. Obowiązek realizacji jawności finansów publicznych w sferze rządowej spoczywa głównie na Ministrze Finansów, natomiast w sferze samorządowej na zarządzie danej jednostki. Istotne jest, między innymi, ogłoszenie kwoty i relacji do PKB: państwowego długu publicznego, kwoty długu Skarbu Państwa oraz kwoty niewymagalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

3. Zasada przejrzystości publicznej gospodarki finansowej W aspekcie techniczno-organizacyjnym oznacza klasyfikację, tj. grupowanie dochodów i wydatków według możliwie jednorodnych i zrozumiałych reguł. Takie grupowanie nosi nazwę klasyfikacji finansowej. Polityczny aspekt zasady przejrzystości wyraża się w potrzebie prezentacji zjawisk finansowych w sposób umożliwiający ocenę działalności władzy przez opinię publiczną i parlament. Klasyfikowanie finansów służy nie tylko planowaniu, ale także sprawozdawczości. Podlegają mu przede wszystkim dochody i wydatki publiczne a w pewnych zakresie również przychody i inne środki. Podziały klasyfikacyjne to 1) działy i rozdziały – określają rodzaj działalności oraz 2) paragrafy – określające rodzaj dochodu, przychodu lub wydatku (oraz środków). Wydatki publiczne klasyfikuje się również według dodatkowej klasyfikacji dotyczącej obszarów, kategorii i podkategorii wydatków strukturalnych. Szczegółową klasyfikację określa M.F. w rozporządzeniu. Największe znaczenie ma klasyfikacja dochodów i wydatków budżetowych.

4. Zasada planowania publicznej działalności finansowej Planowanie finansowe to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich zasobów pieniężnych, a także kierunków i zakresu finansowania rozmaitych zadań publicznych. Dyrektywny charakter planowania finansowego oznacza, iż budżety, obok aspektu prognostycznego, mają też aspekt prawny, wyrażający się w obowiązku osiągnięcia przewidzianych w budżecie dochodów oraz dokonania wydatków na przewidziane w nim cele. Wykonanie budżetu podlega ocenie oraz odpowiedzialności prawnej i politycznej. Planowanie obejmuje nie tylko ogół dochodów i wydatków państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, ale również jednostek organizacyjnych państwa i samorządu. Dochody umieszczone w budżetach stanowią jedynie prognozę, nie pociągają za sobą konsekwencji prawnych. Natomiast przekroczenie limitu wydatków stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednostki będącymi państwowymi osobami prawnymi, zaliczane do sektora finansów publicznych, sporządzają plany finansowe zgodnie z zasadami przyjętymi m.in. w u.f.p. Wyodrębniają w nich dochody własne, dotacje z budżetu państwa (samorządów), wydatki na wynagrodzenia oraz wydatki majątkowe. Takie plany, po ich uchwaleniu (zatwierdzeniu) są wysyłane w ciągu 14 dni do M.F.

5. Zasada ewidencjonowania operacji finansowych Celem ewidencjonowania operacji jest możność kontrolowania ich zgodności z planem. Ewidencjonowanie jest prowadzone według zasad rachunkowości właściwej dla finansów publicznych. Zasady te oraz plany kont dla jednostek określa rozporządzenie M.F.

6. Zasada sprawozdawczości finansowej

Sprawozdawczość finansowa jest podstawą kontroli finansów publicznych. Przede wszystkim obejmuje wykonanie budżetu (państwa i jednostek samorządu terytorialnego).

7. Zasada kontroli finansów publicznych Kontrola polega na porównaniu zaistniałego stanu rzeczy (osiągniętych rezultatów) z wyznaczeniami, tj. z planem, z prawem (kontrola legalności) czy założeniami polityki finansowej (celowość). Kontrola publicznej gospodarki finansowej ma charakter bądź polityczny bądź fachowy. Kontrola polityczna wyraża się w udzieleniu (lub nie) absolutorium przez organ stanowiący, zaś kontrola fachowa jest prowadzona przez NIK lub regionalne izby obrachunkowe.

Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznychU.f.p. wprowadza wymóg ustawowej specyfikacji formy. W tej ustawie wymienione są jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych oraz tzw. szczególne formy gospodarowania środkami publicznymi (fundusze celowe). Środki publiczne nie mogą być wykorzystywane dla tworzenia fundacji.

1. Jednostka budżetowa Są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa lub jednostki samorządowej. Zwykle charakteryzują się dużą przewagą wydatków nad dochodami. Jednostka budżetowa nie ma prawa wykorzystywania zgromadzonych dochodów na wydatki. Planowane dochody i wydatki jednostki są w pełnych kwotach ujęte w budżecie – metoda ta jest nazywana budżetowaniem brutto. Ustawa przewiduje kilkanaście wyjątków od tej zasady, ujętych w dwie grupy: dochodów własnych jednostki oraz funduszy motywacyjnych. Plany finansowe jednostek budżetowych odzwierciedlają odpowiedni fragment budżetu. Posiadają one specjalne rachunki bankowe, na które są przekazywane środki z budżetu, oraz rachunki, służące jedynie pobieraniu dochodów przez te jednostki. Ich gospodarka charakteryzuje się małą elastycznością oraz małą skłonnością do oszczędności wydatkowanych środków i podejmowania starań o zwiększenie dochodu. Państwowe jednostki budżetowe tworzą, łączą, przekształcają i likwidują ministrowie, kierownicy urzędów centralnych oraz wojewodowie (samorządowe – jednostki stanowiące samorządów). Taki organ nadaje statut jednostce oraz określa mienie przekazywane jej w zarząd.Jednostki mogą gromadzić, na wydzielonym rachunku, dochody własne, pochodzące np. z: tytułu spadków, zapisów, darowizn; odszkodowania; dochody uzyskiwane z działalności wykraczającej poza działalność podstawową określoną w statucie; opłat egzaminacyjnych, za wydawanie świadectw i certyfikatów; wpisów i opłat z tytułu prowadzenia postępowań odwoławczych itp. Źródła dochodów własnych jednostek budżetowych samorządowych określa uchwała organu uchwałodawczego danej jednostki. O założeniu konta dochodów własnych decyduje kierownik jednostki. Dochody własne wraz z odsetkami nie mogą być przeznaczane na finansowanie wynagrodzeń osobowych (z wyj. policjantów oraz urzędników skarbowych).Fundusze motywacyjne są również gromadzone na osobnych rachunkach bankowych. Pochodzą z dochodów uzyskanych z tytułu przepadku rzeczy oraz korzyści majątkowej pochodzących z ujawnienia przestępstw i wykroczeń przeciwko mieniu oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych. Są przeznaczone na nagrody dla pracowników, żołnierzy i funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio przyczynili się do uzyskania dochodów budżetu państwa z w/w tytułów. Nie są to fundusze celowe a „środki specjalne”.

2. Zakład budżetowy Są to takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, pokrywając koszty swojej działalności – w zasadzie – z przychodów własnych. Do tych przychodów nie zalicza się dochodów z najmu i dzierżawy oraz innych umów o podobnych charakterze dotyczących składników majątkowych odpowiednio Skarbu Państwa lub samorządu. Zakład budżetowy może otrzymywać z budżetu dotacje przedmiotowe, tj. środki przeznaczone na konkretne cele, wskazane przez podmiot dotujący wydatki. Może także otrzymywać dotacje podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Nowotworzonemu zakładowi budżetowemu może być przyznana jednorazowa dotacja z budżetu na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Dotacje dla zakładu budżetowego nie mogą

przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Nie dotyczy to dotacji inwestycyjnych w związku z realizacja projektu lub zadania współfinansowanego ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności UE. Tworzenie zakładów budżetowych przebiega podobnie jak jednostek budżetowych, z tym że organ określa: 1) nazwę i siedzibę, 2) przedmiot działalności, 3) właściwą część budżetu, z którą zakład będzie się rozliczał, 4) źródła przychodów własnych, 5) stan wyposażenia w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane w użytkowanie zakładowi.

3. Gospodarstwo pomocnicze Jest to wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Wyodrębnienie wyraża się w wyodrębnieniu majątkowym, posiadaniu odrębnej struktury organizacyjnej oraz zorganizowanego zespołu pracowniczego. Wyodrębnienie finansowe wyraża się w posiadaniu przez gospodarstwo pomocnicze własnego planu finansowego oraz rachunku bankowego. Jednak przy sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki organizacyjnej dokonuje stosując ceny odpowiadające kosztom własnym usługi. Pokrywa co do zasady koszty działalności z przychodów własnych. Przysługują dotacje przedmiotowe oraz na pierwsze wyposażenie

4. Fundusz celowy Jest to fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań. Może działać jako osoba prawna, może też być jedynie formą organizacyjną działalności finansowej, nie tworzącą odrębnej struktury podmiotowej (wtedy zarządzać funduszem musi wskazany w ustawie organ państwowy. Podstawą jego gospodarki jest roczny plan finansowy. Wydatki mogą być dokonywana tylko w ramach posiadanych środków finansowych obejmujących bieżące przychody, w tym dotacje z budżetu państwa (samorządu) i pozostałych środków z okresów poprzednich. Na rzecz funduszu mogą być zaciągane kredyty i pożyczki, o ile ustawa tak stanowi.

3. Budżet państwa i prawo budżetoweBudżet jest to podstawowy plan finansowy państwa lub jednostki samorządy terytorialnego, mające charakter dyrektywny i obejmujący dochody oraz wydatki o charakterze – zasadniczo – bezzwrotnym, uchwalany przez parlament na okres przyszły, zwykle roczny.Obejmuje swym zakresem zasadniczy zakres dochodów i wydatków, które mają decydujące znaczenie dla funkcjonowania aparatu państwowego.Dyrektywny charakter budżety wyraża się w tym, że stanowi wiążące polecenie parlamentu, skierowane do rządu oraz poszczególnych ministrów z osobna, którego treścią jest zgromadzenie wskazanych w budżecie dochodów oraz wydatkowanie środków na określone w budżecie cele. Nie muszą one być ściśle wykonane, ale stanowią „plan minimum”. Dyrektywność budżetu zawiera w sobie imperatyw działania gospodarnego.Rodzaje budżetów:

- państwowy / lokalny / federalny- zwyczajny / nadzwyczajny- wydatków bieżący / majątkowy (inwestycyjny)- jednostkowy / zbiorczy (ustrój socjalistyczny)

Zasady budżetoweNie mają charakteru normatywnego, są postulatami doktrynalnymi. Ich katalog może być różny w zależności od przekonań politycznych, ich treść może zmieniać się w czasie. Są postulatami o charakterze kierunkowym.

1. Zasada zupełności budżetu Budżet powinien obejmować wszystkie dochody i wydatki państwa. U podstaw zasady leży potrzeba parlamentarnego wpływu na całość gospodarki państwa. Wyjątkami są formy gospodarki pozabudżetowej, np. zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, fundusze celowe (budżetowanie netto – powiązanie z budżetem o charakterze co najwyżej wynikowym, wpłaty nadwyżek oraz dotacje z budżetu w razie niedoboru)

2. Zasada jedności budżetu

Postulat ujęcia całości dochodów i wydatków w jednym dokumencie budżetowym. Pozwala na całościowa ocenę zamierzeń rządu w dziedzinie finansów.

3. Zasada szczegółowości budżetu Budżet powinien być uchwalany nie tylko w globalnych kwotach dochodów i wydatków. Dochody i wydatki powinny być także ukazywane w układzie analitycznym, pozwalającym na ustalenie poszczególnych źródeł dochodów oraz kierunków i proporcji wydatków. Im większa szczegółowość budżetu, tym silniejszy wpływ legislatywy na politykę rządu. Jednak zbyt duża szczegółowość prowadzi to zmniejszenia przejrzystości budżetu. Dlatego bardziej szczegółowe ujęcie wprowadza się dopiero w planach finansowych ministerstw.

4. Zasada jawności budżetu Postulat o charakterze społeczno-politycznym. Wyraża się w jawności obrad parlamentu nad projektem budżetu, publikowaniu ustawy budżetowej oraz popularyzowaniu jej treści w mediach. Służy społecznej kontroli działalności finansowej państwa.

5. Zasada jasności budżetu Chodzi o to, by uchwalony budżet dawał obraz podstawowych kierunków gospodarki finansowej państwa. Umożliwia to należyte planowanie finansowe oraz polityczną ocenę budżetu.

6. Zasada równowagi budżetowej Postulat zachowania odpowiednich relacji między ogólną kwotą dochodów i wydatków. Dochody więc powinny być co najmniej równe wydatkom. Uchwalenie budżetu niezrównoważonego powoduje niemożność zrealizowania niektórych wydatków lub konieczność kreowania dodatkowych źródeł dochodów (podatki, kredyty, emisja pieniądza bez pokrycia), co zwykle prowadzi do inflacji.

Najpopularniejszym horyzontem czasowym planowania budżetowego jest okres roczny. Jednak w wielu aspektach potrzebne jest dodatkowe planowanie długoterminowe:

1. Planowanie kroczące – dwuletnie – polega na corocznym uchwalaniu budżetu na przyszły rok oraz planu ramowego na rok następny. Budżet jest uchwalany w oparciu o uchwalony wcześniej plan ramowy.

2. Planowanie wieloletnie – na okresy pięcioletnie – powstaje plan ramowy na dłuższy okres czasu, po czym poszczególne budżety stopniowo go realizują.

Źródła prawa budżetowego to przede wszystkim Konstytucja w art. 220 – 226 oraz u.f.p.

Instytucje materialnego prawa budżetowego.Przepisy ustawy budżetowej mają szczególny charakter: są adresowane do określonych podmiotów oraz mogą być wykonane tylko jeden raz. Wg. W. Brzezińskiego budżet ma szczególny charakter tzw. norm planowych. Przeważa pogląd, że budżet jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. Kwestie mocy wiążącej ustawy budżetowej określa art. 32 u.f.p.: zamieszczenie w tej ustawie dochodów z określonych źródeł oraz wydatków na określone cele nie stanowi podstaw do wysuwania roszczeń o ich zrealizowanie ani zobowiązań do ich uiszczenia. Wyjątkiem są subwencje, których samorządy mogą się domagać na drodze prawnej. Klasyfikacja budżetowa to prawnie określone zasady grupowania dochodów i wydatków budżetowych. Jest ściśle związana z realizacją zasad szczegółowości i jasności budżetu. Może opierać się na kryteriach podmiotowych, przedmiotowych, funkcjonalnych bądź mieszanych. Zastosowanie klasyfikacji tworzy przedziałki klasyfikacji budżetowej. W polskiej praktyce używa się różnych kryteriów, ale w sposób zhierarchizowany.

Budżet państwa składa się z części odpowiadających zasadniczo organom władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa RM ustalane są odrębne części budżetowe. W odrębnych częściach ujmuje się również subwencje ogólne dla jednostek samorządu, rezerwę ogólną, rezerwy celowe, wydatki na obsługę długu SP, środki własne UE, przychody i rozchody związane z pożyczkami

oraz prefinansowaniem. Dysponentami części budżetowych są kierownicy organów, ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie. Części dzielą się dalej na działy, działy na rozdziały a rozdziały na paragrafy. Szczegółowe zasady klasyfikacji określa MF w drodze rozporządzenia. Nie wszystkie przedziałki muszą zostać zapełnione – strukturę materialną budżetu określają rzeczywiście zaplanowane w nim kwoty.

Wśród dochodów budżetu państwa największe znaczenie mają podatki, cła stanowią obecnie dochód WE. Mniejsze znaczenie mają wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek SP, dywidendy, wpłaty z zysku NBP, dochody z najmu i dzierżawy, odsetki z udzielonych pożyczek, spadki, zapisy, darowizny. Rosnące znaczenie mają środki z budżetu WE. Od 1998 r. wpływy z prywatyzacji stanowią przychód a nie dochód budżetu.

Wydatki budżetowe dzielą się na:- dotacje i subwencje- świadczenia na rzecz osób fizycznych- wydatki bieżące jednostek budżetowych- wydatki majątkowe- wydatki na obsługę długu SP- wpłaty środków własnych UE1. Dotacje podlegają szczególnym zasadom rozliczania: podmiot ją otrzymujący musi ją

wydać zgodnie z wolą podmiotu udzielającego. W wypadku naruszenia wytycznych konieczny jest zwrot. Dotacje celowe są przeznaczone na finansowanie konkretnych zadań np. zleconych samorządom terytorialnym, organizacjom samorządowym, kosztów realizacji inwestycji. Dotacje podmiotowe służą dofinansowaniu działalności ustawowo określonych podmiotów. Dotacje przedmiotowe polegają na przyznaniu dopłaty do konkretnego towaru bądź usługi (np. paliwa rolniczego, podręczników). Specyficzny typ dotacji stanowią dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, z tym że kredyt musi być przeznaczony na określony cel. Występują także dotacje na tzw. pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Subwencje charakteryzują się zaś swobodą dysponowania otrzymanymi środkami przez podmiot otrzymujący.

2. Świadczenia na rzecz osób fizycznych to wydatki kierowane na podstawie odrębnych tytułów prawnych do osób fizycznych, nie będące wynagrodzeniem za świadczoną pracę (np. zasiłki społeczne)

3. Wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych oraz składki naliczane od nich, zakupy towarów i usług, koszty utrzymania itp. oraz koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom nie zaliczonym do sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń.

4. Wydatki majątkowe obejmują wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienia wkładów do spółek prawa handlowego, wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych oraz niektóre dotacje celowe na inwestycje.

5. Wydatki na obsługę długu SP są m.in. wydatki na oprocentowanie i dyskonto od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowanie zaciągniętych kredytów i pożyczek, wypłaty z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji itp.

6. Wpłaty środków własnych UE są określane w budżecie Unii.Odrębną jeszcze kategorią wydatków są programy wieloletnie, podobne do inwestycji wieloletnich. Mogą być ustanawiane dla realizacji NPR oraz innych strategii przyjętych przez Radę Ministrów. Ustawa budżetowa może zawierać limit wydatków na realizację całości takiego planu.

Nadwyżka budżetowa to dodatnia różnica pomiędzy dochodami a wydatkami budżetu, niedobór zaś to ujemna różnica. Mogą pojawić się jako efekt planowania bądź już w trakcie realizacji planu ich nie zakładającego. Dozwolone jest uchwalanie budżetu zakładającego zarówno niedobór jak i nadwyżkę. Jednak niedobór musi zostać pokryty, ustawa dopuszcza następujące źródła pokrycia niedoboru:

- sprzedaż skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym

- kredyty zaciągane w bankach krajowych i zagranicznych- pożyczki- prywatyzacja majątku SP- nadwyżka budżetu państwa z lat ubiegłych.

Zgodnie z art. 220 Konstytucji zakazane jest pokrywanie deficytu budżetowego przez zaciąganie zobowiązania w banku centralnym państwa.

Rezerwa budżetowa to środki zaplanowane w budżecie po stronie wydatków, których przeznaczenie w momencie uchwalania budżetu nie jest do końca określone. Zapewniają elastyczność budżetu w procesie jego wykonania, z drugiej strony nadmierne ich rozbudowania może prowadzić do podważenia planistycznego charakteru budżetu. Rezerwy nie mają charakteru kasowego, tzn. w momencie planowania nie kryją się za nimi uprzednio zgromadzone zasoby pieniężne. Dopiero zgromadzenie dochodów w zaplanowanych kwotach umożliwia wykorzystanie rezerw. Rezerwy mogą być ogólne lub celowe.Rezerwy ogólne są to planowane wydatki na nieprzewidziane cele. Jej wysokość nie może przekraczać 0,2 % wydatków budżetu. Dysponuje nimi Rada Ministrów.Rezerwy celowe mogą być tworzone na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej w momencie uchwalania jest niemożliwy. Mogą być tworzone na realizacje wydatków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz programów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE. Mogą też być tworzone w związku z istnieniem wydatków, których realizacja jest uzależniona od otrzymania kredytu w międzynarodowej instytucji finansowej. Ustawy mogą określać kolejne podstawy tworzenia rezerw celowych. Suma ich nie może przekroczyć 5 % wydatków budżetu. Zasadniczo dysponuje nimi MF w porozumieniu z dysponentami odpowiednich części. Podział rezerw celowych powinien nastąpić do 15 października roku budżetowego. W częściach budżetu, którymi dysponują wojewodowie, może być tworzona rezerwa w wysokości do 1 % planowanych wydatków, z wyłączeniem dotacji dla samorządów.Rezerwy uruchamiane są przy pomocy techniki przeniesień środków budżetowych. Przeznaczenie ich na konkretny cel wymaga wcześniejszej zmiany w budżecie, polegającej na zmniejszeniu kwoty planowanych wydatków w podziałce rezerwy a zwiększeniu w podziałce danego, konkretnego wydatku. Uruchomieniu rezerwy nie towarzyszy transfer środków pieniężnych, dochodzi do tego dopiero w momencie jej wykorzystania.

Procedura budżetowa.Jest to całokształt prawnie określonych zasad postępowania z budżetem – sporządzeniem, wykonaniem oraz kontrolą ex post. Odpowiednio wyodrębnia się fazy procedury budżetowej: ustalanie budżetu, wykonywanie budżetu oraz kontrola wykonania budżetu.

1. Ustalanie budżetua) MF wydaje rozporządzenie określające szczegółowe zasady, tryb i terminy

opracowywania materiałów do projektu budżetu państwab) MF opracowuje jednolity dokument – projekt ustawy budżetowej – włączając

dochody i wydatki proponowane przez takie organy jak Kancelarie Sejmu, Senatu i Prezydenta, TK, RPO, KRRiTv, SN, NIK, KBW, PIP, GIODO, IPN, KRS; dokument przedkłada RM.

c) RM rozstrzyga sprawy sporne oraz uchwala projekt ustawy budżetowej i do 30.09 przedkłada go Sejmowi. Jeżeli nie jest w stanie – przedkłada projekt prowizorium.

Prowizorium jest to plan mniej szczegółowy, uchwalany na czas krótszy niż budżet oraz tracący moc obowiązującą w momencie uchwalenia budżetu.

d) Pierwsze czytanie w Sejmie; musi odbyć się na posiedzeniu plenarnym, z exposé występuje MF; kończy się odesłaniem projektu do komisji.

e) Prace w komisjach – odbywają się we wszystkich komisjach sejmowychf) Drugie czytanie; nie może odbyć się wcześniej niż 7 dnia od doręczenia posłom

sprawozdania komisji; obejmuje ono debatę nad projektem oraz zgłaszanie poprawek i wniosków; Sejm może w celu rozpatrzenia poprawek odesłać projekt z powrotem do komisji; w innym wypadku następuje trzecie czytanie.

g) Trzecie czytanie obejmuje przedstawienie przez posła-sprawozdawcę dodatkowego sprawozdania komisji (jeżeli projekt był ponownie skierowany) bądź poprawek i wniosków zgłaszanych podczas drugiego czytania. Uchwalenie ustawy odbywa się większością zwykłą przy obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Sejm może zmieniać projekt ustawy, z wyjątkiem ustalenia większego deficytu niż przewidziany w projekcie.

h) Marszałek Sejmu przesyła uchwaloną ustawę do Senatu, gdzie jest kierowana do komisji. Komisje po rozpatrzeniu ustawy przygotowują projekt uchwały Senatu.

Senat może wprowadzić poprawki do ustawy budżetowej w ciągu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Senat może przyjąć również ustawę bez zmian, lecz nie może jej odrzucić.

i) Jeżeli Senat nie wprowadzi poprawek do ustawy, przekazywana jest Prezydentowi do podpisu.

j) Jeżeli Senat przyjmie poprawki, wraca ona do Sejmu, który po rozpatrzeniu poprawek przez komisje przyjmuje je w całości lub w części albo odrzuca. Po głosowaniu nad poprawkami ustawa jest przekazywana Prezydentowi do podpisu.

k) Prezydent podpisuje w ciągu 7 dni ustawę budżetową (lub prowizorium). Może zwrócić się do TK z pytaniem w sprawie zgodności z Konstytucją. TK orzeka w ciągu 2 miesięcy.

l) Po podpisaniu ustawy budżetowej Prezydent zarządza ogłoszenie jej w Dz.U.Jeżeli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej nie zostanie ona przedstawiona Prezydentowi do podpisu, może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.U.f.p. określa treść ustawy budżetowej, która zawiera prognozę dochodów, limit wydatków, oraz:

1) deficyt budżetu oraz źródła jego pokrycia2) limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach

budżetowych3) przychody i rozchody budżetu państwa4) rozchody obejmujące prefinansowanie zadań przeznaczonych do finansowania ze środków UE5) dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu administracji rządowej,

zadań inspekcji i straży oraz zadań zleconych odrębnymi ustawami6) zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek

budżetowych7) plany finansowe państwowych funduszy celowych8) plany finansowe niektórych jednostek podsektora rządowego9) wykaz programów wieloletnich10) wykaz inwestycji wieloletnich11) wykaz wydatków budżetu państwa na współfinansowanie programów i projektów z udziałem środków

pochodzących z UE12) wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i celowe oraz kwoty dotacji13) wykaz wieloletnich limitów zobowiązań w kolejnych latach realizacji NPR oraz ich limitów w kolejnych

latach realizacji NPR14) zestawienie projektów i programów realizowanych ze środków stanowiących wpływy ze sprzedaży wyrobów

i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych oraz z niektórych środków pochodzących z UE

15) zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków pochodzących z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności

Do projektu ustawy przedkładanej Sejmowi załącza się uzasadnienie. Zawiera ono główne cele polityki społeczno-gospodarczej, założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata, kierunki prywatyzacji majątku SP. Projekt budżetu przedkładany Sejmowi jest dosyć ogólny – szczegółowe postanowienia znajdują się w tzw. układach wykonawczych budżetu. Są to dokumenty planistyczne, sporządzane na podstawie ustaleń ustawy budżetowej, przez poszczególnych dysponentów części. Sporządzane są one w terminie 21 dni od ogłoszenia ustawy budżetowej.

2. Wykonywanie budżetuJest to ogół czynności polegających na pobieraniu dochodów ze źródeł i w proporcjach wynikających z ustawy budżetowej oraz dokonywaniu wydatków na cele i w kwotach w budżecie ustalonych. W toku tych czynności obowiązują zasady, z których najważniejsze to:

- terminowość

- zlecanie zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty- dokonywanie wydatków na obsługę długu SP przed innymi- dokonywanie wydatków nieprzewidzianych, których obowiązkowe płatności wynikają z

tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych, może następować bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel

- możliwość dokonywania przeniesień wydatków w budżecie państwa tylko w zakresie i na zasadach określonych w u.f.p.

Szczegółowe zasady i tryb wykonania budżetu określa MF w rozporządzeniu.Wykonawców budżetu można podzielić na bezpośrednich i pośrednich. Ponadto banki sprawują bankową (kasową) obsługę budżetu. Prowadzą one rachunki, przyjmują wpłaty oraz dokonują wypłat. Najważniejszy z tych rachunków to centralny rachunek bieżący budżetu państwa, z wyodrębnieniem rachunków dochodów i wydatków oraz rachunków środków do sfinansowania pożyczkowych potrzeb budżetu. Poza tym funkcjonują rachunki poszczególnych jednostek. Obsługę bankową prowadzi przede wszystkim NBP, ewentualnie BGK lub banki komercyjne.Środki zgromadzone na rachunkach są wydatkowane zgodnie z procedurą określoną w u.f.p. Uruchamianie środków budżetowych odbywa się poprzez przekazywanie środków budżetowych z centralnego rachunku na rachunki bieżące państwowych jednostek budżetowych. Przekazuje je okresowo MF dysponentom części budżetowych. Dysponenci przekazują środki sobie podległym dysponentom, ci przekazują następnym dysponentom... Poszczególni dysponenci mogą jednocześnie samodzielnie wydatkować środki. Są przy tym związani budżetem i odpowiednimi planami finansowymi. Nie przekazanie niższemu w hierarchii dysponentowi planowanych środków nie powoduje zmian w budżecie, ale zmienia faktyczne możliwości jego wykonania.Blokowanie środków budżetowych to okresowy lub obowiązujący do końca roku budżetowego zakaz dysponowania całością lub częścią planowanych wydatków budżetowych albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację zadań finansowych z budżetu państwa. U.f.p. uzależnia blokowanie środków od wystąpienia przesłanek:

- w przypadku stwierdzenia niegospodarności, opóźnień w realizacji zadań, nadmiaru posiadanych środków bądź naruszania zasad gospodarki finansowej. Decyzję może podjąć MF bądź odpowiedni dysponent. Po uzyskaniu pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu możliwe jest przeniesienie zablokowanych kwot wydatków do nowoutworzonej rezerwy celowej.

- w przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej blokowania ma prawo dokonać Rada Ministrów. Ma to na celu zachowanie równowagi między globalnie realizowanymi wydatkami a dochodami w trakcie roku budżetowego, a w konsekwencji także po jego upływie. Następuje to w drodze rozporządzenia, po uzyskaniu pozytywnej opinii odpowiedniej komisji sejmowej.

Z upływem roku budżetowego niezrealizowane kwoty wydatków budżetowych wygasają, z wyjątkiem:

- tych, których planowanym źródłem finansowania są przychody z kredytów zagranicznych- przeznaczonych na finansowanie zadań, programów, projektów realizowanych ze środków

innych niż daniny publiczne oraz z wpływów osiągniętych ze sprzedaży wyrobów i świadczenia usług przez jednostki sektora finansów publicznych

- tych, których źródłem finansowania są dochody własne państwowych jednostek budżetowych

- zgromadzone na rachunkach funduszy motywacyjnych.Do 15 grudnia RM może ustalić, zgodnie z opinią komisji, wykaz innych wydatków, które nie wygasają.Co do zasady Sejm może dokonywać zmian w budżecie w trakcie roku budżetowego, z ograniczeniami podobnymi do jego uchwalania. Zmiany polegają na przenoszeniu planowanych wydatków pomiędzy określonymi przedziałkami klasyfikacji budżetowej. Dysponenci mogą dokonywać przeniesień w ramach swoich części. Mogą upoważniać kierowników podległych jednostek do dokonywania przeniesień w obrębie jednego rozdziału. Przeniesienie powodujące zmianę wydatków wymaga zgody MF. Nie jest możliwie przeniesienie powodujące wzrost wydatków na uposażenia i wynagrodzenia.

3. Kontrola wykonania budżetuMF przekazuje NIK do 10.09 informacje o przebiegu realizacji budżetu w 1. półroczu. RM w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego przedkłada Sejmowi sprawozdanie wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa. Zawiera w szczególności informacje o różnicach między wykonaniem planowanym a wykonanym. Generalnie sprawozdanie zawiera informacje pozwalające ocenić stan gospodarki – odpowiednio do planistycznych założeń rozwoju zawartych w budżecie.Sejm rozpatruje sprawozdanie zapoznając się jednocześnie z opinią NIK. W ciągu 90 dni od daty przedłożenia podejmuje uchwałę o udzieleniu absolutorium.

4. Fundusze celowe w publicznej gospodarce finansowejF.c., w odróżnieniu od budżetu, jest urządzeniem wyspecjalizowanym, służącym finansowaniu wąskiej zazwyczaj grupy celów, w oparciu o zasoby zgromadzone z niewielkiej zwykle grupy źródeł dochodów. Wg. u.f.p. f.c. to fundusz, którego środki pochodzą ze środków publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację wyodrębnionych zadań. Przykładami funkcjonujących f.c. są: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (i Fundusz Rezerwy Demograficznej), Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa.Optymalnymi warunkami do utworzenia f.c. jest względnie stałe zapotrzebowanie na środki finansowe oraz względnie stabilne źródło dochodów. Finansowanie określonej sfery metodą funduszową zabezpiecza ją przed corocznym konkurowaniem o środki w ramach budżetu. Z drugiej strony okresowe wahania źródeł i dochodów prowadzą do destabilizacji sytuacji. Środki budżetowe i funduszowe są co zasady odseparowane – nie jest możliwe wzajemne wspomaganie. U.f.p. umożliwia jednak w takiej sytuacji sięganie do budżetu. Ze względu na związek funduszy z budżetem można wyodrębnić f. autonomiczne, powiązane oraz wewnątrzbudżetowe.Fundusze autonomiczne nie pozwalają na transfer środków między nimi a budżetem, nie oznacza to jednak, że są funkcjonalnie niezależne. Fundusze powiązane z budżetem mogą przekazywać i otrzymywać środki z budżetu, natomiast fundusze wewnątrzbudżetowe to szczególna konstrukcja prawna samego budżetu. Jest to taka sytuacja, gdy przepisy pozwalają na finansowanie pewnego celu tylko z pewnego źródła dochodów. Podobny charakter ma zresztą dysponowanie środkami ze źródeł zagranicznych, nie podlegających zwrotowi. Są one gromadzone na odrębnym rachunku i wydatkowane tylko do wysokości kwot na nim zgromadzonych, na cel określony w umowie lub deklaracji dawcy.Fundusze scentralizowane tworzą jednolite konstrukcje, ich zasoby znajdują się w dyspozycji określonego ministra (np. Fundusz Promocji Twórczości). Fundusze zdecentralizowane stanowią zespoły jednorodnych funduszy albo fundusz centralny z funduszami terenowymi. Następuje podział dochodów między nie oraz możliwy jest ich przepływ.Wyodrębniamy także fundusze będące osobami prawnymi oraz stanowiące tylko formę organizacyjną zasobów pieniężnychGospodarka finansowa funduszy celowych odbywa się na podstawie ich rocznych planów finansowych. Co do zasady wydatki mogą być dokonywane w ramach zgromadzonych funduszy, wyjątkowo jednak możliwe jest zaciąganie kredytów i pożyczek, gdy ustawa ustanawiająca na to zezwala. Wydatkowanie na cele inne niż w ustawie tworzącej fundusz jest możliwe tylko gdy nie otrzymuje on dotacji z budżetu. Fundusze mogą prowadzić w ograniczonym zakresie działalność zarobkową – np. obejmując udziały w spółkach

5. Państwowy dług publicznyP.d.p. powstaje na skutek zaciągania przez podmioty sektora finansów publicznych zobowiązań, zazwyczaj w związku z koniecznością pokrycia deficytu budżetowego. Może mieć formę emitowanych przez państwo papierów wartościowych, pożyczki bądź kredytu bankowego. Łączna kwota p.d.p. to nominalna wartość zobowiązań po wyłączeniu wzajemnych zobowiązań podmiotów s.f.p. Zobowiązania te mogą być indeksowane i kapitalizowane. U.f.p. ogranicza wysokość p.d.p. do 60 % wartości rocznego PKB, za przestrzeganie odpowiedzialny jest MF. Ustala on trzyletnią strategię zarządzania długiem oraz oddziaływania na p.d.p. Powinna ona uwzględniać:

- uwarunkowania zarządzania długiem, związane ze stabilnością makroekonomiczną gospodarki

- analizę poziomu p.d.p.- prognozy poziomu p.d.p. i długu SP- prognozy kosztów obsługi długu SP- kształtowanie struktury zadłużenia.

Dokumenty te są zatwierdzane przez RM oraz przedkładane Sejmowi wraz uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.Jedyną obecnie funkcjonującą metodą finansowania deficytu budżetu jest wewnętrzny bądź zagraniczny kredyt publiczny. Upoważniony do jego zaciągania, obsługi, zarządzania jest MF. Zarządza on również wolnymi środkami SP, których wykorzystanie powinno, według ustawy, wpływać na zmianę struktury zadłużenia w celu zwiększenia bezpieczeństwa finansowego państwa itp. Pożyczki i kredyty mogą być zaciągane wyłącznie na finansowanie deficytu, spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań oraz sfinansowanie udzielonych przez SP pożyczek. Kwota zaciągniętych pożyczek o kredytów na sfinansowanie potrzeb budżetu nie może przekroczyć limitu przyrostu zadłużenia określonego w ustawie budżetowej. Na wniosek RPP SP może zaciągnąć średnioterminowe kredyty i pożyczki od WE i jej państw członkowskich w celu wsparcia bilansu płatniczego; na podobny wniosek SP może uczestniczyć w udzielaniu takiej pożyczki innemu państwu.

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne.Pułapka zadłużeniowa to sytuacja, w której związek publicznoprawny, nie będąc w stanie spłacać na bieżąco zadłużenia wraz z odsetkami, zaciąga nowe zobowiązania, które w coraz większym stopniu służą spłacie samych odsetek od zadłużenia. W skrajnym przypadku prowadzi do repudiacji, tj. odmowy zapłaty należności wynikających z zadłużenia.

1. Gdy kwota p.d.p. jest większa od 50%, mniejsza niż 55% PKB, RM uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu do dochodów budżetu nie może być wyższa niż analogiczna relacja z roku bieżącego. Podobnie ograniczone są jednostki samorządu terytorialnego.

2. Gdy dług waha się pomiędzy 55% a 60% PKB, uchwalony projekt ustawy budżetowej musi taki poziom deficytu, by relacja ta w roku przyszłym była niższa od relacji łącznej kwoty długu SP do PKB w roku ubiegłym. Analogicznie samorząd. Jednocześnie RM jest obowiązana do przedstawienia programu sanacyjnego.

3. Gdy dług przekracza (lub jest równy) 60% PKB:- od siódmego dnia od ogłoszenia relacji łącznej kwoty p.d.p. do PKB podmioty s.f.p. nie

mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji- RM najpóźniej w terminie miesiąca przedkłada Sejmowi program sanacyjny mający na celu

ograniczenie relacji do poziomu poniżej 60%- w nowym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji- w nowym projekcie ustawy budżetowej budżet nie może zamykać się deficytem, a budżety

jednostek samorządu nie mogą być uchwalane w sposób, który zakładałby u nich deficyt.Program sanacyjny obejmuje:

a) podanie przyczyn powstania wysokiego zadłużeniab) przedsięwzięcia mające na celu usunięcie tego stanuc) trzyletnia prognoza dotycząca relacji długu do PKB wraz z prognozą

sytuacji makroekonomicznej w kraju.Procedur ostrożnościowych i sanacyjnych nie stosuje się w przypadku wprowadzenia stanu wojennego, stanu wyjątkowego/klęski żywiołowej na całym terytorium RP.

Emisja papierów wartościowych oraz zaciąganie kredytów.Skarbowy papier wartościowy jest dokumentem, w którym SP stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny.

Bon skarbowy jest krótkoterminowym papierem, oferowanym do sprzedaży w kraju, na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według wartości nominalnej, po upływie okresu na jaki został wyemitowany. Terminy wynoszą do roku, nominały są wysokie.Obligacja skarbowa jest długoterminowym papierem wartościowym, oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą, oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek. Termin wykupu ponad rok, niskie nominały.Skarbowy papier oszczędnościowy jest papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży osobom fizycznym. Nabywcami mogą być również stowarzyszenia, inne organizacje społeczne czy fundacje wpisane do rejestru. S.p.o. może być wyłączony z obrotu na rynku wtórnym albo może być przedmiotem obrotu tylko pomiędzy osobami fizycznymi. Formą prawną jest forma obligacji.S.p.w. mogą być emitowane w granicach zadłużenia, tylko przez MF. Te opiewająca na świadczenia niepieniężne emituje minister właściwy do spraw SP w porozumieniu z MF. SP odpowiada całym majątkiem za zobowiązania wynikające z wyemitowanych/wystawionych skarbowych papierów wartościowych. Emisja s.p.w. wymaga wydania przez MF rozporządzenia określającego istotne cechy (warunki emitowania) danego papieru. Szczegółowe warunki emisji dotyczące treści świadczeń i sposobu ich realizacji minister określa w tzw. liście emisyjnym. Podanie do publicznej wiadomości listu emisyjnego jest warunkiem dojścia emisji do skutku.

6. Finanse ubezpieczeń społecznych i zdrowotnychInstytucja ubezpieczenia polega na tworzeniu funduszy finansowych ze składek osób podlegających różnym ryzykom. Z tych kwot wypłacane są świadczenia w przypadku ziszczenia się zdarzenia, którego dotyczy ubezpieczenie. Funkcjonujące obecnie systemy ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych to publicznoprawne ubezpieczenia obowiązkowe, będące częścią lub też powiązane z systemem finansów publicznych.Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Nadzór sprawuje minister właściwy do spraw ubezpieczenia społecznego. Do zadań zakładu należy m.in. wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenie zdrowotne, społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz dysponowanie środkami funduszów ubezpieczeń społecznych. Organami ZUS są: Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza Zakładu.Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest państwowym funduszem celowym, powołanym w celu realizacji zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Dysponentem jest ZUS. Przychody FUS to m.in.: składki na ubezpieczenia społeczne, wpłaty z budżetu, dotacji z budżetu itp. Z FUS finansowane są m.in.: wypłaty świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego, rentalnego, chorobowego oraz wypadkowego, wydatki na prewencję rentową itp. W ramach FUS wyodrębnia się fundusze: emerytalny, rentowy, chorobowy, wypadkowy, rezerwowy.Fundusz Rezerwy Demograficznej jest tworzony ze środków pozostających 31.12 na rachunku funduszu emerytalnego, może być wykorzystywany wyłącznie na uzupełnienie wynikającego z przyczyn niedoboru demograficznego niedoboru w funduszu emerytalnym. FRD posiada osobowość prawną, jego organem jest ZUS.

Zasady podlegania ubezpieczeniom społecznym.Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych przewiduje dwa reżimy podlegania ubezpieczeniom społecznym: obowiązkowy i fakultatywny. Wypłata świadczeń jest gwarantowana przez państwo. Ubezpieczenie obowiązkowe jest nałożone według kryterium podmiotowego, tzn. charakteru działalności danej osoby lub jej innych cech. Ubezpieczenie fakultatywne ma charakter raczej wyjątkowy i są nim objęci m.in. studenci.Wysokość składek na u. emerytalne, rentowe i chorobowe wyrażona jest w wysokości stopy procentowej, jednakowej dla wszystkich ubezpieczonych. Stopa procentowa dla u. wypadkowych jest uzależniona od stopnia ryzyka dla danego zawodu. Składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe m.in. pracowników, zleceniobiorców, członków spółdzielni itp. finansują z własnych środków, w równych częściach, ubezpieczeni i płatnicy składek. Składki na u. emerytalne, rentowe,

chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą a także osób ubezpieczonych dobrowolnie pokrywają w całości, z własnych środków sami ubezpieczeni.Co do zasady podstawę wymiaru składek stanowi przychód, jednak podstawę na u. emerytalne i rentowe dla przedsiębiorców stanowi kwota zadeklarowana, min. 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale.Stopy procentowe: 19,52% emerytalne, 13% rentowe, 2,45% chorobowe, 0,4%-8,12% wypadkowe.Składki na u. chorobowe finansowane są jedynie przez pracownika, na wypadkowe zaś przez pracodawcę. Część składki na u. emerytalne (7,3%) odprowadza się na wybrany przez ubezpieczonego OFE. Fundusze te posiadają osobowość prawną i działają na zasadach kapitałowej działalności ubezpieczeniowej. Organem funduszu jest towarzystwo emerytalne, które zarządza funduszem i reprezentuje go na zewnątrz. Towarzystwo działa w formie spółki akcyjnej.Płatnikiem w prawie ubezpieczeniowym jest podmiot opłacający składki ubezpieczeniowe. Płatnicy zobowiązani są do zgłoszenia się jako płatnik w Zakładzie do 7 dni od:

1) daty zatrudnienia pierwszego pracownika lub powstania stosunku prawnego uzasadniającego objęcie ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym pierwszej osoby

2) daty powstania obowiązku ubezpieczeń emerytalnego i rentowych dla ubezpieczonych wyłącznie zobowiązanych do płacenia składek na własne ubezpieczenie albo składek na ubezpieczenie osób z nimi współpracujących.

Płatnik opłaca składki miesięczne, jest zobowiązany do ich przekazania za dany miesiąc do:1) 10 dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za

siebie2) 5 dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i

gospodarstw pomocniczych3) 15 dnia następnego miesiąca – dla pozostałych płatników.

Ubezpieczenia społeczne rolników realizuje Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi do spraw ubezpieczenia społecznego, interesy ogółu ubezpieczonych i świadczeniobiorców reprezentuje Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W ramach Kasy funkcjonuje Fundusz Składkowy Ubezpieczenia Społecznego Rolników, jest osobą prawną, funkcje zarządu pełni Prezes Kasy pod nadzorem Rady Rolników. W skład tego funduszu wchodzą fundusze emerytalno-rentowy, administracyjny oraz prewencji i rehabilitacji. Mają charakter celowy. Państwo gwarantuje wypłatę świadczeń z emerytalno-rentowego. Składki na ubezpieczenie za każdego ubezpieczonego opłaca rolnik, co kwartał.Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W jego skład wchodzi centrala funduszu oraz oddziały wojewódzkie, siedzibą jest Warszawa. Organami funduszu jest Rada Funduszu, Prezes Funduszu, rady oddziałów wojewódzkich funduszu, dyrektorzy oddziałów wojewódzkich funduszu. Obsługę bankową prowadzi BGK. Przychodami są należne składki na u. zdrowotne, odsetki, dotacje (w tym celowe), może zaciągać kredyty lub pożyczki. Kosztami są koszty świadczeń zdrowotnych, refundacje cen leków, wyrobów medycznych, przedmiotów ortopedycznych itp.

7. Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnegoSamorządy terytorialne, odpowiednio do powierzonych im zadań w administracji publicznej, prowadzą własną gospodarkę finansową. Zgodnie z art. 167 Konstytucji mają udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Gospodarka jednostek samorządu jest ograniczona w porównaniu z państwową, ze względu na potrzebny wpływ państwa na ich działanie oraz funkcję redystrybucji środków realizowaną na poziomie centralnym. Powyższy art. Konstytucji wprowadza wymóg ustawowego określania źródeł dochodów samorządów.

Gospodarka finansowa gmin.Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb gminy są wykonywane jako zadania własne; u.s.g. wymienia między innymi zadania z zakresu:  1)  ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej,  2)  gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,

  3)  wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz,  4)  lokalnego transportu zbiorowego,  5)  ochrony zdrowia,  6)  pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,  7)  gminnego budownictwa mieszkaniowego,  8)  edukacji publicznej,  9)   kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,  10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,  11) targowisk i hal targowych,  12) zieleni gminnej i zadrzewień,  13) cmentarzy gminnych,  14)  porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego,  15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych,  16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej,  17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,  18) promocji gminy,  19) współpracy z organizacjami pozarządowymi,  20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.Oprócz zadań własnych gminy mogą wykonywać zadania zlecone w ustawie oraz wynikające z przygotowania wyborów i referendów. Zadania mogą być także zlecone w formie porozumienia. Zadania własne są wykonywane w oparciu o własne środki, zaś zadania zlecone w oparciu o środki otrzymane. W kwestii realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Oświadczenia woli w imieniu gminy składa wójt albo osoba upoważniona przez niego.Procedura budżetowa w gminie opiera się na instytucji budżetu. Budżet, oprócz jednorocznego planu wydatków i dochodów, może zawierać także plany inwestycji wieloletnich. Budżet ma formę uchwały rady gminy. Nie stanowi zobowiązań w jakikolwiek sposób. Projekt budżetu przygotowuje wójt i przedstawia do 15.11 wraz z informacją o stanie mienia oraz objaśnieniami, jednocześnie przesyła regionalnej izbie obrachunkowej do zaopiniowania. Projekt jest przygotowywany w oparciu o potrzeby społeczne i gospodarcze gminy, zamierzenie w kwestii ich zaspokojenia oraz wskazówki rady gminy. Dochody są dzielone na ważniejsze źródła, wydatki co najmniej na działy. Bez zgody wójta rada gminy uchwalając budżet nie może zwiększać deficytu. Procedurę uchwalania określa rada gminy. Jeżeli budżet nie zostanie uchwalony do końca roku, podstawą funkcjonowania jest przedłożony projekt. W razie nieuchwalenia do 31.03 ustala go dla gminy r.i.o., do końca kwietnia. Budżet gminy powinien być zrównoważony, przynajmniej pod względem formalnym. Niedobór może być pokrywany w podobny sposób jak w budżecie państwa. Wg. art. 169 u.f.p. łączna kwota planowanych dochodów o charakterze „zwrotów” nie może przekroczyć 15% rocznych dochodów. Budżet obejmuje, oprócz zadań własnych zadania zlecone, wykonywane wspólnie z innymi jednostkami oraz pomoc dla innych jednostek. Zadania zlecone są realizowane dopiero po zapewnieniu środków przez zlecającego. W budżecie gminy mogą być tworzone rezerwy celowe (5%) i rezerwa ogólna (1%), którymi dysponuje wójt. Gospodarka gminy jest jawna, budżet jest publikowany. Wójt jest obowiązany uchwałę budżetową w sposób przewidziany dla prawa miejscowego. Instytucja prowizorium budżetowego może pojawić się np. w wypadku uchwalenia takiej formy przez Sejm, jeżeli dochodami są subwencje i dotacje z budżetu państwa.Wykonawcą budżetu jest wójt gminy. W terminie 21 dni od uchwalenia:

a) opracowuje układ wykonawczyb) przekazuje podległym jednostkom wykonawczym informacje o ostatecznych

kwotach ich dochodów i wydatków oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetuc) opracowuje plan finansowy zadań zleconych na podstawie kwot dotacji przyznanych

oraz wielkość dochodów z tych zadań podlegających odprowadzeniu do budżetu państwa.

Za prawidłową gospodarkę odpowiada wójt, przysługuje mu wyłączne prawo do:a) zaciągania zobowiązań mających pokrycie, w ramach upoważnień rady gminyb) emitowania papierów wartościowych, w ramach upoważnieńc) dokonywania wydatków budżetowychd) zgłaszania propozycji zmian w budżecie

e) dysponowania rezerwami budżetuf) blokowania środków budżetowych, w przypadkach określonych w u.f.p.

Dla ważności czynności powodujących powstanie zobowiązań konieczna jest kontrasygnata skarbnika gminy – gdy ten odmówi, będzie mimo to zobowiązany jej udzielić na pisemne polecenie wójta – zawiadamia o tym radę gminy oraz r.i.o. Obsługę bankową prowadzi bank wybrany w przetargu. Jednostki i zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze może tworzyć bądź likwidować rada gminy. Może ona również blokować wydatki jednostek powiązanych z budżetem gminy. Uchwały rady dot. zobowiązań zapadają bezwzględną większością w obecności co najmniej połowy składu, muszą wskazywać źródła ich pokrycia. W trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki nie może przekroczyć 60% planowanego dochodu. Na koniec zaś roku nie może przekroczyć 60% wykonanych dochodów.Wykonanie budżetu kontroluje rada gminy. Do 31.08 wójt przedstawia radzie i r.i.o. informację o pierwszym półroczu, do 20.03 sprawozdanie roczne. Do 30.04 rada udziela absolutorium. Nieudzielenie absolutorium jest równoznaczne z wnioskiem o referendum w sprawie odwołania wójta. Sprawozdanie opiniuje komisja rewizyjna rady.Podstawowymi kategoriami źródeł dochodów gminy są dochody własne, subwencje ogólne i dotacje z budżetu państwa. Podział źródeł dochodów między państwo a samorząd jest uregulowany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Do dochodów własnych typu fiskalnego należą:

1) podatki:a) rolnyb) od nieruchomościc) leśnyd) od środków transportowyche) od spadków i darowiznf) dochodowy od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowejg) od posiadania psówh) od czynności cywilnoprawnych

2) opłaty:a) skarbowab) targowac) miejscowad) administracyjnae) eksploatacyjna (górnicza)f) inne opłaty pobierane na podstawie odrębnych przepisów

3) udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa:a) 39,34% wpływów z PIT, od mieszkańców gminyb) 6,71% wpływów z CIT, od posiadających siedzibę w gminie

Do dochodów z majątku należą:1) dochody z wynajmu bądź wydzierżawienia nieruchomości, lokali i przedmiotów majątkowych2) dochody ze sprzedaży majątku gminy3) dochody z tytułu oddania nieruchomości gminnych w użytkowanie wieczyste4) odsetki od środków finansowych gmin gromadzonych na rachunkach bankowych5) odsetki od pożyczek udzielanych przez gminy

Do pozostałych dochodów własnych należą:1) dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe gminy oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw

pomocniczych jednostek budżetowych gminy2) wpływy z samoopodatkowania mieszkańców3) spadki, zapisy i darowizny4) dochody z kar pieniężnych i grzywien określonych w innych przepisach5) 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji

rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile inne przepisy nie stanowią inaczejDo dochodów zewnętrznych należą dotacje i subwencje z budżetu państwa. Do dochodów zwrotnych zaliczyć należy zaciągane przez gminę pożyczki i kredyty oraz wpływy z emisji papierów wartościowych. Najważniejsze znaczenie spośród dochodów własnych stanowią podatek rolny (wsie) oraz podatek od nieruchomości (miasta). Zgodnie z art. 168 Konstytucji samorządy mogą ustalać wysokość podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Część

podatków lokalnych jest pobierana przez naczelników urzędów skarbowych. Mimo to odroczenie i umorzenie itp. następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta).Gmina może prowadzić działalność gospodarczą służącą realizacji zadań jej przypisanych. Dochody z tej działalności to wpłaty nadwyżek nad wydatkami należących do gminy zakładów budżetowych. Dochody z udziałów w spółkach itp. są traktowane natomiast jako dochody kapitałowe.

Subwencja ogólna to kwota, o której rozdysponowaniu decyduje rada gminy. Składa się z części wyrównawczej, równoważącej oraz oświatowej.Część wyrównawcza subwencji ogólnej składa się kwoty podstawowej oraz kwoty uzupełniającej; kwota podstawowa nie jest wypłacana wszystkim gminom. Otrzymuje ją gmina, w której wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca (wskaźnik G) jest mniejszy niż 92% tego wskaźnika obliczonego dla wszystkich gmin w kraju (wskaźnik Gg). Wskaźnik G – siłę podatkową gminy – oblicza się dzieląc kwotę podstawowych dochodów przez liczbę mieszkańców. Kwota podstawowa jest odwrotnie proporcjonalna do wskaźnika G. Kwotę uzupełniającą otrzymuje gmina, której gęstość zaludnienia jest niższa od średniej gęstości zaludnienia kraju. Nie otrzymują jej natomiast gminy, w których wskaźnik G wynosi ponad 150% wskaźnika Gg.Część równoważąca przysługuje każdej gminie w celu uzupełnienia jej dochodów. Zasady jej udzielania określa rozporządzenie MF.Część oświatowa ustalana jest wg. zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej.Subwencję ogólną wypłaca się co do zasady w ratach miesięcznych; gminy mogą dochodzić odsetek ustawowych od nieterminowo wpłaconych subwencji (12,5% rocznie).

Dotacje celowe udzielane są na konkretny cel, gmina ma niekiedy roszczenie o ich wypłatę. W razie wykorzystania niezgodnego z przeznaczeniem konieczny jest zwrot, podobnie niewykorzystanych. Największe znaczenie mają te na zadania z zakresu administracji rządowej. Gminy mogą również otrzymać dotacje celowe na (do)finansowanie niektórych zadań własnych, m.in.:

1) objętych kontraktem wojewódzkim2) z zakresu pomocy społecznej3) z zakresu zadań inwestycyjnych szkół i placówek oświatowych4) związanych z inicjatywami wspierania edukacji na obszarach wiejskich, w tym na stypendia i pomoc

materialną dla młodzieży wiejskiej5) związanych z wdrażaniem reformy systemu oświaty, wyrównywaniem szans edukacyjnych oraz zapewnianiem

kształcenia praktycznego6) realizowanych w celu zagospodarowania nieruchomości SP przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej i

przekazanych jednostce samorządu terytorialnego7) objętych mecenatem państwa w dziedzinie kultury

Gminy nie mają roszczeń o wypłatę tych dotacji, niewykorzystane nadwyżki muszą zostać zwrócone. Na niektóre wydatki dotacje mogą być udzielone do 50% kosztów. Źródłem niektórych dotacji są państwowe fundusze celowe, np. Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Zaciąganie pożyczek długoterminowych należy do właściwości rady gminy. Zobowiązania zaciągnięte w celu pokrycia niedoborów w ciągu roku muszą zostać spłacone do końca roku. O zamiarze emisji obligacji wójt jest zobowiązany powiadomić r.i.o.

Wpłaty gmin na zwiększenie subwencji są mechanizmem finansowania gmin uboższych przez bogatsze. Obowiązek dokonywania wpłat nadwyżek ciąży na gminach o wskaźniku G powyżej 150% wskaźnika Gg. Łączna kwota jest ujęta w ustawie budżetowej, wpłaty są dokonywane w ratach miesięcznych.

Gospodarka finansowa powiatów.Problematyka zadań własnych i zleconych przedstawia się tak jak w gminach. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym, do jej zadań należy m.in.: uchwalanie budżetu, rozpatrywanie sprawozdania z jego wykonania i udzielanie absolutorium, rozpatrywanie sprawozdania z

działalności zarządu, podejmowanie uchwał w sprawie emisji obligacji, zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych, zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd. Do zadań zarządu należy z kolei przygotowanie projektu budżetu i jego wykonanie. Powiat samodzielnie prowadzi swoją gospodarkę finansową na podstawie własnego budżetu. Charakter tego budżetu jest taki jak budżetu państwowego i gminnego. Zewnętrzną kontrolę sprawuje r.i.o. Oświadczenia woli w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Jeżeli powstają zobowiązania, konieczna jest kontrasygnata skarbnika – gdy ten odmówi, na pisemne polecenie starosty jednak dokonuje kontrasygnaty, powiadamiając o tym r.i.o.Dochody własne powiatu to:

1) 10,25% wpływów z PIT, od mieszkańców powiatu2) 1,4% CIT, od firm mających siedzibę na terenie powiatu3) dochody powiatowych jednostek budżetowych oraz wpłaty innych powiatowych jednostek organizacyjnych4) dochody z majątku powiatu5) odsetki od nieterminowo przekazywanych kwot z budżetu6) 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z zadaniami zleconymi7) inne

Dochody zewnętrzne to:1) subwencja ogólna z budżetu państwa2) dotacje celowe z budżetu3) dotacje z państwowych funduszy celowych4) inne dochody zewnętrzne

Przepisy dotyczące otrzymywanych subwencji ogólnych są analogiczne jak w przypadku gmin, z tym że „wskaźnik G” to „wskaźnik P” a „wskaźnik Gg” – „wskaźnik Pp”. Wysokość należnej powiatowi kwoty podstawowej ustala się mnożąc liczbę stanowiącą 88% różnicy między wskaźnikiem Pp a wskaźnikiem P przez liczbę mieszkańców powiatu. Kwotę uzupełniająca otrzymuje powiat, w którym wskaźnik bezrobocia jest o ponad 10% wyższy od średniej krajowej.Powiaty, w których wskaźnik P jest wyższy niż 110% wskaźnika Pp dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej.Przepisy proceduralne dotyczące budżetu powiatu są analogicznie do budżetu gminy. Różnica polega na tym, że nieudzielenie absolutorium nie powoduje wnioskowania o referendum, lecz o odwołanie zarządu. Głosowanie następuje co najmniej 14 dni od dnia złożenia wniosku, większością 3/5 w głosowaniu tajnym.

Gospodarka finansowa województwSamorząd wojewódzki wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie:  1)  edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego,  2)  promocji i ochrony zdrowia,  3)  kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami,  4)  pomocy społecznej,  5)  polityki prorodzinnej,  6)  modernizacji terenów wiejskich,  7)  zagospodarowania przestrzennego,  8)  ochrony środowiska,  9)  gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych,  10) transportu zbiorowego i dróg publicznych,  11) kultury fizycznej i turystyki,  12) ochrony praw konsumentów,  13) obronności,  14) bezpieczeństwa publicznego,  15) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy.Przekazywanie ustawowo województwu nowych zadań wymaga zapewnienia środków finansowych na ten cel. Mogą być przekazywane zadania z zakresu administracji rządowej, w tym obowiązek wykonywania zadań z zakresu przygotowania wyborów i referendów.Sejmik jest organem stanowiący i kontrolnym województwa, do jego zadań należy:  -  podejmowanie uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej,

  -  podejmowanie uchwały w sprawie szczegółowości układu wykonawczego budżetu województwa, z zastrzeżeniem, że szczegółowość ta nie może być mniejsza niż określona w odrębnych przepisach,  -  uchwalanie budżetu województwa,  -  określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa,  -  rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu województwa, sprawozdań finansowych województwa oraz sprawozdań z wykonywania wieloletnich programów województwa,  - podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa,- rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu województwa, w tym w szczególności z działalności finansowej,- podejmowanie uchwał w sprawie emisji obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu,- podejmowanie uchwał w sprawie zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów,- podejmowanie uchwał w sprawie ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd województwa oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym.Do głównych zadań zarządu województwa przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz wykonanie budżetu województwa. Konstrukcja budżetu jest analogiczna jak w pozostałych jednostkach samorządu. Oświadczenia majątkowe w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu, chyba że statut stanowi inaczej. Przepisy dot. skarbnika analogiczne.Dochody własne województwa stanowią:

1) 1,6% udziału w PIT mieszkańców województwa2) 15,9% udziału w CIT osób prawnych z siedzibą na terenie województwa3) dochody wojewódzkich jednostek budżetowych oraz wpłaty od zakładów budżetowych i gospodarstw

pomocniczych4) dochody z majątku województwa5) odsetki6) inne dochody własne

Dochody zewnętrzne to:1) subwencja ogólna z budżetu państwa2) dotacje celowe z budżetu państwa3) dotacje celowe z państwowych funduszy celowych4) dotacje celowe z budżetów gmin lub powiatów5) inne dochody zewnętrzne

Subwencje ogólne analogicznie jak w pozostałych jednostkach samorządu terytorialnego. Składają się z części podstawowej, regionalnej i oświatowej. Wysokość należnej województwu kwoty podstawowej ustala się mnożąc liczbę stanowiącą 70% różnicy między wskaźnikiem Ww a wskaźnikiem W przez liczbę mieszkańców województwa. Kwotę uzupełniającą otrzymuje województwo, którego liczba mieszkańców nie przekracza 3 milionów. Wysokość wypłacanej części regionalnej uzależniona jest m.in. od:

- stopy bezrobocia w tym województwie obliczanej osobno dla osób znajdujących się w różnych przedziałach wiekowych

- powierzchni dróg wojewódzkich, w przeliczeniu na jednego mieszkańca województwa- PKB w województwie w przeliczeniu na jednego mieszkańca – część regionalna

przysługuje, jeżeli wskaźnik jest niższy niż 75% krajowego.Województwa, których wskaźnik W wynosi więcej niż 110% wskaźnika Ww dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną.Tryb prac nad budżetem określa sejmik województwa. W tym także terminy, obowiązki podległych jednostek organizacyjnych, wymaganą szczegółowość projektu oraz wymagane materiały informacyjne. Uchwała to określająca jest odpowiednikiem noty budżetowej wydawanej przez MF. Procedura uchwalania, wykonywania i kontroli budżetu wygląda analogicznie jak w gminie i powiecie. Sprawozdanie z wykonania budżetu jest publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Procedura absolutorium analogiczna jak w powiecie.

Regionalne Izby ObrachunkoweZgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji kontrolę i nadzór nad działalnością finansową samorządu terytorialnego sprawują regionalne izby obrachunkowe. Ich organizację i funkcjonowanie określa ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych. Kontrola odbywa się w oparciu o kryterium zgodności z prawem oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Wyjątkiem jest kontrola zadań zleconych z zakresu administracji rządowej – kryterium jest również celowość, rzetelność i

gospodarność. Nadzór nad działaniem r.i.o. sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej na podstawie kryterium legalności. Organem izby jest kolegium, w skład którego wchodzi prezes (reprezentuje izbę na zewnątrz) jako przewodniczący kolegium oraz członkowie. Członka kolegium powołuje Prezes RM na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy składu. Połowę składu kolegium stanowią członkowie powołani spośród kandydatów zgłoszonych do kolegium przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Członkowie kolegium w wykonywaniu zadań z zakresu kontroli i nadzoru są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Do zadań r.i.o. należy m.in.:

- kontrola gospodarki finansowej j.s.t.- nadzór nad działalnością j.s.t. w zakresie spraw budżetowych- opiniowanie niektórych działań j.s.t., przeprowadzanych w ramach ich gospodarki finansowej- rozpatrywanie spraw dot. powiadomień przez skarbnika jednostki samorządu terytorialnego o przypadkach

dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika- orzekanie w sprawach o naruszenie dyscypliny budżetowej

Co najmniej raz na cztery lata przeprowadzana jest kompleksowa kontrola gospodarki finansowej każdej j.s.t. Kontrolę przeprowadzają inspektorzy do spraw kontroli.Izba bada uchwały podejmowane w sprawie:

- procedury uchwalania budżetu i jego zmian- budżetu i jego zmian- zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego j.s.t. oraz udzielania pożyczek- zasad i zakresu przyznawania dotacji- podatków i opłat lokalnych- absolutorium

Badanie uchwał kontroluje ich zgodność z prawem. W razie stwierdzenia niezgodności izba orzeka o pełnej lub częściowej nieważności uchwały. W razie nieistotnego naruszenia prawa izba tylko stwierdza niezgodność. W przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały budżetowej, izba określa na czym polega naruszenie oraz wskazuje sposób i termin jego usunięcia. Dopiero w razie niezastosowania się do polecenia orzeka nieważność. W razie takiego orzeczenia budżet ustala izba obrachunkowa. Izba ma również kompetencję do ustalenia budżetu, gdy organ stanowiący nie uczyni tego w terminie do 31.03. Izba ma czas do końca kwietnia, budżet taki obejmuje obowiązkowe zadania własne i zadania zlecone. Właściwym organem izby do wykonywania tych czynności jest jej kolegium.Zadania izb wykraczające poza kwestie kontrolne i nadzorcze, to:

- wydawanie, na wniosek pożyczkodawcy lub kredytodawcy, opinii o możliwości spłaty przez j.s.t. pożyczki lub kredytu

- opiniowanie możliwości sfinansowania deficytu budżetowego- wydawanie opinii i przedkładanych projektach budżetów samorządu terytorialnego wraz z informacjami o

stanie mienia j.s.t. i objaśnieniami- wydawanie opinii o przedkładanych informacjach o przebiegu wykonania budżetu j.s.t. za pierwsze półrocze- wydawanie opinii o sprawozdaniach z wykonania budżetu j.s.t. wraz z odrębnymi sprawozdaniami z

wykonania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej, przekazanych ustawowo- wydawanie opinii o sprawozdaniach j.s.t. z wykonania planów finansowych zadań publicznych z zakresu

administracji rządowej wykonanych na podstawie porozumień z organami administracji rządowej (lub z innymi j.s.t.)

- wydawanie opinii o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących j.s.t. w sprawie absolutorium- rozpatrywanie spraw dot. powiadomień przez skarbnika

Opinie te wydają powołane przez prezesa trzyosobowe składy orzekające. Od nich przysługuje odwołanie do kolegium izby.

8. Dyscyplina finansów publicznychZasady odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych reguluje ustawa o odpowiedzialności za naruszenie finansów publicznych. Wyliczone są w niej czyny, które stanowią takie właśnie naruszenie:

- nieustalenie należności SP, j.s.t. lub innej jednostki s.f.p. albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego wyliczenia

- przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu udzielania, nieterminowe rozliczenie dotacji, wydatkowanie dotacji niezgodne z przeznaczeniem

- dokonywanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia lub z przekroczeniem jego zakresu

- nieopłacenie lub opłacenie w kwocie niższej niż należna albo z przekroczeniem terminu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, fundusz pracy itp. przez jednostkę s.f.p.

- naruszenie niektórych przepisów o zamówieniach publicznych- przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań jednostki s.f.p.- niewykonanie zobowiązania jednostki s.f.p., którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat- przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową na wydatki ponoszone przez nią- przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budżetu UE oraz innych środków pochodzących ze

źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu.

Przepisów ustawy nie stosuje się do należności celnych i podatkowych stanowiących dochody budżetu państwa lub j.s.t.Zakres podmiotowy odpowiedzialności obejmuje kierowników jednostek s.f.p., pracownicy tego sektora, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych oraz osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do s.f.p. Odpowiedzialność ponoszą także osoby wchodzące w skład organu wykonawczego wykonującego takie zadania, jednak tylko gdy uczestniczą w podejmowaniu uchwały zawierającej polecenie lub upoważnienie do popełnienia w/w czynu i gdy nie zgłoszą sprzeciwu do tej uchwały. Może to być również głosowanie przeciw uchwale w głosowaniu imiennym.Odpowiedzialność ponosi osoba, która popełniła lub wydała polecenie popełnienia, umyślnie bądź nieumyślnie, przez działanie lub zaniechanie, czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Okolicznością wyłączającą winę może być w pewnych okolicznościach działanie na polecenie przełożonego, dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu założycielskiego. Musi jednak przed wykonaniem takiego polecenia złożyć pisemne zastrzeżenie. Wyłącza odpowiedzialność również działanie w celu ograniczenia negatywnych skutków zdarzenia losowego, które mogły spowodować szkody większe niż przedmiotowe działanie. Podobnie wyłącza odpowiedzialność znikomość naruszenia – bierze się pod uwagę wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, skutki naruszenia. Przedawnienie karalności następuje po upływie 3 lat od naruszenia. Jeżeli wszczęte zostało postępowanie, termin wynosi 2 lata od tego momentu. W razie wszczęcia postępowania karnego, lub karnego skarbowego w sprawie o przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe stanowiące jednocześnie naruszenie dyscypliny finansów publicznych, postępowanie o naruszenie finansów publicznych zawiesza się do czasu zakończenia tych postępowań. Jeżeli nastąpi prawomocne skazanie, wszczęte postępowanie umarza się.Karami za naruszenie finansów publicznych są:

1) upomnienie2) nagana3) kara pieniężna4) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Kara pieniężna może być wymierzona w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej. Gdy nie można go ustalić jest to 1x do 5x przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Kara zakazu pełnienia funkcji dotyczy głównie funkcji kierowniczych, głównego księgowego itp., nie dotyczy zaś kandydowania na wójta, burmistrza, prezydenta. Komisja wymierza karę wedle uznania, dyrektywami wymiaru są stopień winy oraz skutki i stopień naruszenia. Ponadto uwzględnia cele prewencji ogólnej i szczególnej. Karę upomnienia stosuje się do naruszeń nieumyślnych i nie znacznych. Karę zakazu pełnienia funkcji zaś w razie naruszeń rażących. Przedawnienie wykonania następuje 2 lata po prawomocnym orzeczeniu. Na wniosek ukaranego, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych możliwe jest wcześniejsze zatarcie.Postępowanie w sprawach o naruszenie jest dwuinstancyjne. Organami I instancji są różne komisje, zależnie od umiejscowienia osoby popełniającej naruszenie (komisje orzekające przy ministrach, komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa RM, komisje przy r.i.o.). Organem II instancji jest zaś Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych. Przewodniczących i zastępców powołuje Prezes RM na wniosek ministra właściwego do spraw finansów publicznych spośród zaproponowanych kandydatów. Członków powołuje na wniosek przewodniczącego. Kadencje wszystkich rodzajów komisji trwają 4 lata. Członkowie komisji są w

orzekaniu niezawiśli i podlegają tylko prawu. Funkcję oskarżyciela pełnią w I instancji rzecznicy dyscypliny finansów publicznych, zaś w II instancji Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych, powoływany i odwoływany przez Prezesa RM na wniosek ministra ds. finansów publicznych. Postępowanie obejmuje postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscypliny, postępowanie przed komisją orzekającą oraz postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą. Grupa podmiotów odpowiedzialnych zobowiązana jest w razie wykrycia naruszenia niezwłocznie złożyć zawiadomienie do właściwego rzecznika. Rzecznika w ramach czynności sprawdzających ma ustalić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego. W tej sprawie wydaje postanowienie. Posiada uprawnienie do wzywania świadków do składania wyjaśnień i opinii oraz żądania przesłania dokumentów mających znaczenie w sprawie. Osoba, co do której wszczęto postępowanie ma prawo do złożenia wyjaśnień lub wniosków dowodowych na piśmie lub do protokołu. Gdy rzecznik stwierdzi zasadność wniosku, sporządza go i przesyła komisji orzekającej. Mogą to także czynić NIK, prezes r.i.o. oraz Prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Postępowanie w sprawie wszczyna przewodniczący komisji na wniosek w/w podmiotów. Rozstrzygnięcie przez komisję następuje po przeprowadzeniu rozprawy, która zasadniczo jest jawna. Ograniczenie jawności może nastąpić ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę tajemnicy państwowej albo z uwagi na zagrożenie spokoju i porządku publicznego. Ogłoszenie orzeczenia jest zawsze jawne. Od orzeczenia komisji przysługuje odwołanie do Głównej Komisji, od jej zaś orzeczenia skarga do sądu administracyjnego. Złożenie skargi wstrzymuje wykonanie orzeczenia.