T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ(YÖNETİM BİLİMİ)

ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM POLİTİĞİ

Doktora Tezi

Hüseyin YAYMAN

Ankara-2005

T.C. ANKARA ÜNİVERSİTESİ

SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ VE SİYASET BİLİMİ(YÖNETİM BİLİMİ)

ANABİLİM DALI

TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM POLİTİĞİ

Doktora Tezi

Hüseyin YAYMAN

Tez Danışmanı: Prof. Dr. Birgül A. GÜLER

Ankara-2005

İÇİNDEKİLER

Sayfa

Tablolar..………………………………………………………………..….………..…….ıv

Kısaltmalar............................................................................................................................v

GİRİŞ.....................................................................................................................................1

Çalışmanın Konusu..………………………………………………..….….……..………19

Çalışmanın Amacı..…………………………………………………………...……….….21

Çalışmanın Sınırlılıkları..……………………………………………………………..…24

BÖLÜM I

KLASİK İDARİ REFORM ANLAYIŞI DÖNEMİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI

I.Tanım ve Kavramsal Çerçeve…………….........................................................................26

I.I.1- İdari Reform Kavramı ve Bir Yöntem Arayışı…….……………..…....................26

I. I.2- İdari Reformun Nedenleri........................................................................................46

I.I.3- İdari Reformun Amaçları..........................................................................................51

II. Türk Kamu Yönetiminin Genel Durumu………………................................................56

I.II.1- Osmanlı İmparatorluğunda Reform Düzenlenmelerinin Gelişimi........................56

I. II. 2- Cumhuriyetin İlk Yıllarında Kamu Yönetiminin Gelişimi....................................69

BÖLÜM II

TÜRKİYE’DE ERKEN DÖNEMDE YAPILAN İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI

I. Cumhuriyet Dönemi Kamu Yönetimini Modernleştirme Çalışmaları..............................79

I.1- Yeni Bir Rejim ve Kapitalist Dünya ile Eklemlenme…...........................................81

I.2- 1929 Dünya Ekonomik Krizi ve Yeni Düzen Arayışları...........................................84

I.3- Yabancı Uzmanlar Tarafından Yapılan İdari Reform Çalışmaları………………...88

I.4- - Dorr Raporu, 1933.................................................................................................94

II. Dünya Savaşı Sonrası Dönem ve Kalkınma Sorunu......................................................111

II.1- Thornburg Raporu, 1949.........................................................................................118

II.2- Neumark Raporu, 1949............................................................................................132

I

II.3- Barker Raporu, 1951................................................................................................150

II.4- Martin-Cush Raporu, 1951......................................................................................163

II.5- Gruber Raporu, 1952...............................................................................................170

II.6- Hanson Raporu, 1954..............................................................................................174

II.7- Baade Raporu, 1959.................................................................................................176

II.8- Chaillaux-Dantel Raporu, 1959...............................................................................184

III. Diğer Çalışmalar.............................................................................................................191

III.1- Demiryollarının Rasyonalizasyonu Raporu…….....................................................197

III.2- Max Der Porten Raporları.......................................................................................199

III.3- Karayollarının Durumu: Hilts Raporu, 1948….......................................................213

IV. Yabancı Uzman Raporları ve Ulaşılan Sonuçlar.........................................................220

BÖLÜM III

PLANLI KALKINMA DÖNEMİNDE YAPILAN İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI

I- Yeni Bir Dönem ve Yeni Bir Başlangıç 1961 Anayasası...............................................228

I.1- Planlı Ekonomi Politikaları Doğrultusunda Yeni Yön Bulma Arayışları…...….........234

I. 2- İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, 1961.....................................237

I.3- Mook Raporu, 1962, ....................................................................................................243

I.4- Fisher Raporu, 1962.....................................................................................................248

I. 5- Podol Raporu, 1963....................................................................................................251

I. 6- Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi, 1963..................................................258

II. 12 Mart 1971 Siyasal Bunalımı ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi

Çalışmaları....................................................................................................................267

II.1- İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1972...........................................................268

II.2- Kamu Yönetimi Araştırma Projesi, 1991.................................................................271

II.3- MEHTAP, İYD ve KAYA Projelerinin Değerlendirilmesi.....................................276

BÖLÜM IV

İDARİ REFORM KAVRAMINDA PARADİGMA DEĞİŞİMİ VE DEVLET

REFORMUNA GEÇİŞ

1-1980 Sonrası Dönem ve Küresel Sisteme Eklemlenme Süreci.......................................279

2- Küreselleşme ve Kamu Yönetiminde Değişim..............................................................283

II

3- Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı……...294

4- İdari Reform Kavramının İçeriğinin Değişimi ve Devlet Reformu...........................304

5- İkinci Dalga: Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Getirdiği

Yeni Düzenlemeler, 2004..............................................................................................316

6-“Vatan Nasıl Kurtulur” Düşüncesinden Günümüze Türkiye’de İdari

Reform Çalışmalarının Politiği ve Reform İdeolojisi..............................................344

SONUÇ VE GENEL DEĞERLENDİRME.............................................................349

KAYNAKÇA..............................................................................................................362

ÖZET...........................................................................................................................384

SUMMARY.................................................................................................................386

III

TABLOLAR

Sayfa

Tablo I. Barker Raporu ile Mehtap Raporunun Karşılaştırılması……..……………….…....262

Tablo II. Mehtap Raporu ile İdari Reform Danışma Kurulu Raporunun Karşılaştırılması…..270

Tablo III. İdari Reform Danışma Kurulu Raporu ile KAYA Raporunun Karşılaştırılması..275

Tablo IV Geleneksel Yönetim Anlayışından Yeni Kamu Yönetimi Anlayışına Geçiş…….301

IV

KISALTMALAR

AİD : Amme İdaresi Dergisi

AÜSBF. : Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi

BM : Birleşmiş Milletler

C. : Cilt

DB : Dünya Bankası

DMK : Devlet Memurları Kanunu

DPB : Devlet Personel Başkanlığı

DPD : Devlet Personel Dairesi

DPT : Devlet Planlama Teşkilatı

DTÖ : Dünya Ticaret Örgütü

IMF : Uluslararası Para Fonu

İRDKR. : : İdari Reform Danışma Kurulu Raporu

İÜİF. : İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

İYD. : İdarenin Yeniden Düzenlenmesi

İYY. : İdarenin Yeniden Yapılandırılması

KAYA : Kamu Yönetimi Araştırma Projesi

KİT : Kamu İktisadi Teşebbüsleri

MEHTAP : Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi

ODTÜ : Orta Doğu Teknik Üniversitesi

ÖİK : Özel İhtisas Komisyonu

TODAİE : Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü

S. : Sayı

s. : Sayfa

V

EK I. TÜRKİYE’NİN İDARİ REFORM KRONOLOJİSİ*

I. ULUSAL ÖLÇEKTE YAPILAN ÇALIŞMALAR Raporun İsmi Çalışmanın Tam Adı Raporun Kime Sunulduğu Tarihi

Dorr Raporu Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki

İktisat Vekili Celal Bayar 1933

Hilts Raporu Türkiye’nin Karayollarının Durumu Ulaştırma Bakanı Kasım Gülek 1948 Thornburg Raporu Türkiye Nasıl Yükselir Belirsiz 1949 Neumark Raporu Başbakanlık 1949 Barker Raporu Başbakanlık 1951

Martin-Cush Raporu Maliye Bakanlığı 1951 Gruber Raporu Başbakanlık 1952 Hanson Raporu Başbakanlık 1954 Baade Raporu Başbakanlık 1959

Chaillaux-Dantel Raporu Devlet Personel Dairesi 1959 İdari Reform ve Reorganizasyon

Hakkında Ön Rapor İdari Reform ve Reorganizasyon

Hakkında Ön Rapor Milli Birlik Komitesi 1961

Mook Raporu Devlet Personel Dairesi 1962 Fisher Raporu Devlet Personel Dairesi 1962 Podol Raporu Devlet Personel Dairesi 1963

MEHTAP Raporu Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Raporu

Başbakanlık 1963

Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme

Merkezi İdarenin Taşra TeşkilatııÜzerine Bir İnceleme

Başbakanlık 1966

Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerine

Bir Araştırma

Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerine Bir

Araştırma

Başbakanlık 1966

İdari Reform Danışma Kurulu Raporu

İdari Reform Danışma Kurulu Raporu

Başbakanlık 1972

Kamu yönetimi reformu Milli Birlik Komitesi 1983 KAYA Raporu Kamu Yönetimi Araştırma Raporu Başbakanlık 1991

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Projesi

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma

Başbakanlık 2004

*Bu isimlendirme yapılırken Cumhuriyet döneminde yapılan yenileşme çalışmaları çalışmanın sınırlılıkları bağlamında kapsam dışında tutulmuştur. Bu kronoloji doğal olarak içinde bir kısım eksiklikleri taşıyacaktır. Bu eksikliklerin zaman içinde giderilerek konu ile ilgili tam bir liste oluşturma çabası devam etmektedir.

II. KURUM DÜZEYİNDE YAPILAN ÇALIŞMALAR

Raporun İsmi Çalışmanın Tam Adı Hangi Makama Sunulduğu Tarihi Bell Raporu Türkiye Devlet Demir Yolları İşletmesi Hakkında Umumi Rapor Ulaştırma Bakanlığı 1934

A. Mundorf Raporu Feshane Çuha Fabrikası ve Faaliyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 Gorsky Nazilli Civarındaki Gerenez Linyit Ocaklarına Ait Tetkikler Başbakanlık Murakabe Birimi 1935

M. V. Porten Yeminli Muhasipler Hakkında Kanun Projesi Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 Granigg Karabük Sanayi ve Çakırköy Kömürü Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1935 Gerstner Türkiye Devlet Demir Yolları Cer Servisinde Çalışan Ecnebi

Mütehassısların Raporları Başbakanlık Murakabe Birimi

Orth Posta Teşkilatı Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936 Josef Reminger Kütahya Keramik Fabrikasının Tadili Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936

M. V. Porten Bakırköy Bez Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1936 Marcel Biron Avrupa Üzüm Cinslerinin Türkiye İklimine İntibakları Hakkında

Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1937

M. V. Porten Zonguldak’tan İstanbul’a Kömür Navlunlarının Tererffü Sebepleri ve Alınması Lazım Tedbirler

Başbakanlık Murakabe Birimi 1938

M. V. Porten İzmit Kağıt Fabrikasındaki Maliyet Hesabı Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1939 E. Hirsch İktisadi Devlet Teşekküllerinin Hukuki Mahiyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1939

Hösli Ereğli Bez Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1940 Dr. Klopfer Sümerbank Memur ve Amelelerine Prim ve İkramiye Esasları

Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1941

Raphael Cottier Sümerbank Personel Sigorta Sandığı Statüsüne Müteallik Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1941 F. Baade Tekel İdaresi Ambalaj İmal Vaziyeti Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1946

İnternational Construction Co.

Karabük Demir Çelik Fabrikalarında Yapılması Düşünülen Tadilat ve Tevsi İşleri Hakkında Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1946

E. Buchmann Malatya Bez Fabrikasının Reorganizasyonu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1946 Bernfuss Paşabahçe İspirto Fabrikası İmalatının Rasyonelleştirilmesi Hakkında

Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1947

Marcel Biron Elazığ’ın Kırmızı Şarapları Başbakanlık Murakabe Birimi 1947 Prof. Dr. Frederic Bergius Türkiye Kimya Sanayi Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1947

K. Mestenhauser Tekel’in Umumi Durumu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1947 Dr. Wallock Karabük Kimya Sanayi Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1948

K. Mestenhauser Tekel Genel Müdürlüğü Malt fabrikasının Tesis Edileceği Yer Hakkında Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1948

K. Mestenhauser Tekel Genel Müdürlüğü, Paşabahçe Fabrikasının Şişe Maliyetleri Başbakanlık Murakabe Birimi 1948

Hakkında Rapor Otto Schöne Ağaçlı ve Batı Anadolu Kömürlerinin En Ekonomik Şekilde

Kullanılması ve Ek rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1949

İnternational Construction Company

Karabük Demir Çelik Fabrikaları Haddahanesinin Islahı Hakkında Müşavir Mühendis Raporu

Başbakanlık Murakabe Birimi 1949

K. Mestenhauser Tuzun Bütün Yurtta Tek Fiyatla Satılması Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1949 K. Mestenhauser Tekel’in Mali Durumu Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1949

Rademscher Filyos Ateş Tuğlası Fabrikası Hakkında Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1950 Dr.Ottmar Aockerblom Ereğli Kömür İşletmelerinin İşçi mevcudu ile Teknik Kadrolar

Üzerinde Yapılması Gereken Değişiklikler Hakkında Nihai Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1952

Anderson- Nicholas And. Co Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demir Yolları İş Değerlendirme Programına Dair Nihai Rapor

Başbakanlık Murakabe Birimi 1954

Anderson- Nicholas And. Co Türkiye Limanları Hakkında Nihai Rapor Başbakanlık Murakabe Birimi 1955

GİRİŞ

Yönetim pratiği bakımından uzun bir tarihe ve önemli bir birikime sahip olan

Türkiye’de “idarenin ıslahına ve idari reforma” dair önemli çalışmalar

bulunmaktadır. Bu çalışmalar ilk olarak “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi

etrafında, askeri ve mali konularda devlet adamlarına öğütler ve bozuklukların

düzeltilmesinde tutulacak yollar biçiminde ortaya çıkmıştır. Osmanlı döneminin

ıslahat fermanlarından günümüze, devleti ve toplumu reforma tabi tutmak isteyen

pek çok çalışmanın olduğu görülmektedir(Savcı, 2003:397). Modernleşme

hareketleri ile birlikte yasal-ussal bürokrasiye geçiş arayışları hız kazanırken

İmparatorluğun son dönemine damgasını vuran ıslahat fikri, Cumhuriyetle birlikte

devam etmiştir. Bu zihni arka plan “idarenin ıslah edilmesi” ve “idari reform”

kavramlarının vulgarize edilmesine ve büyük beklentilerin oluşmasına neden

olmuştur. Sürekli bir “yönetim krizi” haleti ruhiyesi içinde şekillenen Türkiye’nin

yönetim pratiği, her on yılda bir yaşadığı kriz sonrası reform imtihanına tabi

tutulmuştur.

Geniş bir yorumlama ile idarenin ıslah edilmesine dair talepleri Lütfi Paşanın

Asafname(1541) adlı çalışmasına kadar götürebiliriz. Vezir bu çalışmasında,

köylerdeki nüfus azalışının tehlikelerine dikkat çekerek, taşra idaresinin

fonksiyonlarını devam ettirebilmesinin bir aracı olarak vergide mülayimlik ve

köylerin nüfuslarının düzenli sayımlar yoluyla korunması gerektiği belirtmekteydi.

Yine erken döneme ait çalışmalara örnek teşkil edecek Koçi Bey Risalesini ve

Defterdar Sarı Mehmet Paşanın (Nesayihü’l-Vüzera ve’l Umera) “Devlet

Adamlarına Öğütler” isimli çalışmalarını(Lewis, 1991:32-33) sayabiliriz. Osmanlı

İmparatorluğunun çözülme devrinin, gelenekçi bir bakış açısıyla yorumlanması

1

şeklinde ortaya çıkan bu çalışmaların temel problematiği, devlet adamlarına

nasihatler ve öğütler biçiminde olduğu gözlenirken, gerilemenin durdurulmasının

“kanunu kadime riayetle” mümkün olacağını belirtmekteydiler(Öz, 1997:108). On

dokuzuncu yüz yılın başından itibaren ıslahat hareketleri yeni bir içerik kazanarak

gelenekçi yorumlamanın değiştiği ve yerini daha köklü değişiklikleri içeren “yeni

düzen” arayışlarına bıraktığı ve gelenekçi önerilerin yerini kurtuluşu “Batılılaşmada”

gören bir anlayışa ve amaca yönelinildiği görülmektedir. Bu ve benzeri çalışmaların

çoğundan istenilen sonuçlar alınamamış olmakla birlikte sonraki çalışmalara ciddi bir

zemin hazırladığı görülmektedir(Davison, 1997:31).

Osmanlı İmparatorluğundaki reform çalışmalarının 1800’lü yıllarla birlikte

yoğunluk kazandığı, elitler düzeyinde de olsa yeni örgütlenmelerin ve daha kapsamlı

çalışmaların ortaya çıktığını görmekteyiz. Prens Sabahattin tarafından kaleme alınan

“Türkiye Nasıl Kurtulur” isimli risale ile ilk defa sorunu bu ölçüde açık biçimde

ortaya koymaktaydı. Savunduğu fikirler bakımından ciddi eleştiriler alan Prens

Sabahattin“Türkiye Nasıl Kurtulur?” adlı çalışmasında, Osmanlı toplumunun geri

kalmışlığının sebebini bütüncül yapıda görerek, bireyi geliştirecek bir eğitim sistemi,

ferdiyetçi toplum yapısının kurulması, yönetimde adem-i merkeziyete geçilmesi gibi

öneriler sunmaktaydı. Prens, önerilerinde bireysel özgürlüğü öne çıkarırken, özel

mülkiyeti ve girişim hürriyetini de İmparatorluğun kurtulması için esas olarak

görüyordu. Prensin ileri sürdüğü “adem-i merkeziyetçi” görüşler imparatorluğun son

dönemine damgasını vururken bu görüşlerin devletin dağılması, “teşebbüsü şahsiyi”

savunan görüşlerinin ise ülkenin yarı sömürge haline gelmesi süreciyle paralellik arz

ettiği görülmektedir. Bu anlamda “devlette reform” yapmak ve yeni bir çığır açmak

2

isteyenlerin zengin bir birikime sahip Osmanlı ve Cumhuriyet dönemi reform

pratiğini yeniden okumaları önemli bir ihtiyaç olarak karşımıza çıkmaktadır.

Tanzimat’ın ilanı projesinden günümüze kadar Türk idare sisteminin

değişmez gündemini oluşturan idari reform konusu bir anlamda adem-i merkeziyetçi

fikirleri ile Prens Sabahattin ile merkeziyetçi üniter bir yapıyı savunan Ahmet

Rıza’nın görünmez mücadelesi şeklinde geçmiştir. Cumhuriyet yönetimi referans

olarak Ahmet Rıza Beyin merkeziyetçi üniter yapısını model alırken, 1933 tarihinden

başlayarak bu yapının gevşetilerek, daha liberal ve adem-i merkeziyetçi bir yapıya

geçilmesi hususunda yabancı ve yerli uzmanların tespitleri bulunmaktadır. Ancak

mevcut yapının tüm eleştirilere rağmen kısmi iyileştirmelerle devam ettiği

görülmektedir. Ülkemizde idari reform ya da yönetimin yeniden düzenlenmesi

çalışmaları uzun zamandır devam eden “Türkiye’nin düzeni ne olmalıdır?” sorusu

bağlamında ortaya çıkan bir düzen arayışına ve son tahlilde bir politik tercihe işaret

etmektedir. “Düzen arayışı” sorunu ilk olarak III. Selim’in “Nizamı Cedid” (yeni

düzen) projesine kadar gitmekle birlikte Cumhuriyet’in ilanı ile başlayan dönem,

düzen fikrinin en çok tartışıldığı dönem olmuştur. 1923’le başlayan dönem

içerisinde kimi zaman örtülü kimi zaman açık biçimde “düzen tartışması ve düzen

arayışı” devam etmiş ve entelektüel yaşamımızı zenginleştiren tartışma alanlarından

biri olmuştur.

Türk modernleşmesinin araçlarından biri olan idari reform çalışmaları son

tahlilde, yönetim aygıtının patrimonyal bir yapıdan yasal-ussal bir niteliğe kavuşması

anlamında önemli çabalar ve denemeler olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak bu proje,

yasa ve yönetmelikler son tahlilde çağdaş modernleştirme şemaları olarak görülmüş

ve toplumsal karşılığı ihmal edilmiştir. Fransız idare sisteminin etkisi altında

3

merkeziyetçi bir yönetim anlayışını benimsemiş olan Türk kamu yönetimi

geleneğinin, çoğu zaman iç dinamiklerden ziyade uluslararası dinamiklerin etkisiyle

daha liberal bir modele doğru evrildiği görülmektedir. Bu anlamda Fuat Paşa

tarafından dile getirilen “pabuççu muştası” terimi günümüzde de açıklama gücünü

muhafaza eden bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır.

On dokuzuncu yüzyılın hakim siyasi doktrini olan liberalizmin Osmanlı

devletine yansıması 1838 Ticaret Anlaşması ile olurken, bu anlaşmanın getirdiği

yeni düzenlemelerle Osmanlı ekonomisi Batılı sanayileşmiş ülkeler tarafından yarı

sömürge haline getirilmeye çalışılmıştır. 1839 Tanzimat Fermanı ile bu ekonomik

liberalleşmenin hukuksal ve yönetsel ayağı tamamlanmaya çalışılmıştır. Tabiri caizse

Osmanlı Devleti Tanzimat reformları ile liberal ekonominin hukuksal temelini ve

modern bürokratik örgütlenmesini tamamlayacağına dair bir taahhüt altına girmiştir.

1856 yılında ilan edilen Islahat Fermanı ile pekiştirilen bu süreç Osmanlı Devletinde

köklü bir yeniden yapılanma ve düzenleme dönemini başlatmıştır.

Türkiye’nin reform pratiği kendi iç dinamiklerinden daha çok uluslararası

aktörlerin ve konjonktürün etkisi altında yürüyen bir süreç olmuştur. Yani sürekli bir

“pabuççu muştası”na ihtiyaç duyulmuştur. Reformlar kimi zaman ABD’li uzmanlar,

kimi zaman Birleşmiş Milletler Kalkınma Örgütü, kimi zaman ise Dünya Bankası ve

Uluslararası Para Fonu öncülüğünde yürütülmüştür. Özellikle 1960 sonrası dönemde

Türk uzmanlar tarafından yürütülen Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırması Raporu

(MEHTAP, 1963), İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler (İYD, 1972)

Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA, 1991) gibi yapılan kapsamlı ve ayrıntılı

reform çalışmaları bulunmakla birlikte, bu çalışmaların başta Dünyanın ve sonra

4

Türkiye’nin içine girdiği iktisadi ve idari krizlere denk düştüğü gerçeği gözden

kaçırılmamalıdır.

İkinci Dünya savaşı dönemi sonrasında oluşan “yeni dünya düzeninde”

Türkiye’ye de bir rol verilmiş ve günümüzün Büyük Ortadoğu Projesi (BOP) olarak

nitelendirebileceğimiz ancak kapsam bakımından çok daha geniş ölçekli olan

Marshall Planı ile Türkiye başta askeri alanda işbirliği olmak üzere, ekonominin ve

idarenin yeniden yapılandırılması bağlamında Amerikancı reçetelerin etkisi altına

girmiştir. Mevcut yönetim pratiğinin personel sitemi başta olmak üzere 1950 sonrası

yabancı uzmanların projeleri ile oluşturulduğu ve temellerinin atıldığı görülmektedir.

İkinci Dünya savaşı dönemi sonrasında dünyada oluşan “yeni düzen” Türkiye’yi de

etkilemiş ve bir çok yeni düzenleme yapılmıştır. Çok partili hayata geçilmesiyle

birlikte Türkiye yeni bir dönem başlarken toplumsal ve siyasal muhalefetin

yükselmesi bir iktidar değişikliğiyle sonuçlanmıştır. 1950 Demokrat Parti (DP)

iktidarı ile yeni bir dönem açılmıştır.

Geçen zaman içinde Türkiye, niceliksel ve niteliksel bir kısım değişimler

geçirmiş olmakla birlikte; değişen dünyayı anlamak ve yorumlamak bağlamında

çağdaş dünyanın gerisinde olduğu ve merkeziyetçi yapının süreç içerisinde kendini

yeniden üreterek devam ettiği öne sürülmektedir(Kamu Bürokrasisi, 1983: 20-21).

Bu süreçte önemli, kilometre taşlarından bir diğeri 24 Ocak 1980 tarihi olmuştur. 24

Ocak kararları ile ekonominin liberalizasyonu noktasında yasal düzenlemeler

yapılarak yapısal uyarlama politikalarının ilk adımı atılmıştır. AKP hükümetinin acil

eylem planında yer alan kamu yönetimi reformu ile 24 Ocak kararları ile gerçekleşen

ekonomik liberalleşmenin yönetim ayağı tamamlanmak istenmektedir(Güler, 2003).

Özellikle merkezi düzeyde toplanmış bulunan yetkilerin yerel yönetimlere devri ile

5

merkezi idarenin kürek çekmekten kurtarılarak dümen tutar hale getirilmesi ve

piyasacı bir yönetim aygıtı oluşturulmak istenmektedir.

“İdari reform”, “yeniden düzenleme” yada “yönetimin yeniden

yapılandırılması” sözcükleri aynı anlamda kullanılan terimler olmakla birlikte

“yeniden yapılanma” terimine geçmişe nazaran daha kapsamlı ve daha yenilikçi bir

anlam yüklenmiştir. Ülkelerin yönetim sistemlerini çağın gereklerine uygun yapılara

kavuşturmak istemesi, son yıllarda yöneticilerin gündemlerinde önemli bir yer

tutmaya başlamıştır. Disipliner anlamda “İdari Reform” terimi II. Dünya savaşı

sonrası dönemde ortaya çıkmıştır. Savaşın bitiminde ülkelerin hızlı biçimde

kalkınmalarını sağlamak için bulunan kalkınma yönetimi ve idari reform terimi

kamu yönetimi literatürünün en popüler kavramlarından biri haline gelmiştir.

Türkiye’deki uygulaması “bitmeyen senfoniye” dönüşen idari reform sorunu, kamu

yönetim disiplininin zengin konu başlıklarından biri durumuna gelmiştir. Türkiye

özelinde idari reform sözcüğü kimi zaman aynı kimi zaman farklı anlam ve içerikte

olmak üzere “ıslahat, devrim, inkılap, idari rasyonalizasyon, reorganizasyon,

idareyi geliştirme, kırtasiyeciliğin azaltılması, yönetimin iyileştirilmesi, örgüt

geliştirme, yönetimin yeniden düzenlenmesi, yönetimin yeniden yapılandırılması,

kamu reformu ve devlet reformu” sözcükleri küçük nüanslar olmakla birlikte

çoğunlukla eş anlamlı yada birbirinin yerine kullanılmıştır.

İdari reform kavramı, “idarenin işlevlerinde, rolünde, atanmış-seçilmiş

ilişkisinde, karar alma süreçlerinde bir denge arayışını” yansıtmaktadır. Yönetim

sisteminin hem iç ilişkilerinde, hem de dış çevresiyle olan ilişkilerinde önemli

değişikliklere neden olmaktadır(İYD, 1972). İdari Reform teriminin “idari ıslahat”,

“idari reform”, “devlet reformu” biçiminde bir evrim geçirdiği gözlenirken bu

6

terimlerin farklı dünya görüşlerini ve bakış açılarını ifade ettiğini belirtmek

gerekmektedir. Çalışma içinde İdari Reform konusu üç ayrı kategoride ele

alınmaktadır. İdari Reform kavramı, Osmanlı İmparatorluğu döneminde “İdari

Islahat”; Cumhuriyet döneminde “İdari Reform” ve 1980 sonrası dönemde “Devlet

Reformu” veya “Devletin Yeniden Yapılandırılması” ismi altında üç farklı düzeyde

irdelenmektedir.

Özellikle gelişmekte olan ülkelerde Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu

gibi uluslararası örgütlerin etkisiyle, 1980 sonrası döneme tekabül eden “yapısal

uyarlama politikaları” bağlamında, yönetimin yeniden yapılandırılması talepleri,

sadece mevcut durumun rehabilite edilerek, teknik olarak yönetim sürecinde

işlerliğinin sağlanmasını değil; bütüncül bir kavrayış çerçevesinde, sistemi

bütünüyle sorgulayan ve köklü değişiklikler yapmayı amaçlayan bir içerik

kazanmıştır. Günümüzde ülke gündemlerinin değişmez maddesini oluşturan “idari

reform” sorunu, neo-liberal teorinin iktisadi boyutunun yanına yönetim boyutunun

da eklenmesi ile “devlet reformu” kavramına dönüşmüştür. Bugün gelinen noktada,

Türkiye özelinde kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması projesinin 3 Kasım

1839 tarihinde ilan edilen Tanzimat Fermanı kadar güncelliğini ve sıcaklığını

muhafaza ettiği belirtilmektedir(Aykaç, 1991). Son tahlilde Tanzimat Fermanı metni

ile Avrupa Birliğine uyum yasaları çerçevesinde Koopenhag kriteri metinlerinin

temel başlıklar anlamında pek farklı metinler olmadığı ortadadır.

İkinci Meşrutiyetin ilanını izleyen günlerde Tanin Gazetesi yazarlarından

Ahmet Şerif’in Meşrutiyetin İlanının Anadolu’daki tesirlerini izlemek maksadıyla

yaptığı geziyi(1909) ve anılarını yeniden okuduğumuzda, Anadolu’daki devlet

düzeninin, devletin taşradaki işleyişinin, eğitim kurumlarının durumunun, devlet-

7

vatandaş ilişkilerinin seyrinin, halkın gündelik yaşamının ve yaşanan sorunların

dünden bugüne öz itibarıyla değişmediği görülmektedir(Ahmet Şerif, 1977). Yüz yıla

yakın bir zaman geçmiş olmasına, sayısız reforma ve yeniliğe rağmen yapılan

değişikliklerin, meselenin ruhuna inmekten ziyade daha çok biçimsel bir değişime

işaret ettiği, sorunlar karşısında alınan tavır ve tutumların değişmediği görülmektedir.

Çeşitli örneklerde de görüldüğü üzere, Türkiye yönetiminde yaşanan karmaşanın

yalnızca dar anlamıyla “idareyi” ilgilendiren bir sorun olmadığı ortadadır(Duran,

1988:11). Sorun sistemin işleyişini, çalışanlarını ve ilgililerini kapsayan karmaşık bir

sorun alanı olup sosyo-ekonomik sahayla da yakından ilgilidir. Türkiye’nin yönetim

pratiği, derin bunalımlar içinde devam ederek bugün içinden çıkılmaz ve uzmanlık

isteyen bir sorun alanı haline gelmiştir(Mıhçıoğlu, 1987). Azgelişmiş ülkelerde

görülen egemen bir anlayış olmakla birlikte aslında yönetimin yeniden

yapılandırılması çalışmalarının temel sorunu; az gelişmiş ülkelerde yönetim

sistemlerinin iç dinamiklerden daha fazla dış dinamiklerin tesiriyle değişmesi ve

gelişmiş ülke yönetimlerini taklit etmeleriyle ortaya çıkan işlevsiz kurum ve süreçler

sorunudur(Heper, 1973). Kamu yönetiminin işleyişine ve süreçlerine ilişkin mevcut

sorunlarla birlikte geçen zaman içinde kamu örgütlerinin kurumsallaşamaması ve

toplumsal alanda kök salamaması kendisine yöneltilen taleplere cevap verme

yeteneğini azaltan bir başka sorun alanı olmuştur.

İmparatorluk döneminin bazı kurumları Cumhuriyet rejimi ile devam etmekle

birlikte Cumhuriyetin ilanı ile bir çok kurumsal ve hukuksal düzenleme yapılmıştır.

Cumhuriyet projesi yeni bir dönemi açarken idare alanında da ciddi adımlar

atılmıştır. Cumhuriyetin ilanından kısa bir süre sonra bu alanda yapılan ilk

çalışmanın, kamu yönetimi sistemini bütüncül bir bakış açısıyla ele alan 1933 tarihli

8

Dorr raporu olduğu görülmektedir. Ancak ülkemizdeki reform çalışmalarının II.

Dünya savaşı sonrası dönemden başlayarak yoğunlaştığı bilinmektedir. II. Dünya

savaşı sonrası döneminin Türkiye’de yeni toplumsal yapılar ve ilişkiler biçiminin

ortaya çıkarmasına bağlı olarak devletin fonksiyonlarında da değişimler olmuş ve

yönetim sisteminde yeniden düzenleme çalışmaları hız kazanmıştır(Şaylan,

2003:417).

Cumhuriyet döneminde yaşanan hukuki, sosyal, siyasal ve ekonomik

gelişmeler kamu yönetiminde de köklü değişiklikler yapılmasını gerektirmiştir

(Sürgit, 1972:65). Cumhuriyetle birlikte bürokrasinin ve yönetsel görev alanlarının

büyümesi ve iktisadi devlet teşekküllerinin kurulup, ekonominin gelişmesiyle

yönetim sistemimiz personel sorunlarından, yapısal sorunlara değin pek çok sorunla

karşılaşmıştır. Bu tabloya, II. Dünya Savaşı’nın yıkım ve tahribatı da eklenince pek

çok ülke gibi Türkiye’nin de ulusal kalkınmasını ve gelişme hamlesini idari reformla

gerçekleştirebileceğine inanılmıştır. Günümüzde yürütülen idari reform

çalışmalarının uluslararası örgütlerin dayatması ile yapıldığı eleştirisi getirilirken,

Türkiye’de kamu yönetimi kürsülerinin kurulmasından alanla ilgili uzman bir

kuruluş olan Amme İdaresi Enstitüsünün kurulmasına kadar disiplinle ilgili bir çok

gelişmenin 1951 tarihli Barker Raporu ile teklif edildiği gerçeği unutulmaktadır.

Cumhuriyet döneminde yapılan ilk çalışmaların, genel çözümler getirmeyi

amaçlayan daha çok yabancıların yaptığı, kişisel gözlem ve tavsiyelerin ağırlıkta

olduğu, personel sorunları üzerinde pek durulmayan raporlardan ibaret olduğu öne

sürülürken(İYD, 1972:19) daha sonra Türk uzmanlar tarafından yapılan çalışmaların,

bu raporlarda dile getirilen tespit ve önerileri tekrarladığı ihmal edilmektedir. 1947

yılı içinde Başbakanlığın talebi üzerine devlet teşkilatında rasyonelliği ve verimliliği

9

sağlayacak tedbirleri incelemek, çözümler üretmek ve önerilerde bulunmak üzere

bakanlıklarda komisyonlar kurulmuş olmasına rağmen bu komisyonların hazırladığı

çalışmalardan ciddi bir sonuç çıkmaması üzerine yabancı uzmanlara yaptırılan

çalışmalar dönemi başlamıştır.

Farklı ülkelerden gelen uzmanlar tarafından bir çok çalışma yapılmıştır. Bu

çalışmalar çoğunlukla birbirinin tekrarı olmakla birlikte bu çalışmaların ortaya

koyduğu saptamalar ve önerilerin ancak bir kısmı uygulamaya yansımıştır. Bunlar

sırasıyla; Dorr Raporu (1933), Hilts Raporu(1948), Thornburg Raporu(1949),

Neumark Raporu(1949), Barker Raporu(1951), Roy Blough Raporu(1951), Martin-

Cush Raporu(1951), Leimgruber Raporu(1952), Hanson Raporu(1954), Baade

Raporu(1959), Chailloux-Dantel Raporu(1959), Mook Raporu(1962), Fischer

Raporu(1962), Podol Raporudur(1963) ve son olarak 1930 yıllardan başlayarak

1940’lara kadar ülkemizde bulunan ve hemen her konuda raporlar hazırlayan Max

Porten’in çalışmaları. Bu raporlar çalışma içerisinde kısa bir biçimde ele alınıp

değerlendirilirken, tezin sınırlılıkları kapsamında incelenmeyip sadece isimleri

sayılan altmış civarında ayrıca rapor bulunmaktadır. Bu raporlar ülkenin sahip

olduğu yer altı ve yer üstü zenginliklerinden başlayıp, hukuksal düzenlemelerin

yapılmasına ve sanayi yatırımlarının rasyonalitesine kadar uzanmaktadır.

Bu çalışma içerisinde Dorr, Hilts, Thournburg, Hanson, Baade, Porten ve

Podol’un çalışmaları ilk defa gün yüzüne çıkarılarak incelenmiştir. Diğer çalışmalar

ilgili bölümde kategorik biçimde sıralanıp irdelenirken aslında sadece 1923-1945

döneminde yapılan yabancı uzman raporlarının irdelenmesi başlı başına büyük bir

çalışma olacaktır. Listede görüldüğü üzere otuz yıl gibi kısa sayılacak bir sürede

10

toplam on dört kapsamlı çalışmanın yapıldığı gözlenmektedir ki bu durum iki yıl

gibi bir sürede bu çalışmaların tekrar edildiğini ortaya koymaktadır.

İdari reform konusunda yapılan bu genel çalışmaların yanında Kamu İktisadi

Teşebbüsleri özelinde bu kurumların rasyonalizasyonuna dair altmış civarında ayrıca

çalışma yapılmıştır. İlginçtir ki bu çalışmalar 1930’lu yıllardan başlayıp 1960’lara

kadar akla gelebilecek her alanda yapılmış olup her birinin ayrı bir hikayesi

bulunmaktadır. Yabancı Uzman Raporları başlığı altında incelenen çalışmaların

bugüne değin kısa başlıklar halinde de olsa ele alınmış olmakla birlikte bu raporların

orijinal metinlerine ulaşılmadığı yapılan incelemeler sonucunda anlaşılmıştır.

Literatürde ismi sayılan bir kısım raporlar yapılan tüm tarama faaliyetlerine rağmen

bulunamamıştır. Özellikle 1952 yılında hazırlanarak Ekonomi ve Ticaret Bakanı

Muhlis Ete’ye sunulan İsviçreli uzman Leim Gruber’in “İdare Teşkilatı ve Personeli

Hakkında Rapor” isimli çalışma mevcut kütüphaneler ve dönemin yöneticilerinin ve

akademisyenlerinin kişisel kütüphaneleri dahil bütün çabalara rağmen elde

edilememiştir.

Konu ile ilgili olarak 1962 yılında hazırlanan isimsiz bir derleme

çalışmasında (Hükümete Sunulan Yabancı Uzman Raporları, DPT Yayını) ilgili

raporlara ait özet metinler bulunmakla birlikte asıl çalışmaya ulaşılamamıştır. Ancak

bu çalışmaları ararken yeni bir takım raporlar bulunmuştur. Bu çalışmaların bir

kısmı Kamu İktisadi Teşebbüsleri hakkında yapılmışken bir kısmının genel olarak

Türkiye ekonomisi ve idare hakkında yapıldığı gözlenmektedir. Bu alanda yapılan

çalışmaların ilki sayılabilecek olan rapor Amerikalı bir grup uzman tarafından

hazırlanan 1933 tarihli “Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki” isimli Dorr

11

Raporudur. Bu çalışmada ayrı bir bölüm olarak “İdare Teşkilatı” incelenerek bir

kısım önerilerde ve tavsiyelerde bulunulmuştur.

Bir başka çalışma 1949 yılında ABD’de bulunan 21. Yüzyıl Vakfı tarafından

Thornburg başkanlığında bir heyete yaptırılan “Türkiye Nasıl Yükselir” isimli

çalışmadır. Bu çalışmada Türkiye’nin içinde bulunduğu durum ayrıntılı bir biçimde

incelenerek bir rapor hazırlanmış ve hükümete sunulmuştur. Dönemin genel

özelliklerini içinde barındırması ve ülkenin yaşadığı dönüşümü göstermesi

bakımından en ilginç çalışmalardan biri olan Hilts raporu, Türkiye’nin yol durumu

hakkında hazırlanmış olmakla birlikte aslında bu yol sadece somut anlamda bir yolu

değil, aynı zamanda kamu politikalarının yönünü belirleyen bir çalışma olmuştur. Bu

dönemde yapılan bir diğer inceleme Birleşmiş Milletler Uzmanlarından A.H. Hanson

tarafından 1954 yılında hükümete sunulan “Türkiye’deki İktisadi Devlet

Teşekküllerinin Bünyesi ve Murakabesi” isimli çalışmadır. Hanson kendisine

yardımcı olarak verilen bir kısım Türk uzman ve yöneticileri ile birlikte Türkiye’de

Kamu İktisadi Teşebbüslerini ayrıntılı bir biçimde irdelemiştir. Bir diğer çalışma

1959 yılında FAO tarafından Alman uzman Baade’ye yaptırılan incelemedir. Bir

başka çalışma, 1963 yılında Amerikalı uzman Podol tarafından “Bir Yabancı Uzman

Gözüyle Türk Kamu Yöneticileri” isimli çalışmadır. Bu çalışmaların bir kısmı çok

kısa bir risale şeklinde iken bir kısmı bin sayfadan oluşan çok ayrıntılı raporlar

şeklindedir.

1930’lu yıllarda Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Yapılan incelemeler

çok ilginç özellikler taşımaktadır. Türkiye’nin sahip olduğu yer altı ve yer üstü tüm

zenginlikleri hakkında bir yabancı uzman raporu muhakkak bulunmaktadır. Bu

raporların enteresan olan içeriklerinin yanında şimdiye kadar bu raporlara hiç

12

değinilmemiş olması da bir o kadar bu çalışmaları önemli kılmaktadır. Farklı

tarihlerde altmışa yakın çalışma yapılmıştır. Bu çalışmalar idare teşkilatının

sorunlarından, Malatya Bez Fabrikasının Reorganizasyonuna, Paşabahçe Cam

Fabrikasının Personel Masraflarının azaltılmasına ve Elazığ’daki üzüm bağlarının

ıslahına kadar uzanmaktadır. Bu çalışmaların daha çok şu plan üzerine inşa edildiği

görülmektedir. “Umumi mahiyette mülahazalar(Genel değerlendirmeler), Mali bünye

ve mali seyir, Teşkilat ve idare(İdari teşkilat), Teknik teşkilat, Ticari servislerin

teşkilatı, muhasebe teşkilatı, Hesap yılındaki işletme, Bilanço tahlili, Neticeler, teklif

ve tavsiyeler” gibi. Bu raporlara ilişkin liste ilgili bölümde ayrıca sıralanmıştır.

Bu raporlarda dile getirilen tespit ve teklifleri rapor sayısınca çoğaltmak

mümkün olmakla birlikte 1930-1960 döneminde yabancı uzmanlar tarafından

yapılan tespit ve önerileri şu şekilde özetleyebiliriz: “Aşırı kırtasiyeciliğe karşı idari

işlem ve usullerin basitleştirilmesi temin edilerek kanunların yeniden

kodifikasyonuna gidilmesi; bazı bakanlıkların ve genel müdürlüklerin

birleştirilmesinin sağlanması; bakanlıklar bünyesi içinde rasyonalizasyon

komisyonlarının kurulması; devlet dairelerinde büro makinelerinin kullanılması

sağlanarak memurların yetiştirilmesinin temin edilmesi; kamu yönetiminin

sorunlarının çözümü ve halka açıklanması amacıyla Başbakanlığa bağlı

Enformasyon Bürosunun kurulmasının sağlanması; kamu personelinin ülke

genelindeki dağılımında yaşanan dengesizlikler ortadan kaldırılarak çalışanların

niteliklerini artıracak tedbirlerin alınması; kamu personelinin ücret sisteminin

yeniden düzenlenerek baremde yatay ve dikey ilerleme sağlanması; Türk kamu

yönetiminde yetki devri gerçekleştirilerek yetki ve sorumlulukların yeniden

dağıtılmasının sağlanması; yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluluk

13

devredilmesi; bütün kamu personelinin kapsayacak biçimde personel politikalarını

belirlemek, uygulamaları tek elden yürütmek ve birleştirmek amacıyla merkezi

düzeyde Devlet Personel Dairesinin kurulması; kamu yönetimi ve işletme

sahalarında devletin ve özel sektörün ihtiyacı olan uzman personelin temin edilmesi

ve gerekli uzmanlaşmanın sağlanması amacıyla üniversitelerde kamu yönetimi

kürsülerinin kurulmasının sağlanması; devlet dairelerinde çalışma usul ve

metotlarının birleştirilmesi amacıyla organizasyon ve metot birimlerinin

kurulmasının sağlanması” gibi tespitler ve öneriler sıralanmıştır ki bu öneri ve

tekliflerin 2004 yılı içinde hükümetçe TBMM’ne gönderilen “Kamu Yönetimi Temel

Kanunu” çalışmasında sıralanan öneri ve tekliflerle benzer olduğu görülmektedir.

Yukarıda sıralanan saptama ve tavsiyelere baktığımızda başta merkeziyetçi

yapının gevşetilmesi ve yerelleşme, bakanlık sayısının azaltılması, yetki devri, kamu

personelinin niteliğinin artırılarak sayısının azaltılması olmak üzere, sorunların

birkaç ana başlık üzerinde toplandığı görülmektedir. Buradan bir soyutlamaya

gittiğimizde genel olarak idarenin bir takım yapısal sorunlar bulunbuğu, ikinci olarak

memur sorunlarına dikkat çekildiği ve son olarak da işleyiş ve bürokratik kültür

sorunu üzerinde ısrarla durulduğu söylenebilir. Bu sorunların genel anlamı ile devlet

aygıtının işleyişine ve yapılanmasına ait evrensel bir tartışma alanı üzerinden

yürütüldüğü görülmektedir. Türkiye’de devlet aygıtının merkeziyetçi, vesayetçi ve

tekçi yapısının daha demokratik, daha yerelleşmiş ve daha liberal bir yapıya

dönüştürülmesi taleplerinin idari reform ya da yeniden yapılandırma projelerinin

temel argümanı olduğu gözlenmektedir.

Cumhuriyetle birlikte nitelik değiştiren yenileşme hareketleri, 1950’li yıllara

kadar içe dönük bir biçimde yürütülürken, İkinci Dünya savaşı sonunda uluslararası

14

konjonktürün de etkisiyle yeni bir döneme girmiştir. Türkiye bu yıllarda yalnızca çok

partili hayata geçmekle kalmamış aynı zamanda yönetim alanında da yabancı

uzmanların yardımıyla önemli çalışmalar ortaya koymaya başlamıştır. “İdarenin

rasyonel bir işleyişe” kavuşturulması amacıyla yapılan bu çalışmalar, yabancı uzman

raporları adıyla Türk kamu yönetiminde ayrı bir başlık altında irdelenir hale

gelmiştir. Bu çalışmalara ilave olarak 1960 sonrası dönemde başlayan ve devam eden

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor(1961), Merkezi Hükümet

Teşkilatı Araştırma Projesi(MEHTAP,1963), İdari Reform Danışma Kurulu

Raporu(1972), Kamu Yönetimi Araştırma Raporu(KAYA,1991) ve son olarak 2004

yılında hazırlanan “Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması” raporları gibi

Türk uzmanlar tarafından yapılan çalışmaları sayabiliriz. Bu çalışmalar öz itibarıyla

bugün de günceliklerini muhafaza eden ve çoğunlukla birbirini tekrar eden tespit ve

önerileri içermektedir.

Askeri müdahaleler devam eden yeniden yapılanma çalışmalarına hız vermiş,

paradoksal olarak yeni reform hamlelerinin daha çabuk uygulamaya aktarılması için

uygun zemin hazırlamıştır(Mıhçıoğlu, 1963). Bu zemin yeni bir anayasanın

hazırlanmasıyla pekiştirilmiş ve planlı bir kalkınma ile idarenin planlı kalkınmanın

gereklerine uygun olarak geliştirilmesi ve yeniden düzenlenmesi karara bağlanmıştır.

Bu çalışmalardan büyük ümitler beslenmesine ve her türlü koşulun uygun olmasına

rağmen, bu atılım çabaları(Sürgit, 1972:78) gerçekleşme ve uygulama imkanı

bulmadan dejenere olmuş, bütün zamanlarda olduğu gibi asıl amacından

uzaklaşmıştır.

İdari reform çalışmaları ile askeri yönetimler arasındaki bir ilişki de dikkati

çekmektedir. Bu durum Arın tarafından dile getirilen “kriz-yeniden yapılanma”

15

ilişkisini açık biçimde ortaya koyan ve bizim bütün bir tez boyunca çeşitli kereler

ifade ettiğimiz temel argümanı destekleyen bir veridir. Siyasal ve ekonomik

bunalımlar sonrası yeni gelen yöneticilerin ilk iş olarak istikrarsızlığın sebebi olarak

gördükleri idare sistemini reforme etmek ve kuralları yeniden koymak istemişlerdir.

Olağanüstü dönem koşullarında hazırlanan ve bir refleks ifadesi olarak karşımıza

çıkan bu çalışmalar toplumsal ve siyasal meşruiyet bakımından şüpheyle

karşılanmışlar ve çoğu hayata geçirilememiştir. Türkiye’deki reform süreci, yönetim

sorununu aşan ve top yekun bir “sistem sorununa” işaret eden açıklamalarda; bu

arayışların devlete öncelik veren bir siyaset anlayışından, bireye öncelik veren bir

siyaset ve yönetim anlayışına geçişi ifade ettiği belirtilmektedir.

1980 sonrasında egemen olan neo-liberal ekonomi düşüncesinin temelinde

devletin küçültülmesi yer almaktadır. Neo-liberal devlet anlayışı ile savunma,

diplomasi, adalet gibi tam kamusal nitelikteki hizmetlerin sunulması devlete

bırakılırken yarı kamusal mal ve hizmetlerin (eğitim, sağlık vb) devlet tarafından

rasyonel olarak sunulamayacağı ve bu tür hizmetlerin piyasa tarafından

gerçekleştirilmesinin daha iyi sonuçlar ortaya koyacağını ileri sürülmektedir. Bu

süreç kamu yönetimin özel sektör gibi yönetilmesini ve yönetim hizmetlerinde

rekabet sağlanmasını ve özelleştirmenin cesaretlendirilmesi, yönetimin masraflarının

azaltılmasını öngörmektedir(Güler, 2003:527-544). Esas olarak uluslararası

dinamiklerden kaynaklanan küreselleşme, özelleştirme, yerelleştirme gibi

gelişmeler, devletin küçültülmesi eğilimlerinin sonucu, ulusal kamu yönetimlerinin

yeniden yapılandırılması amacını taşımaktadır. Bu süreç devletin uluslararası

konumunu ve işlevlerini, devlet-vatandaş, devlet-toplum ilişkilerini ve idare aygıtın

örgütlenme ve çalışma ilkelerini de değişmeye zorlamaktadır.

16

Son dönemde yoğun biçimde tartışılan devletin küçültülmesi ve

etkinleştirilmesi, devletin sınırlandırılması, ekonomik liberalleşme, kamu

harcamalarının azaltılması, özelleştirme, demokratikleşme, küreselleşme, yerelleşme,

yeni kamu yönetimi, kamu yönetimin rolünün yeniden tanımlanması, yönetimin

yeniden yapılandırılması, yönetişim, kamu işletmeciliği, işletmeci rasyonellik,

değişim mühendisliği, toplam kalite yönetimi, yalın yönetim gibi kamu yönetimine

ve işletme yönetimine ait pek çok kavram Türkiye’de de konuşulmaya ve

tartışılmaya başlanmıştır. Bu süreçte devletin yüklendiği hizmetlerin ve bu hizmetleri

üretecek örgütlenmenin köklü biçimde değişmesi ve yerelleşmesi gerekmektedir. Bu

bağlamda merkezi devlet tarafından yerine getirilen bir kısım kamu hizmetlerinin

daha etkin ve verimli bir biçimde üretilmesi için bu hizmetlerin yerelleştirilmesi

hususunda görüş birliği bulunmaktadır(Şaylan, 1998:150-151).

Geleneksel yönetim anlayışından kopuşu ve bir paradigma değişimini ifade

eden bu süreçte daha liberal ve katılımcı bir yönetim modeli çerçevesinde -ki buna

“yönetişim” adı verilmektedir- bir yönetim anlayışına geçiş öngörülmektedir.

Türkiye özelinde de hükümet tarafından yapılmak istenen “Devlet Reformu” ile

“kürek çeken devlet anlayışından dümen tutan devlet anlayışına” geçiş

amaçlanmaktadır. Mevcut yönetim yapısı, çağdaş kamu yönetiminin ögeleri olarak

sayılan “müşteri odaklı, hesap verebilir ve saydam olma ilkeleri ile bilgi edinme

hakkı ve yurttaş katılımını esas alan” yeni bir yönetim felsefesi ile değiştirilmek

istenmektedir(Eryılmaz, 2003: 14). Ancak burada üzerinde durulması gereken

önemli bir konu, ülkemizde popüler akımlara karşı büyük bir ilgi ve merak

bulunmasıdır. Küreselleşme olgusu bağlamında yaşanan değişim sürecinin, yüzeysel

aktarımlarla yakalanmağa çalışılması ve kavramların içeriğinin iyi analiz edilmemesi

17

mevcut idare sistemimizin daha fazla tahrip olma ihtimalini de içinde

barındırmaktadır.

İşte bu çalışma ile genelde Türkiye’nin idare reform politiği irdelenirken

özelde Türkiye’de idari reform hareketlerinin gelişimi, ulaşılan sonuçlar, bürokratik

yönetim geleneğinin dönüşümü ve idari reform çalışmalarının arka planı analiz

edilmeye çalışılmaktadır. Ayrıca reform projelerinin üzerine oturduğu toplumsal,

siyasal ve uluslar arası düzlem incelenmeye çalışılarak bu çalışmaların politik boyutu

ve dış çevresi incelenmeye çalışılmaktadır. Bu çalışma ile bir anlamda “idari reform

tarihi” yada özet bir “yakın dönem Türkiye tarihi” yazılmaya çalışılmıştır. Türkiye

özelinde idari reform tarihi yazmanın aslında Türkiye’nin iktisadi gelişme tarihini ve

uluslararası ilişkiler tarihini de yazmakla eş değer olduğu görülmektedir.

18

Çalışmanın Konusu

İdari reform kavramı farklı biçimlerde ifade edilen terimlerden biridir.

Ülkemizde en yaygın kullanılan biçimi idari reform terimi olmakla birlikte 1980’li

yıllarda kullanılmaya başlanan yönetimin yeniden yapılandırılması kavramı, Türkçe

için henüz yeni bir terim olup, çoğunlukla idari reform kavramıyla aynı anlamda

kullanılmakladır. İdari reform kavramının tarihsel olarak gelişim çizgisine

baktığımızda kavramın iki yüz yıllık bir geçmişe sahip olduğu görülmektedir. Bu

tarihsel süreç içerisinde kavramın, ıslahat, inkılap, idarede reform, idarenin

rasyonalizasyonu, idarenin reorganizasyonu, yönetimin yeniden düzenlenmesi,

yönetimin iyileştirilmesi yönetimin yeniden yapılandırılması ve devlet reformu gibi

farklı sözcüklerle ifade edildiği gözlenmektedir. Burada hemen şunu belirtmek

gerekmektedir ki her sözcüğün farklı dönemleri betimlediği ve farklı bir yaklaşımı

ifade etmek için kullanıldığı belirtilmektedir(Aykaç, 2003:256). Yönetimin yeniden

yapılandırılması ve devlet reformu kavramları idari reform teriminden farklı olarak

daha çok yönetimde köklü değişiklikler yapmak anlamında kullanılmaktadır(Tutum,

1994:4). İdari Reform terimi çeşitli metinlerde ve farklı raporlarda farklı biçimlerde

tanımlanmaktadır. Ancak en kapsamlı ve en yaygın kullanılan tanımın, İdari Reform

Danışma Kurulu Raporunda yapıldığı görülmektedir. Tanımda idari reform sözcüğü,

“kamu örgütlerinin amaçlarında, görevlerinde, örgüt yapısında, personel sisteminde,

kaynaklarında ve bunların kullanış biçiminde, mevzuatında, halkla ilişkiler

sisteminde, mevcut aksaklıkları, bozuklukları, eksiklikleri düzeltmek amacını güden

kısa ve uzun vadeli geçici sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü olarak

tanımlanırken, özetle “yönetimin içinde bulunduğu durumla kendinden beklenen

durum arasındaki farklılıktan doğan ihtiyaç” anlamında kullanıldığı gözlenmektedir.

19

Tanıma dikkat edildiğinde reform teriminin daha çok yönetsel yapı, çalışanlar ve

yönetim süreçleri anlamında ele alınırken siyasal sistemle ve karar alma süreçleri ile

ilişkisi bağlamında ele alınmadığı görülmektedir. İdari reform ihtiyacı yalnız

gelişmekte olan ülkelerde değil, tüm dünyada kabul görmüş, özellikle II Dünya

savaşı sonrası ortaya çıkan kalkınma yönetimi anlayışı ile örtüşerek kamu yönetimi

literatürünün popüler kavramlarından biri haline gelmiştir. Ülkemizde ortaya çıkışı

ve uygulaması bütün dünyada olduğu gibi uzun zaman alan idari reform projelerinin

iki yüz yıldır devam eden bir evrim içerisinde Türk kamu yönetimi pratiğinin en

zengin konu başlıklarından biri olmuştur.

Osmanlı imparatorluğunun modernleşme çabalarının bir parçası olarak ortaya

çıkan ıslahat ve yönetimin rasyonelleştirilmesi girişimleri, Cumhuriyet yönetimine

zengin bir birikim bırakırken döneme ait tartışmaların daha çok “vatanın nasıl

kurtarılacağına” ilişkin görüşler etrafında ortaya çıktığı ve devam ettiği

gözlenmektedir. Tanzimat Fermanının ilanından önceki döneme ait reform

çalışmalarının çoğundan istenilen sonuçlar alınamamış olmakla birlikte bu

çalışmaların daha sonra yapılacak çalışmalara bir zemin hazırladığı ve II Mahmut’la

hızlanan bürokrasinin oluşturulması çalışmalarına önemli katkı sağladığı öne

sürülmektedir(Davison, 1997:31). Bir başka deyişle tarihi geriye gidişi durdurma

gayreti içinde olan yönetici kadroların Batının gelişmişlik seviyesini yakalamak için

yoğun ıslahat çalışmaları içine girdikleri gözlenmektedir(Şaylan, 2003:415).

Çalışmanın konusu yukarıda ifade edilmeye çalışıldığı gibi Türkiye’nin idari

reform politikalarının ortaya çıkışı, gelişimi ve sonuçlarının neler olduğu, hangi

politik tercihler üzerinde yükseldiği, uluslararası siyasal ve iktisadi konjoktürle ne

ölçüde eklemlendiği veya ne tür bir ilişki içinde olduğu ve nasıl bir arka plana

20

dayandığı konusudur. İdari reform konusunun ülkemizdeki uygulamalarında

dünyada benzer uygulamalarda olduğu gibi istenilen sonuçlara ulaşılamadığı

görülmektedir. Zengin bir idari reform birikimi mevcut olmakla birlikte yaygın

görüşle bu yazının kütüphane raflarında yerlerini aldığı öne sürülmektedir. İdari

reform konusu hükümetlerin, siyasal partilerin ve kamu yönetimi disiplininin önemli

çalışma alanlarından biri olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu bağlamda doğal olarak

mevcut reform çalışmalarının bir adım gerisine geçerek bir arka plan irdelemesi,

yöneten – yönetilen dizgesi içinde ve yürütme erkinin kullanılması anlamında idari

reform konusunun nasıl bir politik tercih üzerine inşa edildiği, çalışmaların istenilen

sonuçlara ulaşması anlamında önem kazanmaktadır. İşte bu çalışma ile özelde

Türkiye’nin idari reform politikası genelde ise bir başka yönüyle Türkiye’nin idari

reform tarihi irdelenmeye çalışılacaktır.

Çalışmanın Amacı

Çalışmanın amacı, Türkiye’nin idari reform politikalarını ve bu politikaların

araçlarını tespit ve analiz etmektir. Ülkemizde idari reform konusu birkaç istisna

çalışma hariç, daha çok tanımlayıcı, ansiklopedik ve teknik bir konu ve üslup içinde

ele alınırken sorunun, neticede bir politik tercih konusu olduğu gerçekliği ihmal

edilmiş bir çalışma alanı olarak karşımıza çıkmaktadır. İdari reform konusu ile ilgili

çalışmalar sonuçta siyasal karar alma süreçleri içerisinde bir politik zemin üzerine

oturmakta, toplumsal ve ekonomik değişim taleplerine karşılık gelmektedir. Bu

anlamda idari reform konusunun salt kamu yönetiminin inceleme alanına girmekle

kalmayıp, siyasal erkin kullanılması anlamında siyaset bilimi disiplini ile ve aynı

zamanda sosyoloji disiplini ile de yakından ilgili olduğu görülmektedir.

21

Bugün için idari reform terimi daha kapsamlı ve daha köklü değişiklikleri

ifade etmek için kullanılmaktadır. Ülkelerin idari sistemlerini çağın gereklerine

uygun yapılara kavuşturulmak istenmesi, son yıllarda toplumların gündemlerinde

önemli bir yer almaya başlamıştır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde Dünya

Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası örgütlerin 1980 sonrası döneme

tekabül eden yapısal uyarlama politikaları bağlamında yönetimin yeniden

yapılandırılması projelerini ülke kamu yönetimlerinin sadece mevcut durumunun

rehabilite edilerek, teknik olarak yönetim sürecinde işlerliğinin sağlanmasını değil

aynı zamanda siyasal sistemde de köklü değişiklikler yapmayı amaçlayan daha

kapsamlı bir bakış acısını benimsedikleri ve yönetimin yeniden yapılandırılması

tanımını daha geniş anlamda kullanma eğilimi içinde girdikleri görülmektedir(Güler,

1996:41).

Tez konusu, daha önce yapılan bir kısım çalışmalarda farklı biçimlerde ele

alınmış olmakla birlikte, idari reform çalışmalarının politiği incelenmiş bir konu

değildir. İşte bu çalışma ile iki yüz yıldır devam eden ve heyecanından hala hiç bir

şey kaybetmemiş olan idari reform sorunu “Türkiye’nin Modernleşmesi,

Çağdaşlaşması, Batılılaşması Projesi” gibi farklı terimlerle adlandırılan son tahlilde

ülkenin yasal- ussal bir bürokratik yapıya kavuşması ve uluslararası sistemle uyumlu

hale getirilmesi problematiği çerçevesinde dönen bir tartışma konusu içinde ele

alınmaya çalışılmaktadır.

İdari reform sorununun örgüt-yöntem boyutuna indirgenerek irdelenmesi,

sorunun farklı yönlerinin görülmesini engelleyerek üretilen çözüm önerilerinin

yetersiz kalmasına neden olmaktadır. İşte tam da bu anlamda Taylorist-Weberyen bir

yönetim anlayışını ifade eden “verimli-etkili-hızlı” kamu yönetimi anlayışının yanına

22

demokratik olmak, saydamlık ve katılımcılık gibi çağdaş kamu yönetiminin temel

ilkelerinin de eklenmesi gerekmektedir. Türkiye pratiğinde olağanüstü dönemlerde

yaşanan krizlerin tesiriyle, ülkenin içinde bulunduğu bunalım ve kaos ortamından

çıkarılması için yapılan idari reform çalışmalarında kamu yönetiminin bütünlüğünün

kaybedildiği görülmektedir. Bu durum, idare sistemimizin devamlılığını kesintiye

uğratarak tepkisel bir karaktere bürünmesine neden olmuştur. Böylece yapılan

çalışmalar henüz pratiğe aktarılmadan ve sonuçları görülmeden yeni çalışmalar

yapılarak süreç, devamlılık arz eder bir niteliğe bürünmüş; önceden tespit edilen

reformun yönü ve stratejisi kaybedilerek(Payaslıoğlu, 1971:4), uygulamaya ait

sonuçlardan istenilen başarılar elde edilememiştir. Bununla birlikte yönetim

anlayışının ve idari reform zihniyetinin dar örgütsel yapıda olması ayrıca yönetim

sistemimizin kendisine yöneltilen taleplere cevap verebilecek donanımdan yoksun

olması(Oktay, 1997:185), değişim ve idari reform terimlerine aşırı anlamlar

yüklenerek, bunların sihirli formüller olarak algılanmasına neden olmuştur.

Bugün itibarıyla, Türk kamu yönetiminin, örgütsel yapısı, işleyişi ve

çalışanları ile kendisinden beklenen hizmetleri, etkin, hızlı, verimli ve kaliteli bir

biçimde sunmaktan hayli uzak olduğu öne sürülmektedir. Zaman içinde sorunların

üst üste yığılmasıyla aşırı merkeziyetçilik, görev, yetki ve sorumlulukların

paylaştırılmasında dengesizlik, verimsizlik, niteliksizlik, aşırı mevzuatçılık,

kronikleşmiş personel sorunları gibi kamu yönetiminin genelini kapsayan eksiklikler

ve aksaklıklar ortaya çıkmıştır. Yukarıda sayılmaya çalışılan sorunlarla birlikte

Türkiye’nin yaşadığı hızlı ekonomik ve toplumsal değişmeler/gelişmeler siyasal

istikrarsızlıklara neden olurken bu durum idari yapıda da önemli değişikliklere yol

açmış kısa zaman aralıkları yapılan reform çalışmaları iktidarların hızlı biçimde

23

değişmesi ile sahipsiz ve ortada kalmıştır(Aykaç, 1997:211). Bu süreç döngüsel

olarak devam ederek, beklenen ve umulan iyileşmelerin ortaya çıkmasına engel

olmuştur.

İdari reform çalışmaları içinde gerçekleştiği siyasal ve toplumsal gerçeklikten

kopuk çalışmalar değildir. Sonuçta, yönetsel reform çalışmaları ile kültürel değerler,

siyasal tutumlar ve yönetim felsefesi arasında yakın bir ilişki vardır. İdari reform

çalışmaları çoğu zaman pragmatik nedenlerden kaynaklansa da son tahlilde

çoğunlukla politik bir tercihe yaslanmaktadır. İdari reform çalışmaları ile uluslararası

siyasal ve ekonomik koşullar arasında dikkate değer bir bağımlılık ilişkisi vardır.

Türkiye özelinde yürütülen idari reform çalışmaları, iki yüz yıldır devam eden

ülkenin gelişme ve kalkınma çabaları kapsamında değerlendirildiğinde daha anlamlı

ve farklı bir içerik kazanmaktadır. Tanzimat Fermanının ilanından günümüze,

yapılan idari reform çalışmaları arasında büyük benzerlikler olup bu çalışmaların

büyük oranda birbirini tekrar ettiği görülmektedir.

Çalışmanın Sınırlılıkları

Çalışmanın kavramsal çerçevesinde genelde idari reform kavramının ortaya

çıkışı, gelişimi, içeriği, yöntemi, amacı ve özellikleri konusuna değinildikten sonra

özelde Türkiye’nin idari reform pratiği üzerinde durulmaktadır. Çalışma içerisinde

genel olarak idari reform sorunu üzerinde durulurken tezin sınırlılıkları çerçevesinde

kamu personel reformu konusu üzerinde özel olarak durulmamış yeri geldiğinde kısa

değinmelerle konu sınırlı biçimde ele alınmıştır. İdari reform sorununun disiplinler

arası bir konu olması ve çalışma konusunun genişlemeye müsait bir konu olması

nedeniyle özelde idari reform çalışmalarının tarihsel gelişimi, toplumsal ve siyasal

koşulların bu çalışmalara etkisi, uluslar arası düzlemde meydana gelen gelişmeler ve

24

bu projelerin arka planında yer alan politik tercihler bağlamında bir irdeleme faaliyeti

içinde bulunulmuştur.

Çalışmanın başında belirlenen sınırlılıklar hayli aşılarak bir çeşit reform tarihi

ve bir anlamda yakın dönem Türkiye tarihi (baştan amaçlanmamakla birlikte) ortaya

çıkmıştır. Ancak burada hemen belirtmek gerekmektedir ki literatürün çok çalışılan

konularından biri olarak gösterilen idari reform konusunda tarihi metinlerin ortaya

çıkarılmasından başlayarak yeni ve farklı bir okuma ve anlama çabası içinde

olunulmuştur.

25

BÖLÜM I

KLASİK İDARİ REFORM ANLAYIŞI DÖNEMİ VE TÜRKİYE UYGULAMASI

I- TANIM VE KAVRAMSAL ÇERÇEVE

I.1- İdari Reform Kavramı ve Bir Yöntem Arayışı

Modern devletlerin ortaya çıkması süreci ile idare aygıtının önemi artarken

ulusal birliklerini geç tamamlamış ve geri kalmış devletlerin kalkınma sorunlarını

çözmek ve rasyonel işleyen bir idare örgütüne sahip olmak için reform çalışmalarına

hız verdikleri görülmektedir. On sekizinci yüz yılda ortaya çıkan ve hızlanan

sanayileşme hareketi ülkelerin bürokratik yapılarını etkilerken kamu bürokrasileri bu

ülkelerde sadece kamu görevlerini yerine getirmekle sınırlı kalmamış aynı zamanda

kalkınmanın ana ögesi ve modernleşme hareketinin de halka anlatılması görevi-

misyonu da verilmiştir. En yalın ifadesi ile 1760 sonrası dönemde İngiltere’de

ekonomik ve sosyal alanda kapsamlı değişmelere neden olan teknolojide ve üretim

ilişkilerinde meydana gelen değişmeleri ifade etmek için kullanılan sanayileşme

hareketi 1830’larda Fransa ve Belçika, 1850’lerde ise Almanya, daha sonra ABD,

Rusya ve Japonya’ya sıçrayarak seri üretime dayalı endüstriyel yaşamı

başlatmıştır(Kuyucuklu, 1985:49). Sanayi devrimi ile birlikte kapitalist ekonomik

düşünce zaman içerisinde sistemleşmiş, pazar bulma arayışları hızlanmış, karların

artırılması temel hedef haline gelmiş ve paylaşım/bölüşüm sorunu yeniden ortaya

çıkmıştır. Bütün bu gelişmeler üniter, merkeziyetçi güçlü devlet örgütlerini ortaya

çıkarırken idare aygıtı yeni süreçte ulus devletin vazgeçilmez dönüştürme aracı

olmuştur.

Batılı olmayan toplumlardaki değişim sürecini ifade etmek için kullanılan

modernleşme kuramı her şeyden önce “modern” ve “geleneksel” olarak kategorize

26

edilen iki toplum tipinin karşılaştırılmasını amaçlamaktadır. Modernleşeme kuramı

doğası gereği etnosentrik bir içeriğe sahip olup batılı toplumsal, siyasal örgütleniş

biçimini ve değerlerini “modernleşen toplumların” varması gereken nihai toplum

düzeni olarak kabul edilmiştir. Bu yaklaşım batının, batılı olmayan toplumlardan

daha ileri bir yapıyı temsil ettiğini varsayarak Batının on altıncı yüz yılda başlayan

ve kendi iç dinamiklerinin bir sonucu olan “modernleşmesini” , batılı olmayan

toplumların benimsemesini ve bu gelişmeleri daha kısa bir süre içerisinde

gerçekleştirmesini amaçlamaktadır. Batılı olmayan toplumları, batının geçirdiği

evrimi yaşamadan gerçekleştirecek olanlar bu ülkelerdeki aydınlar ve yönetici

sınıflar olacaktır(Köker, 1990:119). Bu pozitivist ve aynı zamanda determinist tarih

ve modernleşme yaklaşımının mantıksal bütünlüğü içerisinde bütün toplumların aynı

gelişme çizgisini izledikleri ileri sürülmektedir. Modernleşme kuramı içerisinde kimi

ülkelerin az gelişmişlikleri bu ülkelerdeki “ussal hukuk, bürokrasi ve özgür emek”

yokluğu ile açıklanmaya çalışılmaktadır(Güler, 1996:19),

Modernleşme yaklaşımı yirminci yüz yılın başında batılı olmayan

toplumlarda çoğunlukla benimsenirken yönetici sınıfların gözünde batılı

modernleşmiş toplumlar idealize edilerek zaman-zaman baskıcı ve otoriteryen

modernleşme hareketlerinin yaşanmasına neden olmuştur. İşte tam da bu noktada

batılı olmayan toplumları batılılaştırma faaliyetinde, değiştirici bir işlev ve misyon

yüklenen idare aygıtının batılı ülkelerin yönetim sistemlerine benzetilmesi ayrı bir

önem taşımaktadır.

Modernleşme süreci içerisinde başta Batının hukuksal ve idari yapısına

benzemek esasken zamanla gündelik yaşamından başlayarak hemen her alanda Batı

örnek alınmaya ve taklit edilmeye başlamıştır. Bu gelişme on dokuzuncu yüz yılda

27

kapitalizmin bir ekonomik sistem haline gelmesi ile daha dayatmacı bir nitelik

kazanırken, gelişmiş ülkelerin pazarlarını genişletmek ve “yeni sömürgecilik” olarak

da adlandırılan faaliyetlerini yaygınlaştırmak noktasında hukuksal ve yönetsel

düzenlemeler ayrı bir önem kazanmıştır.

Rusya’da II. Petro, Osmanlı İmparatorluğunda II. Mahmut, Japonya’da

imparator Meiji dönemi modernleşme ve kalkınma çabaları, Batı da ise Almanya’nın

imparator Bismarck dönemi reform düzenlemeleri, gelişmiş ve sanayileşmelerini

tamamlamış, İngiltere ve Fransa’yı yakalama çalışmalarının tipik

göstergeleriydi(Avcıoğlu, 1968:38). Osmanlı Devletinin diğer ülkeler gibi kalkınma

ve modernleşme çalışmalarında başarılı olamaması bu çalışmanın temel

problematiğini oluşturmamakla birlikte bu süreçte Batının Osmanlı ülkesi üzerindeki

ekonomik baskısı ülkeyi açık bir sömürgeye dönüştürürken aynı zamanda

imparatorluğun güçlenmesine ve kalkınmasına izin vermiyordu.

İdari reform konusu kamu yönetimi literatürünün en zengin konu

başlıklarından biri olmasına rağmen tanımlama güçlüğü ve sorunu yaşayan

kavramlardan biridir. Gournay(1971:96) konu ile ilgili olarak yaptığı

değerlendirmede “reform formülü üzerinde bu kadar durulmasına rağmen muhtevası

hakkında hiçbir zaman kesin bir görüş belirtilmemiştir.” Bu kadar kesin olmasa dahi

kavramın tanımı konusunda ciddi bir sorun olduğu muhakkaktır. Konu farklı

terimlerle ifade edilirken her terimin farklı bir anlamı ve tanımı bulunmakta

kullanıma bağlı olarak değişmektedir. Tanım ve sözcük seçimi konusunda yaşanan

sorunların yanında idari reform yaklaşımları konusunda da yaşanmaktadır. Reform

en iyimser bir yaklaşımla yüz yıldır gündemdeki yerini korurken konu ile ilgili

çalışmaların daha çok betimlemeye ve olgusal gerçekliği nakletmeye dayandığı

28

görülmektedir. Konu ile ilgili kuramsal incelemeler çok az olup bu durumun mantıklı

bir açıklaması bulunmamaktadır. Hem disiplinin hem de uygulamanın en kışkırtıcı ve

popüler konularından biri olan idari reformun yönteminin yeterince irdelenmemesi

önemli bir eksiklik oluşturmaktadır. İdari reformla ile ilgili eksikliklerden bir diğeri

konu ile ilgili bir çok ezber bulunduğu ve bunların kolay-kolay sorgulanmadığı

gerçeğidir. Disiplinde idari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde

ortaya çıktığı öne sürülürken bunun çok doğru ve bilimsel bir yaklaşım olmadığı;

bunun tam olarak böyle olmadığını belirten görüşlerin ise pek dikkate alınmadığı

görülmektedir.

İdari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkan bir

sorun alanı olduğunu kabul edip irdelemeyi bu dönemden başlatmak modern ulus

devletlerin ortay çıkış süreçlerinin atlanmasına neden olacaktır. Caiden’in(1969)

doğru ve yerinde yaklaşımı ile konu modern devletlerin ortaya çıkması ve

kurumsallaşması bağlamında ele alınmakta modern ulus devletin tarihsel olarak

gelişimine bağlı olarak kullanılan farklı terimleri idari reform sözcüğünün bir türü

olarak ele almaktadır. Türkçe literatürün en az irdelenen konularından biri olan bu

sorunun daha çok mevcut durumun benimsenmesi ve aktarılması şeklide geliştiği

görülürken istisna olarak Tutum ve Güler’in çaba ve arayışları dikkat çekmekte ve

farklılaşmaktadır. Daha sözcük kullanımı ve tanımlama konusunda görüş birliğine

varılamayan bir konuda doğal olarak yaklaşım konusunda da farklı tutumlar ortaya

çıkmaktadır. Türkiye özelinde konu ile ilgili dikkat çeken bir başka nokta, yapılan bir

saptamanın veya değerlendirmenin bütün yazarlar tarafından aynına yakın biçimde

tekrar edildiği ve benimsendiği görülmektedir. Bu durum ülkemizde eleştirel bir

geleneğin olmamaması ile de ilgili bir sorun olmakla birlikte daha çok ikincil

29

kaynaklardan ve nakilcilik üslubunun hakim olduğunu da belirtmek gerekmektedir.

Ancak burada hemen ifade etmek gerekmektedir ki bu eleştiriler ve sorunlar sadece

Türkiye özelinde yaşanan bir problematik olmayıp genel anlamda yaşanan sorun

alanına işaret etmektedir.

Bu çalışma içerisinde konu genel olarak “idari reform” terimi etrafında

irdelenirken, idari reformun Caiden’in yaklaşımı ile çağdaş merkezileşmiş devletin

ortaya çıkması süreci bağlamında ele alınmaya çalışılmaktadır. Çalışmanın ilgili bir

çok yerinde konu ile ilgili tartışmalara yeniden dönülürken idari reform sorunu

“devlet aygıtının önceden kurgulanmış ekonomik-politik hedefler doğrultusunda

işlev ve konum bakımından yeniden düzenlenmesi” çabaları ele alınmaktadır. Konu

daha çok, geniş bir perspektifle toplumsal ve siyasal gelişmeler ve dönüşümler

bağlamında ele alınmaya çalışılmaktadır.

Kamu yönetimi literatürü içerisinde pek de tartışılmayan bir konu olan idari

reform yaklaşımları sorunu aslında reform deneyimleri kadar önemli bir tartışma

konusudur. Yaygın kabul gören biçimi ile “etkili-verimli-hızlı” idare amacına

yönelik olarak yapılan her türlü düzenlemeyi mevcut hali ile ele alıp irdeleyen ve bir

“yöntem belirleme” gibi sorunu olmayan çalışmaların istisnaları olmakla birlikte

genel olarak böyle bir yaklaşımın egemen olduğu görülmektedir. Bu çalışma

içerisinde iki yüz yıldır devam eden yenileşme ve reform çalışmalarına dair bir

yöntem belirleme gibi toptancı bir mantık ve iddia olmamakla birlikte bu tartışmalara

küçük de olsa bir katkı yapmak amaçlanmaktadır. Böylesine bir yöntem belirleme

sorununun ayrıca toplumsal karşılığının ve politik yönünün daha iyi görülmesini de

sağlayacaktır.

30

İdari reform olgusunun geçmişi eskilere dayanmakla birlikte disipliner

anlamda yaygın biçimde irdelenmeye başlaması henüz yenidir. II. Dünya savaşı

sonrası dönemde ortaya çıkan “reform seferberliğinden” sonra bu alanla ilgili

araştırma ve inceleme faaliyetleri hızlanmış ve konu ile ilgili yayınların sayısı

artmıştır. Bu çalışmaların sayısı zaman içerisinde artarken konuyla ilgili ayrıntılı ve

karşılaştırmalı çalışmaların dünyada olduğu gibi Türkiye’de de 1960’ların sonlarına

doğru ortaya çıkmaya başladığı görülmektedir. 1970’li yıllarda yaşanan iktisadi ve

mali krize bağlı olarak idari reform konusu yeniden heyecanlı biçimde ele alınmaya

başlamış ve ülke gündemleri yeniden yoğun bir reform baskısı altına girmiştir. Bu

dönemde artık sadece idari reformun içeriği, kapsamı, aşamaları ve alanları değil

aynı zamanda yöntemi de tartışılmaya başlanmıştır. İdari reformun yöntemi veya

idari reform yaklaşımları sorunun üzerinde en az durulan başlıklarından biri olup

daha çok uygulamalar üzerinde durulmuştur. İdari reform yaklaşımının nasıl olması

gerektiği konusunda ilk çalışmalardan olan Chapel, Heady, Hanson, Riggs, La

Polambara, Eisenstadt’ın çalışmalarını özetleyerek Türkçe’ye aktaran

Tutum’un(1971) incelemesi bu alandaki en kapsamlı metinlerden biridir.

İnceleme idari reform yaklaşımları konusunda klasik yaklaşım, dengeli ve

dengesiz sosyal gelişme yaklaşımı ve son olarak politik yaklaşımdan bahsetmektedir.

Bu yaklaşımların günümüzde de geçerli olduğu görülürken konunun böylesine

popüler olmasına rağmen reform yaklaşımı konusunda neden daha az çalışma

yapıldığı anlaşılamamaktadır. Klasik yaklaşımın en yaygın yaklaşım olduğu

belirtilirken günümüzde bu yaklaşımın kısmen terk edildiği görülmektedir. Klasik

idari reform yaklaşımının temel tezi idari reformun iyi bir şey olduğu ve mümkün

olan en kısa sürede hayata geçirilmesi gerektiğidir. Bu yaklaşım batılı ülkelerde

31

yaşanan reform sürecinin az gelişmiş ülkeler transfer edilebileceğini savunurken

daha çok kalkınma kuramcıları tarafından benimsendiği gözlenmektedir. Transfer top

yekun biçimde olabileceği gibi seçici biçimde gerçekleştirilebilecektir. Daha çok

modernleşme hareketlerinde ve ulus devletlerin oluşum süreçlerinde yaygın biçimde

kullanılan bu yöntem günümüzde de eskisi kadar olmasa bile geçerliliğini

korumaktadır.

Klasik yaklaşımı savunan yazarlar arasında reformun stratejisi bağlamında

ortaya çıkan farklılıklar dengeli ve dengesiz idari reform yaklaşımını ortaya

çıkarırken; dengeli sosyal gelişme yaklaşımının idareyi bir güç merkezi olarak

gördüğü ve idare aygıtında yapılacak düzenlemelerin diğer gelişmelerle uyumlu hale

getirilmesi gerekmektedir. Bu görüşe göre idare ülkelerin kalkınmasında ve

gelişmesinde başat rol oynamaktadır. İdeal olan yapılacak düzenlemelerde siyasal

reformlarla bürokratik reformlar arasında dengeyi sağlamak ve gelişmeyi

hızlandırmaktır. Dengesiz sosyal gelişme yaklaşımında ise dengeli sosyal gelişme

yaklaşımından yapılması gerekenler aynı iken sadece rasyonelleri farklıdır. Bu

yaklaşıma göre az gelişmiş ülkelerde gelişme düzensiz ve asimetriktir. Bu ülkelerde

bürokrasi rakiplerinden ileri gitmiştir çünkü bu toplumlarda idareye yüklenen anlam

çok fazladır ve idarenin yeteneğinin artırılması gerekmektedir. Burada yapılacak iş

bürokrasinin rolünü tartışmak değil bürokrasiyi meşrulaştıracak ve iş görme

yeteneğini artıracak tedbirleri almaktır.

La Palombara tarafından savunulan politik yaklaşımda ise idari reformla

yapılacak düzenlemelerin ülkenin içinde bulunduğu durumla irtibatlandırılması

gerektiği üzerinde durulurken özellikle toplumsal koşulların dikkate alınması

savunulmaktadır. Rejimin etkinliği idare aygıtının güçlendirilmesine bağlı olup idari

32

reformun stratejisi toplumsal koşulların doğru bir biçimde analizine bağlıdır. Reform

yapılmadan önce temel sorunlar ve bunalımlar tespit edilerek kökeni araştırılmalı ve

buna bağlı olarak bir model ve tutum belirlenmelidir.

Bu çalışma içerisinde idari reform sorunu “politik yaklaşım” yöntemi ile

ele alınmaya çalışılmaktadır. İdari reform, birikim rejimlerine bağlı olarak ortaya

çıkan değişimin sonucunda idare aygıtının değişen bu yapıya uyumlu hale getirilmesi

anlamında kullanılmaktadır(Arın1983(a): 105). Bu yaklaşımın doğal olarak çok

politik bir yaklaşım olduğu ve bunun sürecin tam olarak anlaşılması hususunda bir

kısım sakıncalar doğuracağı noktasında tabii olarak eleştirilecektir. Ancak hem genel

anlamda yürütülen idari reform çalışmalarının hem de Türkiye özelindeki

çalışmaların içeriklerinin, yaslandıkları politik ve toplumsal arka planlarının daha net

biçimde görülmesi bakımından bu yaklaşımın açıklayıcı bir tarafı bulunmaktadır.

Aksi takdirde idari reform çalışmaları Taylorist bakış açısı ile yönetim dizgesi

içerisinde salt bir rasyonellik arayışı olarak tanımlanacaktır ki bu açıklama denemesi

idari reform sürecini tam olarak izah etmeyen teknik ve işlevselci bir bakış açısıdır.

Arın’ın ifade ettiği gibi üretim güçleri değişirken, toplumsal ilişkiler, yapılar ve

kurumlar da yeniden düzenlenmektedir. Bu süreçte düzenleme sadece iktisadi

süreçlerle de açıklanamamakta, iktisadi ilişkiler kadar ideolojik duruşun ve devletin

belirleyici rolü de bulunmaktadır. Bu süreç asla kendi kendine işleyen otomatiğe

bağlanmış bir süreç olmayıp döngü, “kriz” ve “yeniden yapılanma” biçiminde devam

etmekte ve bilinçli bir tercihe dayanmaktadır. Yeniden düzenleme oluşan yeni

birikim sürecine bağlı olarak sürecin önündeki toplumsal, kurumsal ve yapısal

engellerin kaldırılmasını amaçlamaktadır. Türkiye’nin idari reform tarihine bu

33

noktadan baktığımızda çalışmaların zamanlamaları ve içerikleri daha net biçimde

görülmektedir.

1929 Dünya ekonomi krizi ile birlikte dünyanın farklı coğrafyalarında krizin

etkilerinden en az etkilenmek ve krizin önüne geçtiği kalkınma sorununu çözmek

bağlamında ortak bir pratiğin oluştuğu görülmektedir. Bu bağlamda Latin Amerika

deneyimi önem kazanmaktadır. Latin Amerika’da da krize kadar Türkiye’de olduğu

gibi liberal ekonomi uygulanmaktaydı. Krizle birlikte Latin Amerika’da ve birçok

ülkede liberal ekonomi tercihinin ideal bir yol olmadığı ortaya çıkarken kalkınma

sorunu bu dönemle birlikte anti-emperyalist ve devrimci bir yolla çözülmeye

çalışılacaktı. Bu yol her ülke için kendine özgü nitelikler taşısa da son tahlilde ortak

bir çok noktası da bulunmaktaydı. Az gelişmişliğin nedeninin emperyalizm olduğu

etrafında birleşen bu görüşler daha çok ideolojik yönü ağır basan fikirlerdi. 1930’lı

yıllardaki Latin deneyimini temel alan ve II. Dünya savaşı sonrasında teorik bir

içeriğe kavuşarak tüm dünyada popüler hale gelen bu görüşler 1948 yılında

Economic Comission for latin America(ECLA) ismi altında resmen ortaya

çıkmıştır(Gülalp, 1983:120). İşte tam da bu noktada yapısalcılık olarak adlandırılan

Latin Amerika orijinli kalkınma arayışları ile reform konusunun bir biri ile içi içe

geçen ve yer-yer örtüşen olgular haline geldikleri görülmektedir. Kapitalist

ekonomiler dönem- dönem kar hadlerinin düşmesine bağlı olarak istikrarlı sermaye

birikimi imkanlarını yitirmelerine bağlı olarak bir kriz içine girebilirler. Ortaya çıkan

bu krize bağlı olarak bir yandan sistemin kendisi tehdit altındadır ve sistemin

işlerliğinin sağlanması yapısal değişikliklerin yapılmasını zorunlu kılmaktadır.

Krizin boyutuna göre bu yeniden düzenleme faaliyeti ulusal ölçekte veya uluslar

arası boyutta ortaya çıkabilmektedir.

34

Türkiye özelinde idari reform çalışmalarının yöntemini ve mahiyetini Fuat

Paşa’nın şu ifadesinde aramak gerekmektedir(Avcıoğlu, 1969:97)

“Bir devlette iki kuvvet olur biri yukarıdan diğeri aşağıdan gelir.

Bizim memlekette yukarıdan gelen kuvvet cümlemizi eziyor.

Aşağıdan ise bir kuvvet hasıl etmeye imkan yoktur. Bunun için

pabuççu muştası gibi yandan bir kuvvet kullanmaya muhtacız. O

kuvvetler de sefaretlerdir.”

Bu yaklaşım sadece Osmanlı devleti için değil bütün az gelişmiş ülkeler için geçerli

olan bir yöntem ve uygulama olmuştur. Osmanlının son döneminde sefaretler bu

işlevi yerine getirirken daha sonraki dönemlerde sefaretlerin yanına Birleşmiş

Milletler Kalkınma Örgütü, IMF, Dünya Bankası gibi uluslararası örgütlerin

eklenmesi ile süreç daha da hızlanarak devam etmeye başlamıştır.

Daha önce ifade edildiği gibi literatürde kabul gören şekli ile idari reform

teriminin ikinci dünya savaşı sonrası dönemde disipliner anlamda incelenmeye

başlandığıdır. Bu görüşün kısmen haklılık payı olmakla birlikte uygulamada reform

kavramının on sekizinci yüz yılın başı ile yaygın biçimde kullanıldığı görülmektedir.

İdari reform konusunun disipliner anlamda incelenmeye başlanmasının ikinci dünya

savaşı sonrasına rastlamasının haklı ve yerinde nedenleri bulunmaktadır. Savaş

sonrası dönemde gelişmiş devletlerin savaşın etkilerinden kurtulmak ve

bağımsızlıklarını yeni kazanan devletlerin kalkınma yarışına girmeleri ile bir

anlamda idari reform alanında bir seferberlik ilan edilmiştir. Özellikle gelişmekte

olan ülkelerde yaşanan reform deneyimleri kalkınma sorununa daha bilimsel,

objektif, tutarlı ve ortak sonuçlara ulaşan bir yaklaşıma ulaşılması gerektiğini ortaya

çıkarmıştır.

35

Chapel konu ile analizinde, sömürgelikten kurtulan ve bağımsızlıklarını

henüz kazanan ülkelerin geri kalmışlıklarına son verme çabalarının istenilen

sonuçları vermemesinin reform sorununa daha ciddi bir biçimde yaklaşılmasını

zorunlu kıldığını belirtmekte ve bu noktada gelişmeye engel olan durumun idare

aygıtı olarak görülmeye başlandığına işaret ederek yönetsel azgelişmişlikten

bahsetmektedir(Chapel,1968:103). Bu durumun sonucunda toplumlarda idarede

köklü değişiklikler yapılmadan kalkınma sorunun çözülemeyeceği ve rasyonel

biçimde örgütlenmiş bir idare aygıtının kalkınma sorunun çözümünde etkin bir araç

olarak kullanılması gerektiği öne sürülmeye başlanmıştır(Tutum, 1971:34). Tutum

reformun değişim süreci ile ilgili olduğunu belirtirken bu tanımlamaya bağlı olarak

yönetsel yapı, siyasal sistem ve ekonomik düzene uyumlu hale getirilmeye ve

değişime direnen engellerin ortadan kaldırılması gerektiği ifade etmektedir. Tutum

idari reform ihtiyacını devletin görevlerinde ve bu görevleri yerine getirecek

mekanizma arasındaki farklılıktan doğduğunu belirtirken idareden çok şey

beklendiği dönemlerde bu ihtiyacın arttığı ve idarenin diğer sosyal kurumlar gibi

değişen şartlara uyması zorunlu ve kaçınılmaz bir sonuç olarak görülmektedir.

Tutum, Şaylan gibi idari reform sorununu toplumsal koşulların değişmesi ile paralel

biçimde değerlendirirken her iki yaklaşımın da toplumsal değişimden neyi kast

ettikleri tam olarak anlaşılamamakta ve bu değişimin yerel koşullardan mı yoksa dış

kaynaklı değişmelerden mi kaynaklandığı açıklanmamaktadır. Değişim sözcüğü nötr

bir kavram olarak ele alınmaktadır.

İdari reformun tanımı ile ilgili bir çok açıklama bulunmaktadır. Bu terimle

ilgili idari ıslahat, idari reform, yönetimin yeniden yapılandırılması, yönetimin

iyileştirilmesi, yönetimin yeniden düzenlenmesi, örgüt geliştirme, devlet reformu

36

gibi birbiri ile aynı anlama gelen veya aynı anlama gelmese bile birbirinin yerine

kullanılan terimler olduğu öne sürülürken(Yalçındağ, 1971:24), reform sözcüğü

genellikle hataları giderme düzeltme iyileştirme ve biçim verme anlamlarında

kullanılmaktadır. Bazı değerlendirmelerde idari reform terimi geniş anlamda

kullanılmakta ve kavrama çok farklı anlamlar yüklenebilmektedir(Ar, 1983:7). İdari

reform terimi çoğu zaman yönetim aygıtının sorunlarının düzeltilmesinde ve

çözülmesinde küçük değişikliklerden köklü değişikliklere uzanan geniş bir

değerlendirme biçiminde de kullanılmaktadır(Sürgit, 1972:7). Türkiye’nin reform

pratiği içinde ve kuramsal olarak bir kavram kargaşasının yaşandığı görülmektedir.

Zaman içinde birbirinin yerine kullanılarak aşkınlaştırılan ve sihirli bir sözcük haline

dönüşen terimler literatürde çok az tartışılan sorun alanlarından biri olmuştur.

Konu ile ilgili çalışan akademisyenlerin farklı yaklaşım ve tanımlama çabası

içinde oldukları görülmektedir. Burada konu ile ilgili kısa-kısa ilgili kişilerin

görüşleri sıralanarak terimin hangi anlamlarda kullanıldığı tespit edilmeye

çalışılacaktır. Sürgit(1972:10)idari reform terimini, “...idarenin ulusal amaçların

gerçekleştirilmesine yardımcı olacak süratli, tasarruf sağlayıcı, verimli ve kaliteli

hizmet görülmesini sağlayıcı bir düzene kavuşturulması ve böyle bir düzen içinde iş

görmesini sağlayacak çabaların tümü” olarak tanımlamaktadır.

Şaylan ise idari reformu, “...bir üst toplumsal sistem ve kurumda, alt

sistemlerdeki değişmeye bağlı olarak ortaya çıkan alternatif durum” olarak

nitelendirilirken idari reform “kamu örgütlerinin bilinçli ve planlı değişimi” olarak

tanımlanmakta ve sonuçta toplumsal yapıdaki değişikliklere paralel olarak idari

yapı, kurum, ilişki ve davranışlarında ortaya çıkan gereksinme olarak ifade

edilmektedir(Şaylan, 2003:423). Şaylan literatürdeki en kapsamlı idari reform

37

tanımını yaparken reform olgusu ile toplumsal ve ekonomik değişim arasındaki

ilişkiye dikkat çekerek kavramın teknik ve dar anlamda tanımlanma sorunundan da

kurtarmaktadır. Bu çalışma içinde de idari reform kavramı, sosyal ve ekonomik

değişimin yönetsel yapıyı değiştirmesi yada yönetsel yapının sosyal ve ekonomik

değişmelere ve yapıya uyumlu hale getirilmesi anlamında kullanılmaktadır.

Berkman(1981:207) “...bir yönetim sisteminin amaçlarına yönelik olarak

işlevlerini daha hızlı, nitelikli, verimli ve etkili bir şekilde yapacak düzeye çıkarmak

üzere örgütsel yapı ve süreçte, idari yöntem ve tekniklerde ve personel unsurunda

yapılan bilinçli değiştirme, yeniden düzenleme girişimleri” olarak tanımlamaktadır.

İdari reform, idari ıslahat, yönetimin yeniden düzenlenmesi, idareyi

geliştirme, reorganizasyon, gibi terimlerin çoğu zaman birbirinin yerine kullanıldığı

görülmekle birlikte literatürde bu kavramların farklı biçimde tanımlandıkları

görülmektedir. DPT tarafından hazırlanan yeniden düzenleme el kitabında

“düzensizlik ve yetersizlik nedenlerinin araştırılarak optimum çözüm yollarının

bulunmasıdır” şeklinde tanımlanırken bu tanımın çok genel ve kapsayıcı bir tanım

olduğu bu tanım çerçevesinde kamu kurumlarında yapılacak her türlü çalışmanın bir

reorganizasyon çalışması olarak nitelenebileceği görülmektedir. 1971 Yılında

hazırlanan “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Reform Komisyonu Ön Raporunda”

komisyon kendisine verilen görevi şu şekilde tanımlanmaktadır: “kamu iktisadi

teşebbüslerine rasyonellik ve disiplin anlayışını sağlam bir biçimde birleştirerek

onları gerçek sahibi olan ulusumuza en yararlı biçimde hizmet etmeye elverir bir

yapıya kavuşturmaktır”(Kuyaksil, 1994:50). Görüldüğü gibi idari reform terimi

genel olarak, idari sistemde esaslı düzenlemelerden, metotlardan başlayarak ikincil

38

nitelikte sayılabilecek değişikliklere kadar tüm düzenleme ve geliştirme faaliyetlerini

ifade etmek için kullanıldığı görülmektedir.

Ülkemizde en yaygın kullanılan biçimi, idari reform terimi olmakla birlikte,

1980’li yıllarla birlikte kullanılmaya başlanan yönetimin yeniden yapılandırılması

kavramı Türkçe için henüz yeni bir terim olup, çoğunlukla idari reform kavramıyla

aynı anlamda kullanılmaktadır(Tutum, 1994: 3-6). İdari reform sözcüğüyle ilgili en

kapsamlı ve en yaygın kabul gören tanımın İdare Reform Danışma Kurulu

Raporunda yapılan tanım olduğu görülmektedir. Kurulun yaptığı ve daha sonra bir

çok kişi tarafından benimsenen tanımla idari reform sözcüğü şu şekilde

tanımlanmaktadır(1972: 7):

“...kamu örgütlerinin amaçlarında, görevlerinde, örgüt yapısında,

personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanış biçiminde,

mevzuatında, halkla ilişkiler sisteminde, mevcut aksaklıkları ve

eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve uzun vadeli geçici

yada sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü olarak tanımlanırken,

yönetimin içinde bulunduğu durumla kendinden beklenen durum

arasındaki farklılıktan doğan ihtiyaç olarak ifade edilmektedir”

Yaygın kanaatin aksine idari reform ihtiyacı yalnız gelişmekte olan ülkelerde

değil, tüm dünyada kabul görmüş, savaş sonrası dönemde ülkelerin hızlı bir biçimde

kalkınmalarını sağlamak için ortaya çıkan ve gelişen kalkınma iktisadı arayışları ile

kamu yönetimi literatürünün en popüler kavramlarından biri haline gelmiştir.

Ülkemizdeki uygulaması “bitmeyen senfoniye” dönüşen ve daha çok “vatanın nasıl

kurtarılacağı” düşüncesi etrafında şekillenen idari reform sorunu, Türk kamu

yönetimi pratiğinin en zengin konu başlıklarından biri olmuştur.

İdari reform yada yönetimin yeniden yapılandırılması kavramı, devletin

niteliğinde işlevlerinde, rolünde, bürokrasi, siyaset ilişkilerinde karar alma

39

süreçlerinde, yeni bir denge arayışını yansıtmaktadır. Yönetim sisteminin hem iç

ilişkilerinde, hem de çevresiyle olan ilişkilerinde önemli değişikliklere neden

olmaktadır. Wallis(1989) idari reformu; yönetsel alanla ilgili, organize, kalıcı

iyileştirme çalışmaları olarak tanımlamaktadır. İdari reform kavramı 1945’ten sonra

dünyada en ilgi çekici kavramlardan biri olmuştur. Azgelişmiş ülkelerde bu süreç

1945-1980 dönemi ve 1980 sonrası dönem çalışmaları olarak kategorize edilmiş,

birinci aşamaya idari reform yaklaşımı dönemi ikinci aşamaya ise yapısal uyarlama

yaklaşımı dönemi denilmiştir(Güler, 1996). Dünyadaki ve Türkiye’deki reform

tanımlarının ve reform hareketlerinin ortak özellikleri;

a)Reforma hareketleri toplumsal değişimle yakından ilgilidir.

b)Reform planlı, organize değiştirme çabasıdır.

c)Reform ilke olarak köktenci değişiklikleri anlatır.

d)Reformdan amaç söz konusu yönetim sistemini daha etkili ve verimli hale

getirmektedir.

e)İdari reform yönetsel olduğu kadar siyasal içerikli bir değişim olayıdır.

Türkiye özelinde “idare sanatı” ile ilgili önemli çalışmalar bulunmaktadır. Bu

çalışmalar daha çok “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi etrafında, askeri ve mali

konularda “devlet adamlarına öğütler” ve “bozuklukların düzeltilmesinde tutulacak

yollar” biçiminde ortaya çıkmıştır. Türk tarihinin uzun bir kısmı reform sorunu içinde

geçmiştir. Modernleşme hareketleri ile birlikte yasal-ussal bürokrasiye geçiş

arayışları hız kazanırken İmparatorluğun son dönemine damgasını vuran “Devletin

kurtarılması” düşüncesi, Cumhuriyetle birlikte devam etmiştir. Daha öncede ifade

edilmeye çalışıldığı gibi Osmanlı İmparatorluğunun son döneminde girişilen ıslahat

hareketlerinin temelinde batıyı örnek alarak bir kısım yenilikler yapmak ve böylece

40

geri kalışı önlemekti. Yönetici elitler batının hızla ilerlediğini görürken Osmanlının

geriliğinin batılı kurumların ülkelerinde tesisi ile mümkün olacağını ifade ederlerken

daha rahat kontrol edebileceklerini düşündükleri idare aygıtı ile bu dönüşümü daha

rahat yapabileceklerini tasarlayarak kamu yönetimini batıda görülen bir biçime

kavuşturmak istemişlerdir(Şaylan, 2003:416). Cumhuriyet yönetimi ile birlikte

reform fikri ağırlığını ve güncelliğini kaybetmeden devam etmiştir.

Türkiye özelinde yapılan ve idari reform tarihinin önemli çalışmaları olarak

nitelenen kapsamlı reform projelerinde yapılan tanımlara baktığımızda bu metinlerde

biri hariç net bir tanım yapılmamaktadır. Bununla birlikte kavramla ilgili bir ifade

birliği de bulunmamaktadır. Bu durumun komisyonların kendilerini bağlayıcı bir

idari reform tanımına varmak istemelerinden kaynaklandığı kadar aynı zamanda bu

çalışmaların ne kadar birbirini tekrar etse de aynı zamanda o kadar da birbirinden

kopuk çalışmalar olduğu görülmektedir. Bu metinler dikkatli bir gözle

incelendiğinde çalışmaların sanki ilk defa yapılıyormuş gibi bir duygu oluşmaktadır.

Bu çalışmalara dair yapılacak önemli saptamalardan biri de tarihsel devamlılık

anlamında aralarındaki ilişkinin kurulamaması ile sosyal ve tarihsel gerçeklikten

sanki soyutlanmışlıklarıdır.

İdari reform raporlarında kavramın tanımına baktığımızda ise şu tanımların

yapıldığını görmekteyiz. 27 Mayıs sonrası dönemde kurulan Milli Birlik Komitesinin

isteği üzerine yapılacak büyük bir idari reform projesine alt yapı hazırlamak amacı

ile kaleme alınan “İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor” da

doğrudan bir idari reform tanımı yapılmamakla birlikte reform kavramının

çerçevesini çizen, reformu doğuran nedenleri, içeriği, uygulama alanları, aşamalarına

dair ayrıntılı ve doyurucu açıklamalar yer almaktadır. Ön Raporla ilgili alanda konu

41

ile ilgili daha uzun yorumlamalar bulunmakla birlikte bu çalışmanın reform olgusu

ile sosyal değişim ve kriz dönemleri arasındaki ilişki etraflı biçimde ortaya

konulmaktadır. Ön rapor doğrudan bir idari reform tanımı yapmak yerine dolaylı bir

yol izlemekte ve daha sonra sıkça kullanılacak olan” basit-süratli ve ucuza mal olan”

bir idare amacı ile yapılan düzenleme çalışmalarının tamamına idari reform

demektedir(Ön Rapor, 1965:6).

1963 Yılında hazırlanan MEHTAP raporunda ise idari reform kavramı

yanında idareyi geliştirme ve daha da çok yeniden düzenleme terimleri

kullanılmaktadır. MEHTAP Raporunda da doğrudan bir idari reform tanımı

yapılmamakla birlikte reform kavramının çerçevesini çizen, reformu doğuran

nedenleri, içeriği ve uygulama alanlarına dair açıklamalar yer almaktadır. Ancak

genel olarak Türk idare sistemi içerisinde idari reform yada yeniden düzenlemenin

“personel rejiminin düzeltilmesi, organizasyon meseleleri ve idari usul ve işlemlerin

düzeltilmesi” konularını kapsayan, ülkenin süratli ve sürekli biçimde kalkınması için

devlet teşkilatının modern bir getirilmesi çalışmaları olarak ifade

edilmektedir(MEHTAP Raporu, 1966:414)

12 Mart muhtırası sonrası yapılan “İdari Reform Danışma Kurulu

Raporunda” kavram artık net biçimde tanımlanmaktadır. Bu raporda idari reform

sözcüğü yanında yeniden düzenleme terimi de kullanılmakta ve “kamu kuruluşlarının

amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, örgüt yapısında, personel

sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçiminde, metotlarında,

mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler sisteminde mevcut aksaklıkları,

bozuklukları ve eksiklikleri düzeltmek amacını güden kısa ve vadeli geçici ve sürekli

nitelikteki düzenlemelerin tümü”(Danışma Kurulu Raporu, 1972:7) olarak

42

tanımlanmıştır. Bu tanım gerçekten idari reform sözcüğü konusunda yapılmış en

ayrıntılı ve en kapsayıcı tanımların başında gelmektedir.

1991 yılında yapılan Kamu Yönetimi Araştırma Projesinde yine net bir idari

reform tanımı yapılmamakta idari reform sözcüğü yerine yeniden düzenleme terimi

kullanılmakta ve tercih edilmektedir. Bu çalışmanın giriş kısmında kısa bir tanım

yapılırken diğer çalışmalarda olduğu gibi daha çok kavramın çerçevesi çizilmekte,

reformun nedenleri ve amaçları sıralanmaktadır. KAYA raporunda yeniden

düzenleme yada idari reform kavramı, “var olan sistemin işleyişinde beliren

sorunları saptayarak; sistemi, öngörülen amaçları daha etkin ve ussal yollarla

gerçekleştirecek bir niteliğe kavuşturma çabaları” biçiminde tanımlanırken bu

çalışmanın dönemsel olarak örtüştüğü yeni kamu yönetimi anlayışı görmezden

geldiği ve bu tezlerle yüzleşmediği görülmektedir. Zaten çalışmamız içerisinde de

KAYA Raporu dönemsel olarak 1980 öncesi çalışmalar kategorisine dahil edilmiş ve

bu bağlamda bir analiz yapılmıştır.

Çeşitli örneklerde de görüldüğü üzere, Türkiye yönetiminde yaşanan

karmaşanın yalnızca dar anlamıyla “idareyi” ilgilendiren bir sorun olmadığı

ortadadır(Duran, 1988:11). Sorun, sistemin işleyişini, çalışanlarını ve ilgililerini

kapsayan kompleks bir sorun alanı olup sosyo-ekonomik sahayla da yakından

ilgilidir. İdare tarihimiz yoğun bunalımlarla geçen dönemler halinde devam ederek

bugünkü içinden çıkılmaz ve uzmanlık isteyen bir sorun sahası haline

gelmiştir(Mıhçıoğlu, 1987: 201-210). Bütün azgelişmiş ülkelerde görülen egemen

bir anlayış olmakla birlikte aslında yönetimin yeniden yapılandırılması

çalışmalarının temel sorunu; az gelişmiş ülkelerde yönetim sistemlerinin iç

dinamiklerden daha fazla dış dinamiklerin tesiriyle değişmesi ve gelişmiş ülke

43

yönetimlerini taklit etmeleriyle ortaya çıkan işlevsiz kurum ve süreçler

sorunudur(Heper, 1973: 113-131). Onar’ın(1960:248) konu ile ilgili yorumu da

benzer niteliktedir:

“Bizim eski müesseselerimizin ölümü, Tanzimat müesseselerinin

kuruluş ve gelişmelerinde rastlanan güçlükler, inkılabımızın ve inkılap

müesseselerimizin geçirdiği ve geçirmekte olduğu buhranlar bir çok

sahada amme hizmetlerimizin kanunların ve teknik vasıtaların

mükemmel olmasına rağmen Avrupa’da olduğu gibi şekil ve derecede

görülmemesi bu teorinin ışığı altında çok olay anlaşılır. Bu teori fikir

unsuru mevcut ve kuvvetli olmayan müesseselerin birer manken gibi

cansız ve harekesiz kalmaya ve pek çabuk devrilmeye mahkum

olduğunu, içtimai muhitte yayılamayan ve içindeki kuvvetle bu

muhitte tutunamayan müesseselerin ne kadar hayati bir ihtiyacı

karşılarsa karşılasın ve şeklen ne derece mükemmel olursa olsun

menfi cereyanlar ve reaksiyonlar karşısında yıkılabileceğini kolayca

izah etmektedir”

Kamu yönetiminin süreçlerine ilişkin mevcut sorunlarının yanına, Onar’ın da işaret

ettiği gibi kurumsallaşamama sorunu da eklendiğinde, yürütme erkinin kendisine

yöneltilen taleplere cevap verebilme yeteneği iyice azalmaktadır.

İdari reform sorununu Caiden’in, çağdaş merkezileşmiş devlet gücünün

kurumsallaşması ile başlatan değerlendirmesini isabetli bir kategorizasyon ve

tanımlama uğraşısı olarak gören Güler, kavramın genel bir “idari reform kuramı”

oluşturacak kadar ilgi çektiğine dikkat çekerek Türkçe literatürde kavramın farklı

biçimlerde kullanılmasına işaret etmektedir. Genel olarak paylaşıldığı görülen bir

tanım çerçevesinde idari reform kavramının, yönetim alanı ile ilgili olması gerektiği,

bilinçli bir uğraşı olması gerektiği ve kalıcı etkiler yaratarak bir iyileştirme sağlaması

gerektiği belirtmektedir(Güler, 1996:25-26). İdari reform konusunda yöntemsel

eksiklikler disiplinin önemli tartışma konularından biri olmuştur. İdari reform

44

sorununun toplumsal, kültürel ve örgütsel değişim sürecine bağlı olarak ele alınması

gerektiği belirli zamanda belirli alanda yapılan bilinçli değiştirme faaliyeti olarak ve

bir “alt süreç” olarak algılanması gerektiği öne sürülmektedir (Aykaç, 2003:257).

Türkiye özelinde “reform” kavramının gelişim seyrine baktığımızda

sözcüğün, Osmanlı dönemindeki karşılığı olarak “idari ıslahat”, Cumhuriyet

döneminde ise 1930’lu yıllarda “devrim ve inkılap”, 1940’lı yıllarda “reform ve idari

rasyonalizasyon”, 1950’li yıllarda “idari reform”, 1961yılında hazırlanan, İdari

Reform Komisyonu Raporunda “idari reform ve reorganizasyon”, MEHTAP

raporunda “idari reform ve idareyi geliştirme”, 1970 yıllarda hazırlanan İdari Reform

Danışma Kurulu Raporunda “idarenin yeniden düzenlenmesi”, 1990’lı yıllarda

yapılan KAYA Raporunda “yönetimin yeniden düzenlenmesi”, 2004 yılında

hazırlanan çalışmada “kamu yönetimi reformu” terimleri idari reform karşılığı

olarak kullanılmıştır. Kalkınma planlarında “yönetimin iyileştirilmesi ve yeniden

düzenleme” kavramlarının kullanıldığı bilinmektedir. 1980 sonrası dönemde

TÜSİAD, TOBB ve TESEV gibi sermaye örgütleri tarafından hazırlanan

çalışmalarda, “idari reform” terimi 1983 yılında bir kez kullanılırken 1990’lı yıllarda

hazırlanan çalışmalarda “yönetimin yeniden düzenlenmesi”, “kamu reformu” ve

“devlet reformu” sözcükleri kullanılmıştır. Görüldüğü üzere Türkiye pratiğinde idari

reform sözcüğü kimi zaman aynı kimi zaman farklı anlam ve içerikte olmak üzere

“ıslahat, devrim, inkılap, idari rasyonalizasyon, reorganizasyon, idareyi geliştirme,

kırtasiyeciliğin azaltılması, yönetimin iyileştirilmesi, örgüt geliştirme, yönetimin

yeniden düzenlenmesi, yönetimin yeniden yapılandırılması, kamu yönetimi reformu,

kamu reformu ve devlet reformu” sözcükleri küçük nüanslar olmakla birlikte

çoğunlukla eş anlamlı yada daha doğru bir ifade ile birbirinin yerine kullanılmıştır.

45

Bu çalışma içerisinde idari reform sorunu salt teknik bir iyileştirme, etkili-

verimli-hızlı bir idare cihazını işletme ve düzenleme etkinliği olarak değil daha

kapsamlı top yekun bir değişme anlamında ele alınmaktadır. Bu bağlamda idare

aygıtında düzenleme çabaları iktisadi-toplumsal-siyasal ve hatta entelektüel alanda

meydana gelen değişmeler ve dönüşümler anlamında ele alınmaktadır. Şüphesiz ki

bu çok kapsamlı ve hayli zor bir uğraşı olup çalışmanın sınırlılıkları göz önüne

alındığında bir doktora tezinin hacmini aşacaktır. Ancak bu konuda yönetim bilimi

disiplinin en çok eser verilen bir alanı olarak nitelenen sorun alanının bu bağlamda

irdelenmesi konusunda mütevazi de olsa bir başlangıç olacağı umulmaktadır. Bu

anlamda bu çalışma idari reform politiğini saptamak kadar Türkiye’nin yaşadığı

değişimi ve dönüşümü göstermesi bakımından da ilginç veriler taşımaktadır.

I.2- İdari Reform Nedenleri

İdari reformun nedenleri başta reform yaklaşımı ve reformun amaçları ile

ilgilidir. İdari reformun nedenleri reformun yönü ve stratejisini belirleyen önemli

verilerdir. Yönetim dinamik bir süreç olup sürekli olarak değişip-gelişmek

zorundadır. Yönetimin çevresel koşullar karşısındaki uyum yeteneği onun çağdaş bir

nitelik taşıyıp taşımadığı konusunda etkili olan önemli faktörlerden biridir.

Geçmişten günümüze yapılan idari reform çalışmalarını irdelediğimizde reform

projelerinin nedenleri olarak bir çok sorunun sıralandığını görmekteyiz. Temel

tartışma konusunun devletin yada idare aygıtının rolü noktasında ortaya çıktığı

görülmektedir. İdare aygıtına biçilen role uygun olarak hem reformun amaçları tespit

edilmekte hem de reformun nedenleri sıralanmaktadır. İkinci bir neden kamu

kesiminin hacmi sorunudur. Yine bu sorun alanı da projeyi hazırlayanların bakış

açılarına ve dünya görüşlerine göre şekillenmektedir. Eğer kamu kesimine

46

ekonomide toplumsal alanda daha fazla yer verilmesi gibi bir durum söz konusu

olduğunda reformun nedeni bu yapıya uygun bir idare örgütünün tasarlanması

olurken, yok eğer kamu kesiminin daraltılması ve küçültülmesi esas ise temel

politikanın ve yaklaşımın özelleştirme aracı olduğu görülmektedir.

İdari reformu gerekli hatta zorunlu kılan çeşitli nedenler olmakla birlikte,

hepsinin ortak noktası yönetimin eskimesi ve yeterliliğini kaybetmesi olarak

gösterilmektedir. İdari Reform Danışma Kurulunda sıralanan nedenler konu ile ilgili

tatmin edici bilgiler verirken daha sonra yapılan bir çok çalışmanın da bu nedenleri

aldığı ve kullandığı gözlenmektedir. Bu nedenler çalışma içerisinde şu şekilde

sıralanmaktadır(İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1972:9):

a)Kamu hizmetlerinin niteliği ve kullanılan yöntemler değişsin veya değişmesin,

kamu hizmetlerinden yararlananların artması, kamu görevlerinin sayı ve çeşitçe

artmasına ve kamu hizmetlerinin genişlemesine neden olmaktadır. Bu durum

yönetimin, yetki genişliği ve yerinden yönetim esaslarına göre yeniden düzenlenmesi

gereğini ortaya çıkarmaktadır.

b)İhtiyaç ve koşullarda meydana gelen değişiklikler, hizmet programlarında, örgüt

yapılarında ve sorumluluklarında değişiklik yapılmasını gerektirmektedir.

c)Kamu hizmeti kavramında meydana gelen gelişmeler, hangi hizmetlerin kamu

görevi sayılıp sayılmayacağını içeren ve devlet kavramı üzerine yapılan, siyasal-

felsefi tartışmalar ve tercihleri içermektedir.

d)Teknolojik yenilikler ve bu yeniliklerin yönetsel süreçlere etkisi, yönetimin

yeniden düzenlenmesini gerektirmektedir.

e)Bu genel nedenlerin yanında ayrıca, yönetimde mevzuata sıkıca bağlı kalmaya

dayanan geleneksel ve biçimci bir yönetim anlayışının ve dürüstlük sağlama

47

endişesiyle yapılan aşırı denetlemelerin yönetimi işlemez hale getirmesi, ülke

statüsündeki değişiklikler ve siyasal bunalımlar, idareyi geliştirme ile ilgili kurum ve

kuruluşların teşvik edici çalışmaları, sosyal ve ekonomik planların uygulanmasında

yönetime bir rol düşmesi ve bunun sonucunda yönetimdeki eksikliklerin ortaya

çıkması gibi nedenler yönetimde yeniden yapılanmayı gerektiren diğer faktörlerdir.

İdari Refom ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, Mehtap, İdari Reform

Danışma Kurulu Raporu ve Kamu Yönetimi Araştırma Kurulu Raporlarında tekil

biçimde sıralanan idari reformun nedenlerini belli başlıklar altında toplamak

gerekirse bunları şu şekilde sıralayabiliriz: 1. Örgütsel Nedenler, 2. Çevresel

Nedenler, 3. Dışsal Nedenler(Emre, 1986), 4. İdare Anlayışında Yaşanan değişimden

Doğan Nedenlerdir.

Bu aşamada Türk kamu yönetimi özelinde idari reform çalışmalarının

nedenlerinin bazıların özetle şöyle sıralanmaktadır -ki bu nedenler 1960’lardan

1990’lı yıllara gelinceye değin yapılan tüm çalışmalarda fazla bir değişikliğe

uğramadan söz konusu raporlarda aynen yer almıştır(MEHTAP, 1963; İYD, l972;

KAYA, 1991);

a)Türk kamu yönetiminin en çok aksayan yönü, kaynakları en etkili biçimde

kullanmak suretiyle, hizmetleri kaliteli, hızlı, verimli ve etkili bir biçimde yerine

getirememe sorunudur. Aşırı mevzuatçılık; işlerin amacından uzaklaşmasına ve

biçimsel muhteva kazanmasına neden olmuştur. Bunun sonucunda, personelde ve

yöneticilerde inisiyatif kullanma yerine, pasif kalma, içinde bulunulan düzeni

sürdürme eğilimi kurumsallaşmaktadır.

48

b)Kamu yönetimi yerine getirmekle yükümlü olduğu pek çok görevi; kaynak

yetersizliği ve kaynakların öncelikli amaçlar doğrultusunda kullanılmaması sonucu,

yapamamaktadır. Sınırlı kaynaklardan rasyonel olarak faydalanamamaktadır.

c)Günümüz ihtiyaç ve şartlarına cevap veremeyen eskimiş, daha çok eski gelenek ve

alışkanlıkları yansıtan mevzuatın aşırı ayrıntıcı, katı kuralları, kamu hizmetlerinin

yerine getirilmesini güçleştirmekte, kamu yönetiminin çağdaş gelişmelere uymasını

engellemektedir.

d)Aynı amaca dönük kuruluşlar arasında, işbirliği sağlama, yol gösterme ve

koordinasyonun gerçekleştirilmesi konusunda sorunlar bulunurken, bu durum bir

kısım işlerin ortada kalmasına neden olmaktadır.

e)Vatandaşların hizmetlerle ilgili kararların alınmasına ve uygulanmasına katılımının

sağlanması, yönetim süreçlerinin “gizliliği” ve bilgi edinme hakkının çağdaş bir

anlayışla düzenlenmemesi, vatandaşlarla kamu yönetimi arasına ciddi engeller ve

sorunlar çıkarmaktadır.

f)Bir kısım kamu görevlerinin kurumlar arasında rasyonel biçimde dağıtılmaması,

zamanla amaçlarının ve fonksiyonlarının yeniden irdelenmemesi sonucu ikincil

görevler birincil konuma yükselmiştir. Ayrıca, örgüt yapılarının gerçekleştirecekleri

hizmetlere uygun olmaması, değişen çevresel girdi ve değişkenlere uyum sağlayacak

esneklikten yoksun bulunması, görev, sorumluluk ve yetki sınırlarının açık biçimde

belirlenmemesi, yetki devrinden kaçınılması, yönetimin nitelikli ve çağdaş hizmet

vermesinin önündeki en büyük engellerdendir.

g)Yönetsel ve mali merkeziyetçilik, yönetim sistemimizin bütün zamanlarda kriz ve

kaos içinde kalmasına yapısının ve süreçlerin yozlaşmasına, aşırı büyümeye,

kırtasiyeciliğin artmasına, zaman ve kaynak israfına neden olmaktadır.

49

h)Yönetimi geliştirmenin dar ve biçimsel anlamda algılanması, yeterli örgütlenmeye

kavuşturulamaması, gelişmelerin kurumsallaşmasını engelleyerek, olayın kişisel

boyutta kalmasına neden olmuştur. Diğer bölümlerde de ifade ettiğimiz gibi, yeniden

düzenleme çalışmalarında, yaratıcılıktan ziyade taklide önem verilmesi, “yerel”

moral değerlerinin ve insan faktörünün ihmal edilmesi sık-sık yönetimin yeniden

düzenlenmesine gerekçe olmuştur.

ı)Bir yandan yukarıda saymağa çalıştığımız faktörler, bir yandan yönetim

sistemimizin çağdaş bir yapıya kavuşmamış olması, diğer yandan sosyo-ekonomik

ve siyasal koşulların yarattığı ortamın olumsuz yönde gelişmesi, yönetime duyulan

güvenin sarsılmasına neden olmuştur. Partizanlık, kayırma, rüşvet, rant kollama,

otorite boşluğu, yasaların uygulanmasında fiili ayrımcılık kamu yönetimimize karşı

daimi bir hoşnutsuzluk doğurmaktadır.

1980’li yılların başından itibaren dünyada çok yönlü bir dönüşüm yaşandığı

belirtilerek bu dönüşümün sanayi toplumundan bilgi toplumuna, fordist üretimden

esnek üretime, modernist düşünceden postmodern düşünceye geçiş olarak ifade

edilmiştir. Bu sürecin idari reform nedenleri ile önceki dönemlerim nedenleri esaslı

biçimde değişirken temel amaç yeni dünya düzenine uyum bağlamında yapısal

uyarlama politikaları ile piyasa düzeninin yerleşmesi ana hedef haline gelmiştir. Bu

dönemde idari reform çalışmalarının nedenlerini şu şekilde sıralamak mümkündür:

1.Değişen ekonomik koşullar, 2. Halkın hükümetten beklentilerinin artması, 3. Kamu

yönetimini modernize etme ihtiyacı(ÖİK Raporu, 2000:10-11), 4. Bütçe açığı, 5.

Güven açığı, 6. Performans açığı, 7. Uluslar arası gelişmeler 8. Ekonomik

krizler(Yılmaz, 2001:3).

50

Bu betimlemeden bir sonuç çıkarmamız gerekirse Türkiye idaresinin başta

örgütlenme olmak üzere, çalışma yöntemleri, çalışanları, ilgilileri, karar alma

süreçleri, kamu politikalarının toplumsal mütekabiliyeti, bürokratik kültür ve

değerler dizgesi bakımından önemli sorunlarla karşı karşıya olduğu ve acil bir reform

talebi ile muhatap olduğu görülmektedir. Ancak tam bu noktada ciddi bir algılama ve

yöntem sorunu ortaya çıkmaktadır ki reform ihtiyacı hiç kimse tarafından

yadsınmazken reformun kapsamı, ölçeği ve referansları noktasında ciddi görüş

ayrılıkları ortaya çıkmaktadır.

Ülkeler bir yandan gelişmiş bir ekonomik yapıya ve kalkınmış bir topluma

sahip olmayı isterken bu süreçleri pratiğe aktaracak bir idare aygıtına ihtiyaç

duymaktaydılar. Kapitalist sistemin içine girdiği kriz bir anlamda az gelişmiş ülkeler

için farklı bir pencerenin açılmasına neden olurken iktisadi yapının dönüşümüne

bağlı olarak yönetsel yapının da buna uygun hale getirilmesi gerekmekteydi. Bu

noktada reform sorunu ortaya çıkıp hayati bir önem kazanırken çevre ülkeleri olarak

nitelendirilen az gelişmiş ülkeler için “reform sorunu” gündemin değişmez maddesi

haline gelmekteydi.

I.3- İdari Reformun Amaçları

İdari reformun amaçları reform yaklaşımlarına ve kavramın tanımına bağlı

olarak farklılık göstermektedir. İdari reformun amaçlarının idari reforma yol açan

nedenlerle benzerlikler gösterdiği belirtilmektedir. Düzenleme nedeni olarak ortaya

çıkan sorunların reformun amacını ve yönünün tayin edilmesinde birebir etkisi

olduğu öne sürülürken bunun evrensel bir hale geldiği öne sürülmektedir.

Payaslıoğlu idari reformun evrensel hale gelen amaçları olarak sıraladığı “etkili-

verimli-hızlı” yönetim idealinin ve “yasal-ussal bürokrasi” amacının aslında Taylor-

51

Weber tarafından tanımlanan bilimsel yönetim anlayışının temel argümanlarından

biri olduğu görülmektedir. Reform olgusunu iktisadi-politik değişmenin bir aracı

olarak değil mevcut bürokratik yapının iyileştirilmesi bağlamında irdelediğimizde

idari reformun sadece yürütme erki içinde bir düzenlemeyi değil bütün olarak kamu

yönetimi sisteminde bir yeniden yapılanmayı amaçladığını görürüz.

Mosher, idari reformun amaçlarını örgütsel yapının, politika ve

programlarının yeniden düzenlenmesi, idarenin veriminin artırılması, yönetim

süreçlerinde tasarruf sağlanması, dış tehdit ve baskıların bertaraf edilmesi ve

çalışanların sorunlarını iyileştirmeye yönelik olarak yapılan çalışmalar olarak

sıralamaktadır(Sürgit, 1972:28). Bu amaçların yanında az gelişmiş ülkelerde idari

reformun birincil amacının kalkınma ve gelişmeyi sağlayacak bir örgütsel düzenin

kurulmasını sağlamak olarak görülmektedir. Venezüella’da idari reformun

gelişmesini ve idari reformun kalkınmanın sağlanmasındaki rolünü irdeleyen

incelemede reformun amacı şu şekilde ifade edilmektedir(Carias, 1971:130):

“İdari reformun amacının geleneksel yönetimi geliştirmek değil onu

kalkınma yönetimine dönüştürmektir. Yol gösterici, özendirici ve

denetimci yönetim kalkınmanın temel koşuludur. Bu nedenle yönetim

kalkınmanın bir aracı olmaktadır. Artık devletin rolü daha insancıl,

daha mutlu bir toplum yaratabilmek için sosyal ve ekonomik faktörleri

dengeleyerek, kalkınmayı hızlandırıcı, teşvik edici bir yönetim ve plan

uygulanmasına yönelmek olmuştur. Devlet kalkınmaya yönelik yeni

bir yönetime ihtiyaç duymaktadır. Yeni yönetimin amaç ve yöntemleri

eski uygulamalara göre çok değişik olduğundan idari reform süreci,

yeni yönetim biçimine uygun, etkin bir bütün olarak ele alınmalıdır.”

Yukarıdaki ifadelerde açık biçimde görüldüğü gibi idari reform kalkınmanın temel

amacı olarak görülmekte ve idarenin bu doğrultuda yeniden düzenlenmesi

öngörülmektedir. Bu yaklaşımın dönemin hakim görüşü olduğunu hemen

52

belirtmemiz gerekmektedir. Özellikle az gelişmiş ülkelerdeki idari reform çalışmaları

ile gelişmiş ülkelerin seviyelerine ulaşabilmek için idare aygıtına hiç olmadığı kadar

bir anlam ve misyon yüklenmiştir. Bu değerlendirmelerle beraber idari reformun

amaçlarını, “kamu giderlerinin azaltılması, mevcut yönetimin yerinden yönetim

ilkesi doğrultusunda düzenlenmesi, geleneksel devlet memurluğunun çağdaş bir

yapıya kavuşturulması, kalkınma amacının gerçekleştirilmesi”(Zamor, 1971:122-

123) olarak gören yaklaşımda bulunmaktadır. Çalışma içerisinde çeşitli defalar

belirtildiği üzere bu dönemsel yaklaşımın daha sonra değiştiği ve idareyi

kalkınmanın bir aracı olarak gören anlayışın yerini mevcut idareyi ve yönetim

anlayışını gelişmenin ve dünyayla uyumlu hale gelmenin önünde engel olarak gören

yaklaşıma bırakmıştır.

Türkiye’de yapılan reform çalışmalarında ise idari reformun amacının

dönemlere göre farklılaştığı görülmektedir. Bu dönemde yapılan çalışmaların dünya

ile benzer biçimde Türkiye’de de kalkınma planlarında saptanan görüşler

doğrultusunda şekillendiği belirtilmektedir. 1960 dönemi ile başlayan süreç

içerisinde devlet aygıtına yeni görevler verilirken bunların başında “iktisadi ve

toplumsal kalkınmanın sağlanması ve buna bağlı olarak idare aygıtının bu doğrultuda

yeniden düzenlenmesi” gelmektedir. Ancak 1961 yılında hazırlanan “İdari Reform

ve Reorganizasyon Hakkında Ön Raporda” bu amacın görülmediği tespit edilirken

idari reformun amacı “etkili-kaliteli-ekonomik” bir idare anlayışı olarak saptanmıştır.

Bu anlayışın sonraki çalışmalarda tekrarlanan “etkili-verimli-hızlı” idare amacının

öncüsü olduğu ve idari reformun amaçlarını daralttığı öne sürülmektedir. Bu

yaklaşımın aynı zamanda yönetimi sosyo-ekonomik ve siyasal düzenden

soyutlayarak, kendi içinde alınacak önlemlerle daha iyi çalışan bir idare aygıtı

53

meydana getirileceği görüşüne dayandığı belirtilmektedir(Yalçındağ, 197:25). Bu

değerlendirme reform metinlerinin giriş kısmına ve amaçları başlığı altındaki

ifadelere baktığımızda doğru olmakla birlikte reform metinlerinin tamamı

irdelendiğinde bunun çok doğru bir saptama olmadığını görmekteyiz. Örneğin

Mehtap raporu görece daha devletçi bir dönemde hazırlandığı için “etkili-verimli-

hızlı” idare dizgesinin dışına çıkarak:

“...Türkiye’nin süratli ve sürekli biçimde kalkınması için devlet

teşkilatını modern devlet anlayışına uygun bir hale getirmeye ihtiyaç

olduğu aşikardır. İdareyi geliştirme bir çerçeve tespiti ve mevzuat

değişikliğinden ibaret değildir.”

denilmek sureti ile Mehtap raporunun amacı olarak iktisadi kalkınmanın

gerçekleştirilebilmesi için yeni anlayışa ve görevlere uygun biçimde düzenleneceği

belirtilmektedir.

İdari Reform Danışma Kurulu tarafından hazırlanan “İdarenin Yeniden

Düzenlenmesi İlkeler” isimli raporda çalışmanın amacı “Türk kamu idaresi, bir çok

yönlerden, bugünün ihtiyaç ve koşullarına cevap vermekten uzaktır” denilmek sureti

ile kamunun değişen bu koşullara uyum sağlamasının esas alındığı görülmekte,

“etkili-hızlı-verimli” kamu yönetimi hedefine ulaşmak için alınması gereken

tedbirler sıralanmaktadır. İdari Reform Danışma Kurulu raporunda Mehtap

raporunda açık biçimde dile getirilen “ülkenin kalkınma arayışlarına uygun bir idari

mekanizma” amacı yer almamaktadır. Türkiye’nin Avrupa Birliğine üyelik

sürecinde kamu yönetiminin topluluğa uyumunu sağlamak ve Türk kamu

yönetiminin içinde bulunduğu tespit etmek amacı ile hazırlanan Kamu Yönetimi

Araştırma Projesinin amacının artık kalkınmada devletin öncülüğü bir yana kamunun

54

küçültülmesi politikalarından bahsedilmektedir. Raporun amacı şu cümlelerde daha

çık biçimde görülmektedir:

“kamu yönetimi sisteminin toplumun gereksinmelerini karşılamada

etkin bir araç durumuna dönüştürülebilmesinin başlıca koşullarından

birisi, sistemin gelişen ve değişen koşullara ayak uydurmasını

sağlayıcı yönde sürekli yenilenmesidir. İdari reform çalışması ile öz

olarak “daha etkili, daha verimli, daha hızlı” bir kamu yönetimi

sisteminin kurulabilmesi amaçlanmaktadır.”

En son yapılan “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, 2004” isimli

çalışmada ise amacın değişen dünyaya uyum, küreselleşme sürecine entegrasyon,

kamunun küçültülmesi ve özelleştirme politikaları olduğu görülmektedir.

Hazırlanan kanunun amacı şu şekilde ifade edilmektedir:

“bu kanunun amacı, katılımcı, saydam, hesap verebilir, insan hak ve

özgürlüklerini esas alan bir kamu yönetiminin oluşturulması; kamu

hizmetlerinin adil, süratli, kaliteli, etkili, verimli bir şekilde yerine

getirilmesi için merkezi idare ile mahalli idarelerin görev, yetki ve

sorumluluklarının belirlenmesi, merkezi idarenin teşkilatının

yeniden yapılandırılması ve kamu hizmetlerine ilişkin temel ilke ve

esasları düzenlemektir.”

55

II. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN GENEL DURUMU

I- Osmanlı İmparatorluğunda Reform Düzenlenmelerinin Gelişimi

Türkiye’nin içinden çıktığı Osmanlı İmparatorluğu altı yüz yıldan fazla bir

süre egemen bir devlet olarak varlığını devam ettirmiştir. Batının siyasi ve askeri

üstünlüğünün 17. yüz yılda ortaya çıkana değin sıkı örülmüş askeri ve mülki teşkilatı

ile Osmanlı devleti dünyanın büyük devletlerinden biri olarak varlığını devam

ettirirken on yedinci yüz yılın sonuna doğru imparatorluk hızlı bir biçimde

çözülmeye başlamıştır. Reform hareketleri üzerinde derin etkileri olan “çözülme”,

aynı zamanda reformun temel sebeplerinden birini oluşturmaktaydı. On yedinci yüz

yılın sonlarından itibaren Batının her alanda üstünlüğü ile bozulan dünya dengeleri

Osmanlının aleyhine işlemeye başlamıştı. Osmanlı, aleyhine bozulan dengeyi

düzeltme yollarını aramaya başlarken yüzünü tamamen batıya döndü. Duraklamanın

ve çözülmenin farkına varan yöneticiler, çözüm bulmak amacı ile 1720 tarihinde

Çelebi Mehmet’i Türklere faydalı olacak şeyleri alıp gelmek üzere Avrupa’ya

gönderdiler. Bu seyahatin sonucu olarak matbaa getirildi(Karpat, 1996:31-32). Bu

arayışlar devam ederken On sekizinci yüz yıla gelinceye değin bunların devlet

adamlarına nasihatler şeklinde ortaya çıktığı görülmekteydi. Karpat, Osmanlı

Devletinde gerçek anlamdaki reformların on sekizinci yüz yılda ortaya çıktığını öne

sürmektedir.

Osmanlı devleti aslında daha Kanuni zamanında bir kısım arayışlara girmiş

olmakla birlikte gerçek anlamda ıslahat çalışmalarının başlaması için on yedinci yüz

yılı beklemek gerekecekti. Kanuninin vezirlerinden Lütfi Paşa’nın hazırlayıp 1541

yılında sultana verdiği Asafname isimli çalışması bu anlamda yapılmış ıslahat

metinlerinin ilki olarak kabul edilebilir(Lewis, 1991:25). Lütfi Paşa çalışmasında

56

imparatorluğun doğal sınırlarına ulaştığı, bir kısım tedbirler alınmazsa açık

denizlerdeki üstünlüğünü kaybedeceğini ve bunun öngörülemeyen sonuçlar

doğuracağını söylemekteydi. İmparatorluğun açık denizlerde üstünlük sağlayabilmesi

için daha büyük gemiler yapması gerektiği ve denizlerde üstünlük kurmanın önemine

işaret eden Lütfi Paşa’nın bu çalışmayı İmparatorluğun en güçlü olduğu bir dönemde

yazması onu daha da ilginç hale getirmektedir. Gerileme ve çöküş dönemlerinde

ortaya çıkan aksaklık ve bozuklukların Asafname’de bir-bir sıralanması Osmanlı

siyasal ve yönetsel aklının yaşanan değişiminden aslında çok da habersiz olmadığını

göstermektedir.

17. yüz yıldan itibaren idarede ıslahat ihtiyacı duyulmaya başlamış ve bu

anlamda ilk ıslahat metinleri ortaya çıkmıştır. Osmanlı İmparatorluğundaki reform

ihtiyacının kötülüklerin ve aksaklıkların artmasından ortaya çıktığı, çözülme

eğilimleri artıkça reform hareketlerinin hız kazandığı görülürken, Osmanlı

devletindeki askeri başarısızlıklar ile reform gündemi paralel biçimde

ilerlemiştir(Imbert, 1981:124). Reform sorunu çöküşü durdurmak ve en azından on

sekizinci yüz yıl reformlarında geçmişteki günlere dönmek maksadı ile özel bir önem

verilmiş ve reformcular kurtarıcılar olarak algılanmıştır. 17 ve 18. yüzyıl reform

metinleri daha çok kişisel çalışmalar olarak nitelenirken etkileri sınırlı kalan

metinlerdi. Bu çalışmalar sistemi bütüncül anlamda kapsayan çalışmalar olmaktan

ziyade günün sorunlarına çıkış yolu arayan, kişiye özel, halkın görüş ve

beklentilerinin yer almadığı, eklektik ancak sorunları doğru teşhis eden metinlerdi.

Bu ıslahat metinleri kabaca sıralamak gerekirse düzenli olarak on yedinci yüzyıldan

başlayarak, imparatorluğun dağılmasına kadar devam ettiği ve birbirini tekrar ettiği

görülmektedir. Reform metinlerinin özünde batıyı yakalama çabasının olduğu

57

görülürken, on dokuzuncu yüz yılda reform sürecine Batılı ülkelerin doğrudan

müdahil oldukları ve neler yapılması gerektiğini elçilikler aracılığı ile dikte

ettirdikleri görülmektedir. İdarenin ıslahına ve reformuna dair metinleri ayrıntısına

girmeden genel başlıkları ile sıraladığımızda uzun bir liste ile karşılaşmaktayız:

1. Kitabı Müstebat 1620,

2. Koçi Bey Risalesi 1631,

3. Katip Çelebi Risalesi 1652,

4. Defterdar Sarı Mehmet Paşa Risalesi 1742,

5. Nizam-ı Cedid Projesi,1793,

6. Senedi İttifakın İlanı,1804,

7. Serbest Ticaret Anlaşması, 1838,

8.Tanzimat Fermanı, 1839,

9. Islahat Fermanı, 1856,

10. I. Meşrutiyetin İlanı,1876,

11. II. Meşrutiyetin İlanı,1908,

12. İttihat Terakki Dönemi, 1908,

13. Prens Sabahattin ve Teşebbüs-i Şahsi ve Adem-i Merkeziyet

II. Osman’a sunulan ve yazarı belli olmayan Kitabı Müstebat’ta (Güzel

Kitap): eski kanunlara uymama, adaletsizlik, hazinedeki açıklar, askeri düzenin

bozulması, rüşvet ve iltimasın yaygınlaşması, idarecilerin yeteneksizlikleri temel

sorunlar olarak sıralanırken, sorunların reaya(halk), hazine ve askeri alanlarındaki

bozukluklardan kaynaklandığı belirtilmektedir(Eryılmaz, 1992:31). Sultan IV.

Murad’a sunulan Koçi Bey Risalesinde Kitabı Müstebat’ta sıralanan tespitler ve

çözüm önerileri tekrarlanırken, bu çabaların Osmanlı devletinin içine girdiği krizin

kaynağını bulmak noktasında önemli bir işleve sahip olduğu gözlenirken, çözüm

noktasında eksik kaldığı ve çözümlerin pratiğe aktarılamadığı görülmektedir.

58

Arnavutluk doğumlu bir Osmanlı memuru olan Koçi Bey, devşirme yolu ile

saray hizmetine girmiş ve uzun yıllar devlete hizmet etmiştir. Ünlü tarihçi Hammer

tarafından Türklerin Monteskiyösü olarak isimlendirilen ve iyi yetişmiş bir devlet

adamı olarak nitelenen Koçi Bey, hem Osmanlı’da hem de Avrupa’da ilgiyle

izlenmiştir(Lewis, 1991:22). IV Murad’a ve Sultan İbrahim’e devletin işleyişi ve

aksaklıkların düzeltilmesine dair risaleler sunan Koçi Bey hakkında bir çok kaynak

değerli bir şahsiyet, nitelikli bir devlet adamı ve güvenilir bir kişilik olarak

bahsetmektedirler. Koçi Bey’in kişiliğinin daha iyi anlaşılabilmesi için onun IV.

Murad gibi tarihin en sert ve acımasız hükümdarı ile tahta çıkana değin bir oda da

ölüm korkusu ile yaşamak zorunda kalan buna bağlı olarak her şeye şüphe ile

yaklaşan ve her türlü telkine açık olan, Sultan İbrahim’e devlet idaresi hakkında

ciddi raporlar sunması ve bildiklerini çekinmeden söylemesi onun hakkında daha iyi

bilgi sahibi olmamızı sağlamaktadır(Danışman, 1985:9-10). Koçi Bey’in Risalesi

temel olarak, saray, bürokrasi, adliye, maliye ve askerlik işlerinin düzenlenmesi

hakkında sultana nasihatler aksaklıkları giderecek çözüm yollarını göstermekteydi.

Koçi Bey, Kitabı Müstebat’ta yapılan ve artık klasik bir değerlendirme olan

görüşleri tekrarlayarak Osmanlı düzeninin içinde bulunduğu durumu açık biçimde

ortaya koyarken, cesur bir biçimde bozulmanın Kanuni zamanında başladığını ve

artarak devam ettiği görüşünü öne sürmektedir. Mülki ve askeri teşkilatın önemine

işaret eden Koçi Bey bu kurumların içinde bulundukları dejenerasyona dikkati

çekerek, devlet memurlarının rüşvetle iş yapmalarına, halkın yoksulluk ve fakirlik

içinde olmasına, ilmiye sınıfının bozulmasına vurgu yaparken düzenin sağlanmasının

ancak bu aksaklıkların giderilmesi ile mümkün olacağını ileri sürmüştür. Koçi Bey’in

Sultan IV Murad üzerinde önemli etkisi olduğu ve bu dönemde yapılmak istenen bir

59

çok düzenlemenin fikir babasının Koçi Bey olduğu öne sürülmektedir. Koçi Bey

risalesi genel olarak devletin içinde bulunduğu durumu ortaya koyarken devlet

adamlarının neler yapması gerektiği ve devletin nasıl yönetilmesi konularında da bir

kısım tavsiyelerde ve nasihatlerde de bulunmaktadır.

Katip Çelebi’nin “Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar”

isimli çalışması 1652 yılında hazırlanarak Sultana sunulmuştur. Katip Çelebi eserini

asker, reaya ve hazine olarak üç kısma ayırmış ve Osmanlının sorunlarını bu

başlıklar altında toplamıştır. Küçük bir risale şeklinde olmasına rağmen Katip

Çelebi’nin çalışması daha isminden başlayarak hayli öğretici ve içerik bakımından

zengin bir metindir.

Defterdar Sarı Mehmet Paşa’nın “Devlet Adamlarına Öğütler” isimli

çalışması 18. yüzyılda ortaya çıkarken bu çalışma da kendinden önceki çalışmalar

gibi üç temel konu üzerinde durmaktadır. Osmanlının içinde bulunduğu kötü

durumun sorumlusu olarak reayanın fakirleşmesi, hazinenin boşalması, askeri

düzenin dejenere olması ve yöneticilerin liyakatsizliği gösterilirken çözümün dolu bir

hazine, iyi yetişmiş yöneticiler ve reayanın idareye duyulan hoşnutsuzluğunun

giderilmesi ile mümkün olacağı öne sürülmüştür.

Erken dönem ıslahat metinleri olarak niteleyebileceğimiz bu metinlerin temel

olarak mali, askeri ve idari sorunlar üzerinde durduğu görülmektedir. Bu metinlerin

sultana sunulan daha çok kişisel, görüş, tavsiye ve nasihatlerden oluştuğu görülürken

ıslahat metinlerinde dile getirilen önerilerin uygulamaya başarılı biçimde

aktarılamadığı, istenilen sonuçların alınamadığı Padişahların ve sadrazamların iktidar

dönemleri ile sınırlı kaldığı görülmektedir. Ancak burada hemen şunu belirtmek

gerekmektedir ki bu çalışmalar başta ıslahat ve daha sonra reform metinlerinin

60

hazırlanması konusunda, etkisi ve izleri Cumhuriyet dönemine kadar uzanan bir

reform geleneğin oluşmasına önemli katkı sağlamıştır. Cumhuriyet dönemi reform

çalışmaları için söylenen ve artık ezber haline gelmiş bir cümle olan idari reform

metinlerinin birbirini tekrarladığı savının yalnız bu dönem için değil erken dönem

ıslahat metinleri içinde aynen geçerli olduğu bu çalışmaların birbirini takip ve tekrar

eden çalışmalar olduğu, saptama, öneri ve tavsiyelerinin birebir örtüştüğü

görülmektedir.

Yukarıda ifade edildiği gibi erken dönem ıslahat layihalarının konularının

“padişah ve devlet adamlarının keyfi yönetimi, kanunların kötü uygulanması, askeri

düzenin bozulması, vezir ve devlet adamları arasındaki rekabet, hazinenin boşalması,

reaya ile ilgilenilmemesi, toprak düzenin dejenere olması, ordunun uğradığı

bozgunlar, yer- yer çıkan isyanlar” gibi konulardır(Uğur, 2001:5). III. Selim

dönemine kadar hazırlanan ıslahat metinlerde örnek alınması gereken dönem olarak

Kanuni ve önceki sultanlar devri gösterilirken buna “kanuni kadime” dönüş adı

verilmektedir. III. Selim’le birlikte artık batının örnek alınması gerektiği fikri ağır

basmaya başlamış ve sultan konu ile ilgili çalışmaların kişisellikten kurtarılarak

kurumsallaşması hususunda önemli bir adım atmıştır.

III. Selim tahta çıkması ile birlikte ülke sorunlarını daha kapsamlı ve esaslı

biçimde ele alarak devlet düzeninin iyileştirilmesi konusunda raporlar istemiştir. Bu

çağrıya yirmisi Türk, ikisi gayri Müslim devlet adamı birer rapor yazarak cevap

verirken Sultan, bu raporları konularına göre ortak başlıklar altında toplayarak bir

eylem planı oluşturmuştur. Bu bağlamda ilk yapılan iş askeri alanda olmuştur. Askeri

alanda bir çok düzenlemeye gidilmek istenirken, Batılı askeri kurumlar Osmanlıda da

kurulmak sureti ile çözülme durdurulmak istenmiştir. Sultan, Nizami Cedidi(yeni

61

düzeni) hayata geçirmek üzere irad-ı cedid adında özel vergi koyarken buradan

sağlanan gelirlerle yeni düzenin işlevsel hale getirileceği umulmaktaydı. Ancak

buradan sağlanan gelirler devlet adamları tarafından amacı dışında kullanılınca

Nizam-ı Cedid hareketine karşı hoşnutsuzluklar artmaya başlamış ve bu gelişmeler

III. Selim’in tahttan indirilip II. Mahmut’un sultan olması ile sonuçlanmıştı.

Osmanlı imparatorluğunda bu gelişmeler yaşanırken 18. yüzyıl aslında hem

Türkiye hem de dünya tarihi bakımından bir çok dönüşüme sahne olan bir yüzyıl

olarak insanlık tarihine geçmiştir. Bu yüz yıldaki olayların başında 1789 Fransız

devrimi gibi önemli gelişmelerin yanında İngiltere’de yeni teknolojinin üretim

süreçlerinde kullanılması ile ortaya çıkan yeni üretim biçimi ve iktisadi yapı, yeni bir

doğuşa işaret etmekteydi. Bütün ülkeler gibi Osmanlı İmparatorluğu da bu

gelişmelerden etkilenmiş ve ortaya çıkan milliyetçilik akımına ve sanayi devrimine

karşı bir kısım iktisadi ve idari tedbirler almak istemiş ancak bu çabalar istenilen

sonuçları vermemiştir. Tanzimat dönemi ile başlayan ve I. II. Meşrutiyet dönemi ile

devam eden modernleşme ve reform çalışmalarının son tahlilde Türkiye

Cumhuriyeti’nin ortaya çıkmasına zemin hazırlayan kurumların oluşmasını sağladığı

bundan daha da önemlisi düşünce birikimi temin ettiği gözden kaçırılmamalıdır.

Weiker, Osmanlı modernleşmesi ve reform pratiği üzerine yaptığı ayrıntılı

çalışmasında reformlar konusundaki asıl meselenin soruna bütünsel anlamda

yaklaşımdan kaynaklandığını belirterek bu çalışmaların ülkenin reform pratiği

bakımından önemli bir birikim sağladığına dikkat çekerek Türkiye’nin

çağdaşlaşmasında önemli yapı taşı vazifesi gördüklerini öne sürmüştür(Weiker,

1973:111).

62

Askeri alanda başlayan ve ordunun ıslah edilmesini amaçlayan reform

çalışmaları askeri okulların açılması ile sonuçlanmıştır. Model olarak kendisine

Fransız sistemini ve yapılanmasını örnek alan Osmanlı reform çalışmaları askeri

alandan başlayarak gündelik hayatın düzenlenmesine kadar her alana yayılarak

devam etmiştir. Batıyı yakalamak isteyen ıslahat girişimleri askeri yenilgiler

karşısında mağlubiyetten kurtulmak isteyen bir zihni arka plana dayanırken bu

psikoloji çözülmenin hızlanmasına neden olmuştur. Islahat hareketleri II. Mahmut

dönemi ile birlikte daha kapsamlı ve kalıcı bir nitelik kazanırken II. Mahmut dönemi

ıslahat girişimleri sadece askeri alanla sınırlı kalmamış idari ve toplumsal yapıyı

dönüştürecek bir özelliğe kavuşmuştur. Türk modernleşmesinin önemli aktörlerinden

biri olan II. Mahmut batılı kurumları ilk defa Osmanlı devletine getirmiş ve devletin

ancak Batı kurumlarının oluşturulması ile kurtarılabileceğine inanmıştır(Balta,

1970:31). Bu bağlamda kılık kıyafet alanından başlayarak, batılı kurumların

getirilmesi, devlet hizmetlerinin genişletilmesi, kültür ve toplum hayatında radikal

değişikliklere yine bu dönemde gidilmiştir.

II. Mahmut döneminde başlayan yenileşme hareketleri Tanzimat Fermanı ile

somutlaşırken Tanzimat metni, hukuk, yargı, yönetim, ve maliye alanında bir kısım

yenilikleri Osmanlı devletine getirmiştir. Tanzimat Fermanı ile birlikte reform

sorunu uluslar arası boyut kazanırken reformların, uygulamasının takipçiliği başta

İngiltere ve Fransa olmak üzere batılı devletlerce yapılacağı karar altına alınmıştır.

Bu noktada 1856 yılında ilan edilen Islahat Fermanı Tanzimat metninde yer alan bu

düzenlemenin bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Islahat Fermanı, Tanzimat

Fermanının pratiğe aktarılması konusunda batılı ülkelerin bir nevi ültimatomu

şeklinde de değerlendirilirken bir kısım çevrelerde gayri Müslim tebaanın lehinde

63

yapılan düzenlemeler nedeniyle tepki ile karşılanmıştır(Balta, 1970:32-33). Ancak

geçen zamanla birlikte yabancı devletlerin ıslahat girişimlerine daha fazla müdahil

olduğu görülmeye başlamıştır.

Aslında Tanzimat reformlarına geçmeden önce bahsedilmesi gereken önemli

bir düzenleme 1838 Serbest Ticaret Anlaşmasıdır. Osmanlı devleti bu anlaşma ile

sanayi devrimi sonrası yaşanan ekonomik krizlerin getirdiği yeni kaynak ve pazar

arayışlarına ikili bir ticaret anlaşmasıyla çözüm üretmeye çalışmış ancak bunda

başarılı olamamıştır. Serbest Ticaret Anlaşması yada Balta Limanı anlaşması olarak

bilinen düzenlemeler sanayi devriminin yaygınlaştığı yeni bir dönemde

imzalanmıştır. Yapılan bu düzenlemeler küresel sermayenin kaynak ve pazar

arayışını hızlandırdığı günümüzde IMF ile yapılan stand-by anlaşmalarına birebir

benzemektedir.

Serbest Ticaret Anlaşması ile Osmanlı toprakları üzerinde yabancıların ticaret

yapabilmesi, Osmanlı’ya ihraç edilen malların ülke içi satışında yabancılara hak

tanınması, bazı malların satımında yerli tacirin tekel olmasının kaldırılması şeklinde

özetlenebilecek hükümler getirilmiştir. Bu anlaşmanın sonucu olarak ortaya çıkan

1881 de kurulan Düyunu Umumiye idaresi ile Türkiye’nin kapitalist ekonomik

düzene eklemlenmesinin ve yarı sömürge haline gelmesinin yolu açılmaktaydı. Balta

Limanı Anlaşmasıyla başlayan süreci tamamlayan bir diğer gelişme Aralık 1913

yılında çıkarılan Teşvik-i Sanayi Kanunu Muvakkatıdır. Yapılan bu düzenlemeyle

yurt içinde üretilmeyen hammaddenin ithalatında gümrük ödenmemesi, yabancıların

teşvik tedbirlerinden yararlanabilmesi, ihraç edilecek mallarda gümrük bağışıklığı

sağlayarak günümüzün küresel politikaları gibi sisteme kaynak yaratmaya

hedeflemiştir.

64

Avrupa’daki sanayi devrimimin bir ürünü olan 1838 Ticaret Anlaşması

Osmanlı İmparatorluğunu gelişmiş batı ülkelerinin açık pazarı haline getirirken iç

yapı üzerinde de ikili bir etkisi olmuştur. Öncelikle Batılı ülkelerin sanayiinin

rekabetine dayanamayan Osmanlı yerli sanayi çökerken öte yandan dünya pazarı ile

bütünleşmek isteyen aracı bir sınıf türetmiştir. 1838 anlaşması gibi 1839 Tanzimat

Fermanı da İngiltere tarafından empoze edilmiştir. Söz konusu reformlarla

İmparatorluğun içine girmeye çalıştığı kapitalist sistemin yönetsel, siyasal ve mali

düzenlemeleri tamamlanmak istenmiştir. Osmanlı devletinin ilk borçlanmasını 1840

tarihinde yapması tesadüf olmayıp 1938 sürecinin bir sonucudur ve bu çizgi kısa bir

müddet sonra 1881’de Duyunu Umumiye sisteminin kurulmasına vararak Osmanlıyı

yarı sömürge bir ülke haline getirmiştir. 1838 Anlaşması serbest ticaret imkanlarını

hazırlarken Tanzimat fermanı ise Batı kapitalizmi yararına açık pazar haline

getirilmiş bir ülkede açık pazar düzeninin idari ve mali reformlarını getirmekteydi.

Tanzimat reformu şüphesiz can ve mal güvenliğinin sağlanması, idarede ve vergi

sisteminde reformlara gidilmesi, ticaret, ceza alanlarında yeni kanunlar hazırlanması

toprak sisteminin ıslahı gibi bir takım düzenlemeler Türkiye’nin kendiliğinden

yapması gereken reformlardı ancak bağımsız bir kapitalist gelişme yoluna giremeyen

Türkiye için bu reformlar Batılı sanayileşmiş ülkelerin dikte ettiği düzenlemeler

olmuştur. Ancak hem 1838 anlaşması hem de 1839 reformları Türkiye’nin açık bir

sömürge memleketi olmasına neden olarak sömürgeleştirme faaliyetlerini

hızlandırmıştır(Avcıoğlu, 1969:51-52).

Tanzimat reformlarının denetlenmesi yabancı devletlere bırakılmıştı.

Devletler Tanzimat reformlarının takipçisi olmak üzere görevlendirilirken bu

devletler reformların takipçiliğini Osmanlıya müdahale aracı olarak kullanmışlardır.

65

1856 Islahat Fermanı yabancı devletlere bu anlamda yeni bir müdahale imkanı

sağlamıştır. Avcıoğlu, Tanzimat Reformlarını eleştirirken reformların ülkeyi yarı

sömürge ekonomisi haline getirme yolunda atılmış önemli adım olduğunu

söylemektedir. Aslında Fermanla ülkenin toprak bütünlüğünü güvence altına aldığı

Avrupa amme hukukunun Osmanlıya uygulanacağı karar altına alınmaktaydı. Ancak

bu kısa bir süre sonra unutulmuş ve Osmanlı devleti batılı ülkeler tarafından

aralarında yaptıkları anlaşmalar sonucunda paylaşılmıştır.

Hukuki, adli, idari ve iktisadi alandaki ıslahat gayretleri başta Osmanlı devlet

adamlarının inançlarının eseri olarak ortaya çıkarken zamanla yabancı ülkelerin

etkisi altına girmiş ve onların kontrolü altında yürütülmüştür.

Önceleri devletin kurtarılması bağlamında gelişen arayışlar Avrupalı

devletlerin sürece eklemlenmesi ile birlikte nitelik değiştirerek etkilerini Cumhuriyet

döneminde dahi devam ettirmiştir. Avrupalı devletler ıslahat hareketlerine

başlangıcından itibaren ilgi duymuş ve başta yabancı uzman göndermek şeklinde bir

fonksiyon üstlenirken daha sonra Osmanlı devleti yönetimi altında yaşayan gayri

Müslim tebaanın haklarının korunması bahanesi ile Osmanlının iç işlerine karışmaya

başlamışlardır. Osmanlı devletinin son döneminde yabancı devletler ıslahat

girişimlerini teşvik etmek ve yardımcı olmaktan ziyade bizzat reform metinlerini

Avrupalı başkentlerde hazırlayarak elçiler vasıtası ile Osmanlıya dikte ettirme yoluna

gitmişlerdir. Bu etki öylesine ileri bir noktaya ulaşmıştır ki yabancı devletler

ülkedeki yöneticilerin atanması, hükümet temsilcilerinin belirlenmesi ve

değiştirilmesine varacak kadar ileri gitmişlerdir. Bilindiği gibi Osmanlının son

döneminde bir kısım yöneticiler büyük devletlerden birinin taraflısı haline gelmiş ve

bu ülkelerin çıkarlarını koruma ve gözetmeye başlamışlardır(Balta, 1970:35).

66

Tanzimat reformları giderek çözülen imparatorluğun çöküşünü durdurmak ve

etkisi altına girdiği Avrupalı ülkelerin, Gayri Müslim azınlığı koruma altına almak

gerekçesiyle müdahalelerini önlemek amacıyla devleti yeni bir siyasal ve hukuksal

düzene bağlama çabasının ürünüdür(Sencer, 1986:75). Yapılan düzenlemeler

devletin çöküşünü durduramadığı gibi hızlandırıcı bir etkisi dahi olmuştur. Yenilikler

küçük bir aydın kesim dışında halk kesimleri tarafından benimsenmemiş olup bu

değişiklikler siyasal ve toplumsal yapıda istenilen etkiyi yaratmamış ancak Batılı

ülkelerin etkisi ve baskıları ile Osmanlı idare sisteminin merkez ve taşra örgütünde

esaslı değişiklikler olmuştur.

Tanzimat düzenlemeleri ile Osmanlı devletinde hakim olan yönetim anlayışı

yerini Fransa modelinden alınan merkez-taşra örgütlenmesine bırakmış olup

eyaletlerdeki valilerin yetkileri sınırlandırılmak sureti ile merkezin otoritesi

artırılmak istenmiştir. Bu dönemde yapılan en önemli düzenlemelerden biri 1864

tarihli “İdareyi Vilayet Nizamnamesi” olmuştur. Fransız yönetim örgütlenmesini

model alan Nizamname ile Osmanlı devletinin taşra örgütlenmesi daha küçük

parçalara ayrılmak sureti ile Bonapartist ve merkeziyetçi bir idare örgütlenmesine

geçilmek istenmiştir. 1864 Nizamnamesi 1870 ve daha sonraki yıllarda yapılan

düzenlemelerle yeni ve daha kapsamlı bir içerik kazanırken günümüz Türkiye’sinin

de taşra örgütlenmesinin temelini oluşturan bir düzenleme mahiyeti kazanmıştır.

Tanzimat reformları ile aynı zamanda mahalli düzeyde bir yerel yönetim

meclisi olması düşünülen ilk “idare meclisleri” kurulmuştur. Sancak ve kazalarda

muhassıllar tarafında kurulacak bu meclislerin on üç üyeden oluşması öngörülürken

bu üyelerin muhassıl, iki katip üye, kadı, müftü, bir asker zabiti ve halkın seçtiği dört

seçilmiş kişi ile azınlık temsilcisi olarak üç dinin temsilcisinden oluşması

67

planlanmıştır. Bu meclisler vasıtası ile yerel düzeyde bir yeni modele gidilirken

merkezi idarenin taşra üzerindeki etkileri de azaltılmak istenmiştir. Tanzimat

reformları bir yandan merkezi idareyi güçlendirecek bir kısım düzenlemeler

getirirken diğer yandan yerel düzeyde yapılan düzenlemelerle bir mahalli idare

geleneği ve pratiği de oluşturmak istemekteydi. Yerel düzeyde yapılacak

düzenlemelerle azınlıklara inisiyatif kazandırılırken merkezi düzeyde yapılan

düzenlemelerle devlet aygıtının kontrolü elde tutulmak istenmekteydi.

Türk düşünce hayatında önemli bir yere sahip olan bu dönem aynı zamanda

memleketin kurtarılmasına dair yoğun entellektüel tartışmaların yapıldığı bir

dönemde olmuştur. Bu anlamda İttihat Terakki hareketi içinde ortaya çıkan Ahmet

Rıza Bey, Prens Sabahattin ayrışması yakın dönem Türkiye tarihine damgasını vuran

önemli bir mücadele alanı olmuştur. Osmanlı devletinin sorunlarının merkeziyetçi,

devletçi ve otoriter bir yönetim anlayışı ile çözüleceğini savunan pür pozitivist

Ahmet Rıza Bey’in fikirlerine karşı Osmanlı devletinin sorunlarının adem-i

merkeziyetçi ve teşebbüsü şahsiye dayalı olarak çözüleceğini savunan pür liberal

Prens Sabahattin’in fikirleri arasındaki mücadele günümüze kadar devam eden iki

farklı dünya görüşü olmuştur. İttihat Terakki Cemiyeti içindeki mücadelede olduğu

gibi Cumhuriyetin kuruluşunda da Ahmet Rıza Bey’in görüşleri egemen olmuştur.

Prens Sabahattin’in fikirlerinin ülkeyi bölünmeye götüreceği ve Türk toplumsal

yapısına pek uygun olmadığı görüşü yaygınlıkla kabul edilmiştir.

On sekizinci yüz yılda ortaya çıkan Batılılaşma fikri, Tanzimat dönemi ile

birlikte Türk aydının kafasında daha bir netleşmiş ve büyük bir ihtirasa dönüşmüştür.

Bilindiği gibi bu özlem Avrupa ülkelerinin askeri zaferleri ile başlamış daha sonra

yerini onların gelişme düzeylerini yakalama ve gündelik yaşamlarına duyulan

68

kıskançlığa dönüşmüştür. Osmanlının son döneminde iyice ortaya çıkan bu

“asrileşme projesi” ile Batı gibi sanayileşme, fabrika sahibi olma, makineleşme,

şirketleşme Tanzimat aydının temel felsefesi haline gelmiştir(Çavdar, 2003:170).

Ancak bu çabalar son tahlilde Çavdar’ın da belirttiği gibi biçimsel olmaktan öteye

geçememiş ve Türkiye iki yüz yıldır devam eden batılılaşma projesinde aşırıya varan

bir kısım uygulamalara rağmen bir türlü gelişmiş kapitalist batılı ülkeler seviyesine

ulaşamamıştır.

2 – Cumhuriyetin İlk Yıllarında Kamu Yönetiminin Gelişimi

Cumhuriyet yönetimi, devir aldığı idari hizmetleri ihtiyaca elverişli hale

getirirken Osmanlı mirasını da hepten yok saymamış yeni koşulların gerekli kıldığı

değişmeler dışında Osmanlı bürokrasisini büyük bir kısmını devam ettirmişti.

Cumhuriyeti kuran irade devleti yeni baştan biçimlendirme ve ekonomiyi yeniden

düzenleme ihtiyacı duyarken yönetsel görevlerin bu yeni misyona bağlı olarak

genişlediği görülmektedir(Ergun, 2002:303). Ancak ülkenin içinde bulunduğu

yokluk ve yoksunluklar nedeniyle idari hizmetlerin tüm toplum kesimlerine eşit

biçimde dağıtılması yetişmiş personel eksikliği ve mali yetersizlikler nedeniyle

istenilen ölçüde hızlı olmamıştır. Cumhuriyet yönetimi ilk andan başlayarak genel bir

kalkınma hamlesi içinde olmuş bunun sonucunda idari faaliyetler toplumsal

ihtiyaçlar bağlamında ekonomik ve sosyal alanları kapsayacak biçimde genişlemiştir.

Cumhuriyet döneminin idari yapılanmasını ve yönetim anlayışını iki alt döneme

ayırıp incelemek mümkündür. Birinci alt dönem olarak kuruluş yıllarını kapsayan

1923-1930 yılları arasındaki liberal dönem, ikinci alt dönem olarak ise 1930-1938

yıllarını kapsayan müdahaleci-devletçi alt dönemi olarak kategorize edebiliriz.

69

Birinci Dünya ve Kurtuluş Savaşının ardından yeni Cumhuriyet kurulmuş ve

her alanda büyük atılım ve yenilik içinde olmuştur. Cumhuriyetin kurulması ile

birlikte yeni bir devlet örgütlenmeye başlamış, yüzünü tamamen Batıya dönen bu

irade örgütsel ve toplumsal çağdaşlaşmayı birincil hedef haline getirmiştir. Zengin

bir devlet idaresi geleneği miras alan yeni kurulan cumhuriyet, kurucuların aynı

zamanda devlet yönetim konusunda yetkin bir bilgi ve beceri birikimine sahip

oldukları görülmektedir. Cumhuriyet Türkiye’nin kuruluş yıllarında devlet işlerinin

klasik görevleri kapsadığı ve daha sınırlı bir örgütlenme ve yönetim felsefesi içinde

olduğu bilinmektedir. Bakanlık sayısının on bir veya on iki arasında değiştiği, kamu

hizmetlerinin güvenlik, adalet, savunma ve maliye konularında sınırlandırıldığı

görülürken bu anlayışın Osmanlı Devletinin son dönemine egemen olan yönetim

anlayışı ile birebir benzerlikler taşımaktadır(Şaylan, 1983:391). Bu politik tercihin ve

yönetim felsefesinin, daha önce ifade edildiği gibi 1920’li yıllara egemen olan

iktisadi liberalizmin tesiri ile toplumsal gelişmenin ve ekonomik kalkınmanın özel

teşebbüse bırakılması ile devletin kamu alanını hizmet üretenden daha çok

denetleyen ve teşvik eden bir rol üstlenmesi düşüncesine dayanması kadar dönemin

koşulları gereği ortaya çıkan bir takım zorunluluklardan ve maddi imkansızlıklardan

da kaynaklandığını belirtmek gerekmektedir.

Ancak burada hemen belirtmek gerekmektedir ki Osmanlı Devletinin külleri

üzerinden doğan Türkiye Cumhuriyeti, başta hukuk alanında olmak üzere ülkenin

çağdaş bir yönetim yapısına kavuşması, din işleri ile devlet işlerinin ayrılması, idari

yapının kurumsallaşması, eğitim seferberliği ilan edilmesi ve 1930’lı yılların başında

ülkenin top yekun bir kalkınma hamlesi içine girmesi başlı başına devrim

sayılabilecek gelişmelerdir. Genç cumhuriyetin tam bağımsızlıkçı yapısı ve kuruluş

70

yıllarında iktisadi politika tercihi, idari yapılanmasına doğrudan etkide bulunurken

Cumhuriyetin onuncu yılına gelindiğinde bu politikaların büyük değişikliğe uğradığı

ve uluslar arası alanda yaşanan gelişmelere paralel olarak yeni bir anlayışa evrildiği

tespit edilmektedir.

Bir anlamda Türkiye’de kamu yönetiminin gelişimi seksen beş yıllık

cumhuriyet tarihinin gelişimi ve evrimi biçiminde olmuştur. Yönetsel yapı siyasal

yaşamın ayrılmaz bir parçasını oluştururken kendi gelişimi de bu dinamikler içinde

olmuştur(Demirci, 2003:2). Cumhuriyet tarihi bu anlamda politik düzeyde tek parti

dönemi, çok partili yaşama geçiş, çok partili yaşamın askeri müdahalelerle kesintiye

uğraması biçiminde devam ederken ekonomik düzeyde kuruluş döneminde kısa

süreli liberal ekonomik tercihler, 1930’lu yıllarla birlikte devletçilik uygulamaları,

ikinci büyük savaş sonrası dönemde uygulamaya geçirilen liberal dönem, 1960’larda

planlı ekonomiye geçiş çalışmaları ve karma model dönemi ile son olarak 1980

sonrası dönemle birlikte neo liberal politikaları benimsenmiştir.

Bu gelişme çizgisine bağlı olarak kamu hizmetlerinin ve idare aygıtının

ekonomik ve toplumsal değişmelere bağlı olarak şekillendiği açık biçimde ortaya

çıkmaktadır. Bu gelişmeler ve değişmeler karşısında bağımlı bir değişken olan

yönetim anlayışının bu süreçlere bağlı olarak kamu hizmeti alanının kimi zaman

genişlediği kimi zaman daraldığı kimi zaman ise tamamen ortadan kaldırılmak

istendiği gözlenmektedir. Cumhuriyetle birlikte bir yeni bir uyanışla birlikte, amacı

“muasır medeniyeti yakalamak” olarak nitelenen devrimler dönemi başlarken

kuruluş yıllarının temel vurgusunun tam bağımsızlık savı olduğu açıktır. Bu

bağlamda ekonomi politikalarının önemi daha net biçimde ortaya çıkarken çeşitli

toplumsal hizmetlerin devletin görev alanı içine alınması ile birlikte bu dönem kamu

71

hizmeti alanının genişlediği ve çeşitlendiği bir dönem olmuştur. Ancak hemen

belirtmek gerekmektedir ki bu dönemler içinde de bütüncül tek bir politikanın

yürütüldüğünü söylemek oldukça güçtür.

Kuruluş yılları olarak nitelenen 1923-1945 döneminin farklı yazarlarca çeşitli

biçimlerde dönemlendirildiği görülürken genel kabul gören yaklaşımla dönemin şu

alt dönemler halinde analiz edilmeye çalışıldığı saptanmaktadır: a) 1923-1929 özel

girişimci dönem, b) 1929-1938 devletçi ve planlı dönem, c) 1938-1945 savaş yılları

ve son olarak d) 1945-1950 serbestleşme geçiş dönemi(Sencer, 1991:26).

Çalışmamızın ilerleyen bölümlerinde bu kısımlandırma çalışması ile ilgili daha geniş

analizler yapılmaya çalışılırken tam da tezimizin ana fikrini oluşturan ekonomik ve

politik tercihlerin kamu hizmeti anlayışını doğrudan etkilediği ve idare aygıtının bu

dönemlere bağlı olarak genişleme ve daralma eğilimi içine girdiği izah edilmeye

çalışılmaktadır. Çalışmanın çeşitli yerinde ifade edilmeye çalışıldığı gibi doğası

gereği disiplinlerarası bir bilim dalı olan kamu yönetimini dış çevresinden

soyutlayarak irdeleme çabaları literatürde de belirtildiği gibi eksik ve yetersiz bir

analiz düzeyini ortaya çıkarmakta ve disiplinde yaşandığı söylenen “kimlik krizini”

derinleştirmektedir. Bu bağlamda bu çalışma içerisinde hem disipliner anlamda hem

de kamu politikalarının uygulamaları bakımından kamu yönetimi sözcüğü mümkün

olduğunca geniş anlamda ele alınmaya çalışılmaktadır.

Şaylan’ın saptaması ile Osmanlı İmparatorluğunun son yıllarındaki devlet

yönetimi ve hizmetlerinin az sayıdaki bakanlık eli ile yürütülmesi ilkesine benzer

biçimde Cumhuriyet’in kuruluş yıllarında da bakanlık sayısı on bir ve on iki

rakamları arasında değişmiştir. Bu dönemde Batılı ülkelerin hukuk normları aynen

veya kısmen değişikliğe uğrayarak kabul edilmiş ve din işleri ile devlet işlerinin ayrı

72

biçimlerde yürütüleceği açık biçimde ortaya konulmuş ve her biri başlı başına bir

reform metni olan yeni düzenlemeler hızlı biçimde kabul edilmiş ve uygulamaya

sokulmuştur. Burada Cumhuriyeti kuran kadronun reformların benimsenmesi ve

yürütülmesi noktasında halktan kopuk olmakla birlikte halk yararına çalıştığı öne

sürülürken(Ergun, 2002:304) bu kadroların ekonomik ve toplumsal kalkınmayı en

büyük ülkü olarak benimsedikleri görülmektedir.

1923-1929 alt döneminde kamu kesimine, benimsenen ekonomi politikaları

doğrultusunda fazla bir rol verilmemesine rağmen yeni devlet örgütlenmesinin laik

devlet ve hukuka dayalı idare anlayışı doğrultusunda hızlı ve kapsayıcı biçimde

yürütüldüğü ve yeni siyasal rejimin gerçek kimliğini bu düzenlemelerle aldığı

belirtilmiştir(Sencer, 1986:103). “İleri düzeyde bir yeniden düzenleme” dönemi

olarak da nitelenen bu dönem bir anlamda Osmanlı’dan tarihsel kopuşa da işaret

eden ve yeni bir burjuva devriminin ilk aşamasını oluşturması bağlamında sermaye

birikiminin hızlandırılması için gerekli yeni örgütlenmelerin yaratıldığı bir dönem

olduğu bu politikalara bağlı olarak kamu hizmeti alanının genişlemeye başladığı

belirtilmektedir(Demirci, 2003:10). Bu dönemde bir çok kamu örgütü kurulmuş

olmakla birlikte bu dönem daha çok Cumhuriyetin yasalar yolu ile kurulması ve

kurumsallaşması yıllarıdır. Sayıştay, Danıştay, İl Özel İdareleri, Köy Kanunu,

Belediye kanunu bu dönemin ürünüdür.

1923-1929 Özel girişimci döneminin ekonomi politikaları bakımından, 1908-

1922 dönemi ile bir çok benzerlik gösterdiği Boratav tarafından işaret edilirken bu

dönemde devletin genel olarak güvenlik, savunma, eğitim ve sağlık alanlarında daha

çok hizmet üretmeye çalıştığı saptanırken devletin ekonomideki rolünün sınırlı

tutulmaya çalışıldığı ve yatırım-üretim-işletmecilik gibi ekonomik işlevler açısından

73

konunun öneminin farkında olunduğu ancak devletin sınırlı bir rol sahibi kılınmaya

çalışıldığı öne sürülmektedir. Dönemin sonuna doğru ekonomi alanının tümüyle özel

sektör faaliyetine bırakılamayacağı fikri ile devletin öncülüğünde yeni bir kısım

yatırımlar ve etkinlikler içine girilmeye başlanmıştır(Boratav, 1985:28). 1930’lı

yıllara gelindiğinde ise devletçilik uygulamasına ve planlı ekonomi dönemine

geçilmesine bağlı olarak kamu örgütlenmesinin hızlı biçimde geliştiği ve

yaygınlaştığı devlet örgütlenmesinin bir önceki dönemde olduğu gibi sadece klasik

kamu hizmetlerinin yanına geniş kapsamlı yükümlülük anlayışının sonucu olarak bir

çok alanda devlete rol verilmiştir. Bu dönemde merkezi devlet örgütlenmesinin yeni

biçilen rolüne uygun olarak genişlediği ve bunun başta bakanlık örgütlenmeleri

olmak üzere toplumsal ve iktisadi alanda devam ettiği görülmektedir. Bu dönemde

bakanlık sayısı önceki döneme göre artmıştır. Aynı dönemde Sümerbank 1933, Halk

Bankasının Kurulması 1933, Etibank 1935, Ereğli Demir Çelik Fabrikası 1935,

Maden Tetkik Arama Enstitüsü 1935, Elektrik İşleri İdaresi 1935, Devletçilik

İlkesinin anayasal ilke haline getirilmesi 1937, Mahsulleri Ofisi 1938, gibi daha

sonraki dönemlerde Türk ekonomisinin lokomotifi olan iktisadi devlet teşekkülleri

kurulmuştur. Bu dönemde kurulan devlet işletmeleri iktisadi bir artı değer üretmenini

yanında özellikle 1950’li yıllara kadar aynı zamanda “Batılılaşma” sürecinin

hızlandırılmasında ve yaygınlaştırılmasında da önemli bir işlev üstlenmişlerdir.

Tarıma dayalı geleneksel ilişkilerin egemen olduğu Anadolu coğrafyası içerisinde bu

yapının kırılması ve modern bir toplumsal yapının inşası Cumhuriyetin temel görevi

ve misyonu olmuştur. Bu bağlamda devletin 1930 yıllardaki politika değişikliği daha

önce ifade edildiği gibi salt iktisadi bir devletçilik olarak kalmamış bütün toplum

kesimlerini içine alan daha kapsayıcı bir müdahale olmuştur(Köker, 1990:121). Yine

74

Osmanlının son döneminden miras alınan bu anlayışın bilindiği gibi bir Jön Türklere

dayanan seçkinci, pozitivist ve dayanışmacı bir anlayışın güçlü bir merkezi devlet eli

ile yürütülmesi ve halkın aydınlatılması bu dönemin temel felsefesini

oluşturmaktadır.

1940’lı yıllarda ise devletçilik uygulamaları önceki döneme göre hızını ve

etkisini kaybetmiş olmakla birlikte savaşın olumsuz etkilerine rağmen devam

etmiştir. II. Sanayi planı dünya savaşı nedeniyle uygulamaya konamazken 1940

yılında Milli Korunma Kanunu kabul edilmiş ve yürürlüğe girmiştir. Savaşla birlikte

daha ihtiyatlı bir devletçilik politikası yürütülürken iktisadi devlet teşekkülleri

kurulmaya devam etmiş, 1941 yılında Petrol Ofisi, 1944 Türkiye Zirai Donatım

Kurumu, 1945 İller Bankası, 1946 yılında ise Emlak Bankası kurulmuştur.

Merkeziyetçi, müdahaleci ve plancı olarak betimlenen bu dönemde yapılan

yasal-idari düzenlemeler ile kurulan devlet teşekküllerinin 1945 sonrası dönemde çok

partili yaşama geçişi kolaylaştırıcı bir etkisi olduğu Cumhuriyeti kuran iradenin

öngörmediği biçimde sınıf farklıklarını keskinleştirdiği ve bir burjuva sınıfının artık

oluştuğu görülmektedir.

Bu dönem başlı başına bir reform dönemi olup bu dönemde yapılan

düzenlemeleri ayrıntıları anlatmak bu çalışmanın sınırlılıklarını aşmaktadır Ancak

özet olarak bahsetmek gerekirse aynı dönemde bu iktisadi kuruluşların yanına ulus

devletin inşa sürecinde önemli roller üstlenen Halkevleri, Türk Tarih Kurumu, Türk

Dil Kurumu, Devlet İstatistik Enstitüsü, İstanbul Üniversitesi, Ankara Hukuk

Fakültesi gibi Türk modernleşmesinin temel yapı taşlarını oluşturan örgütler

kurulmuş ve Cumhuriyetin kurumsallaşması bağlamında önemli roller

üstlenmişlerdir.

75

Şaylan Cumhuriyet dönemi kamu yönetiminin genel karakterinin anti

emperyalist ve bağımsızlıkçı özelliğine dikkat çekerken bu özelliğin İttihat Terakki

döneminin uzantısı olduğunu belirtmektedir. İttihat Terakki Fırkasının iktidarını

“milli burjuva devrimi” olarak niteleyen yazar, bu dönemin temel özelliklerinin

“klasik özgürlükleri savunan, anayasalı-parlamentolu bir yönetime dayanan, liberal

ekonomi politikalarını ve Türk milliyetçiliğini benimseyen, milli burjuva özlemini”

yansıttığını belirtmektedir(Şaylan, 1983a:299). Cumhuriyet döneminin temel

niteliklerinin İttihat ve Terakki dönemi ile birebir benzerlikler gösterdiği öne

sürülürken, bu benzeşmenin doğal sayılması gerektiği dile getirilmektedir.

Cumhuriyetin ilk yıllarındaki idari anlayışın “düzen ve asayiş” siyaseti üzerine

yükseldiği belirtilmektedir. Bu döneme ilişkin Gülalp(1983) saptamalarında ise genel

değerlendirmelerden kısmen ayrılırken, Cumhuriyetin kuruluş yıllarındaki anti-

emperyalist niteliğinin zaman içerisinde terk edildiğini ve emperyalist olarak

nitelenen bu dünya ile sıkı işbirliği içerisine girilerek tercihin sermaye tarafına

kaydığı ve halkçılık fikrinin zayıfladığını ileri sürmektedir.

Tanzimat reformları ile hızlanan modernleşme ve batılılaşma hareketinin

Cumhuriyetin ilanı ile birlikte artarak devam etmiş ve batılılaşma politikası devletin

temel politika haline gelmişti. Cumhuriyeti kuran iradenin ana ülküsünün

sanayileşmek ve modern bir idari yapıya sahip olmak olduğu görülürken bu

politikaların içerde yükselen siyasal muhalefete karşı başarılı biçimde uygulamaya

geçirildiği görülmektedir. Cumhuriyetin ilk yıllarında reformların uygulaması

noktasında zaman- zaman radikal ve sert bir tutum içinde olan yöneticilerin bu

tavırlarına karşı bazı toplum kesimleri arasında hoşnutsuzluklar ortaya çıkmıştır. Bu

76

dönemde kamu bürokrasinin rutin görevleri yanında devrimlerin vatandaşlara

benimsetilmesi görevi de bulunmaktaydı.

Reformları halka benimsetmek bürokrasinin misyonu haline gelirken bu

durum bürokrasi –parti özdeşliğinin ortaya çıkmasına neden olmuştu. Bu sürece 1935

yılında devlet-parti özdeşliği eklenip, İçişleri Bakanı Cumhuriyet Halk Partisinin

genel sekreteri, valilerin Cumhuriyet Halk Partisinin il başkanı olması ile parti-devlet

özdeşliği daha da ileri bir noktaya varmıştır. Bu süreci tamamlayan bir gelişme

olarak Cumhuriyet Halk Partisinin altı okunun 13 Şubat 1937’de Anayasaya girmesi

parti-devlet özdeşleşmesinin ileri aşamalarından biri olmuş ve bu düzenlemeyle

CHP, bürokrasinin siyasal örgütü; bürokrasi ise CHP’nin yönetsel örgütü olarak

tanımlanmasına neden olmuştur(Şaylan, 1976:44). Bu durumun Osmanlı son

döneminden miras alınan yönetim-siyaset bütünleşmesi ile benzer nitelikler

gösterdiği ve yapısal sorunun bürokrasinin siyasal iktidarlar karşısında göreli

özerkliğini yitirmesine neden olduğu belirtmektedir(Fişek, 1976:333).

Valilerin aynı zamanda partinin il başkanı olması uygulaması 1939 yılında

sona ererken parti-devlet özdeşliği gevşeyerek 1950 yılına kadar devam etmiştir.

Özellikle 1935 yılında toplanan dördüncü parti kurultayında CHP’nin gittikçe

katılaşan bir tutum içine girdiği ve İtalya’da yaşanan “tek ulus, tek şef, tek parti”

örneğinden fazlası ile etkilendiği ve bu kongrede programını“tek ulus, tek şef, tek

parti” anlayışı ile gözden geçirip yeniden belirlediği görülmektedir. Genel sekreter

Recep Peker’in kurultaydaki söylevi partinin temel politikalarının yönünü

gösterirken Peker’in aşırıya kaçan uygulamaları eleştiri konusu olmuştur(Çavdar,

1999:326-327). Devletle parti arasındaki ideolojik kaynaşma zaman içerisinde

rejimin katılaşmasına ve baskıcı bir nitelik kazanmasına yol açarken, başta temel hak

77

ve özgürlükler olmak üzere bir çok alanda özgürlükler kısıtlanmış ve “fert yok

cemiyet var” savı temel politika haline gelmiş, parti hızlı biçimde halka

yabancılaşmaya başlamıştır.

Balta, Cumhuriyet yönetiminin idari hizmetlerin geliştirilmesi yanında

sürekli biçimde idari ıslahat hareketleri içinde olduğunu belirtirken bu gayretlerin

daha çok konuyu incelemek üzere bir uzman heyeti kurmak veya yabancı uzman

heyetleri getirmek şeklinde olduğunu öne sürmektedir. Balta ayrıca yabancı uzman

raporlarına aşırı derecede ümit bağlanmasını eleştirirken bu durumun reformlardan

istenilen başarıların alınmasını engellediğini belirterek asıl ihtiyacın her alanda

olduğu gibi idare alanında da ülkenin kendi tecrübelerinden faydalanması gerektiğini

öne sürmüştür. Yabancı uzman raporlarının kurtarıcı reçeteler olarak görülmesi ve

umut bağlanması yerinde ve doğru bir saptama olmakla birlikte burada hemen şunu

da belirtmek gerekir ki yabancı uzman raporları kadar 1960 sonrası dönemde yerli

uzmanlar tarafından reform metinlerinin de pratiğe aktarılması ve umulan sonuçların

alınması bağlamında istenilen noktadan uzak oldukları görülmektedir.

78

BÖLÜM II

TÜRKİYE’DE ERKEN DÖNEMDE YAPILAN İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI

I. Cumhuriyet Döneminde Kamu Yönetimini Modernleştirme Çalışmaları

Osmanlının Cumhuriyet dönemine bıraktığı yönetsel mirasın Cumhuriyetin

kuruluş yıllarında bu yapıyla birlikte yükseldiği görülürken zamanla yürütülen

reform çalışmalarına bağlı olarak bu tarihsel mirasın dönüştürülmek istendiği

görülmektedir. Osmanlı yönetsel mirası olarak nitelenen bu yapının sırası ile küçük

mülkiyet tabanı ve geri kalmış bir ulaşım-haberleşme teknolojisi üzerine yükselen

katı merkeziyetçilik anlayışı, siyaset-yönetim bütünleşmesi olarak tanımlanan

bürokrasi-parti yada devlet-parti özdeşleşmesi, üçüncü olarak askeri bürokrasinin

siyasal ve yönetsel yapı üzerinde anayasal bir kısım düzenlemelerle göreli bir

özerkliğe kavuşması ile hiyerarşik denetimin dışına çıkmaları sorunu(Fişek,

1976:333) ile başta il idaresi kanunu olmak üzere bir çok yasal düzenleme ve

mevzuatın Osmanlı döneminden alındığı görülmektedir.

Cumhuriyetin kuruluşu ile birlikte Osmanlı son döneminin modernleşme

hareketinin de amaçlarından biri olan Batılılaşma projesi hız kazanmıştır. Batılılaşma

projesi aynı zamanda devletin son dönemde içine girdiği bağımlılık ilişkilerinden

kurtarılması ve emperyalist etkilerin ortadan kaldırılması çabaları ile birlikte

yürütülmek istenmiş bu bağlamda ülkenin kalkınması ve sanayileşmesi davası en

birinci gaye haline gelmiştir(Şaylan, 1976a:31). Yeni kurulan cumhuriyetin yukarıda

sayılmaya çalışılan hedeflere ulaşması ve bunları gerçekleştirebilmesi için doğal

olarak merkeziyetçi bir yönetim anlayışına dayanmış ve kısmen otoriter bir tutum

içine girmiştir. Bu politikalara karşı hem iktidarın içinden hem de dışardan eleştiriler

getirilirken daha liberal politikaları benimseyen Terakkiperver Cumhuriyet

Fırkası(TCF) ve Serbest Cumhuriyet Fırkası(SCF) deneyimleri bu bağlamda

79

düşünülmesi gereken çok partili yaşama geçiş sınamaları ve bir nevi yeni bir açılım

yaratma deneyimleriydi..

Cumhuriyet dönemindeki ilk kapsamlı idari reform çalışması 1933 yılında

yapılan çalışma olmuştur. Ancak literatürde kabul gören biçimi ile ülkemizdeki

reform çalışmalarının II. Dünya savaşı sonrası dönemden başlayarak yoğunlaştığı

öne sürülmektedir ki bu eksik bir değerlendirmedir. II. Dünya savaşı sonrası

döneminin ‘Türkiye’de yeni toplumsal yapılar ve ilişkiler biçiminin ortaya

çıkarmasına bağlı olarak devletin fonksiyonlarında da değişimler olmuş ve yönetim

sisteminde yeniden düzenleme çalışmaları hız kazanmıştır’(Şaylan, 2003:417),

değerlendirmesi bir gerçeklik payı taşımasına rağmen kendi içinde teorik ve olgusal

bir çok çelişkiyi de taşımaktadır. Bu değerlendirme yerine, idari reform

çalışmalarının II. Dünya savaşı sonrası dönemde hızlandığını söylemek daha doğru

olacaktır. Türk kamu yönetimi içerisinde de idari sistemin verimlilik ve etkinlik

amacına yönelik bir çok araştırma yapılmış olmakla birlikte Türk uzmanlarca yapılan

kapsamlı ve planlı çalışmaların 1960 sonrası dönemde yapıldığı

görülmektedir(Mıhçıoğlu, 2003:391).

Türkiye’de idari reform incelemeleri daha çok planlı dönemden önce yapılan

çalışmalar ve planlı dönemde yapılan çalışmalar şeklinde iki dönem halinde

incelenmektedir. Bu çalışma içerisinde de kronolojik bir değerlendirme kullanılacak

olmakla birlikte konu daha çok idarenin iç ve dış çevresinin irdelenmesi bağlamında

ele alınacaktır. Bununla birlikte idari reform metinleri ayrıca,

a- Örgütsel yapıya ilişkin değerlendirmeler

b- Kamu Personeline ilişkin değerlendirmeler

c- İdari Reform Sürecine ilişkin değerlendirmeler

d- Bürokratik kültüre ilişkin değerlendirmeler

80

e- İdari reformun stratejisine ve politikasına ilişkin değerlendirmeler

bağlamlarında sorunun etraflı biçimde tartışılması ve incelenmesi yapılacaktır.

Yaygın olarak benimsenen örgütsel yapıya, personele ve süreçlere ilişkin

değerlendirmelerin yanına idari reformun yönü ve stratejisi sorunu ile çalışmaların

bürokratik yönetim geleneği üzerine etkileri konuları ayrıca ele alınarak metinlerin

nasıl bir toplumsal gerçeklik üzerine oturtulmaya çalışıldıkları ortaya konulmaya

çalışılacaktır.

I.1- Yeni Bir Rejim ve Kapitalist Dünya ile Eklemlenme

Kurtuluş savaşından sonra kurulan cumhuriyetin zengin bir yönetim

deneyimine sahip olduğu görülmektedir. Yeni devleti kuranların ciddi bir siyasal ve

ekonomik bağımsızlık arayışı içinde oldukları demeçlerinde ve politikalarında net

biçimde görülmektedir. İzmir İktisat Kongresinin açılış nutkunda konu ile ilgili

görüşlerini açıklayan Mustafa Kemal “...yeni devletimizin ve yeni hükümetimizin

bütün esasları, bütün programları ekonomi programından çıkmalıdır” derken kamu

politikalarının belirlenmesinde ekonomik kararların belirleyici niteliğine dikkatleri

çekmektedir(Demirci, 2003:4-5). Kurucu kadronun ulusal egemenlik ile ekonomik

bağımsızlığı eş anlamlı olarak gördüğü ve bu bakış açısının her türlü eylem ve

işlemlerinde net biçimde görüldüğü anlaşılmaktadır.

Söz konusu dönemin değişik incelemelerde1 farklı isimlerle adlandırılsa bile

son tahlilde benzer biçimde aynı ana tema çerçevesinde “liberal ekonomi

dönemi(1923-1929), devletçi ekonomiye geçiş dönemi(1929-1938), ve savaş yılları

(1939-1945)” dönemi gibi alt dönemlere ayrıldığı ve incelendiği görülmektedir. Biz

bu kısımda özet olarak dönemin genel bir panoramasını çizerek Türkiye

1Konu ile ilgili daha fazla bilgi için Kepenek-Yentürk, Boratav, Tezel, Çavdar gibi İktisat Tarihi araştırmacılarının incelemelerine bakılabilir.

81

Cumhuriyeti Devletinin içinde geliştiği ekonomik, toplumsal, siyasal ve yönetsel

ortamı irdeleyerek bir anlamda Türkiye’nin idare tarihi ve çoğu zaman onu tayin

eden iktisadi tarihi içinde kısa bir ufuk turu yapmaya çalışacağız.

Öncelikle iktisadi alanda yaşanan gelişmelere baktığımızda yeni devletin

Osmanlı imparatorluğunun iktisadi aklını miras aldığı ve büyük değişikliklere

gitmeyeceği anlaşılmaktadır. Bu anlamda Lozan görüşmeleri sırasında İzmir’de

toplanan İktisat kongresi simgesel bir anlam taşımaktadır. Ulusal kurtuluş savaşı

sonrası imzalanan Lozan Barış Anlaşması ile Osmanlı dönemindeki ekonomik çıkar

mekanizmaları aynen devam ettirilmek istenmiş ve sıkı pazarlıklar yapılmıştır.

Lozan’da Batılı ülkeler tarafından öne sürülen istemleri kısaca sıraladığımızda:

kapitülasyonların devam ettirilmesi, Osmanlı İmparatorluğunun borçlarının

ödenmesi, işgal kuvvetlerinin savaş zararlarının tazmini, İstanbul ve boğazların

boşaltılması gibi maddeler olmuştur. Lozan Barış görüşmelerinin kesildiği sırada

toplanan İzmir İktisat Kongresi dış dünyaya ulusal ekonomi politikalarına sahip ülke

imajı ile siyasi bağımsızlığın sergilenmesi adınadır. Lozan görüşmeleri kurulmakta

olan devletin uluslar arası plandaki siyasal konumu belirlerken aynı sırada toplanan

İzmir İktisat kongresi ise ülkenin toplumsal ve siyasal plandaki konumunu saptama

işlevi görmekteydi. Bu çerçevede kongrede doğal olarak İstanbul sermayesinin

kontrolü altında cereyan ederken sonuçta onların istek ve görüşleri doğrultusunda

kararlar alınmıştır(Gülalp, 1983:22).

Mustafa Kemal kongre açılış konuşmasında ekonomik ve siyasi

bağımsızlığın bütünlüğü meselesini:

“...bir devlet ki tebasına koyduğu vergiyi, ecnebilere koyamaz; bir

devlet ki gümrükleri için rüsum muamelesi vesaire tanzimi hakkından

82

men’edilir., bir devlet ki ecnebiler üzerindeki hakk-ı kazasını

tatbikattan mahrumdur. O devlete müstakil devlet denemez”

gibi müstakil devlet olmak hususunda önemli görüşlerini açıklarken yabancı sermaye

konusunda ise:

“...zannolunmasın ki, ecnebi sermayesine hasımız; bizim

memleketimiz vasi’dir. Çok say ve sermayeye ihtiyacımız var.

Kanunlarımıza riayet şartı ile ecnebi sermayelerine lazım gelen

teminatı vermeye her zaman hazırız. Ecnebi sermayesi bizim

say’imize inzimam etsin ve bizim ile onlar için faideli neticeler versin”

gibi daha yumuşak mesajlar vererek yabancı sermaye önündeki engellerin

kaldırılacağını belirtmiştir. Yukarıda ifade edilmeye çalışıldığı gibi Cumhuriyet

devrinin ekonomik eğilimini belirleyen önemli olaylardan biri İzmir İktisat

Kongresidir. İzmir iktisat kongresi bilindiği gibi milli bir girişimci sınıf yaratmayı ve

liberal bir kalkınma yolunu önermiş bunun için koruyucu gümrük tarifeleri, özel

girişime ucuz ve kolay kredi sağlanmasını öngörmüştü. Gerek endüstriyel gelişme ve

gerekse girişimci sınıfın hamle yapmasını önleyen en büyük engel yeterli sermaye

yokluğuydu. Bu bağlamda İttihat Terakki yönetiminin oluşturmak istediği

“müteşebbis bir sınıf” yaratma fikri aynen benimsenirken bu bağlamda liberal bir

politik tercihte bulunulduğu görülmektedir.

İzmir İktisat Kongresinden Ekim 1929 da büyük krize gelindiğinde

devletçilik uygulamasının tarihsel bir zorunluluk olarak ortaya çıktığı

belirtilmektedir. CHP iktidarının devletçilik pratiğinin özel girişimi sınırlamak

şeklinde olmadığı iktisadi şartların bir zorlaması olarak bulunan bir pratik çözüm

yolu olduğu öne sürülmektedir. Devletçilik politikasının üretim güçlerinin

gelişmesine önemli katkılar sağladığı görülürken I. Beş Yıllık Sanayi Planı ile tekstil,

şeker, cam, demir-çelik kağıt, kimya endüstrilerinin kurulmasını sağlamıştı.

83

Böylesine önemli alanlarda kapsamlı yatırımlara devlet eliyle gidilirken diğer yandan

özel teşebbüs de küstürülmek istenmiyordu. Bu konuda zamanın Başbakanın planın

meclise takdimi sırasında söylediği, “planın özel girişim ve sermayeye büyük

teşvikler sağladığını ve CHP’nin özel girişimi ekonominin temeli olarak gördüğünü”

ifade eden cümlesi verdiği mesajlar bakımından ayrı bir anlam taşımaktaydı. Kimi

yazarlarca genç cumhuriyetin, şartların zorlaması ve zorunluluklar sonucu ortaya

çıkan devletçilik uygulamalarının, toplumda sosyo-ekonomik yönden ayrıcalıklı

sınıfların yararına işlediği, üretim güçlerini geliştirerek kapitalist üretim biçiminin

gelişmesini hızlandırdığı öne sürülmektedir(Şaylan 1974:78-79). Kısmen doğru olan

bu yargının dönemin dikkatli bir biçimde irdelenmesiyle çok da doğru bir sav

olmadığı görülmektedir. Ulusal kurtuluş mücadelesini başarı ile yürüten bir ulusun

ve öncü kadrolarının uzun zamandır özlemini çektikleri “tam bağımsızlık” fikrini

gerçekleştirmek noktasında serbestiyetçi fikirlerden ziyade daha müdahaleci ve

plancı fikirleri benimsediklerini görüyoruz.

Özel girişimi teşvik etmek amacıyla 1927 yılı içinde Teşvik-i Sanayi Kanunu

çıkartılırken bu yabancı sermayeye bir alternatif olsun maksadıyla ile değil liberal

ekonomi politikası doğrultusunda önemli bir adım olarak görmek gerekmektedir.

I.2- 1929 Dünya Ekonomik Krizi ve Yeni Düzen Arayışları

1929 ekonomi krizi kapitalist dünyanın kalbi olarak nitelenen Wall Street

Borsasının çöküşüyle başlamış ve ABD’den tüm dünyaya yayılmıştır. Kapitalizmin

belli aralıklarla tekrarlanan bunalımlarından biri belki de en şiddetlisi olarak

gösterilen 1929 bunalımı özetle piyasadaki toplam arzın, toplam talebin çok önünde

olması sonucu ortaya çıkan ve kapitalist iktisatçılar tarafından ezber haline getirilen

“her mal kendi talebini yaratır” savının işlemediği büyük bir krizin ortaya çıkmasına

84

neden olmuştur. ABD’de Birinci Dünya savaşı sonrası yaşanan iyimser hava bir

üretim patlamasına neden olurken ekonomiye olan güven had safhaya ulaşmıştı.

1920’li yılların başında yaşanan iyimser hava toplam arzın, toplam talebin çok önüne

geçmesine ve şirketlerin elindeki stokların aşırı ölçüde birikmesine neden

olmuştu(Çavdar, 2003:226). Stokların eritilememesi şirketlerin içine girdiği ödeme

krizi, borsadaki hisselerini satmalarına neden olurken yaşanan bu yoğun satışlar

şirketlerin hisse değerlerinin hızla düşmesine ve iflaslara neden olarak işyerlerinin

kapanmasına ve işsizliğin ortaya çıkmasına sebep olmuştu.

ABD’de ortaya çıkan bu büyük kriz dalgalar halinde dünyanın hemen her

yerine ulaşırken pür liberal iktisadi anlayışı sarsmış ve eleştirileri yoğunlaştırmıştı.

Kapitalizmin içine girdiği büyük bunalım gözlerin Sovyet deneyimine çevrilmesine

neden olurken Sovyetlerin planlama pratiği daha anlamlı hale gelerek evrensel bir

model olma özelliğini kazanmıştı. Kapitalizmin büyük krizi alternatif politika

arayışlarının hızlanmasına neden olurken krizin en çok etkilediği ülke başta Almanya

olmak üzere gelişmiş Avrupa ülkeleri olmuştu. Kriz dünya kapitalizmini sarsarken,

büyük toplumsal sorunların ortaya çıkmasına neden olmuş ve bu süreç yeni siyasal

arayışların hızlanması üzerinde bir katalizör etkisi görmüştür. Bu süreç sonunda

Almanya’da Hitler’in, İtalya’da Mussolini’ni iktidara getirirken dünya hızla

otoriterleşmeye ve totaliter yönetimler tarafından idare edilmeye başlamış ve dünya

bölüşüm sorunu çözmek üzere ikinci büyük savaşa sürüklenmiştir.

1920’lerin pür liberal iktisadi anlayışı krizle birlikte yerini Keynes’in daha

sonra “refah devleti” olarak adlandırılan “müdahaleci” anlayışına bırakırken bunun

tipik uygulaması ABD’de Demokrat Partiden Roosvelt’in 1932’de iktidara gelmesi

ile olmuştu. Roosvelt “New Deal” olarak bilinen yeni bir program çerçevesinde

85

devletin öncülüğünde bir takım büyük yatırımlar yapılmaya başlamış, sosyal ve

ekonomik politikalarda önemli bir değişime karar verilerek ekonomiye devletin

müdahalesi önemli bir iktisadi araç haline gelmiştir.

Krizin Türkiye üzerine yansımalarına geldiğimizde ise Türkiye, Lozan

Anlaşmasının devlet gelirleri üzerindeki sınırlayıcı hükümlerinin son bulduğu 1929

yılına girerken uluslararası krizin büyüklüğünün pek farkında değildi. Yaşanan

süreçte artan devlet gelirlerinin sanayi yatırımlarına dönüştürülebileceğini

düşünülmüştü. Buna karşılık halkın tasarruf kavramına alışmamış olduğu para kredi

mekanizmalarını ülke düzeyinde kontrol edecek bir kurumun olmadığı, tüketim

kalıplarının daha çok ithal malları yönünde olduğu hesaba katılmamıştı. Dünya

ekonomik krizi genç cumhuriyeti oldukça zora sokmuş büyük ölçüde ithalata bağımlı

yaşayan ülkede fiyatlar seviyesi krize bağlı olarak artmış ve büyük halk kesimleri

yoksullaşmıştır. Toplusal muhalefet yükselmeye başlamış ve ülke içinde

huzursuzluklar artmaya başlamıştı. Dönemin genel özelliklerini tespit etmek ve

“kriz-düzenleme” ilişkisini bir kez daha görmek bakımından bahsedilmesi gereken

bir gelişmede yükselen muhalefete karşı kurucu iktidarın görece daha liberal bir

programa sahip Serbest Fırka deneyimi ile sistemin işlerliğini yeniden sağlaması

deneyimi olmuştur(Çavdar, 2003).

Uluslararası krizin etkisine liberal kalkınma modelinin başarısızlığı eklenince

devletçilik, alternatif kalkınma politikası haline gelmiştir. Devlet öncülüğünde

ekonomik kalkınma modeli yalnız Türkiye’de değil bütün dünyada uygulama alanı

bulmuş bir tercihti. Klasik iktisadın politika araçlarının krizi çözmekte başarısız

kalması “her arz kendi talebini yaratır” kuralının işlevini yitirmesi üzerine aksayan

kapitalizmin devlet gücüyle ayağa kaldırılmaya çalışılmıştır(Kepenek-Yentürk,

86

1997). Devletin buradaki işlevi ülkelerin gelişmişlik düzeyine göre farklılaşmaktadır.

Türkiye özelinde bu durum yeni kurulmuş bir devlette ulusal bir sermaye yaratılarak

ekonomik kalkınmayı gerçekleştirmek adınadır. Birinci Beş Yıllık Sanayi

Planı(1934) ve Milli Korunma Kanunu(1940) devleti, sanayi ve maden

işletmelerindeki üretim miktarından tarımda neyin ekileceğine kadar yetkili kılarken

özel girişimciyi de teşvik eden hükümler içermekteydi.

Türk ekonomisi bütün kesimleri ile ekonomik krizden etkilenirken en çok

zarar gören tarım kesimi olmuştu. Bunalım dünya piyasalarında tarımsal mallara olan

talebi düşürürken bu Türk ekonomisi üzerinde olumsuz tesirde bulunmakta ihracat

gelirleri düşmekte ve bütçe kaynakları önemli oranda azalmaktaydı. Memlekette

iktisadi faaliyet azalmış Türk parasının kıymetinin azalmasına bağlı olarak fakirlik

dayanılmaz boyutlara ulaşmıştı(Yenal, 2001:88). Yaşanan bu gelişmelere karşı genç

Cumhuriyetin idarecileri ekonomi politikasında önemli bir politika değişikliğine

giderek Sovyet deneyimini yakından inceleme gayreti içine girmiştir. Bu gelişmelere

bağlı olarak bir kısmı üst düzey olmak üzere çeşitli heyetler bu ülkeye giderek

Sovyet tecrübesini yerinde görmek istemiş ayrıca bu ülkeden teknik danışmanlar

getirmek sureti ile devletçi ve planlı ekonomiye geçilmiştir.

İkinci Dünya savaşına kadar olan dönemde ulusal bağımsızlık tezi ile

kalkınma arayışları arasındaki denge korunmaya çalışılırken savaşın ortasına doğru

bu bağın kopmaya başladığı ve dışa bağımlılığı artıracak ilişkiler içine girilmeye

başlandığı gözlenmektedir(Minibaş, 2004:18-19). İç piyasada fiyatların düşük,

savaşın yeni bitmiş olması nedeniyle uluslar arası piyasalarda yüksekken yapılması

bağlamında, 1946 devalüasyonunu Minibaş, dışa bağımlılık sürecinin miladı olarak

kabul etmekte ve dış borçlanma sürecinin başladığını öne sürmektedir.

87

I.3- Yabancı Uzmanlar Tarafından Yapılan İdari Reform Çalışmaları

Cumhuriyet döneminde yaşanan hukuki, sosyal, siyasal ve ekonomik

gelişmeler, kamu yönetiminde de köklü değişiklikler yapılmasını

gerektirmiştir(Sürgit, 1972:65). Cumhuriyetle birlikte bürokrasinin ve yönetsel görev

alanlarının büyümesi ve iktisadi devlet teşekküllerinin kurulup, ekonominin

gelişmesiyle(Ergun, 1992:14) yönetim sistemimiz personel sorunlarından, yapısal

sorunlara değin pek çok sorunla karşılaşmıştır. Bu tabloya, II. Dünya Savaşı’nın

yıkım ve tahribatı da eklenince pek çok ülke gibi Türkiye’de ulusal kalkınmasını ve

gelişme hamlesini idari sistemini yeniden yapılandırarak(Başbakanlık, 1994:27-28)

gerçekleştirebileceğine inanmıştır.

Türkiye 1929 ekonomik krizi karşısında yeni iktisadi politika arayışlarına

girdiğinde Osmanlının son döneminde olduğu gibi yabancı uzmanlardan yararlanma

yolunu yeniden tercih etmiştir. Cumhuriyet döneminin yabancı uzmanlar

konusundaki tavrı sürekli ikircikli tutum şeklinde olmuştur. Başvekil İnönü 8 Kasım

1930 tarihinde ABD Ticaret Nezareti Başkan Müsteşarı Klein ile yaptığı görüşmede

kurulacak Merkez Bankası için ABD’den sermaye sağlanması hususunu görüşürken

aynı zamanda yabancı uzman sağlanması yollarını da araştırmıştır. İnönü getirilecek

uzmanlarda aranılacak nitelikleri şu şekilde sıralamıştır:

“...hem işinin ehli olmalı hem de kapitalist mehafilin tesiratından

azade kalabilecek bir şahsiyet sahibi olmalıdır. Bu son nokta

mühimdir ve bu noktada ısrar ederiz”

diye belirtmiştir. Görünen odur ki kurtuluş savaşı mücadelesini yürüten Cumhuriyet

yöneticileri yabancı uzmanlar konusunda dikkatli davranmaya azami önem

vermektedirler. Devletçilik ilkesini yaşama geçirecek Birinci sanayi Planının

hazırlanmasında Profesör Orloff başkanlığında Rusya’dan gelen uzmanlar

88

heyetinden faydalanılırken bu tercihte Rusya’nın plan konusundaki başarısı kadar

yukarıda ifade edilmeye çalışılan ikircikli tutumun etkisi olduğu muhakkaktır(Tekeli-

İlkin, 1977:185).

Orloff başkanlığındaki heyet daha çalışmalarını bitirmeden İstanbul

gazetelerinde çıkan olumsuz haberler ve “devletçilik ilkesinin aşırı uygulamaları

hususunda yapılan eleştiriler üzerine” 9 Eylül 1932 tarihinde Mustafa Şeref Bey

(Özkan) İktisat Vekilliğinden alınarak, yerine İş Bankası Umum Müdürü Mahmut

Celal Bey (Bayar) atanmıştır. Bizzat Gazi tarafından verilen direktifle İktisat

vekilliğine atanan Celal Bayar’a verilen görev

“...milli iktisat yolunda emin olarak ve emniyet vererek kat’i ve radikal

adımlar atarken, esas programımızın ilham ettiği ameli tedbirleri tercih

etmek en doğru yoldur. İçtimai heyetimizin bütün iş bölümü sahiplerini

aynı faydalı alaka ile bu yolda el ele vermiş omuz omuza dayanmış bir

hedefe yürüyen samimi yolcuların yapmak, devletin iktisat işinde

yorgunluğunu azaltmak ve muvaffakiyet zamanını kısaltmak için tek

çaredir”.

Başvekil İnönü, Ankara Hukuk Fakültesinde 20 Kasım 1932’de irat ettiği

nutukta yabancı uzman konusundaki görüşlerini açıklarken yabancı uzmanların

politika yapım süreçlerinde ve yöneticilik pozisyonlarında bulunmayacağını ancak

danışman olarak istihdam edilebileceklerini izah ediyordu(Tekeli-İlkin, 1992: 10).

Ancak geçen süre içinde görülen ve uygulamada karşılaşılan odur ki İnönü’nün

söyledikleri pek gerçekleşmemiş ve yabancı uzmanlar günden güne Türkiye’ye daha

fazla gelmeye ve memleketin temel meseleleri üzerinde fikir beyan etmeye ve çözüm

paketleri sunmaya devam etmişlerdir. Bu duruma memlekette her alanda yetişmiş

uzman sayısının azlığı kadar, uluslar arası konjonktürden kaynaklanan ve

89

Cumhuriyeti kapitalist dünya ile eklemlemek ve o dünyanın dışında kalmamak

siyasetinin de önemli etkisi olduğu görülmektedir

1933 yılı başında İktisat vekili Celal Bayar’ın teşebbüsü ve Washington sefiri

Ahmet Muhtar Bey aracılığı ile başlayan yabancı uzman getirme işi daha sonra

artarak devam etmiş ve kamu politikalarının belirlenmesinde bu uzmanlar önemli

roller ve misyonlar üstlenmişlerdir. Yabancı uzman getirme ve yabancı uzman

istihdamı bir anlamda Türk kamu yönetiminin karakteristiği haline gelmiştir.

Hitler’in Almanya’da iktidara gelmesi bu süreci hızlandırırken Nazi Almanya’sından

ayrılmak zorunda kalan uzmanlar için Türkiye ikinci bir vatan olmuş ve bu uzmanlar

Türkiye’de üniversite reformunun yapılmasından sonra başta İstanbul Üniversitesi

olmak üzere bir çok alanda istihdam edilmişlerdir. Hatta 1933 sonrası dönemde

dünyadaki en iyi Alman Üniversitesinin İstanbul Üniversitesi olduğu belirtilmeye

başlamıştır.

Döneme ve yabancı uzman konusuna ilişkin önemli kaynaklardan olan

Profesör Hirsch’in ve Profesör Widman’ın anıları gerçekten ilginç olaylar aktarmakta

ve dönemin siyasal ve sosyal koşullarını açık biçimde ortaya koymaktadır. Adı geçen

bu eserler yalnızca kişisel gözlemleri değil aynı zamanda Türkiye’nin geçirdiği

değişim ve dönüşümü de gözler önüne koymaktadır. Bu çalışmalarda üniversite

reformunu ayrıntılı biçimde anlatılmakta, Alman bilim adamlarının Türkiye

serüvenini ve burada yaşadıklarını akıcı bir üslupla ve bir roman havasında ortaya

konulmaktadır. Bu eserlere ilave olarak Hirsch ve Widman kadar ayrıntılı olmasa da

Profesör Neumark tarafından yazılan “Boğaziçine Sığınanlar” isimli çalışmada bu

konuda bahsedilmesi gereken bir diğer çalışmadır. Yabancılar, Türkiye maceralarını

ilk günden başlayarak ayrıntılı biçimde kaleme alırlarken, döneme ve yabancı

90

uzmanlara dair Türkler tarafından kaleme alınan herhangi bir esere

rastlanılamamıştır. Yabancı uzmanlara dair Türkçe literatürde çok kısa birkaç

makale dışında herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Örneğin bu uzmanların dünya

görüşleri, politik fikirleri ve Türkiye’ye dair kanaatleri hususunda hiçbir veri

bulunmamaktadır. Bu dönemin tasvir edilmesi ve bu uzmanların eserlerinin

irdelenmesi bakımından önemli bir eksiklik doğurmaktadır. Bu uzmanların bir

kısmına dönemin özelliğinin gereği olarak Alman ajanı olarak bakılmış ve polis

takibatı altında tutulmuşlardır. Ancak şurası muhakkaktır ki adı geçen uzmanların

Türkiye’de modern bir üniversitenin kurulmasında önemli roller üstlenmişler ve

birçok ana bilim dalının kurucu babası olmuşlardır.

Almanya’da “Devlet Memurluğuna Yeniden Saygınlık Kazandırma” yasası

çerçevesinde “ari ırka mensup olmayanlar veya ari ırktan evli olmayanlar” devlet

memurluğundan ve üniversitedeki görevlerinden uzaklaştırılması politikasına bağlı

olarak 1933 yılında Zürih’te bir akademik mülteciler komisyonu kurulmaya

başlanmış ve bu insanlara yeni iş bulmakla görevli olmak üzere patoloji Profesörü

Philipp Schwartz başkanlığında “Yurt Dışındaki Alman Bilim adamları için Yardım

Cemiyeti” adında bir örgüt kurulmuştur. Profesör Schwartz’ın Zürih’te yaşayan

kayınpederi Profesör Tschulok’da 1905 Rus devriminden kaçmak zorunda kalan

biriydi ve Türkiye’de hazırlanmakta olan “Üniversite Reformu”na yol göstermekte

olan Cenevre Üniversitesi Pedagoji Profesörü Albert Malche’nin dostuydu ve işsiz

kalan Alman bilim adamları için Türkiye’deki yetkililerden yardım isteyen

kişiydi(Neumark, 1982: 12). Malche’nin yardımları ve Schwartz’ın çabaları ile

Alman bilim adamlarının Türkiye macerası böylece başlamaktaydı.

91

Yabancı uzmanlar konusunu irdelerken konu ile dolaylı bir ilişkisi bulunan

“Üniversite Reformu”ndan kısaca bahsetmek gerekmektedir. Üniversite reformunu

başından itibaren Mustafa Kemal Atatürk’ün direktifleri ve emirleri doğrultusunda

yürüten Maarif Vekili Dr. Reşit Galip, 1.8.1933’te yeni İstanbul Üniversitesinin

açılışında yaptığı konuşmada sorunu şu şekilde ifade etmektedir:

“...memlekette büyük politik ve toplumsal dalgalanmalar

olmaktaydı. Üniversite(Darülfünun) bunun karşısında tarafsız bir

seyirci rolünü sürdürdü. İktisat alanında önemli değişimler

olmaktaydı. Darülfünun bunlarla tamamen ilgisiz görünüyordu.

Hukukta köktenci değişiklikler yapıldı. Darülfünun yeni kanunları

yalnızca ders programına almakla yetindi. Yazı reformu yapılmış,

dilin özleştirilmesi hareketi başlamıştı. Darülfünun bununla hiçbir

surette ilgilenmiyordu. Yeni bir tarih değerlendirmesi ulusal bir

hareket anlamında bütün ülkeyi sarmıştı. Darülfünunun buna karşı

ilgisini uyandırmak için üç yıl beklemek ve çabalar sarf etmek

gerekti. İstanbul Darülfünunu en sonunda sustu, kendi kabuğuna

çekildi ve adeta bir ortaçağ yalıtılmışlığıyla dış dünyadan tamamen

koptu”

5 temmuz 1933’te İstanbul’a gelen Profesör Philipp Schwartz Türk Hükümeti ile

Alman Bilim Adamları Yardım Cemiyeti arasında yapılan görüşmeler sonucunda

Kasım 1933 tarihinde reform geçirip yeniden yapılandırılan İstanbul Üniversitesi

yeni ders yılının açılışını Alman bilim adamları ile yapmaktaydı.

Cumhuriyetle birlikte nitelik değiştiren yenileşme hareketleri, İkinci Dünya

savaşı sonunda uluslar arası konjonktürün de etkisiyle nitelik değiştirmiştir. Türkiye

bu yıllarda yalnızca çok partili hayata geçmekle kalmamış aynı zamanda yönetim

alanında da yabancı uzmanların yardımıyla önemli çalışmalar ortaya koymaya

başlamıştır. “İdarenin rasyonel bir işleyişe” kavuşturulması amacıyla yapılan bu

çalışmalar, Yabancı Uzman Raporları adıyla Türk kamu yönetiminde ayrı bir başlık

92

altında okutulmaktadır. Ancak tezin çeşitli yerlerinde ifade edildiği gibi bu raporlarla

ilgili ayrıntılı çalışmalar maalesef yapılmamış, bu metinlerin toplumsal ve politik

arka planları hangi toplumsal ve yönetsel gerçeklik üzerine oturdukları yeterince

irdelenmemiştir. Yapılan çalışmalar kadar raporları hazırlayan kişilerin hikayeleri

ayrı bir inceleme konusu niteliği taşımakta olup bu konu üzerinde de yeterince

durulmamış ve inceleme yapılmamıştır. Her biri ayrı bir tez konusu olabilecek bu

çalışmaların hepsinin aynı anda irdelenmesi resmin bütününün görülmesi ve tarihsel

gelişme çizgisi içerinde değerlendirme imkanı vermesi gibi bir kısım avantajlar

sağlarken, metinler üzerinde yeterince durulmaması ve ayrıntılı biçimde

irdelenememesi gibi bir kısım dezavantajları da beraberinde taşımaktadır. Bu

çalışmada yöntemsel olarak bu zorlukları beraberinde taşımakta ve bir ilk olma

özelliği taşımaktadır.

Hemen şunu belirtmek gerekmektedir ki yabancı uzman raporları konusu

Türkiye’nin yakın dönem sorunlarından biri değildir. İki yüz yıldır devam eden

modernleşme çalışmalarına bağlı olarak başta askeri ve teknik alanlar olmak üzere

akla gelebilecek her alanda ülkemize Avrupa’nın çeşitli ülkelerinden çok sayıda

uzman gelmiştir. Bu uzmanlar kimi zaman teknik ve idari düzeyde çalışmalar

yürütürken çoğu zaman karar alma süreçlerine katılmış ve politikaların

belirlenmesinde temel rol oynamışlardır. Ancak burada şunu da eklemek

gerekmektedir ki yabancı uzman sorunu sadece Türkiye özeline ait bir sorun alanı

değil tüm az gelişmiş ülkeler için geçerli olan ve çoğu zaman bu kişilerin işlevleri,

görevleri, yetkileri ve faaliyetleri bakımından ve daha da önemlisi bu kişilerin

beşinci kol faaliyetleri nedeniyle yoğun eleştirilere neden olmuş ve olmaya da devam

etmektedir.

93

1.4- Dorr Raporu, 1933

Cumhuriyet döneminin en kapsamlı ve ayrıntılı ilk reform çalışmalarından

olan Dorr Raporu 1929 dünya ekonomik krizi sonrası ortaya çıkan devletçi ekonomi

tartışmalarının yoğun biçimde yapıldığı bir dönemde gündeme gelmiş ve tartışmalara

neden olmuştur. Liberal ekonomik tercihin düşüş yaşaması, tüm dünyada olduğu gibi

Türkiye’de de iktisadi politika ve kalkınma arayışlarını hızlandırırken genelde

kalkınmanın özelde ise sanayiinin planlanması, bu çabalar sonucu ortaya çıkan

somut projelerdir. Dorr Raporuna geçmeden önce rapor öncesi tabloya baktığımızda

yeni kurulmuş Türkiye Cumhuriyetinin henüz yapılanma dönemi içerisinde olduğu iç

ve dış bir çok sorunla boğuştuğu görülmektedir. Kurtuluş savaşı sonrası Cumhuriyet

Türkiye’si yalnız, harap ve yıkık bir yurt, geri bir tarım ülkesi, ilkel bir sanayi devir

almanın yanında temelleri İttihat ve Terakki döneminde atılan iktisat politikalarını ve

daha da önemlisi son döneminde yarı sömürge haline gelmiş Osmanlı Devletinin

borçlarını ve zihniyet dünyasını da devir alıyordu.

Bir yandan ulusal bağımsızlığını sağlamaya diğer yandan ekonomi

politikalarına yön vermeye çalışan Türkiye 1923 İzmir İktisat Kongresi ile bir

anlamda ekonomik tercihini belli etmişti. Önceki bölümde geniş biçimde irdelendiği

üzere I. İktisat Kongresi kararları ve sonuçları bakımından Cumhuriyet Tarihinin

önemli dönüm noktalarından biridir. Lozan Görüşmeleri sırasında verilen arada

İzmir’de toplanan İktisat kongresi ile Türkiye Batı dünyasına bir mesaj vermekteydi.

Kongrenin en örgütlü grubu konumunda olan İstanbul burjuvazisinin tezleri ana

hatları ile toplantıya hakim olurken kongre bir anlamda İstanbul sermayesi ile yeni

siyasi kadroların birbiri ile kaynaşma ve bütünleşmesini sağlamıştır. İzmir İktisat

94

Kongresi bu görüntüsü ile daha sonraki yıllara hakim olacak yerli burjuva-yabancı

sermaye-siyasetçi işbirliğinin de başlangıcı olmuştur.

Bu dönem daha çok İstanbul burjuvazisinin yüksek siyasi-yönetici kadrolarla

yakın ilişkiler kurabilmiş kesimlerinin siyasi görevlerle, yabancı sermayeye aracılık

yapmak üzere doğrudan veya dolaylı olarak bu işlerle uğraşan kesimler için başarı

sayılabilecek yıllar olmuştur. Boratav’ın değerlendirmesiyle Lozan Antlaşmasında

emperyalizme verilen iktisadi tavizler ve yabancı sermaye-yerli burjuvazi-siyasetçi

ortaklıkları aslında ortaya siyasi iktidarın emperyalizme ve onun yerli ortaklarına

teslim olduğunun çıkarılabileceğini ileri sürmekle birlikte 1929 sonrası uygulamaları

ile bu savın pek de geçerli olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır(Boratav 1983:414).

1929 Dünya ekonomik bunalımı gelişmiş bir kapitalist yapıya sahip Batı

Dünyasını olduğu kadar bu yapının bir parçası olmaya çalışan Türkiye’yi de

etkilemiş ve onu yalnızca ekonomi politikaları açısından değil tüm kamu politikaları

tercihi bakımından top yekun yeni bir yol ayrımına getirmiştir. Ulusal bağımsızlık

mücadelesini yeni vermiş ülkenin hem iç politik dengeler hem de ekonomik politika

tercihi bakımından liberal bir ekonomik sistemi benimsemesi bağlamında krizi

karşılamakta daha sınırlı olanaklara sahip olduğu muhakkaktır. Krizin getirdiği

sorunlara ilkel bir tarımsal yapı içerisinde çözüm arayan Türkiye iktisadi olduğu

kadar politik bir tercihte bulunarak liberal ekonomi politikalarından devletçilik

uygulamalarına ve politikasına geçmeyi benimsiyordu (Tekeli-İlkin, 1983:2). 1929

Buhranı içinde Türkiye’nin yön arayışları dünyadaki diğer ülkelerin politika

arayışlarından kopuk bir süreç olmayıp onlarla eklemlenmek isteyen bir nitelik arz

etmektedir. Bu bağlamda ülkenin içine girdiği krizden çıkması, hızlı kalkınmasının

sağlanması, yer altı ve yer üstü kaynaklarının saptanması maksadıyla Osmanlı

95

döneminde olduğu gibi yine yabancı uzmanların görüşlerine başvurulmaya devam

edilmiştir. Bu amaçla çağrılan ilk grup, başarılı bir plan deneyleri olması yanında

uluslar arası denge oyununda ulusal kurtuluş mücadelesini destekleyen ve katkı

sağlayan Sovyet uzman heyeti olmuştur.

Sovyet uzman heyeti, Sovyet proje tröstü yöneticisi Profesör Orloff(İktisatçı),

Prof. Kovalefski(İktisatçı), Mamurin(Tekstil Mühendisi), Gogolin(Kimyager), Prof.

B. Volinski(Enerji Uzmanı), Troyanski(Maden Mühendisi), Prof. Nikolayef(Mimar),

Prof. A. Samgin(Mühendis, Su ve Kanalizasyon Uzmanı), Mark(İnşaat Mühendisi)

1932 yılında Türkiye’ye gelmiş ve ayrıntılı incelemeler sonucunda 1934 yılı başında

uygulamaya konulan I. Sanayi Planının omurgasını oluşturan, “Türkiye Pamuk,

Keten, Kendir, Kimya, Demir Sanayi Hakkında Rapor” isimli bir çalışma hazırlamış

ve İktisat vekili Mustafa Şeref Özkan’a sunmuşlardır.

Mustafa Şeref Özkan, İtthat ve Terakki’nin yurt dışına yolladığı ilk

öğrencilerden biri olup Paris Hukuk Fakültesinden mezun olduktan sonra yurda

dönmüş ve İstanbul Darülfünunda Amme Hukuku kürsüsünde hocalık yapmıştır.

Talat Paşa kabinesinde Ticaret ve Ziraat Nazırlığı yapan Mustafa Şeref Bey, I. İnönü

savaşından sonra Anadolu’ya geçmiş ve kurtuluş savaşına katılmıştır. Mustafa Şeref

Bey Eylül 1930 tarihinde Şakir Kesebir’in istifası ile İktisat vekilliğine

getirilmiştir(Tekeli-İlkin:1982:144). Mustafa Şeref Özkan’ın devletçilik fikri,

devletçilik ilkesini halkçılık ilkesi ile bağdaştırmak ve bu çerçevede özel sektöre

sağlanacak korumayı azaltmak, ayrıcalıkları sınırlı tutmanın yanında devletin

yalnızca özel sektörün yatırım yapmadığı alanlarda değil tüm alanlarda faaliyetler

yapmasına dayanıyordu. 1931 tarihinde yapılan CHP Üçüncü Büyük Kurultayında

Devletçilik ilkesinin benimsenmesinden sonra devletçiliğin nasıl ve ne ölçekte

96

uygulanacağı ciddi tartışmalara neden olmuştur. İtalya’daki ve Sovyetlerdeki başarılı

plan uygulamaları yöneticilerin dikkatini çekerken bu ülkelere üst düzeyde yapılan

seyahatler plan fikrinin hızla uygulamaya geçirilmesine önemli katkı sağlamıştır.

Plan çalışmalarının hızlanması ile birlikte kurulacak devlet teşekküllerinin

nasıl bir örgüt tarafından yönetileceği, özel sektör yatırımlarının hangi koşullarda ve

nasıl destekleneceği, yabancı yatırımlara ne gibi hallerde izin verileceği gibi sorulara

toptan cevap vermek maksadıyla Devlet Sanayi Ofisi ve Türkiye sanayi Kredi

Bankası kurulması yoluna gidilmiştir(İlkin 1982: 267). Ayrıca yine bu dönemi takip

eden süreç içinde Türk sanayiinin önemli kurumları olan Sümerbank, Etibank, Demir

Çelik İşletmeleri ile bir çok yerde kumaş ve dokuma ve şeker fabrikaları

kurulmuştur.

Sovyet uzmanların Türkiye’ye gelip bir kısım incelemelerde bulunması ve

Türkiye’ye dair bir rapor hazırlaması, başta iş çevreleri ve İstanbul basının etkisiyle

kamu oyunda tepkilere yol açarken, memleketin Sovyet tesirine mi girdiği gibi

spekülatif tartışmalar yapılmaya başlamış ve bir süre sonra Ankara Hükümeti bu

tartışmalara kulağını kapayamaz hale gelmiştir. Kamu oyunda oluşan muhalif havayı

dağıtmak ve tepkileri yumuşatmak maksadıyla iktisat vekilinin daha serbestici bir

isimle değişmesi uygun görülmüştür. Mustafa Şeref Beyin İktisat vekilliğinden

istifasından sonra İktisat vekili olan Celal Bayar’ın ilk iş olarak iktisat ve maliye

konularında yabancı uzmanlar getirileceğini beyan etmesiyle başlayan süreç, 1933

yılının ilk aylarında Washington sefiri Ahmet Muhtar Bey vasıtasıyla ABD’den

Türkiye’nin İktisadi bir tetkikini yapmak üzere New York’ta faaliyet gösteren Hines,

Rearick, Dorr, ve Hammond isimli bir firma ile görüşülerek Walker D. Hines

Türkiye’ye davet edilmesiyle başlamıştır.

97

Firma adına bu görevi yürütmek üzere Türkiye’ye gelen Walker D. Hines’in

ABD başkanı Roosevelt’in yakın dostu olduğu üzerinde durularak Hines’in daha

önce Amerikan Demiryolu İdaresini yönetmesi, Milletler Cemiyeti adına Tuna

memleketlerinin iktisadi vaziyetlerini tetkik etmesi ve Roosevelt’in başkan

seçilmesinden sonra ona verdiği raporlar önemli referansları olarak gösterilmiştir.

Yabancı uzmanların getirilmesi ile ilgili olarak İktisat Vekili Celal Bayar’ın 2

Kasım 1932 yılında çıkan gazetelere verdiği demeçte şöyle demektedir(Tekeli-İlkin,

1982:172):

“...memleketin iktisadi bünyesini tetkik ettirmek üzere meşhur

iktisatçılardan birkaç ecnebi mütehassıs getirmeye karar vermiştir. Bu

mütehassıslar heyeti memleketimizin iktisadiyatının inkişaf ve terakkisi

için alınması gereken tedbirler hakkında ilmi ve ameli bir rapor

verecekler ve vekalet bu rapora göre hareket edecektir. İktisat vekaletine

daimi bir müşavir vekalette her şubenin başına bir ecnebi mütehassıs

getirilecektir”

İktisat vekilinin bu demecine cevap çok geçmeden 21 Kasım 1932 tarihinde

Başvekil İsmet İnönü tarafından verilmiştir. Başvekil Hukuk Fakültesinde verdiği

söylevde yabancı uzmanlar konusunda cumhuriyetin ne kadar kararsız ve farklı

görüşlere sahip olduğunu ortaya koyan bir izahatta bulunmuştur(Tekeli-İlkin,

1982:172):

“...bu memleketin her işleri gibi mali ve iktisadi işlerinin de düzelmesi

de biz kendimiz düşünmeğe mecbur olduğumuz kadar başka birinin

bizden evvel ve bizden ziyade düşünmesine müsaade edemeyiz. Bu o

kadar hem bizim hakkımız hem de bizim mecburiyetimizdir. Sonra

dahası da var nefsimize güvenerek söyleyebiliriz ki Türkiye’ye taalluk

eden işlerin ana ve temel esaslarının ne olduğunu en doğru olarak biz

Türkler biliriz”

98

Bu sözleri ile başvekilin kesin olarak politika yapım süreçlerinde yabancı

uzman istemediği ancak Sovyet heyetinde olduğu gibi teknik düzeyde yabancı

uzmanların bilgisinden faydalanmayı tercih ettiği görülmektedir. Ancak ayrımın nasıl

yapılacağı bilinmemektedir. Bu bilinmezliğe bağlı olarak da hem kendisinin

başvekilliği sırasında hem de daha sonraki dönemlerde bir çok yabacı uzman

memlekete gelmiş ve hayati konularda bir çok çalışma yapmıştır.

Dorr raporunun ana hatlarını içeren özet bölümü, I. Sanayi Planı Bakanlar

Kurulunda görüşülürken İktisat Vekaletine sunulmuştur. Ancak raporun tamamı

sanayi planının hazırlanmasından sonra bitirilerek üç cilt halinde İktisat Vekaletine

verilmiştir. Dorr raporu bu çalışma içinde diğer raporlardan farklı olarak görece

daha uzun biçimde irdelenecektir. Kamu yönetimi literatüründe günümüze değin bu

raporla ilgili herhangi bir irdeleme olmadığı2 için bu açığı kısmen de olsa telafi

etmek bağlamında adı geçen eser üzerinde tezin sınırlılıkları göz önünde

bulundurularak detaylı bir irdeleme yapılmaya çalışılacaktır. Asıl ismi “Türkiye’nin

İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki” olan bu çalışmaya teamül olduğu üzere raporu

hazırlayan heyet başkanının ismi verilmiştir. Komisyonun kurulduğu günlerde

başkanlığı Walker D. Hines yürütürken Hines’in rahatsızlanarak vefatı üzerine

Hines’in halefi olarak Goldthwaite H. Dorr heyet başkanı olmuştur. Aynen Neumark,

Thornburg, Barker, Hilts ve diğer raporlarda olduğu gibi rapora komisyon başkanının

adı verilmiştir. Kamu yönetimi literatürünün üzerinde en çok çalışılan konularından

biri olarak kabul edilen idari reform konusunun başlangıcı kabul edilecek

çalışmalardan biri olan Dorr raporunun ayrıntılı bir biçimde irdelenmemiş olması

2 Bu çalışmadan ilk bahseden kişi Celal Özdicle olup 1965 tarihinde teksir olarak çoğaltılmış ve toplam yetmiş sayfadan oluşan Türkiye’de Amme İdaresi ve İdarede Devrim Yapılmasını Zorunlu Kılan Nedenler isimli küçük bir risale ilk defa bu çalışmadan kısa bir özet yapılmıştır. Ayrıca Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Tetkiki isimli çalışmadan Nuri Tortop Yönetim Bilimi isimli eserinde İdari Reform konusu içinde sadece bir cümle ile bahsetmiştir.

99

ilginç bir durum oluşturmaktadır. Özellikle konu ile ilgili önemli uzmanlardan

Sürgit, Berkman, Payaslıoğlu, Mıhçıoğlu gibi literatüre önemli katkılar sağlamış ve

konu ile ilgili ilk çalışmaları yapmış olan isimlerin bu raporu irdelememiş ve reform

konusu ile ilgili tüm tezlerini 1945 sonrası ve daha da çok 1950 sonrası dönemde

yapılan çalışmalar üzerine inşa etmeleri büyük bir eksiklik oluşturmaktadır. Bunda

Güler’in(1996:32) de belirttiği gibi idari reform konusunun II. Dünya savaşı sonrası

dönemde “bir seferberlik ve bir inanç dalgası olarak ele alınmasının” önemli bir

etkisi olduğu düşünülmektedir.

İdari reform raporları incelendiğinde en kapsamlı ve en detaylı çalışma olan

“Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Tetkiki” isimli metnin nasıl olup küçük risale

sayılabilecek çalışmalar dahi uzun bir biçimde anlatılırken bu çalışma yok

varsayılmıştır anlaşılamamaktadır. Bu durum birçok çıkarımın yapılacağı bir zemin

oluşturmakla birlikte öncelikle kamu yönetimi disiplininin içine girdiği körlüğü

göstermesi bakımından ilginçtir. Türkiye özelinde kamu yönetimi disiplinin

genellikle toplum bilimleri, iktisat tarihi, uluslararası ilişkiler ve siyasal hayat

bağlamından koparılarak salt teknik ve dar bir kapsamda incelenmesi disiplinin

körleşmesine ve toplumsal mütekabiliyetini yitirmesine neden olmakta teorik

gelişmeler bir yana olgusal gerçekliği dahi takip edemediğini göstermektedir. Burada

Küçük’ün(1985:457) haklı bir uyarısına yer vermek gerekmektedir ki, o da

Türkiye’de tozlu mahzenlerden çıkarılan vesikalardan çabuk hayrete düşüldüğü ve

abartıldığı şeklinde bir saptamadır. Mümkün olduğunca bu hataya düşmemeye gayret

ettik ama takdir etmek gerekir ki Dorr raporu reform literatürünü değiştirme

niteliğine sahip bir çalışma olarak karşımıza çıkmaktadır. Umut edilir ki Dorr raporu

100

gibi şimdiye kadar irdelenmemiş çalışmalar ayrı bir tez veya makale konusu olarak

daha detaylı bir biçimde incelenir ve tozlu raflardan kurtarılır.

Başta Tekeli-İlkin ve Tezel olmak üzere bir kısım iktisatçıların çalışmalarında

“Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Bir Tetkiki” isimli raporla ilgili kısa da olsa söz

edilirken idari reform konusunda çalışanların bu incelemelere bakmadıkları ve

reform konusunu sadece teknik yönetim sorunu olarak aldıkları görülmektedir. Bu

durum “ayrı bir disiplin konusu oluşturacak çok üzerinde durulan ve irdelenen” idari

reform konusunun, iktisadi ve toplumsal gerçeklikten ne ölçüde kopuk biçimde ele

alındığını ve irdelendiğini göstermektedir3. İşte bu tezin esas amaçlarından biri bu

eksikliğin giderilmesi konusunda bir başlangıç yapmak ve reform konusunun

yalnızca idare aygıtını ve kamu yönetimi disiplinini ilgilendiren bir sorun alanı

olmadığını, sorunun disiplinler arası niteliğine vurgu yaparak ve iç ve dış

konjonktürle ilişkisine işaret edip, konunun kalkınma ve gelişme ideolojileri

bağlamında da irdelenmesi gerektiği gibi farklı bir noktaya dikkati çekmektir.

İlk olarak Türkiye’ye Haziran 1933’te heyetin başkan yardımcılığını yapan

mühendis Brehon Sommervell ve ziraat uzmanı O.F. Gardner gelerek çalışmalara

başlamıştır. Ali Süreyya Cumhuriyet gazetesindeki 18-19 Haziran 1933

tarihlerindeki “Ziraat Mütehassısı” ve “İktisadi ve Zirai Tetkikat” isimli yazılarında

heyetin yapacağı işi özetle şöyle ifade etmiştir “...gelecek seneler zarfında milli

iktisadiyatımızı genişletmek ve ilerletmek için takip edilecek program çizilecektir”.

25 Haziran 1933 tarihinde Türkiye’ye gelen heyet başkanı Hines bir müddet

Ankara’da bulunduktan ve bir kısım incelemeler yaptıktan sonra Türkiye’den

3 Konu ile ilgili başta Şaylan ve Güler’in farklı bir yaklaşım içinde oldukları görülmekle birlikte söz konusu incelemelerinde idari reform konusunu bir yöntem ve yaklaşım sorunu çerçevesinde ele almadıkları ve bu problemin disiplinlerarası niteliğine yeterince işaret etmedikleri görülmektedir.

101

ayrılmıştır. Kısa bir süre sonra sağlık durumu bozulan Hines vefat etmiş yerine

Princeton Üniversitesi maliye ve para uzmanlarından Profesör Dorr getirilmiştir.

Amerikalı uzman heyetine daha sonra Dış ticaret uzmanı Profesör Charles R.

Whitlessey ile Türkiye İşleri uzmanı Profesör Walter L. Wright katılmışlardır.

Heyette yer alan Türk uzmanlar ise şu isimlerden oluşmaktaydı: İktisat vekaletinden,

Ahmet Muzaffer, Şükrü Hüseyin, Hazım Atıf, Turhan Süleyman, Azmi Cemil,

Ahmet Cemil, Resai, İsmail Mehmet, Mehmet Satı, Dr. Kasım Nebioğlu, Ressam

Hikmet, ressam Hakkı ve tercüman Rüçhan Naci Beylerdir.

Şakir Kesebir ve Mustafa Özkan Beylerin İktisat Vekillikleri dönemlerinde

uygulanan devletçilik politikalarından rahatsız olan çevrelerin baskısı ile İktisat

Vekili olan Celal Bayar, görece daha liberal bir devletçilik uygulamasına geçmek

maksadıyla yukarıda ifade edilmeye çalışıldığı gibi yeni bir iktisadi program

hazırlama yoluna gitmiş ve bu maksatla ABD’den uzmanlar getirtmiştir. Dorr Heyeti

Türkiye idaresi için yeni bir geleneğin başlangıcı olurken ABD’li uzmanlardan

faydalanma talebi 1945 sonrası dönemde Marshall yardımları çerçevesinde olağan

bir hale gelmiştir.

Dorr Raporunda, Türkiye’nin tarım, sanayi, ticaret, gümrükler, madenler,

altyapı, ulaşım, devlet maliyesi, para ve banka ile idare teşkilatı gibi her alanda bir

çok tespit ve önerilerde bulunulmaktadır. Amerikalı uzmanlar tarafından yapılan çok

kapsamlı bir çalışma olup toplam üç cilt, altı kitap ve 1661 sayfadan oluşmaktadır.

Çalışma ile Cumhuriyetin yeraltı ve yer üstü kaynaklarının ayrıntılı bir envanteri

çıkarılmış durumdadır. Yeraltı kaynakları, madenler, su kaynakları ve debileri, mali

yapı, para ve bankacılık sektörü, idare gibi akla gelebilecek her konuda bir bilgi

bankası hazırlanmış durumdadır. Birinci ciltte Umumi mütalaalar sonuç ve öneriler

102

yer alırken, daha sonra Cumhuriyetten doğan ruh başlığı altında yeni idare ile eski

idare arasındaki farklar ortaya konulmuştur. Üçüncü kısımda ise ülkenin üretim

kabiliyeti ve yüksek yaşam standardına ulaşabilmesi için gerekli iktisadi şartlar

sıralanmıştır. Dorr başkanlığında hazırlanan çalışmanın diğer bir özelliği sadece

idare aygıtını ele almayıp kamu yönetimi sistemini ilk defa detaylı bir biçimde

alması ve bir model önermesidir. Bu kapsamda bir çalışma daha sonra yapılmamıştır.

1945 Sonrası önemde yapılan en kapsamlı çalışmalar olan Thornburg ve Barker

raporlarında Dorr raporundan isim olarak bahsedilmemekle birlikte kullanılan

yöntemin aynı olduğu görülmektedir. Adı geçen çalışmalar dikkatli biçimde

irdelendiğinde içindekiler kısmından başlayarak bu çalışmanın model alındığı, ileri

sürülen savların ve Türkiye’ye dair görüşlerin kısmen farklılıklar gösterse de temelde

aynı içerikte oldukları görülmektedir. Raporda incelenen konuları şu başlıklar altında

toplamak mümkündür:

I. Ziraat

II. Orman Servetleri

III. Maden Servetleri

IV. Su Servetleri

V. Mahrukat ve Muharrik Kuvvet

VI. Sanayii

VII. Münakalat

VIII. Dahili Ticaret

IX. Harici Ticaret

X. Mali İşler

XI. Evkaf

XII. Mesai işleri

XIII. Sıhhat ve Maarif

103

XIV. İdare

Raporda Türkiye’nin iktisadi koşulları, doğal donanımı, sermaye birikimi,

sanayii, ulaştırma yapısı, iç ve dış ticareti, maliyesi, para ve banka sistemi, vakıfları,

çalışma sorunları, sağlık ve eğitim hizmetleri ve kamu yönetimi hakkında kapsamlı

bir çalışma yapılmıştır. Tezel raporu Türkiye’nin I. Sanayi Planı ile yürürlüğe giren

sanayileşme planını destekleyen olumlu bir içeriğe sahip olmakla birlikte demir çelik

gibi ağır sanayi alanlarında Türkiye’nin girişeceği yatırımların ileri bir tarihe

ertelenmesi gerektiğini öne sürerek rapora dair bir gerçeğe de dikkat

çekmektedir(Tezel, 1986:268).

Dorr raporu dönemsel olarak devletçilik politikalarının yaygın biçimde

uygulamaya sokulduğu bir dönemde kaleme alınmış olmasına rağmen devletçi

ekonomi politikaları konusunda ihtiyatlı bir dil kullandığı ve Türkiye özelinde daha

çok tarıma dayalı bir kalkınma reçetesi tavsiye edilmektedir. Henüz kurulma

aşamasında olan demir-çelik, kağıt, kimya sanayi alanlarında yatırımlar yapılmasını

rasyonel görmemekte ve bu yatırımların iktisadi bakımdan faydalı olmadıklarını öne

sürmektedir. Başka bir anlatımla raporda açık biçimde dile getirilmese de bir çok

yerde serbesti yanlısı ve özel teşebbüsün önünün açılması gibi iktisadi politikaların

kalkınmada esas alınması tavsiye edilmektedir. Bu durum sonuç kısmında şu cümle

ifade edilmektedir(Dorr, 1934:30)

“hedeflere ulaşabilmek için bir takım amiller bulunmaktadır

bunlar ticaret ve piyasa arz usullerinin ıslahı, münakalat ve

muvasalat yolları(ulaşım sisteminin ıslahı), say ve amelin yarım

istihsal temin eden yahut hiçbir semere vermeyen sahalardan

uzaklaştırılması ve personel ve sermayenin iktisaden esaslı ve

sağlam teşebbüslere hasredilmesi, fertlerde bir teşebbüs ruhu

104

inkişaf ettirmek ve yaratmak gruplarda birbirleri ile teşriki mesai

istidat ve kabiliyetlerini tenmiye etmektir”

Çalışmada Türkiye’nin içinde bulunduğu imkansızlıklarve yokluklar tek-tek

anlatılarak nüfus sorununa ve yetişmiş insan gücü eksikliğine dikkat çekilmektedir.

Raporda ülkenin kalkınmasında liderlik konusuna işaret edilerek Türkiye’nin iyi

yönetilerek çağdaş dünyayı yakalayacağı belirtilmektedir. Raporda yapılan bir kısım

saptamalarda sık-sık Türkiye ABD ve Avrupa ülkeleri ile coğrafi ve gelişmişlik

düzeyi bakımından karşılaştırılmakta ve ülkenin sahip olduğu hammadde ve

kaynaklar bakımından bu ülkelerden ileri imkanlara sahip olduğu örneklerle

gösterilmektedir. Çalışmada dikkat çekilen bir diğer husus da kalkınma ve ilerleme

konularında komisyonun kestirme ve kolay bir yol öneremeyeceği ve bu konuda

mutlak bir çare bilmedikleri gibi bir ifade kullanmaktadırlar.

Dorr Raporu, Sovyet heyetiyle aynı zamanlarda olmasa bile birbirini takip

eden yakın sürelerde Türkiye’de bulunmuş olmasına rağmen bu heyetten ve bu

kişilerin çalışmalarından bahsetmemektedir. Çalışmada dünyanın içinde bulunduğu

iktisadi krizle ve tavsiyelerle ilgili olarak çok az değinilmekte ve bugünden

bakıldığında yazılanların soyut, içinde bulunduğu toplumsal gerçeklikten uzak ve

hemen-hemen her ülke için geçerli olabilecek genel değerlendirmeler olduğu

görülmektedir.

Münakalat ve Muvasalat(Taşıma ve Ulaşım) başlığı altında, Türkiye’nin büyük

paralar ve büyük bedeller ödeyerek yurdu çelik ağlarla ördüğü belirtilerek bundan

sonra otomobil ve kamyon nakliyatının geliştirilmesi gerektiği belirtilmektedir.

Demir yolu ağının daha ileri götürülmesinin iktisadi olmayacağı öne sürülmektedir.

Karayolu sisteminin geliştirilmesinin ulaşım masrafların azaltılması yanında

105

memleketin zirai ve sanayi üretiminin artmasında ve hammadde kaynaklarının hızlı

bir biçimde piyasalara arzında önemli bir rol üstleneceği öne sürülmektedir.

Raporun ilerleyen bölümlerinde teşebbüsü şahsi başlığı altında memleketin

gelişmesinde teşebbüsü şahsinin önemine işaret edilerek idarede ki en büyük hatanın

iş başına yetkili ve sorumluluk sahibi kimselerin getirilmemesi olarak gösterilirken

bunun neticesinde idare sisteminin baştan aşağıya bozulacağı ve enerjinin

ehemmiyetsiz işlere harcanacağı öne sürülmektedir. İyi bir idarenin ölçüsünün

yöneticilerin merkeziyetçi bir anlayışının sonucu olarak yetkileri kendi ellerinde

toplamalarının değil yetkileri devretmek sureti ile zamanlarını daha önemli sorunlara

ayırmaları gerektiği üzerinde durulmaktadır(Dorr Raporu, 1933:78). Raporda

memleketlerin kalkınmasının önündeki en büyük engellerden biri olarak kırtasiyecilik

gösterilmekte ve bu engele karşı alınması gereken tedbirler şu başlıklar altında

sıralanmaktadır; örgütlerde kırtasiyeciliğe karşı daima uyanık olmak, yetkilerin

devredilmesini sağlamak, hükümetlerin görevinin halka hizmet olduğunu memurlara

anlatmak, memur sayısını azaltmak, çalışanların istek ve gayretle çalışmalarını

sağlayacak tedbirleri almak ve son olarak idari usul ve sonuçlarını zaman- zaman

uzman kişilerin denetimine tabi tutmak ve incelemek.

Çalışmanın 1933 yılında yapıldığını ve Türkiye’nin o günkü mevcut idare

sistemini, kamu çalışanı sayısını ve memleketin içinde bulunduğu genel durumu göz

önüne aldığımızda komisyonun ısrarla memur sayısının azaltılması konusu üzerinde

durmasını anlamak mümkün değildir. Bir yandan dünyanın içine girdiği ekonomik

krizin serbesti yanlısı politikaların başarısızlığını ortaya koyup devlet

müdahaleciliğinin önünü açıp kamu politikalarında bir tercih değişikliğine gidilirken

diğer yandan ülkenin hızlı bir biçimde kalkınabilmesi için iyi yönetilmesi ve liderlik

106

sorunu üzerinde durulmakta ve bunların sonucunda memur sayısının azaltılması

ısrarla tavsiye edilmektedir.

Dorr Raporunun en dikkate değer taraflarından biri çalışmanın devletçi

politikaların dünyada ve Türkiye’de uygulamaya geçtiği bir dönemde kaleme

alınırken bu durumun içerikte yer almadığı ve görülmek istenmediği gözlenmektedir.

Çalışmanın bir çok yerinde teşebbüsü şahsi fikrinin önemi ve erdemleri anlatılırken, I.

Sanayi Planı ile birlikte hızlı biçimde uygulamaya geçilen devletçilik uygulamaları ve

devletçilik fikri üzerinde hemen hiç durulmamakta ve sanki bu politikalar yok

sayılmaktadır. Raporda heyetin İzmir’den Kars’a Edirne’den Antep’e kadar gidilen

seyahatler ve yerinde yapılan gözlem ve incelemelere bağlı olarak Türkiye devletinin

büyük bir kalkınma iştahı ve hamlesi içinde olduğu ve bu gayretlerin muhakkak

başarı ile sonuçlanacağı belirtilmektedir.

Çalışmada açık biçimde serbesti taraftarı bir irade görülürken heyetin samimi

ve yapıcı üslubu dikkat çekmektedir. Komisyonun üç cilt ve sayfalar dolusu metinle

en ufak ayrıntısına kadar incelediği Türkiye’nin, sağlıktan güvenliğe, istihbarattan

nüfus yapısına, kalkınma hamlesinden Anadolu coğrafyasındaki hayvan çeşidine ve

sayısına, yer altı kaynaklarından bunların hangi vasıtalarla pazara nakledileceğine,

hangi alanlarda fabrikalar kurulacağından bunların makine ve ekipman durumuna, su

kaynaklarının mevcudiyetinden ve kullanımından orman alanlarının durumuna ve

bunların gelecekteki önemine, balıkçılığın mevcut durumundan, çini ve porselen

fabrikalarının nerede kurulacağına, kömür ve linyit yataklarının durumundan milli

savunma faaliyetleri için asit sülfirik ve nitritin önemine, Türkiye’nin yol siyasetinin

ne olması gerektiğinden mahalli idarelere yetki devredilmesine, limanların mevcut

durumundan vapur ve hava istasyonunu sayısına, demiryollarının mevcut

107

durumundan bunların gerekli bağlantılarının yapılmaması nedeni ile istenilen

faydaları sağlamamasına, posta idaresinin ıslahından tayyare yollarının

düzenlenmesine, dahili ticaretten harici ticaret düzenlemelerine, Maliye Vekaletinin

yeniden düzenlenmesinden mali yapının mevcut durumuna, para kambiyo ve sigorta

işlerinin düzenlenmesinden Merkez bankasının mevcut kambiyo durumuna, maarifin

içinde bulunduğu durumdan yurt dışına öğrenci gönderilmesine, üniversitenin

durumundan yeni ders kitaplarının hazırlanmasına ve basılmasına, kuru tarım

imkanlarından hangi sebze türlerinin yetiştirilmesi gerektiğine değin her alanda

saptamalarda ve tavsiyelerde bulunulmuştur. Dorr raporu bu çalışmanın sınırlarını

fazlası ile aşan ve birkaç tez konusu olabilecek bilgi ve belgeyi içinde taşımaktadır.

Yukarıda kısaca ifade edilen alanlarda komisyon özet olarak şu

değerlendirmelerde ve tavsiyelerde bulunulmaktadır. Türkiye’nin kalkınması için

büyük ve devasa işlere girmek yerine küçük ölçekli işlerden başlayarak bir

sanayileşme politikası izlenmesi, uzun süreli planlar yapmak yerine kısa vadeli

planlar yapılması, ülkenin sanayileşme hamlesi yerine zirai alanda yatırımlar

yapılması, halka acı çektirecek biçimde ağır olan vergilerin azaltılması, personel

istihdamı konusunda zecri tedbirlere başvurularak memur sayısının azaltılması,

formalitelerin basitleştirilmesi, ecnebi seyyah akınının(yabancı sermaye) ülkeye

gelmesinin sağlanması için iyi bir teşkilat yapısının kurulması, şahsi teşebbüsün

teşvikinin ve emniyetinin sağlanması, mahalli teşebbüs ruhunun canlandırılması ve

merkezi idareden vazgeçilmesi, ülkenin en çok ihtiyaç duyduğu nitelikli personelin

yetiştirilmesinin sağlanması, kırtasiyeci zihniyetle hareket eden personelin idarenin

çalışmasını engellenmesinin önüne geçilmesi, sayıları on milyonu bulan köylü

108

kitlesinin eğitimi ve iktisadi hayata katılması, talim ve terbiyesi cumhuriyet

yöneticilerin birinci vazifesi olmalıdır.

Raporun V ve VI kitaplarının yer aldığı üçüncü cildin XIV. bölümü “İdare”

başlığını taşımakta ve bu başlık altında toplam yirmi altı sayfada Türkiye idaresi

genel hatları incelenerek şu konular irdelenmektedir(Dorr Raporu, 1933:364):

I. Müessir Bir İdarenin Ehemmiyeti

II. İdarenin Muhtelif Vecheleri

III. Teşkilat

IV. Personel

V. İktisadi Mesailde Kifayetli Malumata Lüzum

VI. Kanunlar

VII. Mütehassıslardan Yardım

VIII. Konklüsyon ve Tavsiyeler

Bu durum karşısında heyet Türkiye idaresi için aşağıdaki tavsiyeleri dikkate

sunmaktadır(Dorr Raporu, 1933:398-399):

1. Milletin idareci kuvvetleri memlekette idare meselesini çözümü en zor ve

önemli bir dava olarak telakki etmeli ve daima memleketin karşılaşacağı bir

güçlük olarak tanımalı ve bu noktada daima ıslahat yapma imkanlarının

mümkün olduğunu takdir etmelidir.

2. Çalışanlara yetki devredilmesi hususunda ısrar edilmeli ve yetki devri için

gereken bürokratik süreçler sadeleştirilmelidir.

3. Nitelikli kamu personelinden azami ölçüde faydalanabilmek için işe elverişli

olmayan memurların işten uzaklaştırılması elzemdir. Memurların işe

alınması, tayini hususlarında daha etkili usuller geliştirilmeli ve bunda ısrar

edilmelidir.

109

4. Gerek hükümetin gerekse de halkın iktisat işlerinde muhtaç olduğu bilgi ve

malumatın önemi kavranarak bu doğrultuda ciddi adımlar atılmalı ve düzenli

istatistikler tutulmalıdır.

5. Mevcut kanunlarda birbiri ile çelişen aykırılıklar gözden geçirilerek ortadan

kaldırılmalıdır. Başka bir ülkede başarı ile uygulanmış bir kanunun

Türkiye’de başarı ile uygulanacağını düşünmek yanlış olacaktır. Bu noktada

ithal edilecek kanunların Türkiye şartların uygun hale getirilmesi

gerekmektedir.

6. Çeşitli bakanlıklarda hükümet politikalarına yön vermekle görevli

memurların gerek teknik gerekse idari uzmanların görüşlerinden

faydalanması için gerekli imkanlar bu kişilere sunulmalıdır. Bu gibi

uzmanların öncelikle Türk uzmanlardan oluşması, olmadığı takdirde yabancı

uzmanlardan faydalanılması yoluna gidilmelidir.

7. Bütün bu sayılanların üstünde bir husus vardır ki bu mesele milli amaçların

gerçekleştirilmesinde en büyük engeldir. Bu engel kırtasiyecilik sorunudur.

Bu sorunu kökünden kazıyıp atmak için bütün idarecilerin mesailerinin bu

konu üzerine vermeleri ve daima uyanık olmaları gerekmektedir.

Daha önce yeri birkaç kez ifade edilmeye çalışıldığı gibi ilgili literatürde

yaygın olarak, yabancı uzman raporları başlığı altında incelenen çalışmaların çok

kısa başlıklar altında ele alındığı, bu çalışmalara ilişkin olarak sorulması gereken, bu

çalışmalara neden ihtiyaç duyulduğu, nasıl bir toplumsal ve siyasal düzleme

oturduğu, hikayelerinin ne olduğu ve çalışmalar sonucunda neler olduğu? gibi

soruların sorulmadığı ve bu çalışmaları yapan uzmanlara ilişkin çok kısada olsa

herhangi bir bilgi verilmediği belirtilmişti. Bu yargı en çok Dorr başkanlığında

110

yapılan çalışma için geçerli saptamalardan biridir. Rapor öylesine kapsamlı ve

hacimli bir çalışmadır ki hayretler içinde kalmamak mümkün değildir. Üç cilt

halinde yayınlanan çalışmada kullanılan resimler, krokiler, ve haritalar yerli ve

yabancı başka hiçbir çalışmada kullanılmamıştır. Tespitimiz odur ki herhangi bir

Türk bilim adamı bu çalışmayı gördüğünde şaşkınlık içinde kalacaktır.

II. Dünya Savaşı Sonrası Dönem ve Kalkınma Sorunu

II. dünya savaşı sonrası dönemde ortaya çıkan en belirgin gelişmelerden biri

1929 krizinden sonra kapitalizmin içine girdiği derin ve yaygın bunalımdı.

Avrupa’da açık biçimde görülen savaşın yıkımının sarsıntıları dünyanın dört bir

yanında hissedilirken özellikle sömürge ve yarı sömürge ülkelerde ciddi bir

dalgalanma ortaya çıkmaya başlamış ve bu ülkeler özgürlüklerini ilan etmeye

başlamışlardır. Kapitalizmin bunalımı savaşın maddi hasarları ve insan kayıpları ile

sınırlı değildi sadece aynı zamanda üretici güçlerdeki yıkımın, alt yapıdaki tahribatın,

kentlerin harabeye dönmesinin yanında kapitalizmin yeni bir paylaşım savaşı

başlıyordu(Gerger, 1999:24-25). Uluslar arası sermaye açısından ortaya çıkan bu

tabloya karşı Atlantik’in ötesinde yeni bir güç yükselmekte idi. Kısmen de olsa

büyük yıkımdan fazla etkilenmemiş olan Amerika Birleşik Devletleri yeni bir güç

olarak dünya sahnesine çıkarken aslında dünyada yeni bir düzen başlamakta idi. Bu

düzenin temel aracı Truman doktrini olurken ABD Marshall yardımları ile elini

çekmemek üzere Ortadoğu’ya ve Avrupa’ya sokuyordu.

II. dünya savaşı sonrası dönemde dikkat çeken bir gelişme de kapitalist

sisteminin ve sermayenin uluslar arasılaştırılmasıdır. Gelişmiş kapitalist ülkelerdeki

sanayi sermayesinin az gelişmiş ülkelerdeki yerli sermaye ile birlikte ortak

yatırımlara girişmesi yeni bir iş bölümü olarak nitelendirilmiştir. Türkiyede bu sürece

111

eklemlenmek yolunda önemli birçok adımlar atarken yapılan askeri ve ekonomik

anlaşmalara bağlı olarak ülke üzerinde ABD etkisinin arttığı görülmektedir. Savaş

sırasında yaşanan ekonomik bunalımla çöken ekonomik sistem savaştan sonra

yeniden düzenlenirken Türkiye’de bu sisteme eklemlenme yolunda uluslar arası

sistem ve ABD önderliğindeki yapılanma aşamalarına paralel bir düzenleme içine

girdiği görülmektedir. Bu dönemde gelişmiş kapitalist ülkeler için en önemli sorun

uluslar arası meta ve sermaye dolaşımının yeniden canlandırılması ve sürekliliğini

sağlayacak yeni bir sistemin kurulması sorunudur. Bu amaçla 1944 yılında Bretton

Woods anlaşması ile kurulan Uluslar arası Para Fonu(IMF) ve Dünya

Bankası(IBRD) kurulmuştur. Gülalp bu kurumları uluslar arası kapitalizmin

işleyişini denetleyen birer üst organ, uluslararası kapitalizmin kollektif beyni olarak

niteleyerek önemine işaret etmektedir.

Savaş sonrası dönemde ABD ekonomik bakımdan güçlenmiş olarak çıkarken

1937 de kapitalist dünyanın toplam ithalatının % 14.2’ni yapan bu ülke 1947 yılında

ise bu oranı %32 ye çıkarmıştı. Amerikan ordusu da savaş öncesinde dünyanın en

büyük on yedinci ordusu iken savaş sonrası dönemde dünyanın en büyük ordusu

olmuştu. Bu yeni gücün yeni görevleri ve misyonları vardı. Bu misyonun başında ise

yaşlı kıtanın ayağa kaldırılması ve imar edilmesi gerekmekteydi. Bu durum aslında

“yeni bir dünya düzenine” işaret etmekteydi. ABD’nin elinde durmadan artan üretim

kapasitesi ve sermaye birikimi bu yeni güce yer yüzündeki bütün kapıların açılması

ve yeni yapıların ortaya çıkması gerekmekteydi. Bu dönemde benimsenen açık kapı

politikası ile yeni bir restorasyon süreci başlarken bağımsızlığını kazanan yeni

devletlerin modern idare cihazlarına sahip olmaları gerekmekteydi. Açık kapı

politikası ile sermayenin önündeki engellerin ortadan kaldırılmasını ve serbest

112

dolaşımını öngörürken aynı zamanda pazarın güvence altına alınması, üretimden

dağıtıma dek dolaşım ağının açık tutulması, piyasaya dayalı iç düzenlemelerin

yapılması, liberal kapitalizmin teşvik edilmesi savaş sonrası Amerikan politikalarının

genel ilke ve amaçlarını oluşturmaktaydı.

Savaş sırasında uluslar arası ilişkiler alanında yürütülen denge politikasını

savaş sonrasında değiştirmek durumunda kalan Türkiye, savaş sonrası dönemde

yalnızlaşama politikası ile karşı karşıya kalmıştır. Türkiye bir yandan Sovyet

tehdidini ensesinde hissederken diğer yandan yükselen güç ABD ile daha sıkı

ilişkiler kurmanın yollarını aramaktadır. Ülke içinde ise savaş sırasında yürütülen

politikalar nedeniyle durum pek parlak gitmemekte toplumsal muhalefet sesini

duyurmaya çalışmaktadır. Savaş yıllarında artan hayat pahalılığı toplum kesimlerini

hoşnutsuz ederken ekonominin içinde bulunduğu kriz durumu işsizliğin artmasına ve

yokluk ve karaborsanın hızla yayılmasına neden olmuştu. Yoksullaşma, yoksunluk

ve karaborsa, işçileri, memurları, serbest meslek sahiplerini ve esnafı son derece

olumsuz etkiliyordu. Savaş döneminde kişi başına düşen milli gelir neredeyse % 25

oranında düşmüştü. Bu yoksullaşma kırdan kente göçü hızlandırmakta ve kentlerin

etrafında göçle gelen gecekondu bölgelerini oluşturmaktaydı(Yerasimos, 1989:165).

Ekonomik kriz siyasal baskılarla birleşerek gündelik yaşamı olumsuz yönde

etkilerken savaş döneminde palazlanan yeni sermaye sınıfı egemenliği ele geçirme

mücadelesi vermeye başlamıştı.

1940’ların Türkiye’si geniş bir prekapitalist sektör ile ticari niteliği ağır basan

kapitalist sektörün yan-yana bulunduğu bir sosyo-ekonomik yapıya sahiptir. Modern

anlamıyla bir sanayi burjuvazisi gelişmemiştir ve iktisadi hayata bankalar-ticaret

burjuvazisi- büyük toprak sahipleri hakimdir. Savaş döneminde yükselen yeni

113

sermaye sınıfı ve özellikle spekülatif kazançları artan ticaret burjuvazisi ile Türkiye

yeni bir toplumsal denge noktasına doğru ilerlemekteydi.

Savaş sonrası dönemde uluslar arası konjonktürün iç gelişmelerle örtüştüğü

ve kısmen benzerlikler gösterdiği bilinmektedir. Savaşın sonunda özel girişimin

önündeki engeller bizzat ABD tarafından kaldırılmak istenirken Türkiye’de savaş

döneminde zenginleşen bir takım grupların yönetimde daha fazla söz hakkı almak

istemektedirler. Türkiye’nin yaşadığı yoksulluk ve ekonomik kriz ülkeyi tek partinin

yönetmesini zorlaştırırken yine ABD’nin dış politika doktrini sayesinde iktidar acil

biçimde çok partili yaşama geçiş kararı almakta ve uluslar arası arenadan dışlanmak

istememektedir.

1945 sonrası süreçte yaşanan gelişmeleri uluslar arası sistemde meydana

gelen gelişmelerden daha çok ülke dinamikleri ile açıklamak isteyen bir kısım

görüşler de bulunmaktadır. İkinci dünya savaşı yıllarında hızla özel sektörün elinde

toplanan sermaye artık belli bir potansiyele erişmiştir. Bunun sonucunda sermaye

kesimi 1930’lı yıllarda uygulamaya konulan devletçiliği bütün engellerinden

sıyrılmak ve tüm ekonomiyi özel girişimin kontrolüne almak istemekteydi. 1948

Kasımında İstanbul’da toplanan iktisat kongresinde devletin ekonomi alanında

öncülüğünü tamamladığı ve artık sadece eğitim, haberleşme, milli savunma,

araştırma, denetim gibi temel kamu hizmetlerini yerine getirmesi ekonominin bundan

böyle özel kişilerce yönetilmesinin zorunlu ve kaçınılmaz olduğu öne sürülmüştür.

Diğer taraftan giderek gelişen özel sermaye savaş sonrası dönemle birlikte yabancı

sermaye ile eklemlenmeye gittiği görülmektedir. 1947 yılında “Yabancı Sermayeyi

Teşvik Kanunu” çıkarılmıştır. 1947 yılı sonrası yıllarda artık kalkınmanın stratejisi,

ekonominin yönetimi ve yönü büyük ölçüde Thorburg, ICA, IBRD raporları gibi

114

yabancı sermaye ve özel girişime her türlü kolaylığı ve önceliği sağlayan ABD’deki

eğilimlerin temsilcisi fikirlere göre tayin edilmeye başlamıştır(Şaylan, 1974:80).

1923-1950 yılları arasında uygulanan devletçilik politikalarına bağlı olarak burjuva

sınıfı özellikle savaş yıllarında gelişmiş ve yabancı sermaye ile bütünleşme yoluna

gitmeye başlamıştır. Bu bütünleşme önceleri acentelik almak şeklinde olmuşsa da bir

müddet sonra ortak yatırımlara gidilmeye başlanmıştır.

Bu raporlarda özellikle ekonomik hayatta devletçilik uygulamalarına

kesinlikle son vererek özel girişime öncelik vermek ve pazar ve fiyat

mekanizmalarını esas yön verici olarak kabul etmek, ağır sanayi alanlarındaki

yatırımlara son verilerek ekonominin dengeli büyümesini hedeflemek ve

kalkınmaya tarımdan başlamak, iç pazarı genişletmek için kırsal nüfusun hayat

standardını yükseltmek bağlamında başta karayolları ağı ile ulaşım

olanaklarını geliştirmek olarak sıralayabiliriz.

Şaylan sosyal yapıda meydana gelen bu gelişmelerin siyasal sistem üzerinde

de etkisini gösterdiğini belirterek siyasal sistemi de sosyal yapıdaki değişime uygun

bir pozisyon almaya zorladığını ve sosyal değişime uyumlu hale gelme yolunda bir

dönüşüm geçirdiğini belirtmektedir. Bu saptamayı yaparken yaşanan değişimin

ülkenin iç dinamikleri ile gerçekleştiği gibi bir sonuç ortaya çıkmaktadır ki bu çok

doğru bir çıkarsama olmasa gerektir. Kendisinin de çalışmasının önceki bölümlerde

ifade ettiği gibi 1945 sonrası dönemde özellikle ABD’nin etkileri ve baskıları

sonucu, Türkiye bu dönüşümü ucu dışarıda olan bir manivela ile gerçekleştirmiştir.

Şaylan burada Marshall yardımına eklemlenme sürecinde yaşanan uluslar arası

gelişmelere pek değinmemektedir. Halbuki yaşananlara baktığımızda görmekteyiz ki

Türkiye’de yaşanan gelişmelerin yönünün dünyadaki gelişmelerle paralel bir seyir

115

izlediği görülmektedir. Dünyadaki gelişmelere bir uyumun sonucu olarak ortaya

çıkan çok partili hayat geçiş ve buna bağlı olarak içerde liberal kapitalizme geçişi

hızlandıracak yeni ekonomik ve idari politikaların tespiti ile dış politikada ağırlığı

gittikçe hissedilen ABD egemenliğine bir yöneliş görünmekteydi.

Gelinen noktada, CHP ve hükümet yıpranmış, düzenin bekası için acil bir

çıkış yoluna ihtiyaç duyulmaktadır; uluslar arası gelişmeler ve ABD hegemonyası

Türkiye’nin ortaya çıkan yeni düzene uygun bir siyaset ve dış politika izlemesini

mecbur hale getirmektedir. İçerde ise yeni ortaya çıkan ekonomik tablo ve sınıfsal

dengeler çok partili hayata geçilmeyi ve bir reform programı uygulanmasını zorunlu

kılmaktadır(Gerger, 1999:39). Burada bir saptama yapmak gerekirse, farklı kişiler

tarafından çeşitli şekillerde yorumlanan bu dönemin uzlaşmacı bir yorumla; ülkenin

yaşadığı değişim ve dönüşümün içerdeki gelişmeler kadar belki de daha fazla uluslar

arası alanda meydana gelen gelişmelerin etkisinde olduğu ve reform sürecinin bu

bağlamda yürüdüğü söylenebilir.

Bu noktada tam da Güler tarafından dile getirilen “1870-1930 klasik

sömürgecilik dönemi, 1930-1970 yeni sömürgecilik, 1970 sonrası dönemde ortaya

çıkan küresel sömürgecilik” dönemlendirmesi konumuz bakımından önemli bir

açıklama gücüne sahip olduğu görülmektedir. İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde

bağımsız devletlerin sayısı hızla artarken yeni dönemin egemen gücü ABD ile az

gelişmiş ülkeler arasında “dış yardım”, doğrudan yabancı yatırım”, istikraz ve kredi”,

“karma ortaklıklar” şeklinde ortaya çıkarken bu durumun somut göstergesi Truman

Doktrini ve Marshall Planı olmuştur.

Klasik sömürgecilik dönemi yapısı gereği uluslar arası ekonomik düzenleyici

kuruluşlara gerek duymazken, savaş sonrası dönem ülkeler arası ilişkilerin ikili

116

ilişkilerle sınırlandırılamayacak özelliği nedeniyle uluslar arası kuruluşların

kurulması ve işlevselleştiği bir dönem olmuştur. Sayıları giderek çoğalan bağımsız

devletlerin ve bunlar arasındaki ilişkilerin yönlendirilmesi, Birleşmiş Milletler

kurumunda somutlaşmıştır. Birleşmiş Milletler sistemi içinde kurulan UNESCO,

FAO gibi özel uzmanlık kuruluşlarının yanı sıra 1945’te kurularak faaliyete geçen

IMF ve IBRD gibi özerk kurumlar dünya sisteminde önemli görevler ve misyonlar

üstlenmişlerdir(Güler, 1996:15). Yardım programları içerisinde bir alt kategoriyi

oluşturan “idarenin modernizasyonu” uluslar arası kuruluşların temel faaliyet

alanlarından biri olmuştur. Özellikle az gelişmiş ülke idarelerinin reforma tabi

tutulması daha fazla öne çıkarken el kitaplarının hazırlanmasından başlayarak amme

kürsülerinin kurulmasına uzanan geniş bir faaliyetler dizisi gerçekleşmiştir.

Uzman ve profesörlerden oluşan ekipler az gelişmiş ülkelere kurucu-

danışman olarak gelirken ayrıca bu ülkelerden bir kısım öğrenciler de yurt dışına

gönderilmiştir. Bu gelişmelerin yanın da başta Latin Amerika bölgesine hizmet

etmek üzere 1951 yılında Rio de Jenario’da kurulan Latin Amerika Amme İdaresi

Enstitüsü, 1952 yılında Orta Doğu Bölgesine hizmet etmek üzere Ankara’da Türkiye

ve Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Orta Amerika bölgesine hizmet etmek üzere

Kosta Rika’da ve aynı yıl Mısır’da Amme İdaresi Enstitüleri kurulurken, 1954

yılında bu defa Hindistan’da kurulmuştur. BM’nin bu seferberliği “iktisadi kalkınma

programları ve idari teşkilatların modernizasyonu” projeleri ile hayata geçirilmiştir.

Bunların en bilineni Türkiye’de de bir çok projenin hayata geçirilmesini sağlayan

Agency for International Development (AID) dir.

117

I.3.3- Thornburg Raporu, 1949

1933 tarihli Dorr Raporundan sonra 1949 yılına gelinceye değin yapılan en

kapsamlı çalışmalardan biri Thornburg Raporudur. Amerika Birleşik Devletlerinde

faaliyet gösteren Yirminci Asır Vakfı tarafından 1948 yılında Yunanistan’da yapılan

çalışmadan hemen sonra Standart Petrol Şirketi Mühendisler Meclisi Başkanı ve aynı

zamanda aynı şirketin Orta ve Uzakdoğu şubelerinin başkan yardımcılığını yanında

ABD Dış İşleri Bakanlığının Petrol Müşaviri olan Max Weston Thornburg ve

Kanada asıllı Amerikan vatandaşı Uzakdoğu ve Hindistan uzmanı Graham Spry ile

George Soul tarafından kaleme alınan “Turkey: An Economic Appraisal” isimli

çalışma ABD’nin yürüttüğü yeni siyasetin bir parçası olarak ortaya çıkmıştır.

20. Asır Vakfı ile ilgili Türkçe metnin önsözünde şu bilgiler yer almaktadır.

20 Asır Vakfı, Amerika’nın dünya çapında ekonomik ve sosyal meseleler hakkında

bilimsel araştırmalarıyla tanınmış kuruluşlarının başında gelmektedir. ‘Bu müessese

Birleşik Amerikanın II. Dünya Harbinden sonra iktisadi bakımdan geri kalmış

memleketlerin kalkınmalarına yardım etmek maksadıyla geniş bir program tatbikine

başlayınca bu program çerçevesinde yer alan memleketlerin gerçek durumlarını ve

bundan sonraki ihtiyaçlarını tespit etmek üzere faaliyet gösteren bir kurumdur’

denilmektedir. Aslında bugün de değişen bir husus bulunmamaktadır. ABD geri

kalmış memleketlere demokrasi ve refah getirmek amacıyla benzeri sivil toplum

örgütleri ve araştırma enstitüleri ve think-thanklarla aynı işi yapmaya devam

etmektedir.

Türkiye’nin Amerika ile yakın ilişkiler kurması ve uluslararası ilişkilerinde

başat bir güç merkezi haline gelmesi bu çalışmanın ana teması olmamakla birlikte

Türkiye’nin reform politikalarının anlaşılabilmesi ve reformların yaslandığı

118

ekonomik, sosyal ve felsefi arka planın görülmesi bakımından bu ilişkilerin bilinmesi

ve detaylandırılması hayati önem taşımaktadır. II. Dünya savaşı sonrası dönemde

ABD yeni bir dış politika stratejisi belirleyerek Truman Doktrini çerçevesinde eski

dünyaya ve özellikle Ortadoğu’ya yeni bir yol haritası eşliğinde barış ve refah

getirmek istemektedir. Bu tez günümüzün Büyük Orta Doğu projesi olarak

adlandırılan Ortadoğu’ya demokrasi, barış ve zenginlik getirmek isteyen tezle

örtüşmekte ve benzer parametrelerden hareket etmektedir. Savaş yıllarında tarafsız

bir politika izlemeye çalışan ve savaşın tahribatlarından en az zararla çıkmaya özen

gösteren Türkiye batılı ülkelerle arasındaki iki yüz yıldır devam eden “denge

oyununu” devam ettirmek istemiştir.

Kurtuluş savaşı yıllarında Sovyet Rusya ile yakınlık kuran Türkiye, Kurtuluş

savaşında da bu ülkeden destek almış daha sonra bu ilişkiler ilerletilerek 1929 krizi

sonrası ortaya çıkan devletçi politikaların belirlenmesinde Sovyet tecrübesinden

faydalanılmaya çalışılmış ve Birinci Sanayi Planı için bu ülkeden uzmanlar istenerek

birçok sanayi kuruluşunun temeli atılmıştır. Celal Bayar ve ismet İnönü bu amaçla

Sovyetler Birliğine ziyaretlerde bulunmuş ve mevcut dostluğun ilerletilmesi için

heyetler arası görüşmelerin devam etmesi karar bağlanmıştır. Sovyetler Birliği

kurulan bu yakın ilişkiler başta İngiltere ve Almanya olmak üzere Türkiye’nin eski

müttefiklerini harekete geçirmiş ve bu ülkeler de Türkiye üzerindeki nüfuzlarını

kaybetmemek üzere ekonomik yardımlarını hızlandırmışlar ve Türk hükümetinin

önüne bir çok projeler getirmişlerdir. İkinci Dünya savaşının ayak seslerinin gelmeye

başladığı 1936 yılı ile birlikte Türkiye üzerindeki etkinliklerini artırmak isteyen

Almanya ve İngiltere Türkiye’yi kendi saflarına çekebilmek için var güçleri ile bir

mücadeleye girmişlerdir. İngiltere öncülüğünde Türkiye Balkan ve Sadabat Paktını

119

imzalarken, 1929 krizi sonrası başta gaz ve elektrik gibi enerji alanı olmak üzere

ulaşım ve daha birçok alanda çeşitli Alman firmalarıyla imtiyazlı anlaşmalar

yapılarak Almanya ile yakınlaşılmaktadır. Bu denge politikası Türkiye

diplomasisinin yabancı olmadığı bir uluslar arası ilişkiler oyunudur ve Türk

diplomasisi son iki yüz yıldır bu denge politikası sayesinde bir çok kazanımlar elde

etmiştir. Bugünde bu denge oyunu örtülü biçimde devam etmekte Türkiye kimi

zaman ABD’ne karşı Avrupa Birliği siyasetini öne çıkarmakta kimi zamanda AB’ne

karşı ABD ile ilişkilerini yoğunlaştırarak iki güç merkezine karşı birinden birini

kaldıraç olarak kullanmaya çalışmakta kimi zamanda bunda kısmi başarılar elde

etmektedir.

İkinci dünya savaşından sonra ise Türkiye görece daha zor bir döneme

girmekteydi. Bir yandan Boğazlar ve Doğu Anadolu üzerinde toprak talebinde

bulunan Stalin yönetimindeki Sovyetler Birliği diğer yanda ise artık ne İngiltere ve

ne de Almanya kalmıştır. Diğer tarafta artık Amerika Birleşik Devletleri

bulunmaktaydı. Türkiye, Sovyet tehdidine karşı cepheyi genişletmek istemekteydi

ancak elinde çok fazla enstrüman olmamakla birlikte her zaman olduğu gibi jeo-

stratejik önemi, yer altı ve yer üstü kaynakları dolayısıyla asla gözden de

çıkarılamayan bir ülke idi. Ayrıca savaştan hayli fazla zarar gören Türkiye bu

yaralarını sarmak ve içerde yükselen toplumsal muhalefeti susturmak maksadıyla

yeni ekonomik yardımlar almak ve yeni ittifaklar bulmak zorundaydı. İşte bu

noktada Türkiye’nin Amerikancı bir yöneliş içine girmesi artık siyasal ve toplumsal

zemini hazırlanmış bir süreçti ve Türk dış politikası bundan sonra güçlü müttefik

olduğunu belirterek ABD ile çok sıkı ilişkiler kurmaya yönelmiştir. 1950’li yıllarda

120

Celal Bayar tarafından dile getririlen “Türkiye’yi küçük Amerika yapma” söylemi

döneme egemen olan temel düşüncelerden biri olmuştur.

Bu Amerikancı yönelmenin ilk adımı Truman doktrini çerçevesinde dağıtılan

Marshall yardımına dahil olmak olmuş ve bunu askeri yardımlar ve Türk Silahlı

Kuvvetlerinin modernizasyonu altında yürütülen çalışmalar izlemiştir. Bu bağlamda

ABD ordusunun kullanmadığı birçok askeri malzeme Türkiye’ye gönderilmiş,

karşılıklı imzalanan anlaşmalar doğrultusunda bir kısım askeri personelin ABD’de ve

NATO şemsiyesi altında eğitilmesi hayata geçirilmiştir. Ancak ABD bu yardımları

yapmadan önce ve Türkiye’nin Marshall Planından faydalanabilmesi için birçok

uzmanını sırası ile Türkiye’ye göndermeye başlamış ve bu uzmanlar Türkiye ile ilgili

ayrıntılı raporlar hazırlayarak ve Türkiye’nin bundan sonra neler yapması ve

yapmaması gerektiğini belirten detaylı tavsiyeler ve kalkınma reçeteleri

hazırlamışlarıdır. Türkiye’de hazırlanan erken dönem reform projeleri aslında

Türkiye-ABD ilişkilerinin bugüne kadar üzerinde pek durulmayan farklı bir

boyutuna işaret etmektedir. Bir anlamda erken dönem idari reform çalışmaları

Türkiye-ABD ilişkilerinin tarihi mahiyetindedir. Bu noktada ortaya çıkan en önemli

gelişme Thornburg başkanlığında heyetin Türkiye’ye gelerek yaptıkları araştırma ve

Amerikan dış yardım siyasetine yön verme çabalarıdır. Bu çalışmayı Hilts heyeti,

Barker heyeti ve daha sonra bir çok heyet izlemiştir.

Çalışmanın önsözünden anladığımız kadarı ile 20 Asır Vakfı Türkiye

araştırmasını yapmadan önce Yunanistan’da incelemelerde bulunmuş ve raporunu

1948 yılında yayınlamıştır. Vakıf Direktörü Evans Clark’ın önsözde anlattığına göre,

Vakıf Türkiye incelemesinden sonra aynı amaçlarla Latin Amerika’da da benzeri

araştırmaları yapacak ve ilk olarak Brezilya’da incelemelerde bulunacaktır. Böylece

121

yalnızca ABD dış yardımının rasyonel bir biçimde kullanılması değil aynı zamanda

özel sermaye içinde entelektüel sermayeyi hammaddeyi hazırlamak amacıyla öncü

birer proje olarak hazırlanmıştır. Raporun önsözünde Türkiye incelemesinin, Truman

Doktrinin ilanından önce ülkenin stratejik önemi ve komünizmin genişlemesine karşı

yapılacak savunmada kilit öneme sahip bir kale ülke olmasından dolayı yardım

ihtiyaçlarının gereklerini bir tarafa bırakarak ve ülkenin stratejik değerini ön planda

tutarak yapıldığına işaret edilmektedir. Raporun incelemesine geçmeden sadece bu

ifadelerden yola çıktığımızda raporun gerçek amacının ne olduğu açık biçimde

görülmektedir. Türkiye stratejik değeri, coğrafi konumu ve sahip olduğu kaynakları

ve nüfusu bakımından komünizmin önündeki son kale olarak görülmekte, ABD’nin

askeri garnizonu olacak ve bölgedeki amaçlarına hizmet edecek bir yarı sömürge

ülke yapılmak istenmektedir. Bu tespit ve değerlendirmeler soğuk savaş döneminin

değişmeyen ezberlerinden birini oluşturacak, içerden ve dışardan yapılan propaganda

faaliyetlerinde komünizm tehlikesinin boyutlarına dikkat çekilmek istenmiştir.

Türkçe literatürde rapora dair ilk inceleme Osman Okyar tarafından İstanbul

Üniversitesi İktisat Fakültesi Dergisinde yayınlanmıştır. Okyar, politik tercihler ve

dünya görüşü bakımından Thornburg raporunu beğenmekte ve samimi bularak Türk

ekonomisi üzerinde yapılmış ciddi ve yerinde bir çalışma olarak takdim etmektedir.

Okyar, raporla ilgili incelemesini metin henüz Türkçe’ye çevrilmeden orijinal

İngilizce metin üzerinden yapmış ve çalışmanın heyecan verici bir irdeleme

olduğunu belirtmiştir. Okyar, yazarların alanlarında uzman kimseler olması ve Türk

ekonomisi ile Türkiye’ye ecnebi yardımı imkanları hakkında vardığı sonuçlar

bakımından üzerinde ciddiyetle durulması gereken bir çalışma olduğunu ifade

etmiştir(1948:288).

122

İnceleme yayınlanır yayınlanmaz 1950 yılında Nebioğlu Yayınevi tarafından

Semih Yazıcıoğlu’na “Türkiye Nasıl Yükselir” ismi ile tercüme ettirilerek Türkçe

yayınlanırken, aynı yıl içinde Nail Artuner tarafından tercüme edilerek teksir halinde

“Türkiye’nin Bugünkü Ekonomik Durumunun Tenkidi” adıyla yayınlanmıştır. Aynı

yayının neden iki tercümesinin yapıldığını anlamak mümkün olmamakla birlikte

Semih Yazıcıoğlu tarafından yapılan çevirinin raporun ruhunu yansıtması

bakımından doğru bir çeviri olduğu görülürken, Nail Atuner tarafından çevrilen ve

Ziraat Bankası tarafından baskısı yapılan metnin çok kısaltılmış ve Türkiye’ye dair

bir çok acımasız eleştirinin yapıldığı bir çok ifadenin tercüme metin içinde yer

almadığı ve daha çok raporun özet mealinin olduğu tespit edilmiştir. Literatürde bir

kısım incelemelerin iki çeviriye bakıp Thornburg’un iki farklı raporundan

bahsettikleri görülürken gerçeğin öyle olmadığı ve aslında ortada sadece iki farklı

çevirinin olduğu görülmektedir. Burada “Türkiye Nasıl Yükselir” ismine dikkat

çekmek gerekmektedir. Bu isim başka bir kurtuluş reçetesini çağrıştırmaktadır.

Yazarların bu çalışmadan haberdar olup olmadıklarını bilmiyoruz ancak çalışmaların

isimlerinde bir kelimeyi değiştirdiğimizde aynı olduklarını görüyoruz. İsim

benzerliği olan çalışma Prens Sabahattin tarafından kaleme alınan “Türkiye Nasıl

Kurtarılabilir?” isimli eserdir. Thornburg’un eseri Prens Sabahattin’in çalışmasına

sadece isim olarak değil ana fikir bakımından da benzemektedir.

“Türkiye Nasıl Yükselir” isimli çalışma da 1933 tarihli “Türkiye’nin İktisadi

Bakımdan Bir Tetkiki” isimli çalışma gibi literatürde yeterince irdelenmemiş raporlar

olarak karşımıza çıkmaktadır4. Her iki çalışmada da Türkiye’ye dair pek çok saptama

4Bu durumun istisnalarını Doğan Avcıoğlu ve Yalçın Küçük oluşturmaktadır. Avcıoğlu Thornburg raporunu Türkiye’nin Düzeni’nde, Küçük ise Planlama Kalkınma ve Türkiye isimli çalışmasında ciddi biçimde eleştirmektedir. Ayrıca Sami Güven 1950’li Yıllarda Türk Ekonomisi Üzerine Kalkınma Reçeteleri” isimli kitabında Thornburg Raporunu irdelemektedir.

123

ve öneride bulunulurken bu eserlerin yakın dönem Türkiye tarihi çalışan

araştırmacılar ve akademisyenler tarafından yok sayılması veya irdelenmemiş olması

anlaşılmaz bir durum oluşturmaktadır. Thornburg raporu olarak bilinen “Türkiye

Nasıl Yükselir” isimli çalışmanın neyi anlattığını bir cümle ile ifade etmemiz

gerekirse, raporun baştan sona “Türkiye’de devletçilik uygulamasının ve mevcut

düzenin keskin bir eleştirisini yapmakta olduğu görülürken ülkenin sanayileşme

politikasının yanlış olduğunu ve çözüm yolu olarak Amerikan tecrübelerinin ışığında

liberal bir ekonomi politikası tercihinin yapılması” gerektiğini tavsiye etmektedir.

II. Dünya savaşı sonrası ortaya çıkan yeni güç dengesi ve savaş döneminde

ortaya çıkan krizin ortadan kaldırılması bağlamında ABD dünya sahnesinde yerini

alırken, ilişki kurduğu ülkelerin izleyecekleri başta ekonomi politikaları olmak üzere

genel olarak politik tercihleri üzerinde denetim kurmaya ve yakın kontrolü altında

tutmaya büyük önem vermiş ve yapacağı yardımları sıkı koşullara

bağlamıştır(Sander, 1979:51). ABD’nin bu anlamda en çok etkilediği ülkelerin

başında Türkiye gelirken ABD dış yardımları aynı dönem içinde başta Avrupa olmak

üzere Güney Amerika’yı da kapsamaktaydı.

Türkiye II. Dünya savaşında ABD tarafından dağıtılan dış ekonomik

yardımlardan faydalanmak maksadıyla 1947 yılında Marshall yardımı kapsamına

alınması için başvurmuş ve 1948 yılında Türkiye Marshall Planına dahil edilmiş ve

Türkiye ile ABD arasında “İktisadi İşbirliği Anlaşması” imzalanmıştır. Anlaşmayı

izleyen aylarda bir Amerikan heyeti Russel Dorr başkanlığında bir heyetle Ankara’ya

gelerek yerleşirken böylece Türkiye’nin kalkınmasında Amerikan görüşlerinin hakim

olacağı yeni bir dönem başlamıştır(Güven, 1998:1). Avcıoğlu(1969:275) yeni

dönemin ekonomi politikasını, devlet kontrolünün azaltılması ve liberalleşmenin

124

tesis edilmesi şeklinde olduğunu belirtmektedir. Dönemin temel karakteristiğini

Thornburg şöyle ifade etmektedir:

“Amerikan görüşlerini göz önünde bulundurmak şartı ile Birleşik

Amerikanın Türk ekonomisinin ıslahına yardımda bulunup

bulunamayacağı, bulunabileceği takdirde ne gibi yardımlara ihtiyaç

duyulacağını ve bunun nasıl tatbik edileceğini konusunda vereceği

karalarda ön verileri sağlamayı amaçlamaktadır. Türkiye hürriyet

istemiyorsa, Amerikan yardımının ne Türklere ne de Amerikan

politikasına faydası olmayacaktır.”

Bir misyonermişcesine tüm yakın ve uzak doğuyu dolaşan Thornburg,

Türkiye’ye geldiğinde büyük Türk dostu olarak karşılanmış ve kendisine her türlü

olanak sağlanarak raporunu tamamlaması temin edilmiştir. Thornburg ve

arkadaşlarının çalışma kapsamında nerelere gittiği ve bu gruba eşlik eden bir Türk

heyetinin olup olmadığı bilinmemekle birlikte Thornburg, Basım ve Yayım Müdürü

Dr. Nedim Veysel İlkin ve İlkin’in yardımcısı Nejat Sönmez’e özellikle teşekkür

etmektedir. Yukarıda ifade edildiği gibi heyetin hangi illere gittiği belirtilmemiş

olmakla birlikte başta sanayi tesislerinin olduğu pek çok yöreye gittikleri ve güç

koşullarda binlerce kilometre yol kat ettikleri raporun incelenmesinden ortaya

çıkmaktadır. Toplam bir buçuk ay (altı hafta) Türkiye’de kalan heyet hükümet

yetkilileri tarafından gezdirilmiş ve ilgili bilgiler kendilerine verilmiştir. Heyet

Türkiye’de kısa bir süre bulunduktan sonra Amerika’ya dönmüş ve bilahare raporunu

kaleme almıştır. Raporun daha çok şahsi gözlemler genel intibalar düzeyinde olduğu

tarihsel gerçeklerle günün koşullarını bir arada irdeleme faaliyeti içerisinde olduğu

müşahede edilmektedir. Okyar raporun üslubu ile ilgili olarak daha önceki birçok

uzmanının lüzumsuz bir ihtiyat içerisinde gerçek kanaatlerini söylemediklerini,

ancak Thornburg ve arkadaşlarının samimi bir biçimde hiçbir ihtiyat payı

125

bırakmadan sistemi eleştirdiklerini dile getirirken, çok iyi niyetli olduğunu

gördüğünü belirtmektedir. Ancak tam metni incelediğimizde Okyar’a katılmak

mümkün değildir. Rapor baştan sona Türkiye’ye dair subjektif, haksız, tutarsız ve

yer-yer aşağılayıcı yargılar taşımaktadır.

Thornburg raporunun kime takdim edildiği belirtilmemekle birlikte süreç göz

önünde bulundurulduğunda CHP iktidarı döneminde sipariş edildiği ve Şemsettin

Günaltay Başbakanlığındaki hükümet yetkililerine teslim edildiği bilinmektedir.

Yazar önsözde bu konuya açıklık getirirken aynı zamanda raporun amacını da şu

şekilde ifade etmektedir:

“...bu kitapta Bakanlar veya ilgili diğer sorumlu hükümet

makamlarıyla açıkça mülahaza edilmemiş hiçbir kanaat ve şüphesiz ki

hiçbir önemli tenkit yoktur. Amerikan görüşlerini göz önünde

bulundurmak şartı ile Birleşik Amerika’nın Türk ekonomisinin

ıslahına yardımda bulunup bulunmayacağı, bulunabileceği takdirde ne

gibi yardımlara ihtiyaç duyulacağını ve bunun nasıl tatbik edileceği

konusunda vereceği kararlarda ön verileri sağlamaktır”.

Çalışma dokuz ana bölümden meydana gelmektedir;

I. Memleket ve Halk,

II. Türk İnkılabı,

III. Ziraat,

IV. Taşıt ve Ulaştırma,

V. Madencilik ve İstihsal,

VI. Enerji Kaynakları ve Gelişme,

VII. Ekonomi ve Maliye,

VIII. Hulasa ve Tenkidi Kıymet Takdiri

IX. Tavsiyeler

Bu başlıklar altında Türkiye’nin yeraltı ve yer üstü kaynakları, yönetim sistemi,

ekonomi politikaları, politik tercihleri ayrıntılı biçimde irdelenmektedir. Raporda

126

Türkiye’deki devletçi düzeni sıkı bir biçimde eleştirmekte ve yürütülen sanayileşme

hareketinin baştan sona yanlışlarla dolu olduğunu öne sürmektedir. Çalışmada

Türkiye’nin devletçilik siyaseti ve sanayi faaliyetleri kritik edilirken genel tavsiye

olarak sistemin başta iktisadi alandan başlayarak serbestleştirilmesi ve liberal bir

düzenin tesis edilmesi önerilmektedir.

Okyar(1948:289), raporla ilgili değerlendirmesinde cevabı aranan temel

sorunun, geniş bir coğrafyaya, zengin tabii imkanlara, geniş sahilleri ve ulaştırma

imkanları bakımından avantajlı bir durum arz eden ve büyük emek gücü ihtiyatları

olan Türkiye’nin inkişafını temin etmek için ne yapılması gerekmektedir? Bu

memleketin garp üslubunda daima genişleyen bir ekonomi vaziyetine getirilmesi

nasıl mümkün olacaktır? Okyar bu soruların cevabı olarak raporda, Amerikan iş

adamlarının zihniyeti ile çıkış aradıklarını ve Amerikan kalkınma tecrübesinden

ilham aldıklarını ve yazarların ağzından “şartlar oluştuğu takdirde Amerika’da

tahakkuk eden kalkınma rüyası bazı mühim ayrılıklar arz etmekle birlikte pek ala

Türkiye’de de tahakkuk ettirilebilir” tespitini yapmaktadır. Gerçekte Okyar büyük bir

yanılgı içinde bulunmakta idi 1950’lerin Türkiye’sinde sermaye birikiminin

olmadığı, henüz alt yapı çalışmalarının yeni kurulmaya çalışıldığı, sanayiinin yeni

filizlenmeye başladığı bir süreçte ve yüz yıllar süren savaşlardan bitap düşmüş bir

ulusun ve henüz kurulmuş olan genç cumhuriyetin mevcut koşullarında rapora konu

olan pür liberal ekonomi politikaları ile sözü edilen kalkınma hamlesini yapmasını

bir yana bırakalım olsa-olsa bu politik tercihlerle yeniden yarı sömürge haline

gelecekti.

Thornburg, Türkiye’deki sistemi sıkı bir biçimde eleştirdiğinin farkında olup,

bu durumu “düşman güldürür, dost ağlatır” ata sözü ile açıklamakta ve kendisinin

127

acı gerçekleri söyleyerek aslında bir Türk dostu olduğunu söylemeye çalışmaktadır.

Yirminci Asır Vakfı bu raporu hazırlamaktaki amacını ‘bu kadim memlekete

yapılması imkan dahilinde olan her türlü Amerikan yardımı için fikri zemini temin

edeceğini ümit etmektedir’ derken daha sonra bu incelemenin aslında ‘Truman

Doktrini öncesinde Türkiye’nin stratejik değerinden dolayı çok önceden tasarlandığı

ve Türkiye’nin coğrafi bakımdan komünizmin genişlemesine karşı yapılacak

herhangi bir müdafaada kilit noktada yer alan bir kale olduğuna’ vurgu

yapılmaktadır.

Yazarın Türkiye’ye dair sert eleştirilerine kitabı Türkçe’ye kazandıran

yayınevinin de katıldığı görülürken bu durum şu şekilde ifade edilmektedir;

“...şimdiye kadar memleketimizi geliştirmek ve yükseltmek isteyenler

iktisadi sahada sınırı belli olmayan hatta bazen keyfi idareye kadar

giden sıkı bir devletçilik siyaseti güttüler. Türkiye için bu siyasetin bir

çok faydaları tahakkuk etmiş olmakla birlikte telafisi imkansız büyük

zararları da olmuştur. Bu siyaseti güdenler bilhassa, tamamıyla plansız

ve programsız çalışmış hususi teşebbüsün memleketin umumi

gelişmesiyle mütenasip inkişafına mani olmuş: devlet, teşebbüslerinde

istihsali rasyonel bir şekilde tanzim edememiş: kendi mamullerinde

fiyatları aşırı derecede yükselterek hayatın pahalılaşmasına sebep

olmuş ve bu yoldan vatandaşların omuzlarına ayrı bir vasıtalı vergi

yüklemiştir; inhisar durumuna dayanarak fena kalitede mal istihsal

etmiş; devlet fabrikalarını zarardan korumak ve yüksek karlar temin

etmek için istisnai muamelelere tevessül etmiş ve bu suretle gayri

meşru rekabete girişmiş, aşırı memur kadroları ve kırtasiyecilikle

maliyeti yükseltmiş; devletçilik siyasetini ilk çıkış noktasından

tamamen uzaklaştırarak bütün ferdi teşebbüs sahalarına yayılmakla

mutlak devletçi ve inhisarcı bir sisteme gitmiş; ve en mühimi iktisadi

sahada insan haklarını nazarı itibara almayan keyfi ve mütehavvil

kararlarla hususi teşebbüs için emniyet ve kısır bir saha yaratmış ve

128

bütün bu hareketleriyle memleket iktisadi ve sosyal hayatı için telafisi

imkansız bir zaman ve enerji kaybına sebep olmuştur”

denilerek Yirminci Asır Vakfının Amerikan menfaatlerinin yakından alakadar

olduğu Türkiye iktisadi durumunu tetkik etmeye karar verildiği ileri sürülmüştür.

Çalışma 1949 yılında yapılmış olmasına rağmen ileri sürülen görüşlerin liberal

teorinin ezberi haline gelmiş klasik görüşleri olduğu görülürken günümüzde reform

çalışması yürütenlerin yukarıda ileri sürülen savlara benzer görüşler ileri sürdüğü ve

mevcut ezberin devam ettirdiği görülmektedir.

Thornburg raporu sadece Türkiye idaresinin kırtasiyecilik ve mevzuatçılıktan

kurtarılmasını değil, topyekun sistem eleştirisi yapan ilk çalışmadır. Dorr raporu

daha yapıcı bir üslupla bir kısım telkin ve tavsiyelerde bulunurken Thornburg raporu,

Dorr tarafından önerilen sanayi yatırımlarına karşı çıkarak şiddetle ve pervasızca

eleştirmektedir. Raporun ikinci bölümünü oluşturan “Türk İnkılabı” başlığı altında

Osmanlıdan devir alınan miras, Cumhuriyetin kuruluşu ve inkılapların bir

değerlendirmesi yapıldıktan sonra Devletçilik politikaları ve planlama fikri

eleştirilmekte ve bu politikalardan süratle vazgeçilerek özel sermayenin önünü

açacak daha liberal kamu politikalarının benimsenmesi tavsiye edilmektedir.

“Devletçi ve devlet kontrolüne tabi olan ve hususi sermayenin

randımanlı çalışma tarzı yerine merkeziyetçi bir teşkilat kuran bir

sistem zarar ve başarısızlık hususunda baştakiler tarafından zekice ileri

sürülen mazeretler ne olursa olsun müdafaa edilemez”

Raporda dikkat çeken bir diğer husus başka çalışmalarda da görüldüğü üzere

kendinden önceki hiçbir çalışmaya atıfta bulunmaması ve onları yok sayarak her şeye

yeni baştan başlamış olmasıdır. Bu durum Türkiye’de yürütülen reform

çalışmalarının temel özelliğini ve eksikliğini oluştururken önceki raporlarda ortaya

konulan öneri ve tavsiyelere de ne kadar uyulup uyulmadığı tespit edilememektedir.

129

Bu eksiklik zaman içinde tekrarlanarak iki yüz yıldır devam eden kısır döngünün

kurumsallaşmasına neden olmuştur.

Küçük, Thornburg’un bir misyonu temsilen Türkiye’ye geldiğini belirtirken

Thornburg’un geride ölü doğmuş bir kalkınma planı bırakırken yerini IBRD

tarafından hazırlanacak Barker raporuna bıraktığını söylemektedir(Küçük,

1985:460). 1947 yılı Türkiye için her anlamda bir yol ayrımına işaret ederken 1947

Kalkınma Planı içeriği, politik tercihleri, kalkınma modeli, akıbeti ve

uygulanamadan rafa kaldırılması bağlamında dönemin önemli göstergelerinden ve

simgesel öneme sahip gelişmelerinden biridir.

Thornburg raporu burada çok kısa özeti ve sadece başlıkları verilen bu ve

benzeri görüşleri taşımaktadır. Rapor baştan sona dikkatli biçimde irdelendiğinde

savunduğu görüşlerin ve tavsiyelerin Türkiye’nin asla hak etmediği ayakları yere

basmayan ve ülke gerçekleriyle örtüşmeyen savlar olduğu görülmektedir. Thornburg

raporunda bu ve benzeri görüşler sıralanırken çalışma şu ifadelerle bitirilmektedir:

“Mamafih Türkiye’de siyasi hakimiyeti ellerinde bulunduranların

hareketlerinde esaslı bir değişme olmadıkça ne Türkler ne de

Amerikalılar için büyük imkanlar mevcut olabilir. Artan bir servetin

refah yaratacak biçimde şekilde müstahsil olması isteniyorsa

memleket ekonomisi ve iş sahipleri tek partili bürokratik rejimin

menfaatinden ziyade müstahsil veya müstehlik halkın menfaatine

faaliyette bulunmalıdır. Bütün dikkat en geniş ölçüde ihtiyaç duyulan

malların verimli surette istihsali üzerine toplanmadıkça, ne amme ne

de hususi teşebbüsler münasip şekilde faaliyette bulunabilirler. Türkler

zengin kaynaklarını mükemmelen kullanabilecek hale gelmeden veya

Amerikalılar onlara bu şekilde hareket etmeleri için yardımlarda

bulunmadan önce, ağır ve yıkıcı vergiler ıslah olunmalı, keyfi ve

kapris eseri idarelerle emirlerin önüne geçilmeli, idari mesuliyetin

130

siyasi maksatlarla istimalinden kaçınılmalı, adam kayırma ve farklı

muameleler ortadan kaldırılmalıdır”

Türk idare sistemi ve sanayileşme hamlesine karşı en sarsıcı ve şok edici

tespitlerde bulunan Thornburg raporunun incelenmesi bizim tez çalışmamızın bir alt

başlığı olmaktan ziyade ayrı bir doktora tez konusu olacak içerikte ve önemdedir.

Umarız ki burada yeniden işaret edilen ve gün yüzüne çıkarılan bu ve diğer

çalışmalar ayrı birer çalışma konusu olarak daha detaylı biçimde incelenir ve kritik

edilirler.

Türkiye üzerine Amerikan görüşleri içerisinde sarsıcı ve çarpıcı eleştirilerde ve

analizlerde bulunan Thornburg Raporunda ele alınan konuların ve sorunların ayrıntılı

biçimde irdelenmesi tezimizin kapsamını ve sınırlılıklarını aşmaktadır. Ancak

raporun kimi zaman absürd sayılacak bir kısım saptama ve önerilerini kısaca

belirtmek gerekirse; başta Türk inkılabının kritiği olmak üzere, devletçilik

uygulamasının neticeleri, aşırı devletçilik uygulamalarına son verilmesi, sanayi

yatırımlarının durumu, sanayileşmeye yavaş biçimde geçilmesi, büyük sanayi

yatırımları yerine tarıma öncelik verilmesi, halktan kopuk olarak nitelenen

sanayileşme hamlesine son verilmesi, çelik, kimya, uçak motoru, gübre, kağıt sanayi

gibi ağır sanayi yatırımlarından vazgeçilerek başta tırmık ve saban olmak üzere ziraat

alanı gibi hafif sanayi alanlarında yatırımlar yapılması, büyük enerji projelerinden

vazgeçilmesi, Türkiye ekonomisinin önceliklerinin yenden tespit edilmesi, mevcut

idari sistemin işleyişi, keyfi idareye son verilmesi, merkezi-yerel idare arasındaki

görev bölüşümünün yeniden düzenlenmesi, kamu personelinin niteliğinin

yükseltilmesi ve sayısının azaltılması, başta hukuk reformu olmak üzere kanunların

yeni iktisadi vaziyete uygun hale getirilmesi, vergi toplama sisteminin yeniden

131

düzenlenmesi, özel sermayenin ve yabancı sermayenin önündeki engellerin

kaldırılması, özel teşebbüs için siyasal risklerin ortadan kaldırılması, Türk meslek

cemiyetlerinin teşekkülü ve Amerikan teşekkülleri ile fikir ve neşriyat teatisinde

bulunmaları, Türkiye’nin ulaşım durumu ve karayollarına öncelik verilmesi, turizm

imkanlarının geliştirilmesi, Türkiye’de Amerikan dergilerinin satılması ve başta çok

satan kitaplar olmak üzere bir kısım faydalı yayınların çevirilerinin yapılması,

Amerikan sigorta şirketlerinin ve bankalarının Türkiye’de acentelik açmalarına izin

verilmesi, kamyonla yük taşıma işinde Amerikan tecrübelerinden faydalanılması,

Türkiye idaresi üzerindeki Alman ve Sovyet etkilerinin azaltılarak yükselen bir güç

olan ABD’nin etkinliğinin artırılması, büyük ölçekli kalkınma planları yapılmaktan

vazgeçilmesi, kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi, Türkiye’nin kalkınma

arayışlarında Amerikalı uzmanların görüşlerinden ve iş tecrübelerinden

faydalanılması gibi bir çok öneri ve tavsiyelerde bulunulmuştur.

I.3.2- Neumark Raporu, 1949

Neumark raporunu irdelemeden önce Neumark raporunun yazılmasına neden

olan iç ve dış gelişmelere baktığımızda 1929 Dünya ekonomik bunalımı ile özünde

taşıdığı liberal fikirlerden(Karpat, 1996:125) kısa dönemli olsa da vazgeçilmesini

takiben 1932 yılından başlayarak devletçilik ve plan fikri öne çıkmış uygulamaya

aktarılmıştır. Krizin etkilerinin geçmesi ve sermaye gruplarının siyasal iktidar

üzerinde kurduğu baskılar neticesinde 1936 yılından itibaren sıkı devletçilik

politikaları gevşetilmeye başlamış ve Dünya savaşının da etkisiyle II.Sanayi planı

uygulamaya konulamamıştır.

Türkiye II. Dünya savaşı boyunca olayların gelişimini dikkatlice izlemiş ve

her halükarda tarafsız kalmayı yeğlemiştir. Zaman-zaman akılları karıştıracak bir dış

132

politika izlenmesine rağmen savaşın galibinin belli olmasıyla Türkiye Mihver

devletleri ile ilişkisini kesmiş ve Birleşmiş Milletlere üye olabilmek için 23 Şubat

1945’te Almanya’ya karşı savaş ilan ederken bir gün sonra 24 Şubat’ta Birleşmiş

Milletler Beyannamesini imzalamıştır. Savaş döneminde henüz yapılanma

aşamasında olan genç cumhuriyet ve onu kuranlar büyük fedakarlıklar yaparak

ülkeyi savaşın dışında tutmayı başarırlarken bu durum CHP iktidarının desteğinin

azalmasına ve toplumla yabancılaşmalarına neden olmuştur(Ahmad, 1995:147;

Karpat, 1996:127). II. Dünya savaşı sonrası kurulan hür dünyanın dışında kalmak

istemeyen ve Sovyetlerin baskısını yoğun biçimde hisseden Türkiye hızlı bir biçimde

çok partili hayata geçmeye karar vermiştir. İsmet İnönü 19 Mayıs 1945’te yaptığı

konuşma ile rejimde liberalleşmeye gidileceğini ifade ederken 1 Kasım 1945’te

TBMM açış konuşmasında bir muhalefet partisine duyulan ihtiyaçtan bahsetmiştir.

Bu konuşmadan kısa bir süre sonra Nuri Demirağ “Milli Kalkınma Partisini”

kurmuştur. Avcıoğlu döneme ilişkin gelişmeleri şöyle değerlendirmektedir

“İnönü’nün teşvikleri ile başlayan çok partili hayatın, Anglo-Amerikan telkinlerle

doğduğunu öne sürenler vardır. Bunlara göre, beliren Sovyet tehlikesine üzerine

Batılılar ile sıkı ilişkiler kurma çarelerini arayan İnönü yönetimi, Batı kamuoyunda

tek parti rejimlerine karşı o tarihlerde duyulan antipatiyi göz önünde tutarak çok

partili hayata yönelmiştir. Batılılar da bu yolda telkinlerde bulunmuşlardır.”

Türkiye’nin çok partili hayata geçişi iç dinamiklerin etkisiyle mi? Yoksa dış etkilerin

tesiriyle mi? olduğu konusu Türk siyasal hayatının temel tartışma alanlarından birini

oluştururken aslında her iki nedeninin çok partili hayat geçişte önemli bir rol

oynadığı inkar edilemez bir gerçeklik olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu tartışmalar

Türk düşünce yaşamında uzun zamandır devam eden Fuat Paşanın meşhur “pabuçcu

133

muştası” tartışmasına katkı sağlayan gelişmeler olmuştur. Bu tartışmalarda orta

yolun, yeni dönemi hazırlayan faktörlerin dış tesirlerin etkisi kadar iç baskıların da

önemli bir payı olduğunu söylemek şeklinde olacaktır. Savaş yıllarının sıkıntılarının

ve bürokrasinin sert davranışının, sivil-asker ilerici aydınlardan, toprak kanunundan

ürken toprak ağalarına kadar geniş bir hoşnutsuzluk yaratmıştır. Kütleler bir kurtarıcı

peşindedir ve siyasal muhalefet rejimin liberalleşmesi yönünde baskılarını

artırmaktadır (Avcıoğlu, 1969:249).

1839 Tanzimat fermanı ile idare aygıtını “modernleştirmek” isteyenler

1950’lere gelindiğinde sistemi yeni baştan oluşturmak ve daha serbest hale getirmek

istemektedirler. Şaylan’ın(1973:498) betimlemesiyle, II. Dünya savaşı Türkiye’de

yeni bir toplumsal yapı ve ilişki biçiminin giderek hakim hale gelmesinin

başlangıcını belirlerken değişen yapıda, yeni sosyal ve siyasal ilişkilere göre idare

aygıtında bazı değişiklikler yapılması zorunlu hale gelmiştir. Savaştan sonra alınan

dış yardımlarla yeni bir kalkınma hamlesi başlamış ve başta ulaşım, ziraat, sağlık

alanlarında yeni düzenlemeler yapılmıştır. Bu noktada yeni dönemin yönetim

aygıtını oluşturmak üzere 1947 yılında Başbakanlığın isteği üzerinde bakanlıklarda

komisyonlar kurularak “devlet örgütünde rasyonellik sağlayacak” önlemleri

belirlemek üzere kamu kurumları teftiş kurulların vasıtasıyla raporlar hazırlanmıştır.

Ancak bu raporların akıbeti hakkında herhangi bir bilgiye ulaşılamamış hatta söz

konusu raporlara dahi ulaşılamamıştır. İlgili literatürde de bugüne değin isminden

bahsedilen ancak bir türlü ortaya çıkmayan bu raporların sonuçları hakkında

herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Yerli uzmanlarca yapılan bu ilk çalışmaların

bulunamaması idari reform yazını için büyük bir kayıp oluştururken kısa bir süre

134

sonra bu defa yabancı uzmanlara yeni raporlar hazırlatılması yoluna gidilmiştir. Bazı

raporların kaybolması gibi bu çalışmalar da kaybolmuştur.

Son iki yüz yılı reform gündemi ile geçen bir ulusun reform yapmaktan öteye

ilgili metinleri bir araya getirememesi ve bu metinleri tasnif edememesi başka bir

tartışma konusu olsa gerektir. Teftiş kurulları tarafından hazırlanan bu raporlar

reform tarihi içinde hem bir ilki oluşturmanın yanında aynı zamanda yöntem

bakımından da sonraki çalışmalardan ayrılmaktadır. Bu raporlardan önce ve sonra

yapılan çalışmaların çoğunlukla kamu yönetimi örgütü dışındaki bazen yabancı

uzmanlar veya yerli üniversiteli uzmanlar tarafından yapılırken ilk reform

çalışmasının yönetimin ilgililerine yaptırılmış olması farklı bir durum

oluşturmaktadır. İdari Reform Danışma Kurulu Raporunda(1972) belirtildiği üzere

iktidar tarafından yeterli bulunmayan bu çalışmalar pek fazla dikkate alınmayarak

bir yıl sonra İstanbul Üniversitesi Profesörlerinden Neumark’tan yeni bir çalışma

yapması istenilmiştir.

Daha önce belirtildiği gibi her reform çalışması aslında beraberinde ayrı bir

öyküyü ve gelişmeyi barındırmaktadır. Literatürde reform çalışmalarına bu bağlamda

hiç bakılmadığı ve bu çalışmaların içinden çıktığı toplumsal ve siyasal koşulların

ihmal edildiği gözlenmektedir. Neumark’ın yazdığı rapor kadar Neumark’ın yolunu

Türkiye’ye düşüren hikaye de önemli ve ilginçtir. Çünkü Neumark ismi aynı

zamanda tez konumuzu dolaylı biçimde ilgilendiren “Üniversite Reformuna” kadar

uzanmakta yazarın öyküsü yeni dönemin hikayesi ile örtüşmektedir. Bu noktada

CHP içinde yaşanan tartışmaları ve ortaya çıkan ayrışmaya da dikkat çekmek

gerekmektedir. Neumark’a raporunu bizzat devrin başbakanı sipariş etmiş ve

konunun takipçisi olmuştur.

135

Neumark Raporunun girişinde amacını şu ifadelerle dile getirmektedir:

“Buyrulan emirler gereğince, Devlet idaresinde rasyonel çalışma

bakımından mevcut olan noksanlarla bunların bertaraf edilmesini

sağlayacak tedbirleri inceledim. Tetkik mevzunun genişliği sebebiyle,

nihayet iki aya inhisar eden araştırmalarımın neticeleri esas itibarı ile az

çok umumi bir karakter taşımakta ve teferruattan ziyade müşterek bir

takım reorganizasyon meselelerine taalluk etmektedir. Raporda temas

edilen bazı hususlar hakkında –arzu edildiği takdirde- ilerde daha derin

ve geniş malumat verilebilir. Buna karşılık teknik, iktisadi, hukuki, vs.

hususiyetler arz eden diğer bazı meseleler ayrı bir inceleme konusu

teşkil etmekte ve buna binaen mevzubahis sahalarda mütehassıs sayılan

kimselerin hazırlayacağı hususi birer raporun verilmesini icap

ettirmektedir”

Neumark Raporunun hikayesi 1905 de Rusya’daki ilk ihtilal olaylarına kadar

dayanmaktadır. Neumark’ın öyküsünü bu kadar geriden almak bu çalışmanın

kapsamını aşmakla birlikte yaşananları özet biçimde aktarmak gerekmektedir.

Dönemin koşullarının ayrıntılı biçimde ele alınması olayların arka planına gidilmesi

sorunun net biçimde görülmesini sağlayacaktır. Aslında Neumark raporundan önce

“Üniveriste Reformu” olarak nitelenen gelişmelerin başlı başına bir inceleme konusu

olduğu açıktır. Ancak burada hemen belirtmek gerekmektedir ki Cumhuriyet

tarihinin önemli kilometre taşlarından biri olan üniversite reformunun dahi yabancı

uzmanların günlüklerinin ve hatıralarının yayınlanması ile daha net biçimde ortaya

çıktığı görülmektedir(Widman, 2000).

Konu ile ilgili en kapsayıcı çalışmalardan biri olan Widman’ın “Atatürk ve

Üniversite Reformu” isimli çalışmasının yanında Profesör Hirsch’in “Anıları” ve

Profesör Neumark’ın “Boğaziçine Sığınanlar” isimli çalışmaları süreçle ve dönemle

ilgili ayrıntılt bilgiler sunmaktadır.

136

Neumark Raporunun hikayesi 1905 de Rusya’daki ilk ihtilal olaylarına kadar

dayanmaktadır demiştik. Bu noktadan olayların izini sürdüğümüzde ilginç tesadüfler

zinciri ile karşı karşıya gelmekteyiz. 1917 İhtilali öncesinde bu hareketin provası

olarak ortaya çıkan 1905 ayaklanmasına katılan Profesör Tuschlok, hareketin

başarısızlığa uğraması sonucu ülkeyi terk etmek zorunda kalmış ve İsviçre’nin Zürih

kentine yerleşmiştir. Profesör Tuschlok burada bir çok dost edinmiştir. Bu

dostlarından biri de pedagoji Profesörü Albert Malche’dir. Albert Malche 1931

yılında Türkiye’de üniversite reformunun mimarlarından biri olarak öne çıkan

yabancı isimlerden biridir. Genç Cumhuriyetin yöneticileri yapılan devrimler

karşısında yeterince destek vermeyen ve devrimleri halka anlatmak hususunda bir

gayret içinde bulunmayan İstanbul Darülfünunu lağvetmek ve yerine modern bir

üniversite kurmak istemiştir. Maarif Vekili Dr. Reşit Galip’in bizzat davet etmesi ile

üniversite ile ilgili bir rapor hazırlamak üzere Cenevre Üniversitesi pedagoji

Profesörlerinden Albert Malche bu amaçla görevlendirilmiştir(Widman, 2000:82).

Malche bir süre Türkiye’de araştırma ve incelemeler yaptıktan sonra hazırladığı

raporu 1933 yılında Maarif Vekili Reşit Galip’e sunmuştur. Hükümet rapor üzerine

İstanbul Darülfünunu lağvederek 1 Eylül 1933 tarihinde İstanbul Üniversitesi adı ile

yeni bir yapılanmaya gitmiştir.

Üniversite reformu ile Almanya’da Hitler’in iktidara gelmesi ve Yahudilerin

sürgüne gönderilmesi ve toplama kamplarında toplanması olayları üst üste gelince,

kader 1905’te Rusya’dan ayrılıp Zürih’e sığınan Profesör Tuschlok ve Türkiye’deki

üniversite reformunu yapan Profesör Malche’nin yollarını kesiştirmiştir. Profesör

Tuschlok’un damadı Hitler Almanyasından kaçmak zorunda kalan ve yerleştiği

Zürih’te tek göz odada Yahudi asıllı bilim adamları ile irtibatı sağlamak üzere

137

“Danışma Bürosunu” kuran Frankfurt Üniversitesi Patoloji Profesörü Philip

Schwartz’dır(Akpınar, 1997:11). Tek göz odada faaliyet gösteren “Danışma Bürosu”

kısa bir süre sonra “Yurtdışındaki Alman Bilim Adamları Dayanışma Derneği”

adıyla yeni bir yapılanma içine girmiş ve faaliyet alanını genişletmiştir. Neumark’ın

“Boğaziçine Sığınanlar” isimli anılarında dediği gibi Profesör Philip Schwartz

Türkiye gelen Alman asıllı bilim adamları projesinin öncüsü ve projenin fikir

babasıdır. Profesör Schwartz’ın çabaları ve bir dizi tesadüfler sonucu Almanya’da

işini kaybeden ve sürgün hayatı yaşayan Yahudi asıllı birçok bilim adamı için

“Üniversite Reformunu” yapan ve birçok alanda üniversite hocasına ihtiyacı olan

Türkiye ikinci bir vatan olmuş ve bu insanlar Türkiye’ye gelerek önemli bir boşluğu

doldurmuşlardır. Bu bilim adamalarının arasında birçok önemli aydın ve alanında

öncü isimlerde bulunmaktaydı.

Üniversite reformu sonrası Türkiye’ye gelen bilim adamlarından biri de

Frankfurt Üniversitesi profesörlerinden Fritz Neumark’tır. 1900 doğumlu olan

Neumark, Türkiye’ye(1933) geldiğinde henüz profesörlüğe yükselmişti ve daha otuz

üç yaşındaydı. Üniversite eğitimine Münih Üniversitesinde başlayan Neumark, Jena

Üniversitesinde İktisat Fakültesini bitirmiştir. Aslında Alman Dili eğitimi almak

isteyen ancak etkisinde kaldığı meşhur iktisatçı Kessler’in tesiriyle iktisat okuyan

Neumark daha sonra Profesör Kessler’le Türkiye’de aynı fakültede hocalık

yapmıştır. Frankfurt Üniversitesine asistan olarak giren Neumark “Enflasyon

Kavramı ve Mahiyeti” isimli doktora çalışması ile 1921 yılında doktor ünvanını

almıştır. Türkiye’ye gelmesinden iki yıl gibi kısa bir süre sonra Türkçe ders

anlatmaya başlayan Neumark Türkiye’de en uzun süre kalan yabancı bilim adamıdır.

Neumark Türkiye’de maliye ve iktisat biliminin gelişmesine önemli katkılar sağlamış

138

ve eserlerini Türkçe yazmıştır. Türkiye’den bahsederken “memleketim ve biz”

ifadelerini kullanmaktan çekinmemiştir(Widman, 2000:195). Neumark üniversitede

hocalık yapmanın yanında bazı enstitülerin kurulmasında görev alarak buralarda

yöneticilikte yapmıştır. İktisat fakültesi tarafından çıkarılan fakülte dergisinin ilk

editörlüğünüde yapan Neumark 1945 sonrası vergi reformu ve mali yapının ıslahı

hususlarında hükümete proje bazında danışmanlıklar yapmış ve raporlar yazmıştır.

Neumark’ın ilk asistanları daha sonra alanlarında önemli bilim adamları olacak Sabri

Ülgener5, Orhan Dikmen, Osman Okyar ve Memduh Yaşa olmuştur. Neumark 1952

yılında Almanya’ya dönmüş ve asistan olarak girdiği Frankfurt Üniversitesine rektör

olmuştur.

Üniversite reformu yapılıp Alman asıllı hocalar Türkiye’ye geldiklerinde

önce Hukuk Fakültesi bünyesinde istihdam edilmişler daha sonra bu hocaların

öncülüğünde yürütülen çalışmalar sonucunda kurulan İstanbul Üniversitesi İktisat

Fakültesine geçmişlerdir. Üniversite reformu ve Türkiye’ye gelen yabancı bilim

admaları konusu içinde bir çok hikayeyi barındırması, bir anlamda Türkiye’nin yakın

dönem tarihine tanıklık etmesi bakımından bir çok ilginç olayı içinde taşımaktadır.

Widman’ın geniş kapsamlı çalışmasının sonuna eklediği yaşam öykülerinin

tarafımızdan sayılması ile anladığımız kadarı ile 1933-1945 dönemi içinde

Türkiye’ye tam 126 bilim adamı gelmiştir. Bu kişilerin uzmanlık alanları akla

gelebilecek her alanda olup kütüphanecilikten-bale eğitimine, mimaridan-biyolojiye,

5 İstanbul Üniversitesi İktisat Tarihi Profesörlerinden Ahmet Güner Sayar tarafından kaleme alınan “Bir İktisatçının Entelektüel Portresi: Sabri F. Ülgener” isimli monografi çalışmasında dönemin ayrıntılı bir resmi çekilmekte ve Alman asıllı hocaların Türkiye macerası ilginç anekdotlarla anlatılmaktadır. Eserde ayrıca Alman hocaların Türk bilim hayatına etkileri asistanları üzerinden yürütülen açıklamalarla izah edilmektedir.

139

heykeltraşlıktan-laborantlığa kadar hemen her alanda başta Almanya ve

Avusturya’dan bir çok bilim adamı gelmiştir.

Bu hocaların Türkiye’nin yakın dönem tarihinin yazılması ve tanıklıkları

bakımından önemli veriler sağladığını ifade ederken konumuzla ilgisi bağlamında

Hukuk, İktisat ve Siyasal Bilgiler Fakültelerine gelen bilim adamlarının verdikleri

dersleri, yazdıkları yazıları ve bu hocaların asistanlarını saydığımızda konu daha net

biçimde anlaşılacaktır. Örneğin Profesör Kessler, ırksal nedenlerle değil nasyonal

sosyalizme karşı yürüttüğü çalışmalar nedeniyle Almanya’dan ayrılmak zorunda

kalmış bir iktisatçı ve sosyologtur. Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde İktisat

Fakültesinin kuruluşunda bulunmanın yanında bu fakültenin kütüphanesini bizzat

Orhan Tuna ile birlikte kurmuştur. Kessler 1946 yılında Türk İşçi sendikasını kurmuş

ve sendikalcılık alanında ilk eserleri vermiştir. Kesslerin asistanları sonradan İktisat

Fakültesinin önemli hocalarından olacak olan Orhan Tuna, Ziyaeddin Fahri

Fındıkoğlu, Cavit Orhan Tütengil ve 1950 sonrası dönemde DP’nin Ekonomi ve

Ticaret Bakanı olacak Muhlis Ete’dir.

Önce İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesinde Ticaret Hukuku, Hukuk

Felsefesi ve Hukuk Sosyolojisi derslerini veren Hirsch bir müddet sonra Ankara

Üniversitesi Hukuk Fakültesine geçmiş ve burada çalışmalarına devam etmiştir. 1950

yılında iki ciltlik “Dünya Üniversiteleri ve Türkiye Üniversitelerin Gelişmesi” eserini

yazan Hirsch, ticaret hukuku ve hukuk felsefesi alanında birçok ilke imza atmıştır.

Hirsch’in o dönemde asistanlığını yapan ve daha sonra kürsülerinin önemli isimleri

140

haline gelen kişiler, Muammer Aksoy, Yaşar Karayalçın, Ünal Tekinalp, Ersin

Çamoğlu, İlhan Akipek, Hamide Topçuoğlu6 ve Ergun Önen’dir.

Türkiye’ye gelen Alman asıllı bilim adamları arasında isimi en çok tartışılan ve

ismi etrafında şüpheler dolaşan kişilerden biri Profesör Ernst Reuter olmuştur. 1933

yılına kadar Almanya’da Magdeburg belediye başkanı ve parlemento üyeliği yapan

Reuter, iki defa toplama kamplarında götürülmüş ve tutuklu kalmıştır. 1935 yılı ocak

ayında Hollanda üzerinden İngiltere’ye geçmiş ve ileriki bölümlerde ayrıca

bahsedilecek olan ve Türkiye hakkında birçok çalışmaya imza atan Profesör Baade

aracılığı ile Türkiye’ye gelmiştir. Türkiye’ye geldiği ilk zamanlarda Türk İktisat

Vekaletinde uzman olarak çalışan Reuter, 1938 yılında Siyasal Bilgiler Yüksek

okulunda şehircilik kürsüsünde hocalık yapmaya başlamış ve 1946 yılında

Almanya’ya dönerek Berlin Belediye başkanlığı yapmıştır. Türkiye’de şehircilik ve

komün bilgisi hakkında bir çok eser veren ve belediye maliyesi hakkında kapsamlı

incelemeleri bulunan Reuter’in Türkçe de yazılmış yaklaşık yetmiş yazısı

bulunmaktadır. Reuter’in asistanlığını daha sonra SBF şehircilik kürsüsünün

gelişmesinde ve büyümesinde büyük emekleri olan Fehmi Yavuz ve Bedri Gürsoy

yapmıştır.

Liberal fikirleri ile tanınan Profesör Wilhelm Röpke, daha çok teorik iktisat

alanında çalışmıştır. Türkiye’de kısa sürede kalan bilim adamları arasında sayılan

Röpke kaldığı kısa süre içerisinde bir çok çalışmaya imza atmış ve İstanbul

Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü görevini yürütmüştür. Röpke’nin

asistanlığını daha sonra aynı kürsüde profesör olacak Muhlis Ete yapmıştır.

6 Hamide Topçuoğlu daha sonra Ford Vakfı tarafından desteklenen Matthews’in “Yetişen Türk İdarecileri” 1955 isimli çalışmasında yazarla birlikte çalışmıştır.

141

İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesinde İktisadi Coğrafya ve İktisat Tarihi

kürsülerinin kurucusu olan Alexander Rustow, “iktisadi coğrafya, harbin sosyolojik

mahiyeti, hammaddelerin milletlerarası dağıtımı, teknik terakki, aşırı nüfus ve

kitleleşme” farklı alanlarda eserler veren Rustow liberal fikirleri ile öne çıkan

hocalardan biridir.

Nürnberg Üniversitesinden zorla emekli edilmek istenen Profesör Alfred

Isaac 1937 yılında İstanbul Üniversitesinde çalışmaya başlamış ve Türkiye’de

bulunduğu süre içerisinde işletme iktisadı alanında çalışmalar yapmış ve daha sonra

Barker Raporu ile kurulması fikri ortaya çıkan İşletme İktisadı Enstitüsü ile ilgili bir

çok öncü çalışmayı yapmıştır. İşletme profesörü olan Isaac alanı ile ilgili literatüre

katkı sağlayacak bir çok çalışmaya imza atmıştır.

Sosyal bilimler alanında çalışan ve kısa yaşam öykülerini verdiğimiz bilim

adamları bir anlamdan Türkiye’de sosyal bilimlerin temellerini atmışlardır. Bu

kişilerin öyküleri Türk sosyal bilimler hayatına etkileri ve katkıları maalesef

yeterince irdelenmemiştir. Cavit Orhan Tütengil’in hocası Kessler’i anlattığı kısa bir

yazısı ve daha başka kısa birkaç makale ve dolaylı yazılar dışında döneme ait çok az

kaynak bulunmaktadır. Adı geçen bilim adamlarının anıları da olmasa sosyal

bilimlerin kurulması ve gelişimi bakımından bir çok önemli bilgi ve belge olmak

üzere ders kitapları, günümüz anlamında fakülte dergiciliğinin gelişmiş örneklerinin

verildiği ve döneme tanıklık eden bir çok makale gün ışığına çıkarılamayacaktır.

Asıl konumuz olan Profesör Neumark’a dönersek; Neumark, dersleri,

konferansları, makaleleri ve araştırmaları ile Türkiye’de sosyal bilimlerin

gelişmesine önemli katkılar sağlamış bir bilim adamıdır. Geniş teorik bilgisi ve

uygulama alanında Türkiye’de kazandığı tecrübelerle Neumark, Türk resmi

142

çevrelerinin takdirini ve sempatisini kazanan biridir. Almanya’ya döndükten sonra

Frankfurt Üniversitesinde iki defa rektörlüğe seçilmiş ve Alman akademi

çevrelerinden ve Alman hükümetinden büyük takdirler almıştır. Türkiye’de

bulunduğu süre içerisinde Türkçe yayınlamak üzere aşağıdaki eserleri vermiştir ki bu

çalışmaların hemen hepsi alanında ilk çalışmalardır:

1. Genel Ekonomi Teorisi,

2. Ekonomi Politikası Dersleri,

3. Maliyeye Dair Teknikler,

4. İktisadi Düşünce Tarihi,

5. Türkiye ve Yabancı Memleketlerde Gelir Vergisi

Profesör Neumark yukarıda sayılan kitaplarının yanında ekonomik gidişe,

gelir vergisi düzenlemelerine ve Türkiye idaresine dair bir çok rapor, inceleme ve

makale yazmıştır. İşte Neumark’ın Türkiye idaresine dair altmış sayfadan ve yedi

bölümden oluşan incelemesi çalışmamızın temel konusunu oluşturmaktadır. 1949

yılında Başbakanlık matbaası tarafından basılan eser alanında ilk olma özelliğin

taşımaktadır. 1933 tarihli Dorr, 1949 tarihli Thornburg raporlarından sonra kendisini

Türk gibi hisseden bir Türk üniversitesinde çalışan Alman asıllı bir bilim adamı

tarafından idare aygıtı üzerine yapılan bu çalışma literatürde genel ifadelerle

geçiştirilirken hak ettiği ilgiyi ve irdelemeyi görmemiştir.

1938 Ticaret Anlaşması ile başlayan ekonomik serbestiyi nasıl ki 1839

Tanzimat Fermanının idari ve hukuksal serbestisi izlemişse; 1945 sonrası dönemde

de Thornburg raporu ile başlayan ekonomik liberalleşme projelerini Neumark’ın

idarenin rasyonelleştirilmesi çalışması izlemiştir. Rapor ana fikir bakımından

kendinden önceki Dorr ve Thornburg raporları ile birebir benzemekte ve ideolojik

duruş olarak liberal bir dünya görüşünün yansıması olarak ortaya çıkmaktadır.

143

Neumark’ın bu raporları gördüğü ve incelediği şu satırlardan

anlaşılmaktadır(Neumark, 1949:6):

...bütün bunlara ilaveten sayısı düzinelere varan yerli ve yabancı

uzmanlarca hazırlanan ve ekseriya çok değerli olan bu raporların ya hiç

ya da yeter ölçüde dikkate alınmadığı keyfiyeti göz önünde tutulacak

olursa, pek ehemmiyetli olan rasyonalizasyon davasının çözümünün, bu

konuda uygulamaya dönük olumlu tekliflerin öne sürülmesi kadar, bu

gibi tekliflerin pratiğe aktaracak tam yetkili makamların oluşturulması

gerekmektedir”

Neumark kendi çalışmasından önce yapılan sayısı düzineleri bulan

çalışmalardan sadece olgusal olarak bahsetmekte bunların isimleri hususunda

herhangi bir açıklama yapmamaktadır. Bu konu beraberinde iki eksikliği ortaya

çıkarmaktadır. Birincisi Neumark gibi ciddi bir bilim adamının bu raporlardan

bahsetmemesi büyük bir noksanlık oluştururken, bugün bu raporların tam olarak

hangileri olduğu konusunda elimizde tam bir veri bulunmamaktadır. En azından bu

raporda adı geçen çalışmalardan isim olarak bahsedilmiş olunsaydı, çalışmalar

olmasa dahi varlıklarından haberdar olunulacaktı. İkinci olarak literatürde reform

konusu irdelenirken Neumark raporu milat olarak kabul edilmekte ve her şey bu

çalışma ile başlatılmaktadır. Toplam altmış sayfadan oluşan bu çalışmada kendinden

önce onlarca idarenin rasyonalizasyonuna ve reformuna dair rapor hazırlandığı öne

sürülürken bu çalışmaların neler olduğundan hiç bahsedilmemekte ve her şey 1949

yılı ile başlatılmaktadır. Anlaşıldığı kadarı ile Neumark bahsettiği çalışmalar yabancı

uzmanlar tarafından yapılan ve çalışmamızda kısmen irdelediğimiz raporlar olsa

gerektir. Ancak bu yorum sadece bir akıl yürütme sonucu ulaşılan bir değerlendirme

olup doğruluğu şüphelidir.

144

Hemen belirtmek gerekmektedir ki Neumark Raporu adı geçen diğer

çalışmaların sahip olduğu kısmen “aşağılayıcı ve hor görücü” bir üsluba asla sahip

değildir. Rapor samimi bir kısım gözlem ve tespitleri taşımaktadır. Neumark eserinde

sürekli biçimde Türkiye’den “memleketim” ve Türklerden “biz” diye

bahsetmektedir. Ancak bu yapıcı üslup raporunda dile getirilen gerçekleri görmemize

engel olmamaktadır. Adı geçen raporları gördüğü ve okuduğu anlaşılan Neumark’ın

en azından bu raporları üslup bakımından eleştirmemesi ve bu çalışmalara dair kısa

da olsa bir değerlendirmede bulunmaması anlaşılmaz bir tavırdır ve yazarın

samimiyeti ile çelişmektedir. Ama çok açıktır ki yazar diğer eser sahiplerinden tavır

ve üslup bakımından farklılaşmakta ve daha yerli bir noktada durmaktadır. Bu

bağlamda belki de Neumark raporunu yabancı uzman raporları kategorisinden

çıkarmak gerekmektedir. Bu raporun yabancı uzman raporu olarak anılmasını

sağlayanın yazanın isminin Neumark olması olup raporu kendini Türk hisseden yada

en azından samimi bir Türk dostu olduğu kesin olan biri tarafından kaleme alınması

gerçeğine istinaden yeni bir sınıflandırmaya tabi tutmak mümkündür.

Rapor metni incelendiğinde yazarın görüşlerinde samimi olduğu ve asıl

sorunun daha verimli bir idare teşkilatına ulaşmanın yollarını aradığı gözlenmektedir.

Bu amaçla yazar idareyi kuşbakışı bir değerlendirmeyle incelemekte ve şu ortak

sorun alanları üzerinde durmaktadır(Neumark Raporu, 1949:5):

1. Memurların sayısı ve nitelikleri ile sorunlar

2. Örgütsel eksiklikler

3. Kanunlarımızın elverişsiz olması

4. Aşırı kırtasiyecilik zihniyetini doğurduğu formaliteler ve bundan kaynaklanan

zorluklar

5. Teftiş ve denetim sisteminden kaynaklanan sorunlar

145

Literatürde yaygın olan anlatım biçimiyle, İstanbul Üniversitesi

Profesörlerinden olan Fritz Neumark’ın 1949 yılında Başbakanlığa sunduğu “Devlet

Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Esasları Hakkında Rapor” Cumhuriyet

döneminde merkezi düzeyde yapılan ve bugüne ulaşan en eski çalışmalardan biridir.

Mıhçıoğlu’na göre 1947 yılında Başbakanlığın isteği üzerine başlatılan ve teftiş

kurulları tarafından hazırlanan çalışmalar(ki daha sonra bu çalışmalar ortadan

kaybolmuştur) Profesör Neumark tarafından tamamlanarak mevcut rapor ortaya

çıkmıştır(Mıhçıoğlu, 2003:191).

Neumark Raporunda özetle şu hususlar üzerinde durulmaktadır:

Rapora Dair Genel Değerlendirmeler:

1) Aşırı kırtasiyeciliğe karşı idari işlem ve usullerin basitleştirilmesi temin edilerek

kanunların yeniden kodifikasyonuna gidilmelidir.

2) Maliye Bakanlığı ile Gümrük ve Tekel Bakanlığı; Çalışma Bakanlığı ile Sağlık

Bakanlığının; Ulaştırma Bakanlığı ile Ekonomi ve Ticaret Bakanlığının gibi bazı

bakanlıklar ile bir kısım genel müdürlüklerin birleştirilmesi sağlanmalıdır.

3) Bakanlıklar bünyesi içinde rasyonalizasyon komisyonlarının kurulmalıdır.

4) Devlet dairelerinde büro makinelerinin kullanılmasının sağlanarak memurların

yetiştirilmesi temin edilmelidir.

5) Kamu yönetiminin sorunlarının çözümü ve halka açıklanması amacıyla

Başbakanlığa bağlı enformasyon bürosu kurulmasının sağlanmalıdır.

6) Kamu personelinin ülke genelindeki dağılımında yaşanan dengesizlikler ortadan

kaldırılarak çalışanların niteliklerini artıracak tedbirler alınmalıdır.

7) Kamu personelinin ücret sistemi yeniden düzenlenerek baremde yatay ve dikey

ilerleme sağlanmalıdır.

146

8) Türk idare hizmetlerinde görünüşte bir ademi merkeziyet mevcutsa bile

uygulamada aşırı merkeziyetçi bir yapının hakim olduğu ve buna son verilerek

zaman kaybına neden olan bu durumun önüne geçilmesi önerilmektedir.

9) TBMM’de görüşülmekte olan Bakanlık Teftiş Kurullarının kaldırılarak

Başbakanlığa bağlı merkezi bir teftiş kurulunun oluşturulmasına dair yasa taslağının

başta anayasanın ruhuna aykırı olduğu belirtilerek bu uygulamanın mahzurları

üzerinde durulmakta ve gerekli çözüm önerileri sıralanmaktadır. Bilindiği gibi bu

husus 2004 yılında yapılması düşünülen reform projesinin temel düzenlemelerinden

birini oluşturmaktadır.

10) Bakanlık bünyelerinde oluşturulan Hukuk Müşavirliklerinin “Devlet Hukuk

Müşavirliği” adı altında birleştirilerek Adalet Bakanlığına bağlanması idarede

rasyonalizasyonu sağlayacak bir uygulama olarak görülmektedir.

11) Raporda iktisadi devlet teşekkülleri ve DDY ve PTT gibi bir kısım kamu

örgütleri üzerinde de durularak bu kurumların

“...iktisadi, mali, siyasi bakımlardan önemine bağlı olarak bir yandan

teknik ve iktisadi görevlerinin mükemmel ifasını temin edecek öbür

yandan da devlet murakabesine izin verecek ve gerekse hususi

menfaatlerin duyurulmasını sağlayacak bir yapılanmaya kavuşmaları

gerekmektedir”

ifadesi kullanılmaktadır. Ancak bu ifade ile tam olarak neyin kast edildiği

anlaşılamamakla birlikte üstü kapalı biçimde bu kurumların özel sektör anlayışı ile

yönetilmesi ve karlılığın esas alınması tavsiye edilmektedir.

12) Kamu kurumlarının çıkardığı bir kısım dergiler ve neşriyat müdürlükleri

işlevlerini kaybettikleri için kaldırılmalıdır.

147

13) Mahkemelerde davalar çok uzun sürmekte ve adalet tam olarak tesis

edilememektedir bu maksatla Adalet Bakanlığının görev ve işlevlerini yeniden

düzenleyecek özel bir komisyon kurularak bu sorunlar çözülmelidir.

14) Memleketin ekonomi politikalarına yön vermek ve yatırımların rasyonel biçimde

yapılmasını sağlamak hususunda “hukuki ve mali bakımdan tamamen bağımsız bilim

adamalarından ve uzak görüşlü ekonomi tatbikatçılarından oluşan ‘Ekonomik

Tetkik ve Araştırma Enstitüsü’nün veya Başbakanlığa bağlı gayet sınırlı sayıda

üyeden oluşan bir “Ekonomi İstişare Kurulunun” kurulması tavsiye edilmektedir.

Memur Sorunu:

Neumark Raporu'na göre kamu kurum ve kuruluşlarında rasyonel çalışma

ilkelerini belirlerken üzerinde ısrarla durduğu sorunlardan biri kamu personeli sorunu

olmuştur. Memur sayısı ile niteliğine ilişkin sorunlar rasyonel çalışmayı engellediği

için önemli görülmektedir. Memur sayısının, kimi dairelerde az olduğu belirtilmekle

beraber, genelde gereğinden fazla bulunduğu dile getirilmekte, işin gerektiği nitelikte

ve yeterli sayıda memuru elde tutup geriye kalanların tasfiye edilmesi

önerilmektedir. Memurların taşrada değil merkez birimlerde yığıldığı öne sürülerek

bunu çözülmesi istenmektedir. Kamuda en çok rastlanan memur grubunun odacılar

olduğuna dikkat çekilerek bunu sebebi olarak hizmetlilere verilen ücretin düşüklüğü

ve bu kişilerden tam olarak faydalanılamamasına bağlanmaktadır.

Memur sayısının azaltılması konusunda önemli bir adım olarak bir kısım

bakanlıkların birleştirilmesi yanında bazı genel müdürlükler içinde bulunan benzer

nitelikte görevler icra eden birimlerinde tek çatı altında toplanması önerilmektedir.

Bu durumda ücret yetersizliği sorunu da giderilecek, çok sayıda kişiye maaş ödeyip

verim sağlayamama yerine bu para, işinin gerektirdiği bilgiye sahip ve görevinin

148

öneminin bilincinde olup tam randımanla çalışacak az sayıdaki memura dağıtılarak

bu kesimin yaşam standardı artırılmış olacaktır. Yukarıda sıralanan memur sorununa

dair savların günümüzde de yabancı ve yerli uzmanlarca aynı biçimde tekrarlandığı

gözden kaçmamaktadır.

Neumark Raporu özet olarak idari reform yapılmasını gerektiren nedenler

sıralanırken, kamu personelinin dağılışındaki dengesizlik ve kamu personelini

vasıfsızlığı, kamu örgütlerindeki eksiklikler, mevzuattaki bozukluklar, aşırı

kırtasiyecilik, teftiş ve denetim sistemindeki eksikliklerdir. Raporda ayrıca, idari

reorganizasyon için kurulması gereken kamu örgütü üzerinde durulmakta ve

bakanlıklar bünyesi içinde rasyonalizasyon komiteleri kurulması tavsiye

edilmektedir. Raporun üçüncü bölümünde idari sistemin içinde bulunduğu sorunları

ve bu sorunların çözümü için alınacak tedbirleri halka anlatacak ve onların desteğini

sağlayacak Başbakanlığa bağlı bir enformasyon birimi kurulması önerilmektedir.

Daha sonraki kısımlarda ise memur sayısı ve kalitesi, enflasyonist politikalar

yüzünden alt üst olan ücret rejiminin düzeltilmesi, memur sayısının azaltılmasının

nedenleri ve bu uygulamaya bağlı olarak ilkelerin belirlenmesi ile tasfiye edilecek

memurlarla ilgili yapılacak işlem ve alınacak tedbirler üzerinde durulmaktadır. Son

olarak ise idarenin rasyonel çalışmasını sağlayacak çeşitli teklifler ve öneriler

sıralanmaktadır.

Neumark Raporunda bugünde güncelliğini koruyan sorun alanlarının şunlar

olduğu görülmektedir: idari reformun gerekliliği, aşırı mevzuatçılık ve

kırtasiyecilik, teftiş ve denetim yöntemlerindeki aksaklıklar gibi genel kamu

politikalarını ilgilendiren sorunların yanında memur sayısının hizmete göre

149

dağılımı, memurların niteliği, memurların ücret rejimi, ve rasyonel çalışmayı

sağlayacak ilkeler gibi özel sorunlar ve öneriler üzerinde de durulmaktadır.

I.3.4- Barker Raporu, 1951

Barker Raporu olarak isimlendirilen bu çalışma, 1949 senesi başında Türk

Hükümetinin istemi ile Milletlerarası İmar ve Kalkınma Bankası yetkililerinin

görüşmeleri sonrasında ortaya çıkmıştır. Çalışmanın önsözünde raporun hikayesi

şöyle anlatılmaktadır: 1949 senesinin Temmuz ayında Türk Hükümeti Banka

yetkililerinden ekonomik bir etüt yapmak üzere bir heyetin gönderilmesi ricasında

bulunmuş ve masraflara iştirak edileceğini beyan etmesine bağlı olarak 1949 yılının

Eylül ayında James Barker başkanlığında bir heyet oluşturularak çalışmalara

başlanılmıştır. Heyet mensuplarından bir hazırlık grubu 1950 Martında Türkiye’de

malzeme toplama ve bunları tahlil etme işine başlamıştır. Mayıs ayında yapılan

seçimler sonucunda ortaya çıkan yeni hükümet heyet için olan daveti tekrarlamış ve

evvelce planlandığı biçimde çalışmaların devam etmesini istemiştir. 8-18 Haziran

1950 tarihinde Türkiye’ye gelen heyet Ankara’ya yerleşerek çalışmalarına başlamış

ve değişik yerlere ziyaretlerde bulunmuşlardır. 15 Eylül 1950 tarihine kadar toplam

doksan gün Türkiye’de kalan heyet çalışmalarını ABD’de devam ederek 1951

yılında tamamlamıştır.

James M. Barker başkanlığında Milletlerarası Kalkınma Bankasına mensup

bir heyet tarafından “Kalkınma Planı için Tahlil ve Tavsiyeler” isimli rapor

halinde 1951 yılında Türk hükümetine sunulmuştur. Milletlerarası İmar ve Kalkınma

Bankasının Türkiye Hükümeti ile birlikte finanse ettiği bir komisyon tarafından

ülkenin sosyal ve ekonomik kalkınmasına ait görüşlerini bir rapor haline getirerek

Cumhurbaşkanı Celal Bayar’a sunmuştur.

150

Çalışmayı hazırlayan heyette sırasıyla Duke Üniversitesi Ekonomi Profesörü

Ratchford(Baş İktisatçı ve Amme Maliyesi Uzmanı), E.R.Hondelik(Milletlerarası

Münakele Müşaviri), Devenco kumpanyası müdürü T.J.Kauffeld(Endüstri ve

Madencilik uzmanı), M.A Middle East Institue’dan bursiye R.W.Kerwin(İktisatçı),

FAO Ziraat kısmı Nebat Endüstri Şubesi şefi L.E.Kirk(Ziraat uzmanı), Liverpool

Tropik Tıp Okulu, Tropik Hijyen Lektörü W.P.H. Lightbody(Umumi Sağlık

Uzmanı), Milletlerarası İmar ve Kalkınma Bankası İkrazat Uzmanı

G.S.Mason(İrtibat memuru), Vanerbilt Üniversitesi Ekonomi Profesörü

W.H.Nicholls(Ziraai İktisat Uzmanı), Güney Kaliforniya Üniversitesi Amme İdaresi

Okulu Dekanı E. E. Olson(Amme İdaresi Uzmanı), J.Hopkins Üniversitesi Ekonomi

Profesörü R.A.Rennie(Maliye Uzmanı), Institute of Current World Affairs Üyesi

R.D. Robinson (Bölge Uzmanı ve Etüd Yardımcısı), Milletlerarası İmar ve Kalkınma

Bankası Kıdemli İktisatçı M.Ross(Milli Ekonomi Hesapları ve Yatırım Uzmanı),

E.S. Troy(Sekreter), R. Williams(Sekreter)

Türk hükümeti tarafından hazırlanan talimatnamede komisyonun görevi şu

şekilde ifade edilmiştir: “Heyetin vazifesi, bilhassa aşağıda yazılı uzun vadeli bir

politikanın tespiti bakımından Bankanın Hükümetinize tavsiyelerde bulunabilmesini

mümkün kılacak bir surette,... Türkiye ekonomisi üzerinde geniş bir etüt yapmaktır:

1- Türkiye ekonomisinde yatırımların en iyi şekilde kanalize edilebileceği

istikametler. Bu da, memleket iktisadiyatının muhtelif belli başlı sektörleri

ile, bu kabil her sektör içerisinde çeşitli teşebbüs tipleri arasında, yatırım

bakımından bir rüchan sırası tespitine dair olan tavsiyeleri icap ettirir.

2- Türkiye’nin zirai ve sınai istihsal seviyesini yükseltebilecek ve memleketin

inkisam sisteminin verimliliğini artıracak diğer metot ve tedbirler.

151

3- Türkiye’nin kalkınma gayelerini tahakkuk ettirmeye elverişli bir amme

maliyesi politikası ve idare mekanizması”

Banka sayılan bu görev talimatını Türkiye hükümetine bildiren mektubunda

şöyle demişti: “Şüphesiz ki Heyetin, Türkiye’nin bütün kalkınma meselelerinin

halline yarayacak şümullü ve teferruatlı bir plan hazırlaması mümkün olamayacaktır;

zaten heyetin böyle bir teşebbüs etmesi de Bankanın niyetlerine uygun düşmez.

Bizce heyetin gayesi daha ziyade Türkiye’nin müstakbel ekonomik gelişmesi için

umumi bir ana planı kısaca ifade etmek ve bu maksada hizmet edebilecek olan

muayyen icraata dair tekliflerde bulunmaktır”

Liberal bir üslupla kaleme alınan raporun bir çok yerinde özel teşebbüsün

geliştirilmesi ve özel teşebbüs önündeki engellerin kaldırılmasını isterken 1934

tarihinde yapılan Dorr Raporu ile birlikte titiz bir irdeleme ve özenli çalışmanın

ortaya konulduğu ve diğer yabancı uzman raporlardan farklılaştığı görülmektedir.

Rapor yalnızca idare aygıtına dair bir reform teklifinden daha çok Türkiye için top

yekun bir kalkınma modeli önermektedir. Hususi teşebbüsle ilgili öneriler çarpıcı

biçimde ortaya konmaktadır(Barker Raporu, 1951:188):

1. Hükümet Devletin endüstri, madencilik ve ticaret faaliyetlerine doğrudan

doğruya karışmayı tasarladığı sahayı daha açık biçimde belirlemelidir.

2. Bazı muayyen devlet teşebbüsleri derhal satılmalıdır.

3. Hükümetin halen kredi, döviz ve ithal lisansı ve hammaddeler temininde ve

mamullerin satışında devlet teşebbüslerinin faydalanmakta oldukları hususi

imtiyazları lağvetmek suretiyle, devlete ait teşebbüslerle hususi teşebbüsleri

yekdiğeri ile müsavi bir rekabet zeminine oturtması lazımdır.

152

4. Çiftçi, işçi ve tüccar birlikleri üzerindeki doğrudan doğruya kontroller

kaldırılmalıdır.

Rapor ekler dahil toplam üç yüz sayfadan ve iki bölümden oluşmaktadır.

Çalışmanın birinci bölümü üç fasıldan oluşurken birinci fasılda Türkiye’nin tarihsel

birikimi ve tekamülü, ikinci kesimde mevcut kaynakların etüdü başlığı altında fiziki

coğrafyadan başlayarak iklim-yağış durumu, ekilebilir toprakların miktarı ve

verimlik durumu, sahillerin uzunluğu ve seyrüsefer durumu, maden servetleri, insan

kaynağının durumu, zirai teçhizat ve hayvancılık imkanları, endüstri tesislerinin ve

enerji kaynaklarının durumu, ulaşımın durumu, kamu maliyesinin durumu ve milli

gelir istatistikleri ayrıntılı bir biçimde ele alınmıştır. Raporun ikinci bölümünde

heyetin Türkiye için öngördüğü program ve tavsiyeler on üç başlık altında

sıralanmıştır.

I. Tarihi Tekamül

II. Mevcut Kaynakların Etüdü

III. Kaynakların İşetilmesi ve Ekonomik Kalkınmanın Umumi Vechesi

IV. Ekonomik Politikanın ve Ekonomik faaliyetlerin Koordinasyonu,

V. Ziraat-Ormancılık-Balıkçılık,

VI. Sanayi ve Madencilik,

VII. Ulaşım ve Enerji,

VIII. Devlet Teşebbüslerinin Organizasyonu,

IX. Eğitim ve Sağlık,

X Amme İdaresi,

X. Kamu maliye politikası,

XII. Uluslar arası İlişkiler ve Dış Ticaret,

XIII. İktisadi Kalkınma Programı için Tavsiyeler.

Raporun yalnızca içindekiler kısmına bakıldığında dahi Türkiye’ye dair ne

kadar kapsamlı ve ayrıntılı bir irdeleme çalışması olduğu görülmektedir. Raporla

eyleme dönük ses getirecek bir çalışma yapılmaya gayret edildiği, hükümete bu

153

tavsiyeleri hayata geçirebilecek ve sorumluluk üstlenecek ehliyetli ve uzman bir

kuruluşu görevlendirmesini önerirken bunun gerçekleştirilmemesi durumunda diğer

raporlar gibi bu çalışmanın da başarısız olacağı belirtilmektedir.

Barker raporu kendisinden bir yıl gibi kısa bir süre önce yapılan Thornburg

raporunun içindekiler kısmından başlayarak tekrarı gibidir. İki rapor arasındaki

temel fark, üslupları bakımındandır. Barker raporu daha diplomatik bir dille kaleme

alınırken Thornburg raporu çok daha keskin ve sivri bir dille yazılmıştır. Barker

raporunun daha yapıcı bir anlatım tarzına sahip olduğu görülmektedir. Barker

raporunun giriş kısmında daha önce birçok çalışma yapıldığı belirtilirken bu

çalışmaların hangileri olduğu hususunda bir bilgi bulunmaktadır. Ancak hem Dorr

hem Thornburg raporları incelendiğinde Barker raporunun bu iki raporunun

birleştirilmesi şeklinde olduğu ve orada yapılan tespit ve tavsiyelerin tekrarlandığı

görülmektedir(Barker Raporu, 1953:14).

“...son yirmi sene içerisinde Türkiye ekonomisini ıslah etmek

maksadıyla pek çok rapor hazırlanmış, etüdler yapılmıştır. Fakat

maalesef bunların ekserisi dosyalarda unutulmuş, umumi inkişaf seyri

üzerindeki tesirleri az olmuştur. Bazı hallerde bu neticeden mütevellit

kısmi mesuliyet alakalı raporlara atfedilebilir. Filhakika bunların bazıları

teferrüatlı koordinasyondan mahrum bir yığın tavsiyeleri ihtiva

etmektedir, bazıları icraat yerine munzam etüdler teklif etmişlerdir, diğer

kısmı da o sıralarda Türkiye’nin içinde bulunduğu iktisadi inkişaf

merhalesine uymayan tavsiyelerde bulunmuşlardır. Bazı hallerde de

Türkiye hükümeti bu raporlardan faydalanmak üzere her hangi bir

harekette bulunmamış yahut ta teferruata taalluk eden anlaşmazlıklar

daha geniş meselelerdeki icraata set çekmiştir.”

Barker raporunda amme idaresi başlığı altında uzun- uzun Türkiye idaresinin

sorunları irdelenmiş ve tavsiyelerde bulunulmuştur. Barker raporunda bahsedilen

154

Devlet Personel Dairesi yaklaşık on yıl sonra 13.12.1960 tarihinde kurulmuş olmakla

birlikte kamu personelinin çağdaş bir yasaya kavuşması ve modern personel

ilkelerini kapsayan bir kimliğe bürünmesi için uzun yılların geçmesi gerekmiştir.

Ayrıca kurul raporunda bahsedilen kamu yönetimi ve işletme kürsülerinin kurulması

teklifi doğrultusunda 1953 yılında Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi, 1957 yılında ise

Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Amme İdaresi şubesine bağlı olarak

amme idaresi kürsüleri kurulmuştur. Yine bu doğrultuda İstanbul Üniversitesi

bünyesinde İşletme İktisadı Enstitüsü kurularak eğitim faaliyetlerine başlamıştır.

Türkiye ekonomisi üzerine geniş bir araştırma yapmakla görevli heyetin aynen

Neumark raporunda olduğu üzere Barker raporunda da Türk kamu yönetiminin

esaslı bir incelemeye tabii tutmuş ve bu çalışmaların devamı için bir komisyon

kurulmasını tavsiye etmiştir. Rapor Türk kamu yönetiminin sorunları ve çözüm

yolları üzerine bazı teklif ve önerilerde bulunmuş, özellikle merkeziyetçi sistemin

mahzurları belirtilerek, yetki devrine gidilmesi tavsiye edilmiş; ayrıca personelin

ücret, sınıflandırma, işe alma, emeklilik, iş ve görev tanımları, terfi usulleri gibi

hususlar üzerinde durmuştur. Malum olduğu üzere bu sorunlar bugün de

güncelliklerini korumakta ve acil çözüm bekleyen sorunlar listesinde ön sıralarda yer

almaktadır.

Raporun onuncu bölümü Amme İdaresi başlığını taşımakta ve toplam on

sayfada salt Türkiye idaresi mercek altına alınmaktadır. Konu ile ilgili yapılan

tespitte,

“...raporda teklif ettiğimiz kalkınma programının tatbikinde, bizzarur

devlete büyük rol düşmektedir, bu sebeple burada daha ileri gidilerek

Türkiye’deki amme idaresinin bir kısım daha umumi safhaları

üzerinde mütalaa beyan edilmesi heyetimizce münasip görülmüştür.

155

Yaptığımız incelemeler bizi tekmil devlet faaliyetlerinin tam ve

şumüllü bir tetkik edilmesi zamanının gelmiş olduğuna ikna etmeğe

yetmiştir. Hükümetin bu işte gerek yerli ve gerekse yabancı amme

idaresi mütehassıslarından faydalanmak suretiyle, bu tarz bir etüd için

gerekli, tertibatı almasını kuvvetle tavsiye ederiz”

Raporun ilerleyen bölümlerinde bu heyetin kimlerden oluşması gerektiği ayrıntılı

biçimde tasvir edilirken ilk defa halk arasından seçilmiş kişilerden bahsedilmekte ve

bu komisyonda halk temsilcilerinin yer alması tavsiye edilmektedir. Halk

temsilcilerinin neden böylesine uzmanlık isteyen bir komisyonda yer alması gerektiği

sorusunun cevabı raporda yer almazken hazırlanacak nihai metninin yabancı

uzmanlar tarafından istişare edilmesi gerektiği belirtilmiştir(Barker Raporu,

1951:216). Barker heyetinin bu tavsiyesinden sonra bir çok yabancı uzman gelerek

başta personel sistemi olmak üzere Türk idaresini incelemiş ve birbirinin fotokopisi

bezerlikte raporlar hazırlamışlardır.

Barker Raporunda amme idaresine dair dile getirilen bir kısım saptama ve

öneriler şu temel çıkış noktası üzerinden yürütülmüştür. Tavsiye edilen ekonomik

kalkınma programının başarılı biçimde uygulanması idare organizasyonun başarılı

biçimde düzenlenmesini, idari organizasyon ve işletmecilik alanlarında verimlilik

bazında ele alınmasını tavsiye etmektedir. Önceki bölümlerde devlet organlarının ve

devlet teşebbüslerinin organizasyonuna ve faaliyetlerine dair tavsiyelerde

bulunulmuş ve kalkınma programının uygulanmasında devletin üzerine düşen önemli

role vurgu yapılarak bu programın hayata geçirilmesinde idareye hakem rolü

verilmiştir.

Yetki ve Sorumlulukların Devri

Üst düzey yöneticilere yetki devredilmesi suretiyle, rutin işlerden

kurtulmalarının sağlanması ve birimlerinin gerçek iş ve görevleri ile ilgilenmelerini

156

sağlayacak yeni düzenlemelere gidilmesi tavsiye edilirken devletin icra organlarında

yetkilerin büyük ölçüde yüksek kademelerde toplandığı ifade edilmektedir.

Merkeziyetçi yapının mahzurları sıralanırken bunun kaynak israfına neden olduğu ve

bürokrasiyi artırdığına işaret edilmektedir. Yetkilerin devredilmesi sorunun kanun

çıkarmakla çözülemeyeceği belirtilirken bürokratik kültür sorununa dikkat

çekilmektedir. Yapılan öneriler arasında vilayetlere gönderilen tebligatların vilayet

yerine ilgili birimlere doğrudan yapılması gerektiği gibi pragmatik çözüm

önerilerinde bulunmakla birlikte soruna daha çok mevcut şablonlar üzerinden ve

yerel yönetimlerin öne çıkarılması gibi bir pencereden bakıldığı

görülmektedir(Barker Raporu, 1951:217).

Devlet otoritesinin lüzumundan fazla merkezileştirilmesinin önüne geçmek

ve ancak idari politikaya taalluk eden önemli meselelerin karar için yüksek

makamlara götürülmesini sağlamak üzere bir kısım tedbirlerin alınması gereği

açıktır. İdari politikaya ve icra faaliyetlerine dair olan mesuliyetlerin taksim edilmiş

bulunmasının arz ettiği ehemmiyeti daha önce devlet teşebbüslerinin organizasyon

şekillerinin ve ekonomik politikalarının koordinasyonuna dair bölümlerde yapılan

izahlarda olduğu gibi amme idaresi lüzumundan fazla kırtasiyecilik işlerine

boğulmuştur ve bir çok kamu kuruluşlarında personel lüzumundan fazladır. Salahiyet

büyük ölçüde en yüksek mevkilerde temerküz ettirilmiş, muhabere(iletişim) kanalları

haddinden fazla girifttir. Rutin faaliyetler kırtasiyecilik ve engellerden oluşan bir çok

sorunla karşılaşmakta ve bu da verimliği ciddi ölçüde engellemektedir.

Merkezi ve Mahalli İdare

İdarenin fazlaca merkezileştirilmiş olması, Ankara’da bulunan merkezi

hükümet ile vilayetler ve sair organlar arasındaki münasebetler bakımından da

157

sorunlar yaratmaktadır. Heyetimizin fikrine göre vilayet ve belediye amirlerine

devlet fonksiyonlarından daha fazla kısmının tevdii suretiyle mahalli inisiyatif ve

mesuliyet hissinin teşvik olunması gerekmektedir. Raporda seçilmiş kişilerin merkez

tarafından atanmış kişilerin gölgesinde kaldığı ve bir kısım kararların bu memurların

tasdikine bırakıldığı belirtilerek bu durum eleştirilmekte ve mahalli idareler

anayasada bir çok göre ve sorumluluk verildiği halde bu birimlerin bu görevleri

yerine getirecek mali kaynaklardan yoksun olduğu ve bu kaynakların acil olarak bu

birimlere aktarılması önerilmektedir.

Personel

Personelin sevk ve idaresi sorununun ister özel sektörde, ister kamu

kesiminde olsun başlı başına bir problem olduğu belirtilirken kamu personelinin

mevcut görünümünün verimsiz ve israfa imkan tanıyan yapısal bir takım sorunları

beraberinde taşıdığı öne sürülmektedir. Ancak bu kanaate nasıl varıldığı hususunda

herhangi bir açıklama yer almamaktadır. Bu tür bir yargı çok genel bir saptama olup

bütün zamanlar için ve bir çok ülke için geçerli olabilecek bir saptamadır ve

bilimsellikten uzaktır.

Raporda memur sorunu ile ilgili olarak devlette haddinden fazla memur

olduğu ve bunların niteliklerinin çok düşük olduğu öne sürülürken alınan memurların

hizmetle alakalandırılmadığı ve vazifelerin tam olarak tespit olunmadığı ve tasnifinin

yapılmadığı öne sürülmektedir. Ayrıca terfilerin liyakat ilkesi üzerine yapılmadığı

keyfi uygulamaların had safhada olduğu, verimsizliğin memur rejimi tarafından

beslendiği belirtilmektedir. Türkiye’de ihtiyaçtan fazla memur olduğu öne

sürülürken bunun nasıl hesaplandığı konusunda herhangi bir açıklama yer

almamaktadır. Bir yandan Türkiye’nin raporda öngörülen kalkınma hamlesini

158

gerçekleştirebilmek için bir memur siyasetine ihtiyaç olduğu ve kamunun öncü

rolüne işaret edilirken diğer yandan kamu personelinin fazla olduğundan söz

edilmektedir.

Devlet dairelerinde çalışma usul ve metotlarının birleştirilmesi amacıyla

organizasyon ve metot birimlerinin kurulmasının sağlanması ve kamu personeli

politikalarını tespit etmek, geliştirmek ve tek bir elde birleştirmek amacıyla merkezi

düzeyde bir Personel biriminin kurulmasının sağlanması gibi öneriler getirilmektedir.

Personel sorunu ile ilgili olarak ayrıca şu saptama da bulunulmaktadır(Barker

Raporu, 1951:221):

“...memleketin personel idaresi sisteminin baştan başa yeniden gözden

geçirilmesi icap eder gibi görünmektedir. Bu maksatla Hükümetin,

memleketteki personel idaresini yerli ve yabancı mütehassıslara dikkatli

bir surette etüt ettirmek üzere tertibat alması lazımdır.”

Üzerinde durulması gereken meseleler arasında şunlar sayılmaktadır:

1. Bir pozisyon tasnifi planının hazırlanması,

2. Kifayetli bir maaş, emeklilik ve maluliyet sigortası sisteminin idame ettirilmesi,

3. Hizmete alma ve terfi programlarının tespiti,

4. Ehliyetsiz personelin işten uzaklaştırılması bakımından bir usulün konması,

5.Hizmet sırasında yetiştirme programlarının tespiti

6. Daimi bir merkezi personel biriminin kurulması

Genel olarak çalışmada, Türkiye’nin iktisadi politikalarını belirlemek üzere

bir planlama birimi kurulması, merkeziyetçiliğin gevşetilerek mahalli idarelere

yetkilerin devredilmesi ile ayrıca genel anlamda Türk kamu yönetiminde yetki devri

acil olarak gerçekleştirilerek yetki ve sorumlulukların yeniden dağıtılması, bütün

kamu personelinin kapsayacak biçimde, personel politikalarını belirlemek,

159

uygulamaları tek elden yürütmek ve birleştirmek amacıyla merkezi düzeyde Devlet

Personel Dairesinin kurulması, kamu yönetimi ve işletme sahalarında devletin ve

özel sektörün ihtiyacı olan uzman personelin temin edilmesi ve gerekli

uzmanlaşmanın temin edilmesi amacıyla üniversitelerde kamu yönetimi kürsülerinin

kurulmasının sağlanması gibi önemli bir kısım saptama ve önerilerde bulunulmuştur.

İktisadi Kalkınma:

Barker heyeti raporunun sonuç bölümünde Türkiye ekonomisi için yapılan

tavsiyelerde, öncelikle vurgulanan ana temanın Türkiye’nin bir tarım memleketi

olduğu ve kalkınma arayışlarına bu noktadan başlaması gerektiği ısrarla

işlenmektedir. Raporda ana başlıklar olarak sıralayacağımız temel argümanlar şu

şekildedir: Devlet yatırımlarına son verilerek bu alanların özel sermayenin uğraşı

alanına bırakılması, kalkınmada önceliğin ağır sanayi yerine tarıma ve tarımsal hafif

sanayiye verilmesi, devlet yatırımlarının alt yapı yatırımları ile sınırlı kalması ve

devletin bu işlerden çekilmesi, kimi devlet fabrikalarının ve madenlerin özel sektör

girişimcilerine devir edilmesi, Türkiye yeterli demir yolu sistemine ulaştığı için

demir yolu yapımı yavaşlatılmalı, ekonomik kalkınma tedrici olmalı, ağır ve büyük

ölçekli sanayi yatırımlarından acil olarak vazgeçilerek hafif sanayiye yönelinmesi

gibi önceki döneme göre daha liberal bir ekonomi politikası ve daha serbest bir

düzen önerilmektedir. Raporda Türkiye’nin ekonomik durumu, mevcut yatırımların

fonksiyonelliği ve verimliliği, Türkiye için nasıl bir yön belirlenmesi gerektiği uzun

biçimde anlatılmıştır.

Raporun Türkiye ekonomisine dair bir çok çarpıcı görüşü bulunmaktadır ve bu

görüşleri burada aktarmak mevcut sınırlılıklar göz önüne alındığında mümkün

değildir; ancak çalışmadan birkaç pasaj alındığında mesel daha net biçimde ortaya

160

çıkacaktır. Aslında raporun sonucunda yer alan tavsiyelerde durum bir anlamda

özetlenmektedir(Barker Raporu, 1951:295):

“....heyetimizin teklif ettiği programda mevcut ekonomik kalkınmaya

ve yatırım tahsislerine dair umumi tavsiyelerde abide projeler

gidilmemesidir. Bunlar bizim mantığımıza göre yanlıştır. Bizim

programımızda böyle projelerin olmayışı, heyetimizin dikkate aldığı

değerlendirmelere göre, Türkiye şimdiki kalkınma aşamasında ve

eldeki sınırlı kaynakları ile ekonomik kalkınmasının en iyi şekilde

ülkeye yayılacak olan ve nispeten kısa sürede geniş toplum

kesimlerinin yaşam düzeylerini yükseltmek için düzenlenmiş çeşitli

küçük projelerle hızlandırabileceğidir. Türkiye’nin geçmişteki büyük

projelere dayanması, raporumuzda da vurguladığımız gibi, nüfusunun

sınırlı bir oranına yarar sağlamış, dengesiz bir ekonomi ve dengesiz bir

kalkınmaya neden olmuştur. Bizim görüşümüze göre halka bir bütün

olarak doğrudan ve hemen etkisi olacak daha mütevazı ve daha yaygın

çabalar, hızlı ekonomik kalkınma için daha kalıcı temel oluşturacaktır”

Barker raporu ekonomik kalkınma programı anlamında aynen Thornburg

raporunda olduğu gibi bir çok öneri ve tavsiyelerde bulunurken temel çıkış

noktasının Türkiye’nin devlet eliyle yürütülen merkeziyetçi idari yapısının terk

edilmesi, mevcut sanayi yatırımlarının özelleştirilmesi, devletçi ekonomik kalkınma

modeli eleştirilerek bu modelden vazgeçilmesi, özel sermayenin önünün açılması,

demir yolları yerine karayolları ulaşımına öncelik verilmesi gibi artık ezber haline

gelmiş pür liberal bir yön tayin etmekte ve Türkiye’nin ABD yardımlarından

faydalanacaksa ancak bu önerilen program doğrultusunda hareket etmesi tavsiye

edilmekte hatta dikte edilmektedir.

Barker Raporu ile ilgili yapılan ilk değerlendirme olan Avcıoğlu’nun analizinde

şu eleştiriler getirilmektedir, Türk Hükümetinin ekonomi politikasının tespitine

161

yardımcı olması amacıyla çağırdığı Dünya bankası Heyetinin hazırladığı raporda

Thornburg raporu gibi itibar görecek ve el üstünde tutulacaktır. Halbuki raporda dile

getirilen görüşler Thornburg raporunda dile getirilen görüşlerle aynıdır. Dünya

Bankası Heyeti Raporu ile sunulan reçete, kapsamlı bir planlamaya gidilmemesi,

kalkınmada ağırlığın tarım ve hammadde üretimine verilmesi, devletçiliğin tasfiye

edilmesi, özel teşebbüse her alanın açılması ve yabancı sermayeyi engelleyen

mevzuat değiştirilerek yabancı sermayenin getirilmesi sağlanmalıdır(Avcıoğlu,

1969:272).

Son tahlilde Barker raporu, Türkiye'nin ekonomik kalkınma arayışlarına ve

yön bulma çabalarına ilişkin Amerikalı uzmanların liberal bir dünya görüşü ile

dışardan bakışını içermektedir. Rapor, Türkiye’nin iktisadi kalkınmasını

gerçekleştirecek mali politikayı ve idare sistemini incelemek amacıyla sipariş

edilmiştir. Barker misyonu raporu olarak da adlandırılan bu çalışma ile idarede

merkezileşme olgusunun zararları ve bu uygulamanın hafifletilmesi, yetki devrine

gidilmesi, il idaresinde merkezden gelen emirlerin valilik kanalından geçmeden

doğrudan ilgili birime gönderilmesi gibi köklü değişiklik önerileri getirilmiştir.

Raporda ayrıca devletin toplumsal, ekonomik ve kültürel kalkınmadaki rolü üzerinde

durularak personel rejimine ilişkin kimi saptamalar yapılmıştır. Buna göre; personel

ve barem yasalarının getirdiği sistemin yetersiz kaldığı, hizmete alma işleminin çoğu

kez gereksinime göre yapılmadığı için devlet dairelerinde gereğinden çok memur

bulunduğu belirtilerek memur sayısında azaltmaya gidilmesi tavsiye edilmiştir.

Kamu personel sisteminde hizmetlerin sınıflandırılmadığı, yükselmelerin

yeterlilikten çok kıdeme dayandırıldığı, her geçen gün memurun satın alma gücünün

azaldığı öne sürülerek bu saptamalar temelinde görevlerin tasnifi, emeklilik,

162

maluliyet sigortası, işe alma ve terfi usullerini saptamak ve yürütmek üzere merkezi

bir personel dairesinin kurulması ve kamu personel rejiminin baştan sona yeniden ele

alınması önerilmiştir. Rapor mevcut durumun fotoğrafını çektikten sonra Türkiye’de

devlet hizmetlerinin esaslı bir revizyona tabi tutulmasını tavsiye etmiştir(Şaylan,

2000).

I.3.5- Martin-Cush Raporu, 1951

Marshall Planı yardımından faydalanmanın koşullarından biri olan bu

inceleme, 13 Ağustos 1951 yılında tamamlanarak Maliye Bakanı Hasan Polatkan’a

sunulmuştur. 1951 yılında tamamlanan Barker raporu ile eş zamanlı yürütülen

inceleme özelde Maliye Bakanlığını irdeleyen bir araştırma olmasına rağmen genelde

Türk idare sistemi ve Türkiye iktisadiyatını araştıran ve dönemin sosyal gerçekliğini

betimleyen bir araştırma raporudur. Barker Raporunun amaçları arasında sayılan

“Türkiye’nin kalkınma gayelerini gerçekleştirmeye elverişli bir kamu maliyesi

politikasının ve idare mekanizmasının tespiti” noktasından hareketle bu incelemenin

yapıldığı ve birbirini tamamlar nitelikte olduğu görülmektedir. Raporun çeşitli

yerinde Barker raporuna atıf yapılarak yapılan saptamaların ve getirilen önerilerin

Barker raporunda da ifade edildiği belirtilmiştir.

Rapor ECA’nın gözetim ve denetiminde James W. Martin ve Frank C. Cush7

tarafından 1951 yılında hazırlanmış aynı zamanda çalışma grubunda yer alan Haluk

Demirtaş tarafından 1952 yılında Türkçe’ye çevrilmiştir. Raporun önsözü dikkatli

okunduğunda idari reform tarihi bakımından ilginç bir durumla yeniden

karşılaşılmaktadır. Önsözde raporun amacı, anlamı ve saptamalarına dair bir kısım

ifadelerin yanında bu raporun yazılmasından bir yıl önce Türkiye’de bulunan ABD

7 James W. Martin and Frank Cush, Administration of Turkish Ministry of Finance, 1951, çalışma Haluk Demirkan tarafından Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Rapor, ismi ile Damga Matbaası tarafından 1952 yılında Türkçeye çevrilerek yayımlanmıştır.

163

Başkanı iktisat müşaviri Roy Blough tarafından yine ECA’nın isteği ile hazırlanan

ve Türkiye’nin iktisadi yapısını inceleyen çalışma Martin-Cush raporuna temel teşkil

ederken her türlü arama çalışmalarına rağmen Roy Blough’a ait bu inceleme

bulunamamıştır. İdari reform literatüründe yer almayan bu rapor başlı başına ayrı bir

inceleme konusudur. Sorunun birkaç boyutu bulunmaktadır. Öncelikle Roy Blough’a

ait çalışmanın bulunamaması literatür için önemli bir kayıp olurken aynı zamanda

yapılan incelemelerin eksik kalmasına neden olmaktadır. İkinci olarak Türkiye’de

idari reform konusunda çalışan uzmanların dikkatinden kaçan bu inceleme idari

reform çalışmalarının içeriği ve niteliği bakımından önemli bir veri olsa gerektir.

Sürgit tarafından 1972 yılında kaleme alınan çalışmada bu raporun

bulunamadığından bir cümleyle bahsedilmiştir. Bu durum başta Türkiye’nin idari

reform tarihinin ne kadar az irdelenmiş bir konu olduğu ve yapılan incelemelerin de

aslında ne kadar eksik çalışmalar olduğunu göstermektedir. Burada bu noktaya

değinmekteki amacımız böylesine bir eksikliğe dikkatleri çekmek ve bu çalışmaların

isimlerini anarak daha sonra bu konuyu çalışacakların dikkatlerini bu konu üzerinde

yoğunlaştırmaktır.

Roy Blough’a ait çalışmanın bulunamaması esin kaynağı olduğu Martin-Cush

raporunun irdeleme faaliyetlerinin eksik kalmasına neden olmaktadır. Roy Blough

raporunda hangi konular irdelenmiş ve mesele hangi problematik etrafında ele

alınmıştır ki bu çalışma tamamlanır tamamlanmaz aynı kurumdan iki farklı uzman

gelerek adı geçen rapor üzerinden aynı konuda yeni bir çalışma yapmışlardır? Bu ve

benzeri soruların cevabı ancak Roy Blough raporu bulunduktan sonra

verilebilecektir.

164

Tam adı “Maliye Bakanlığı Kuruluş ve Çalışmaları Hakkında Rapor” olan

inceleme tüm dünyada ve ülkemizde olduğu gibi incelemeyi yapan yazarların ismi ile

anılmaktadır. Toplam 165 sayfadan oluşan inceleme Martin-Cush önderliğinde

Maliye Bakanlığı bürokratlarından oluşan geniş bir heyet tarafından yürütülmüş ve

Türkiye’nin Marshall planı yardımlarından faydalanması işlerini yürüten aynı

zamanda ECA misyon şefi olan Russel Dorr’un himayesinde ve yönlendirmeleri ile

tamamlanmıştır.

Dönemin sosyal gerçekliğine ve yapılan reform projelerine baktığımızda

1945 sonrası ile yeni bir başlangıç yapan ve 1950’lerde hızlanan Türkiye’nin yeni

döneme hazırlanma faaliyetleri birbirini tamamlayan bir yap-bozun parçaları gibi

örtüşmektedir. Öncelikle Barker Raporu ile genel olarak Türkiye’nin İktisadi

Bakımdan Bir Tetkiki(1951) yapılırken, Martin-Cush(1951) raporu ile Maliye

Bakanlığı ve İktisadi yapı ele alınmakta ve iki yılı aşan arama çalışmalarıma rağmen

maalesef bulunamayan Gruber(1952) raporu ile idare teşkilatı, Chailloux-

Dantel’in(1959) Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma isimli

çalışması ile kamu personel sitemi reformu ile Türkiye’nin “yeni döneme” uyumu

sağlanmış olacaktı.

Martin-Cush raporunun amacı önsözde şu ifadelerle anlatılmaktadır: “Maliye

Bakanlığının ve ona bağlı servislerin kuruluş ve işleyişi hakkındaki bu mühim

inceleme, Türkiye iktisadını sağlamlaştırma arzusunun ışığı altında yapılmıştır.

İktisadi faaliyetlerin geniş bir kısmını doğrudan doğruya idare etmekte olan bir

devlette, devletin mali fonksiyonu, ferdi mali münasebetler bakımından olduğu gibi

milli gelirin miktar ve istikrarı bakımından da bilhassa ehemmiyet arz eder”

denilmek suretiyle iktisadi faaliyetlerin devletin geniş bir kısmının devletin elinde

165

olması eleştirilmiş ve bu bağlamda Maliye Bakanlığının bir reforma tabi tutulması

tavsiye edilmiştir(Martin-Cush, 1952:5).

Yazarlar özelde Maliye Bakanlığı genelde ise Türk idare teşkilatı ile ilgili

gözlemlerinde en çok merkeziyetçi yönetim yapısı üzerinde durarak bu yapının

değiştirilmesini istemişlerdir. Martin ve Cush başlıca gözlemlerini aşağıdaki şekilde

sıralamışlardır. Öncelikle başta Maliye Bakanlığı olmak üzere idare teşkilatından

örnekler verilerek Türkiye’de yaşanan “eşi görülmemiş bir merkeziyetçilikten”

bahsedilmektedir. Burada “eşi görülmemiş” deyimi ile neyin ifade edilmek istendiği

tam olarak belirtilmemiş ise de anlaşıldığı kadarı ile yazarlar memurların “görev-

yetki” uyuşmazlığına ve “bürokratik süreçlerin zaman alıcı olmasına” dikkat çekmek

istemektedirler. Bahsedilen bir diğer husus yönetici pozisyonlarında bulunan

memurların niteliklerinin yetersizliği saptaması ile alt kademede çalışan

“hayatlarından memnun olmayan memurlar” sorunudur. Genel olarak Türk idare

teşkilatında “müspet sevk ve idarenin olmamasına ” dikkat çekilirken bu durumun

aşırı mevzuatçılık ve merkeziyetçilik hastalıkları ile beraber masraflı bir yönetim

faaliyetinin ortaya çıkmasına neden olduğu öne sürülmektedir (Martin-Cush,

1952:6).

Raporda, Maliye Bakanlığının yeni bir teşkilat yapısına kavuşması önerilirken

bu yeni yapının hangi görevleri ifa etmesi gerektiği nasıl bir örgüt yapısına sahip

olması gerektiği ayrıntılı bir biçimde sayılarak sıralanmıştır. Çalışmada Maliye

Bakanlığının bütün birimleri tek-tek ele alınarak bu birimlerin mevcut durumları

kritik edilerek sorunlar ve çözüm önerileri sıralanmaktadır. Yöneticilerin gündelik

rutin işlerden kurtarılarak kamu maliye politikasının planlanması işi ile meşgul

olmaları(Martin-Cush, 1952: 37) memurların müsvedde kağıtlar yerine yazı işlerini

166

daktilolar ile yürütmeleri ve çalışma metotlarının iyileştirilmesi önerilmektedir.

Raporun dördüncü kısmını oluşturan personel meseleleri üzerinde uzun bir biçimde

durularak Barker raporunda sayılan bir kısım öneriler tekrar edilerek merkezi

düzeyde bir personel biriminin kurulması, işe alma usullerinin geliştirilmesi,

sınıflandırma ilkesinin benimsenmesi, memurların yetiştirilmesi, emeklilik ve

hizmetten çekilme işlemlerinin belirlenmesi gibi tavsiyelerde bulunulmaktadır.

Maliye Bakanlığına ilişkin olarak ise “Bakanlığın vazifeleri mantıki bir plan

dahilinde teşkilata ve personele tevzii olunmalı, salahiyetlerin ve mesuliyetlerin

hududu kabil olduğu kadar açık ve kati olarak çizilmelidir. Bütün teşkilatta emir

vahdeti ilkesine uygun olarak emirler tek bir amirden alınmalıdır. Bütün idari

müesselere kabili tatbik olan esas ölçüler şunlardır: tasarruf(hizmetler kaça mal olur),

verimlilik, yeknesaklık , adalet(Martin-Cush, 1952: 37)

Martin-Cush raporunun Türkiye için yapılan önemli saptamalarından biri

Barker Raporunda da tekrarlanan Amerika ve Avrupa devletlerinin bir çoğunda olan

“iktisadi politikalarını tanzim eden bir teşkilata” sahip olması gerektiği (Martin-

Cush, 1952:112) önerisinde bulunulmuştur. Merkezi düzeyde örgütlenmiş bir iktisadi

planlama biriminin kurulmasının ekonomik faydaları ABD ve İngiltere örnekleri ile

ayrıntılı biçimde anlatılırken Türkiye için neden gerekli olduğu şu biçimde ifade

edilmektedir: “...Marshall yardımının tevzii iyi bir plana göre yapılırsa Türk

iktisadının elde edeceği kazançlar yardımın plansız veya münferit bir şekilde planlı,

eksik ve diğer iktisadi planlarla irtibatı olmaksızın kullanılışına nazaran çok daha

fazla olacaktır.” Yazarların iktisadi planlamayla aslında Türk ekonomisinin

gelişmesinden ziyade Thourngburg raporunda değinildiği gibi Amerikan

yardımlarının hükümetlerin kafalarına göre kullanmalarının önüne geçmek ve kendi

167

önerdikleri sektörlerde kullanılmasını sağlamak istedikleri açık biçimde ortaya

çıkmaktadır. İlk denemesi 1933 yılında I. Sanayi Planı ile başlanan planlama

tecrübesi kurumsal olarak bir örgüte sahip olması 27 Mayıs 1960 sonrası askeri

döneminde olacaktır.

Barker raporuna da atıfla “...şehirlerin kalkınma faaliyetlerine esaslı biçimde

iştirakini temin etmek maksadıyla mahalli idarelerin esaslı bir revizyona tabi

tutulması şarttır”(Martin-Cush, 1952:83) denilerek merkeziyetçi yönetim yapısının

değiştirilmesi önerilmektedir. Ayrıca merkezi bir personel dairesi kurulması gerektiği

belirtilerek devlet memurlarına adil ve eşit davranılması, bütün kamu hizmetlerini

içeren bir sınıflandırma yasası çıkarılması, adil bir ücret sisteminin kurulması ve

korunması, işe almada merkezi bir sınav sisteminin oluşturulması ve bir personel

kayıt sisteminin oluşturulması yer alıyordu.

Maliye Bakanlığına Yönelik değerlendirmeler

1) Üst düzey yöneticilere yetki devredilmesi suretiyle, rutin işlerden kurtulmaları

sağlanmalı ve birimlerinin gerçek iş ve görevleri ile ilgilenmelerini sağlayacak yeni

düzenlemelere gidilmelidir.

2) Maliye Bakanlığı bünyesinde personel işlerini yürütmek ve koordine etmek üzere

bir birim kurulmalıdır.

3) Bütçe Genel Müdürlüğü Maliye Bakanlığına bağlı kalmalıdır. (Barker raporunda

Bütçe Genel Müdürlüğünün Başbakanlığa bağlanması teklif edilmiştir.)

4) Defterdarlar mesuliyetleri ile mütesanip salahiyetleri olmalıdır.

5) Gelirler Genel Müdürlüğü ile Hesap Uzmanları Kurulu birleştirilmelidir.

6) Sayıştay tam olarak sarf sonrası kontrolü yapmalıdır.

168

7) Bakanlığın mali ve idari bütün dahili kontrolü müfettişlerce yaptırılmalı

kontrolörlükler kaldırılmalıdır.

8) Bakanlık bünyesinde Enformasyon birimi kurulmalıdır.

9) Gümrükler Genel Müdürlüğünün Maliye Bakanlığına yine bir genel müdürlük

olarak bağlanmasını tavsiye etmektedir.

Genel İdareye ilişkin Değerlendirmeler

1) Kamu personeli politikalarını tespit etmek, geliştirmek ve tek bir elde birleştirmek

amacıyla Devlet Personel Dairesinin kurulması sağlanmalıdır.

2) Barem rejimi mutlaka değiştirilmelidir.

3) Türk idaresinde yetişmiş personel sorunu çözülmelidir.

4) Liyakat sistemi mutlaka tatbik olunmalıdır.

5) Memurlar için kanunen yapmakla mükellef oldukları vazifelerin kanuni

mesnetlerini gösteren hizmet talimatnameleri hazırlanmalıdır.

6) Devlet dairelerinde çalışma usul ve metotlarının birleştirilmesi amacıyla

organizasyon ve metot birimlerinin kurulması sağlanmalıdır.

7) Türk idaresinde mevzuatçılığın ve kırtasiyeciliğin önüne geçilmelidir.

8) Türkiye’nin iktisadi politikalarını belirlemek üzere Başbakanlığa bağlı bir İktisadi

Planlama birimi kurulmalıdır.

8) Merkeziyetçiliğin gevşetilerek mahalli idarelere yetkilerin devredilmesi yoluna

gidilmelidir. (Mahalli idarelere tedricen muhtariyetler verilmelidir. s.84-88)

169

I.3.5- Gruber Raporu, 1952

1950 sonrası dönemde yapılan idari reform çalışmalarından bir diğeri İsviçreli

Profesör Leim Gruber tarafından hükümetin isteği üzerine hazırlanan “İdare

Teşkilatı ve Personeli Hakkında Rapor”dur. Çalışma 25.11.1952 yılında

tamamlanarak Ekonomi ve Ticaret Bakanı Muhlis Ete’ye sunulmuştur. Rapordan

anlaşıldığı kadarıyla Gruber bir müddet Türkiye’de bulunup gözlem ve

incelemelerde bulunduktan sonra İsviçre’ye dönerken bir kısım dokümanların daha

sonra Bern’e gönderilmesini istemiş ve raporunu İsviçre’de tamamlayarak

Türkiye’ye göndermiştir. Çalışmanın içinde Türk uzmanlar olup olmadığı hususunda

herhangi bir açıklama yer almazken çalışmanın yalnızca Gruber tarafından

hazırlandığı sanılmaktadır. Diğer çalışmalarda olduğu gibi bu çalışmada da

hazırlanan raporun başka bir ülkeden değil de neden İsviçreli bir uzmana

hazırlatıldığı, rapor öncesinde ne gibi hazırlıkların yapıldığı ve bunların neler olduğu,

neden böyle bir çalışmaya ihtiyaç duyulduğu konularında herhangi bir açıklama yer

almamaktadır.

Siyasal iktidarın idari reform konusundaki açlığını anlamak ve yorumlamak

mümkün değildir. Barker tarafından hazırlanan raporun henüz mürekkebi

kurumadan bu defa başka bir yabancı uzmana başka bir çalışma yaptırılmıştır.

Değişik yerlerde ifade edildiği gibi bu çalışmaların birbirinden habersizmişçesine ve

bir önceki çalışmaları yok varsayıp her şeye yeni baştan başlaması hem zaman

kaybına hem kaynak israfına hem de daha önceki çalışmaların değerlendirilmesine

engel olarak birbirinden bağımsız çalışmaların ortay çıkmasına neden olmuştur.

İktidarı CHP’den devir alan DP “yeni dünyada” yerini almak ve ABD

yardımlarından daha fazla faydalanmak maksadıyla hızlı bir biçimde yeni bir idare

170

teşkilatı kurmak ve yeni bir personel sistemi oluşturmak için hazırlıklara hız

vermiştir. Aynen CHP’nin yaptığı gibi yabancı uzmanlara raporlar hazırlamasını

havale etmiştir. İşte Gruber raporu da söz konusu çalışmalardan biridir.

İsviçreli uzmanın adıyla anılan bu çalışma iki yıla varan her türlü arama

çalışmasına rağmen maalesef bulunamamıştır. Konu ile ilgili akademisyenlerin

sürekli ikincil kaynaklardan atıflar yaparak irdeledikleri Gruber raporunun orijinal

metni idare teşkilatı hakkında bir çok önemli veri içerirken bu metne ulaşılamaması

hem Türk idare tarihi hem de idari reform tarihi bakımından önemli bir eksiklik

oluşturmaktadır. Konunun uzmanı olan yazarlar tarafından8 yapılan çalışmalarda bu

raporun bulunamadığından söz edilmektedir. Bu raporun orijinal metninin

bulunamaması dahi Türkiye’de yürütülen idari reform çalışmalarının serüveni

bakımından önemli bir bilgi olsa gerektir.

1963 tarihinde Başbakanlık Devlet Personel Dairesi tarafından “Hükümete

Sunulan Yabancı Uzman Raporları” teksir olarak basılan özetler ise başlı başına bir

irdeleme konusudur. Öncelikle bu özetleri kimin yaptığı hususunda herhangi bir bilgi

bulunmazken orijinal raporların tam adı dahi yazılmamıştır. Ayrıca bu raporların kaç

sayfadan oluştuğu hangi heyetler tarafından hazırlandığı, hangi makamlara verildiği,

hangi matbaa tarafından basıldığı, içinde hangi bölümlerin ve başlıkların yer aldığı

konularında da herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Tüm bunların yanında aslında

raporların özetinden daha çok sayfalar süren alıntıların yapıldığı kısaltılmış metinler

şeklinde bir kes-yapıştır yapılmıştır. Sayılan tüm bu ve benzeri eksikliklere rağmen

idari reform konusu ile ilgili literatürün bu eksik özetler üzerinden yürütülüyor

olması başlı başına başka bir noksanlıktır. Konu ile ilgili yapılan araştırmalarda

8 Kenan Sürgit, Fikret Ar, Arif Payaslıoğlu ve Ümit Berkman orjinal metnin bulunamadığı belirtilmiştir.

171

görüşülen akademisyenlerin çoğu söz konusu raporların Devlet Personel Başkanlığı

kütüphanesinde bulunması gerektiği yönündeki ifadelerine rağmen bu kurumun ve

tüm kütüphanelerin arşivlerinde bu esere rastlanamamıştır. 1962 yılında yapılan özet

teksire yazılan önsözde de bu çalışmaların çok zor bulunduğu belirtilmiş olmasına

rağmen titiz ve bilimsel bir özetlemeye gidilmemesi bugün için telafisi olmayan bir

durum oluşturmuştur. Dönemsel olarak bir çok inceleme raporu bulunmakla birlikte

yalnızca idare aygıtı üzerine çalışmalardan biri olan Gruber raporu bu bağlamda daha

da önemli hale gelirken son tahlilde sunduğu reçeteler diğer çalışmalardan çok da

farklı olmayıp diğer çalışmaları tekrar eder içeriktedir.

Leim Gruber raporunda genel olarak Türkiye’nin o günkü idare teşkilatı

üzerine gözlemlerini ve tetkiklerini aktarırken özelde bakanlıkların organizasyon

yapıları ve daha çok da personel sorunları üzerinde durmaktadır. Devlet Personel

Dairesi tarafından hazırlanan özet metinde raporun sadece personel sorunlarına ait

kısımlarının özeti bulunurken yazarın idareye dair tek bir değerlendirmesi ve

cümlesi bulunmamaktadır.

Bu çalışma içinde bizde maalesef özet metin üzerinden gitmek durumunda

kaldık doğaldır ki bu değerlendirmelerde eksik değerlendirmeler olacaktır. Özet

metinden anladığımız kadarıyla Gruber’in çalışmasının 14-38. sayfaları arasında

personel sorunları üzerinde durularak konu şu başlıklar altında ele alınmıştır.

a) Kamu personelinin hukuki statüleri hakkında düşünceler,

b) Personelin ücret rejimi hakkında düşünceler,

c) Personelin çalışma saatleri hakkında düşünceler,

d) Kamu personelinin sınıflandırılması hakkında düşünceler,

e) Kamu personel kadrolarının şişkinliği hakkında düşünceler

172

Çalışmanın personel sorunları üzerine getirdiği yorumların ve reçeteleri başlıklar

halinde şu şekilde aktarabiliriz:

1- En kısa zamanda merkezi düzeyde bir personel dairesinin kurulması

gerekmektedir.

2- Ücret sistemi acil olarak iyileştirilmelidir.

3- Çalışma saatleri sınırlandırılmalı ve bir standarda kavuşturulmalıdır.

4- Memur sayısının ihtiyaca göre yeniden düzenlenerek azaltılmalıdır.

5- Acil olarak sınıflandırma esasına geçilmelidir.

Gruber bu önerilerin yerine getirilmesinde karşılaşılacak güçlükleri raporunda

dile getirirken şu açıklaması ilginç bir durum oluşturmaktadır. “Memurin kadrosu

topyekun yeni ve daha düşük miktara, daha doğrusu yeni teşkilat tedbirlerine uygun

bir seviyeyi buluncaya kadar, hiçbir surette yeni tayinler yapılmamalıdır. Karar

istisnasız ve şahsın mevki ve hatırı düşünülmeksizin tatbik olunmalıdır. Buna

mukabil baş tarafta zikredilen işbirliği komisyonu veyahut başkaca yukarıda

zikredilen gerekli itibar ve matlup yetkileri haiz bir meslektaşlar heyeti, herhangi bir

memur ihtiyaç ve talebini objektif şekilde tetkik edecek ve talebi muhik gördüğü

takdirde, bir başka daire ve hizmette mevcut ve bu işe az çok kabiliyetli olan kimseyi

inha edecektir. Bu hususta vaki olacak itirazlar hiçbir surette nazarı dikkate

alınmayacak ve açık olan memuriyetler, kadro fazlaları azalıp matlup haddini

buluncaya kadar takas suretiyle ikmal edilecektir” . Bu ifadeden anlaşıldığı üzere

Gruber çalışmasında Türkiye’de memurların fazla olduğunu belirterek bu fazlalığın

hiçbir itiraz dikkate alınmayarak azaltılması ve hiçbir suretle yeni memur

alınmamasını önermektedir. Bu öneri günümüzde dile getirilen IMF önerileri ile

birebir örtüşmektedir.

173

I.3.6- Hanson Raporu, 1954

1929 Dünya ekonomik krizi ile bütün dünyada müdahaleci bir döneme

geçilirken önceki bölümlerde ifade edildiği gibi Türkiye’de bu sürece eklemlenmiş

özellikle Sovyet planlamasının tecrübelerinin de etkisiyle devlet eliyle bir kalkınma

hamlesine başlamıştır. Bu maksatla Sovyetler Birliğinden gelen uzmanların

çalışmaları ve birinci sanayi planının hazırlanması ile Türkiye büyük bir kalkınma

sevdasını gerçekleştirmek için bütün enerjisini sanayi yatırımlarına vermiştir. Bu

çabaların sonucu olarak başta Sümerbank, Etibank, Ereğli Demir çelik gibi devlet

teşekkülleri olmak üzere bir çok sanayi kuruluşu oluşturulmuştur.

Genel olarak 1923-1950 dönemi olarak adlandırılan bazı yazarlar tarafından

ise 1923-1929 ve 1929-1945 alt dönemlerine ayrılarak incelenen dönemin, Osmanlı

İmparatorluğunun yarı sömürge durumunda olmasına rağmen yürütülen ulusal

bağımsızlık ve kurtuluş savaşı sonrasında kapitalist bir gelişme stratejisinin

benimsemesi sonucu 1930’larda sanayi alanında ortay çıkan devletçi politika ve

uygulamanın iktisadi kalkınmayı uzun vadeli olarak Türk burjuvazisinin

geliştirilmesine yönelik bir kalkınma stratejisinin benimsenmesi ve uluslar arası

koşullarda meydan gelen değişimlere bağlı olarak Türkiye’nin dış iktisadi

ilişkilerinde ortaya çıkan değişme ile Türkiye’deki kapitalist gelişme stratejisinde

görülen ana politika değişiklikleri arasında görülen ilişki(Tezel, 1982: 18) ve ortaya

çıkan değişmelerin dönemin temel karakteristikleri olarak karşımıza çıktığı

görülmektedir. Aslında bu yalnızca 1923-1950 dönemine ait bir bağımlılık ilişkisi

olmayıp genel olarak Türkiye tarihine dair kaba bir değerlendirme ve saptamadır.

İşte genç cumhuriyetin idealist kadroları tarafından başlatılan bu kalkınma

hamlesinin mevcut durumunu incelemek ve geleceğe ilişkin bir takım öngörülerde

174

bulunmak üzere yine bir yabancı uzmana yalnız bu defa TODAİE bünyesinde çalışan

bir uzmana yeni bir rapor hazırlatılmıştır. İngiltere’nin Leeds Üniversitesi iktisat ve

sosyal bilimler öğretim üyelerinden A.Hanson, 1953-1954 yılları arasında Birleşmiş

Milletler uzmanı olarak Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Araştırma

Müdürlüğü faaliyetini yürütürken hükümetin isteği üzerine 1954 yılında

“Türkiye’de İktisadi Devlet Teşekküllerinin Bünyesi Murakabesi” isimli

çalışmasını yapmıştır. Rapor Siyasal Bilgiler Fakültesi doktor asistanlarından

Mümtaz Soysal ve Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü asistanlarından

Gülgun Gönenç tarafından Türkçe’ye çevrilerek Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi

Enstitüsü tarafından yayımlanmıştır.

Çalışma üç bölümden ve asıl metin ekler hariç toplam yetmiş bir sayfadan

oluşmaktadır. Raporun birinci bölümünde genel olarak Türkiye’de devletçilik

siyasetinin ortaya çıkışı, gelişimi ve diğer ülkelerde görülen uygulamalardan farkı

anlatılmaya çalışılmaktadır. İkinci bölümde mevcut iktisadi devlet teşekküllerinin

bünyesi ve genel durumu ele alınmaktadır. Üçüncü bölümde ise iktisadi devlet

teşekküllerinin değerlendirilmesi yer almaktadır.

Hanson Raporu kamu iktisadi teşebbüslerini irdeleyen bir rapor olmakla

birlikte çalışmanın genel anlatımında bir anlamda Türkiye’de 1930’lu yıllarda

uygulamaya konulan devletçilik politikasını ve düzen arayışını irdelemektedir.

Hanson Raporu kamu iktisadi teşebbüsleri alanında yapılan ilk değerlendirme

çalışması olup bu alanda yapılan çalışmaların en derinliklisi ve niteliklisidir.

175

I.3.8- Baade Raporu, 1959

“Türkiye ağır hastadır, fakat ümitsiz değildir” diyen Profesör Baade yazdığı

raporlar kadar yaşam öyküsü bakımından da ilginç bir şahsiyettir. Hayatının önemli

bir kısmını Türkiye’de geçiren Baade’nin Kırşehir ilinin fahri hemşehrisi olmasını

ve burada yaptığı faaliyetleri bilmek, Baade’nin Türkiye serüveni hakkında en

çarpıcı bilgilerden biri olsa gerektir. Türkiye’de yaşayan veya Türkiye ile ilgili

raporlar yazan kişilerle ilgili pek az bilgi ve veri bulunurken Baade bu durumun

istisnalarından birini oluşturmaktadır. İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

Profesörlerinden Cavit Orhan Tütengil’in 1964 yılında “Türkiye’nin Sorunları ve

Prof. Dr. Fritz Baade” isimli makalesi Profesör Baade hakkında azda olsa bir bilgi

sahibi olmamıza imkan sağlamaktadır.

Göttingen Üniversitesinde iktisat doktorası yapan ve daha sonra Berlin

Üniversitesine geçerek Doçent olan Baade ziraat ekonomisi alanındaki çalışmalarıyla

meşhur olmuş ve az gelişmiş ülkelerde yaptığı incelemelerle tanınmıştır. Sosyal

demokrat kökenli bir protestan olan Baade, Alman Sosyal Demokrat Partiden 1949

yılında ikinci defa milletvekili olmuş, (ilk milletvekilliği 1930-1933 yılları

arasındadır) 1946-1947 yılları arasında Amerika’da yayın işlerinde de

çalışmıştır(Tütengil, 1964:109-110). Çeşitli araştırma enstitülerinde çalışmış olan

Baade başta FAO olmak üzere bir çok uluslar arası kuruluşa raporlar hazırlamıştır.

1961 yılında Bonn’da kurulan “Az Gelişmiş Ülkelerin İktisadi Meselelerini

Araştırma Enstitüsü”nün müdürlüğünü yapan Baade özellikle Türkiye, Pakistan ve

Hindistan üzerine yazdığı raporlarla bilinmektedir.

Türkiye’ye gelen bir çok Alman bilim adamı gibi Hitler iktidarı ile arası

olmayan Baade’nin Türkiye macerası 1935 yılında Ekonomi Bakanlığı müşavir

176

olarak görev alması ile başlamıştır. Bu görevini aralıksız olarak 1939 yılına kadar

tarım mahsulleri piyasası hususunda uzman olarak istihdam edilirken 1939’dan 1944

yılına kadar da hususi müşavir olarak görevine devam etmiştir. Aynı zamanda

Ankara Ziraat Fakültesinde zirai pazarlama dersleri okutan Baade ikinci dünya savaşı

sırasında güvenlik nedenleriyle Kırşehir’e enterne edilmiş ve burada Hacıbektaş

taşları ve Terme sularıyla ilgilenmesinden ve Kırşehir iline yaptığı faaliyetlerden

dolayı fahri hemşehrilik beratı verilmiştir(Tütengil, 1964:110). Tütengil, Baade’nin

savaş sırasında Kırşehir’e nakledilmesi ile ilgili bir bilgi vermezken genel olarak

olumlu bir görüş bildirmektedir. Yazar Türkiye ekonomisi hakkındaki ilk eserini

henüz geldiği yıl “Türkiye Yumurta Satışının Rasyonalizasyonu Hakkında Rapor” ile

verirken bunu 1937 yılında yazdığı “Kuru Üzüm Ekonomimizin İnkişaf İmkanları”

ile devam ettirmiştir. Çalışmamıza konu olan ve yazarın Türkiye ilgili en hacimli

çalışması FAO tarafından yaptırılan Akdeniz Kalkınma Projesi Memleket Etüdü

raporu olup bu çalışmasında Baade diğer yabancı uzman raporlarının çok azında

olduğu üzere Türkiye ziraatını en ince ayrıntısına kadar araştırarak kaleme almış ve

Türkiye’nin geleceğine dair bir projeksiyonla çalışmasını tamamlamıştır. Baade

yalnızca Türk tarımı ile eserler vermemiş en çok tartışılan çalışmalarından biri olan

“Türkiye Turizminin İnkişaf İmkanları” isimli raporuyla da Türkiye için turizm

sektörünün önemiyle ilgili de eser vermiştir. Baade Guy Finlayson ile birlikte

“Türkiye’nin İhracatı ve Görünmeyen Gelirleri Nasıl Geliştirilebilir” isimli başka bir

çalışma daha yapmıştır. Baade bu raporların yanında günlük gazetelerde ve süreli

yayınlarda Türkiye tarımı ve kalkınma sorunları ile yazılar kaleme almıştır.

Baade ile ilgili değerlendirmede bulunan bir diğer yazar da Doğan

Avcıoğlu’dur. “Türkiye’nin Düzeni” adlı eserinde Türkiye’nin kalkınma yollarından

177

biri olarak gösterilen “turizm efsanesini” irdeleyen Avcıoğlu, Profesör Baade’nin

kurtuluş reçetesi olarak takdim ettiği turizm efsanesini irdelemektedir(Avcıoğlu,

1969: 496-497). Yazının başında ifade edilen kuruculuğunu ve müdürlüğünü

Baade’nin yaptığı Avrupa İktisadi İşbirliği Teşkilatı adına yapılan “Türkiye

Turizminin İnkişaf İmkanları” isimli raporunda Türk turizminin geliştirilmesi ile

ilgili olarak dile getirilen: Devletin de arazi vererek katılacağı milletlerarası şirketler

eliyle tatil köyleri kurulmasıdır. Bu köyler hukuki bakımdan köy kanunu dışında

tutulmalıdır. Bunlarda yabancı turistler, serbestçe yaşayabilmeli ve arazi satın

alabilmelidir. Yabancı emlak şirketleri bu yolda faaliyet gösterebilmelidir. Tatil

köylerinde Almanya’da Helgoland adasında gerçekleştiği üzere, özel bir gümrük

statüsü tanınmalıdır. Şarap, şampanya, havyar, sigara gibi maddeler bu köylere

gümrüksüz ithal edilebilmelidir. Bu tedbirleri alırsa ve gerekli yatırımları yaparsa

Türkiye kısa sürede 200-300 milyon dolar gelir sağlayabilecektir(Avcıoğlu,

1969:497; Baade, 1963: 96). Avcıoğlu’nun turizm sektörünün ekonomik olarak

demir çelik veya tekstil sektörleri gibi rasyonel olmaması, ekonomi üzerinde

enflasyonist bir yan etkisinin olması, mevsimlik bir faaliyet olması dolayısıyla bu

yatırımların sekiz ay boş kalacak olması gibi nedenlerin yanında sosyolojik ve

psikolojik olarak turizm sektörünün özellikle gençleri kolay para kazanma yoluna

itmesi, az gelişmiş bir toplumu çürütücü ve bozucu etkilerine dikkat çekerek Baade

tarafından hazırlanan raporu eleştirmektedir(Avcıoğlu, 1969: 497). Aslında

Avcıoğlu’nun getirdiği eleştiriler turizm sektörünün bizatihi kendisinden ziyade

karşılaştırmalı olarak diğer sanayi dalları karşısındaki stratejik değeri ve önemi

noktasındadır. Avcıoğlu Baade’nin turizm raporu ile ilgili görüş belirtirken diğer

çalışmalarından ve raporlarından bahsetmemektedir. Ancak burada hemen

178

belirtmek gerekmektedir ki Baade ve Finlayson tarafından hazırlanan “Türkiye’nin

Turizmden Temin Edebileceği Döviz Gelirleri” isimli rapor toplam on altı sayfa

olmasına rağmen diğer bir çok yabancı uzman raporunda olduğu gibi çok ayrıntılı ve

ciddi bir emek verilerek hazırlanmış çalışma olduğu görülmektedir. Yazar raporunu

yazarken çalışmada adı geçen yerlere bizzat giderek yerinde inceleme ve

gözlemlerde bulunurken, İzmir’den başlayarak bütün sahil şeridini raporunda adım-

adım örnekler vererek anlatmış ve bunu raporuna eklediği haritalarla da göstermiştir.

Baade raporunda ayrıntılı bir turizm eylem planı ortaya koyarken turistlerin hangi

yollardan Türkiye’ye gelecekleri, hangi yollardan geri dönecekleri, kıyı şeridinde

hangi ören yerlerine uğrayacakları ve nerede konaklayacaklarını anlatırken, Türk

Rivierası olarak adlandırdığı Ege sahillerinde hangi yörelerde tatil köyleri yapılacağı

bunların şehir merkezlerine uzaklıklarının ne kadar olacağı, deprem yöresi olan bu

bölgelerde yapılacak inşaatlarda nelere dikkat edilmesi gerektiği, bu yörelerin rüzgar

ve deniz suyu sıcaklığı, bu yörelerin bitki örtüsü ve bunların özellikleri, iklim ve

yağış durumu, turizm sezonunun uzunluğu, sahil şeridine yakın dağlardaki kayak

imkanları, eski eserlerin ve antik kentlerin turizm yörelerine yakınlığı, turistlerin

nerelerde barındırılacağı, turizm sektöründe çalışacak personelin yetiştirilmesi gibi

konular ve Avrupa ülkelerinde bulunan turizm merkezleri ile karşılaştırmalı olarak

irdelenerek Türkiye’nin turizm potansiyeli söze hacet bırakmayacak biçimde ortaya

konulmuştur. Raporda dile getirilen ilginç bir diğer teklifte Ege ve Akdeniz

kıyılarının turizm potansiyeli yanında İstanbul ve Marmara sahillerinin turizm

potansiyeline dikkat çekilerek başta Uludağ olmak üzere kış turizmi bakımından da

Türkiye’nin sahip olduğu imkanlar açıklıkla ifade dilmiştir.

179

Turizm olanakları bakımından cazip koşullara sahip Türkiye’nin dış yardıma

muhtaç olmaması için ihracatın yanı sıra turizm gelirlerinin artırması gerektiğini

belirtirken yabancı sermayeye yatırım kolaylığı sağlanması hususuna dikkat

çekmektedir. Bu bağlamda bütçe dengesinin kısa zamanda sağlanmasının ancak

turizm gelirleri ile olacağı belirtilerek Türkiye’nin içinde olduğu buhrandan ancak bu

şekilde çıkacağı ifade edilmektedir(Baade, 1960)

Türkiye’de daha çok “Baade Raporu” olarak bilinen ancak tam adı “FAO

Türkiye Raporu” olan bu çalışma yazarın Türkiye ile ilgili kaleme aldığı en önemli

çalışmadır. Eklerle birlikte toplam yüz yetmiş dört sayfadan ve iki ciltten oluşan

çalışma Türkiye’nin tarımsal yapısını akla gelebilecek en ince ayrıntısına kadar

örnekler vererek ve karşılaştırmalar yaparak irdelemiştir. Baade raporun amacını şu

şekilde ifade etmektedir: “Bu etüdün mühim bir kısmı, Türkiye’de ziraat sektörünün

detaylı olarak tetkikine ve yeni Türkiye ziraatının, sağlam bir iktisadi temel üzerine

bina edilmesi için muhtemel yatırım ihtiyaçlarının tahliline tahsis edilmiştir. Diğer

sektörlerin tahlilleri daha sathi olarak işlenebilmiştir. Onun içindir ki bu sektörün

lüzumlu yatırım ihtiyacı ve gelişim potansiyeli tahminleri için lüzumlu esaslı

malumat iyi bir şekilde kıymetlendirilememiştir. Türkiye’nin kalınmasına ait şumüllü

iktisadi bir planın formüle edilebilmesi için bu açıkların doldurulmasının icap

edeceği bedihidir. Bu malumat noksan oldukça, kati tahminler yapılamaz”(Baade,

1960:10-11). Baade Türkiye’nin gelişmesinin sadece yabancı kaynaklarla

sağlanamayacağı ve krizin sübvansiyonlarla aşılamayacağını belirterek her şeyden

önce bizzat Türkiye’nin kendi öz kaynaklarına ve daha da önemlisi insan

kaynaklarına dönerek hareket geçmesi gerektiğini belirtmektedir.

180

Raporda, genel olarak kaynakların kötüye kullanılmasının ve tahriplerin

Türkiye tabiatını ne hale getirdiği, erozyon tehlikesinin, gereken ciddi tedbirler

alınmazsa ülkenin geleceğini nasıl tehdit ettiği ayrıntılı olarak anlatılırken ayrıca

hızlı nüfus artışının olumsuz sonuçları üzerinde durulmaktadır. Baade raporunun

birinci cildine öncelikle genel olarak Türkiye’nin içinde bulunduğu durumun

fotoğrafını çekerek başlamaktadır. Ülkenin içinde bulunduğu iktisadi gelişme ve

kalkınma tarihsel seyir içinde ele alınırken Türkiye’nin önemli yol kat ettiği ancak

durmadan bu çabaların devam etmesi gerektiği ifade edilmektedir (Baade, 1960:2).

Daha sonra iktisadi gelişme ve arazi kullanımının arasındaki ilişkinin, iklim, toprak,

su, topoğrafya, tabii flora, nüfus, mali durum, devlet ve hususi sektörün yatırımları

ve terkipleri, yabancı iktisadi münasebet konuları üzerindeki tesirleri ayrıntılı

biçimde irdelenmektedir.

Çalışmanın üçüncü bölümünde ise arazi ve su kullanma problemlerinin

olumsuz yönleri üzerinde durulurken, yaşanan erozyon afetine karşı bir tedbir

alınmadığı takdirde iki yüz yıl sonra Türkiye’nin topraklarının kalmayacağı çarpıcı

bir dille ifade edilerek erozyon sorununa dikkat çekilmektedir.

Raporda ayrıca meraların yanlış hayvan otlatmaktan -ki bu meraların topoğrafik

yapısı ve bu meralarda otlatılan hayvanların tırnak yapısından et ve süt verimine

kadar bütün özellikleri ayrıntılı biçimde anlatılmaktadır; sürülebilen arazilerin

durumuna, kıl keçilerinin verdiği zararlara, ormanların zaman içinde yok olmasına ve

yok oluş nedenlerine, sulak alanların ıslahına, sulanabilir arazilerin çoraklaşma

tehlikelerine, nüfus artışının olumsuzluklarına ve tarım siyasetine dair daha bir çok

konuya en ince ayrıntısına kadar değinilmiştir.

181

Baade’nin Türkiye raporunu bugünden bakıldığında ilginç kılan bir diğer

özellik raporun ekler kısmında yer alan J.E. Christiansen’e ait “Türkiye’de Su

Kaynakları İnkişafı Programı” adı altında irdelenen Türkiye’nin su sorunudur.

Çalışmada öncelikle Türkiye’nin su rezervleri anlatılıp, ekilebilir arazilerin sulama

olanakları irdelenirken sulamaya bağlı sedimantasyon ve erozyon meselesi ele

alınmıştır. Raporun son kısmı ise “Milletlerarası Nehirler Meselesi” ne ayrılmıştır.

Bugün sınır aşan sular olarak tabir edilen Ortadoğu bölgesinde petrol sorunu kadar

büyük bir sorun alanı olan Fırat, Dicle, Aras, Çoruh ve Meriç ırmaklarının durumu

irdelenerek bu nehirlerin özellikleri ele alınmıştır. Fırat ve Dicle nehirleri üzerinde

hem sulama hem de enerji amaçlı barajların yapılması tavsiye edilirken Suriye ve

Irak devletleri arasında çıkabilecek ihtilaflara dikkat çekilmiş ve “...milletlerarası

nehirlerin müstakbel inkişafları ile ilgili meselelere derhal ehemmiyet verilmelidir”

diyerek bugün önemli bir anlaşmazlık haline gelen soruna işaret edilmiştir.

Sonuç olarak “Türkiye ağır hastadır, fakat ümitsiz değildir” diyen Baade

Türkiye’nin kaynaklarını iyi kullanmak suretiyle selamete çıkabileceğini ifade

etmekte programlı çalışma, yeni kaynaklar bulma ve akıllı kullanmak kaydıyla

kalkınabileceğini öne sürmektedir. Tarım ile sanayiinin birlikte yürütülmesi ve

ihracat artışının yanı sıra turizm gelirlerinin üzerinde ısrarla durması Baade’nin top

yekun bir kalkınma fikrini benimsediğini gösterirken bu Baade ile her konuda aynı

düşüncede olunduğu anlamına gelmemektedir(Tütengil, 1963:119). Türkiye’yi

Avrupa pazarına bağlı olarak gören ve ele alan Baade Türkiye’nin birleşmekte olan

Avrupa ekonomisi çerçevesinden ne çıkarılabileceğini ne de ayrı tutulabileceğini

ifade ederek Türkiye’nin yabancı yatırımcılara muhtaç olmamak için şu tedbirleri

almasını tavsiye etmektedir(Baade, 1960:12)

182

“1. Türkiye yatırım planları çerçevesi dahilinde sulama, toprak

muhafazası, ve ormancılığın gelişmesine müteallik bütün hususlara özel

teşebbüse olanak sağlamalıdır. Bunun gibi projeler için tahsis edilen

amme tahsisatı ehemmiyetli ölçüde artırılmalıdır.

2. 1975 yılına kadar, Türkiye uzun vadeli beynelminel yardım görmelidir.

3. Türkiye köylerinde kullanılmamakta olan insan gücü memleketin

inkişafı bakımından harekete geçirilmelidir.

Tütengil, Baade’yi yabancı sermayenin sözcüsü saymanının haksızlık

olacağını belirtirken son tahlilde Baade’nin de Batı Almanya adına konuştuğunun

gözden kaçmadığını da ifade ederek bu tutumun ülkemize gelen bir yabancı

uzmanının Türkiye’de ne kadar uzun süre kalırsa kalsın ve ne kadar yakından tanırsa

tanısın, Türkiye’nin sorunlarını düşünürken iki yanlı hareket etmekten

kurtulamayacağına dikkatleri çekmekte ve yerli uzmanların yetiştirilmesi sorunu

üzerinde durmaktadır.

Türkiye üzerine yaptığı çalışmalarında özel sektörün güçlendirilmesini dile

getiren Baade, Türkiye’nin kalkınma çabalarında öncelikli olarak tarım ve turizm

gibi sektörler üzerinde durmaktadır. Özellikle ABD’li uzmanlara nazaran daha insaflı

ve yapıcı eleştiriler getiren yazar Türkiye’nin düzen arayışında sanayi yatırımları

hususunda pek görüş belirtmezken dolaylı olarak devlet eliyle yürütülen bu kalkınma

arayışlarının Türkiye ekonomisini krize soktuğu ve yabancı yardımlara bağımlı hale

getirdiğini öne sürerek kendi kaynaklarının devreye sokulmasını ve yetişmiş insan

gücünün önemi üzerinde ısrarla durmuştur.

183

I.3.9- Chailloux-Dantel Raporu, 1959

1945 Sonrası dönem, Thornburg Raporu ile başlayan, idare cihazını ve genel

anlamda yönetim sürecini içine alan bir dizi reform projesi ile gündeme gelmekteydi.

Bu sürecin 1950’lerin ikinci yarısından başlayarak idari reform konusunun yanına

kamu personel düzenini de tartışmaya eklediği görülmektedir. Daha önceki

çalışmalarda küçük değinmeler şeklinde birkaç cümle veya bir paragrafla değinilen

kamu personeli sorunu ilk defa kapsamlı bir biçimde Maurice Chailloux-Dantel

raporu ile ele alınmış bir çok saptama ve öneride bulunulmuştur.

Demokrat Partinin 1950 seçimleri ile iktidarı devir almasını izleyen süreçte

kamu politikaları tercihinde önceki döneme göre bir çok değişiklik olmuş ve Türkiye

dünyaya koşut olarak yeni bir yöne doğru yol almaya başlamıştır. Aslında temelleri

1945 sonrası CHP hükümetleri atılan bu serbestleşme ve dışa açılma politikaları

1950 sonrası başlayan on yıllık periyodla beraber daha ileri bir aşamaya geçmiştir.

DP iktidarının temel politikalarından birini oluşturan bürokrasinin azaltılması ve tek

parti iktidarı devrinde “halka tepeden bakan bürokratik oligarşinin” ortadan

kaldırılmasına yönelik olarak yapılacak reformların başında idarenin ıslah edilmesi

ve aşırı mevzuatçılığa son verilmesi politikası olmuştur. Bu anlamda değişik

kısımlarda ifade edildiği gibi başta yabancılar olmak üzere bir çok uzmana bu konu

ile ilgili çalışma yaptırılmıştır.

Kamu personeli rejimi sorunu DP’nin üzerinde durduğu temel sorun

alanlarından biri olmuş ve iktidar olmalarının ilk yıllarından başlayarak bu konu ile

ilgili çalışmalar yapmışlardır. Bu çalışmaların başında Devlet Memurları Kanunu ve

merkezi düzeyde bir personel örgütünün kurulması düşünceleri gelmektedir. Bu

bağlamda Devlet Personel Dairesinin kurulması 1960 sonrası döneme kalırken

184

Devlet Memurları Kanunu hususunda çalışmalar hızlı bir biçimde yürütülerek

sonlandırılmış 1956 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisine görüşülmek üzere bir

kanun tasarısı gönderilmiştir. 657 Sayılı yasanının öyküsü ise çok başka bir hikaye

olmakla birlikte bu yasanın geçirdiği evrim ve başına gelenler gerçekten ibret belgesi

mahiyetindedir. Başlı başına 657 sayılı Devlet Memurları Kanunun, hikayesi ve

geçirdiği değişiklikler dahi Türkiye’de kamu yönetimi sisteminin içinde bulunduğu

durumu anlamaya yetecek veriler taşımaktadır.

Bu bağlamda Demokrat Partinin daha iyi işleyen bir kamu personel sistemine

kavuşmak için hazırlattığı bu rapor aslında daha çok kamu personelinin ücret

sorunundan yola çıkıp top yekun sistemin ele alınması noktasına varmış, uzun ve

detaylı bir çalışma olmuştur.

Birleşmiş Milletler Başmüşaviri Maurice Chailloux-Dantel tarafından

“Türkiye’de Devlet Personeli Hakkında Bir Araştırma” isimli üç ciltten ve toplam

387 sayfadan oluşan oldukça hacimli bir çalışma Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi

Enstitüsü bünyesinde hazırlanmıştır. Chailloux-Dantel Raporu Türk idare sistemi

içerisinde bir çok ilke imza atılmıştır. Reform metni Barker raporu ile kurulan

Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsünün bu alanda yaptığı ilk reform projesi

olup çalışma Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü tarafından teksir olarak

basılmıştır. Aynı zamanda bu çalışma idari reform tarihimizdeki ilk personel reformu

araştırması olup bu alanda yapılan ilk alan araştırması da yine bu rapor ile ortaya

çıkmıştır. Daha sonra yapılan hiçbir araştırmada alan araştırması yöntemine

başvurulmamıştır. Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Araştırma şubesinde

araştırmacı olarak çalışan ve sonraki yıllarda önemli eserler veren Doğan Avcıoğlu

185

çalışmanın ikinci cildinde yer alan “Devlet Personelinin Maaş ve Ücretleri” isimli

bölümü kaleme almıştır.

Raporun birinci cildini oluşturan “Türkiye’de Devlet Memuriyeti ve

Reformu” ile “Devlet Personel Kanunu Projesinin İzahı” isimli bölümler 1959

yılında kaleme alınmışken diğer iki cildin 1958 yılında kaleme alındığı

görülmektedir. Raporun birinci cildinde “Türkiye’de Devlet Memuriyeti ve

Reformu” ile “Devlet Personel Kanunu Projesinin İzahı” isimli iki ayrı inceleme

bizzat Chailloux –Dantel tarafından yapılırken, ikinci cildin “Devlet Personeli Maaş

ve Ücretleri” isimi çalışmanın Doğan Avcıoğlu ve “Türkiye’de Amme

Hizmetlerinin Gelişimi ve Devlet Personeli” adlı ikinci bir çalışmanın ise Gülgun

Gönenç tarafından kaleme alındığı görülmektedir. Üçüncü ciltte ise “Sosyal

Güvenlik” konusu Nabi Dinçer, “Mahalli İdareler Personeli” konusu İbrahim Yasa

ve alan araştırmasına dayanan “Devlet Memurlarının Morali” isimli konu ise Sevda

Erem tarafından kaleme alınmıştır.

1945 sonrası döneminin hakim anlayışı doğrultusunda Türkiye için yeni bir

yol haritası çizilmeye çalışılırken başta Barker Raporu olmak üzere bir çok yabancı

uzman raporunda öncelikle idare aygıtının reforme edilmesi öngörülmektedir. Bu

yapıyı tamamlamak üzere kamu personeli sisteminde de reform yapılması tavsiyesi

bütün çalışmalarda yer almaktadır. İşte Chailloux –Dantel raporu bu alanda yapılan

ilk çalışma olup Demokrat Parti hükümeti tarafından 1956 yılında meclise gönderilen

“Devlet Personel Kanun”un bir kritiği, diğer bir anlamda bir ön incelemesi ve daha

sonra yapılacak olan düzenlemelere zemin hazırlayan bir etüt olmuştur. Raporda ilk

defa “Mahalli İdareler Personeli” sorunu kapsamlı bir biçimde ele alınarak nitel ve

186

nicel bir irdelemeye tabi tutulmuştur. Raporun önsözünde çalışmanın amacı şu

ifadelerle anlatılmaktadır:

“Bir memleketin idari müesseseleri, siyasi rejim müstekar olsa bile,

sabit kalamaz. Demografik, ekonomik, sosyal, kültürel şartlar süratle

değişmekte ve bu değişme reformları zaruri kılmaktadır. Tekniklerin

ilerlemesi kanun, doktrin, ictihad veya tatbikatın kurmuş oldukları

“örnek” müesseselerinde değişmesini intaç eylemekte, ortaya yeni

örnekler çıkmakta ve bu vetire böylece tekerrüre devam eylemektedir.

Türkiye artık, idari reformların özlendiği bir çağa erişmiş bulunuyor.

1923’te Cumhuriyetin ilanını büyük bir idari inkılap takip etmişti.

Modern Türkiye’nin meydana gelmesinde bunun büyük yardımı

olmuştur. Fakat ikinci dünya savaşından beri demografik ve ekonomik

gelişmeler, bütün milli bünyeyi alt-üst edecek derecede değiştirmiş

bulunmaktadır. Böylece geniş ölçüde bir idari reform zarureti yeniden

baş göstermiştir. Bu reformun unsurları arasında, Devlet Memuriyeti

baş mevkii işgal etmektedir.”

Yukarıdaki uzun alıntıda ve çalışmanın değişik kısımlarında izah edilmeye

çalışıldığı gibi Türkiye’nin idari reform tarihi ve bu reformların politiği dış dünyada

meydana gelen değişmeler ve bu değişimin sonucu oluşan baskılar kadar Türkiye’nin

geçirdiği evrimin ve değişen sosyal gerçekliğin de etkisi altında yürümektedir.

Chailloux –Dantel Raporunun yazılış gerekçeside yer alan bu tanımlama aslında idari

reform projelerinin değişmez gerekçesini oluşturmuştur. Ancak görülen odur ki

raporun gerekçeleri sıralanırken uluslararası gelişmeler bahsi üzerinde pek durulmak

istenmemiş ve sadece II. Dünya savaşı sonrası oluşan yeni yapılanma döneminden

çok kısa bir cümle ile bahsedilmiştir.

Maurice Chailloux-Dantel raporunda devlet hizmetinde çalışanların mesleki

niteliklerini etkileyen unsurlar üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda devlet

memuriyetinde çalışanların mesleki yönden yetişmeleri için alınmış ciddi önlemler

187

bulunmadığı dile getirilirken özellikle orta kademe memurlar için bunun önemli bir

sorun oluşturduğu dile getirilmektedir. Bu memurların, idarenin karşılaştığı

sorunlarla bunların çözüm yolları hakkında daha çok bilgilendirilmeleri, bunlar için

sistematik bir örgütlenmenin gerekliliği vurgulanmaktadır. Rapora göre, maaş ve

ücretler, fiyat değişmelerine göre zamanında ayarlanamamaktır, bunun sonucunda

(memurlar) satın alma güçlerinin bir kısmını kaybetmişlerdir(Şaylan, 2000).

Chailloux –Dantel raporun yazılma öyküsünü şu şekilde açıklamaktadır:

“Hükümet 1956’da Meclise Devlet Personeli Kanunu projesini tevdi

etmekle, devlet Memuriyeti reformunun zaruretini kabul etmiştir. Bu

kanun projesinin tetkikine birkaç yıl önce başlanmış ve bir çok heyet

veya şahsiyetlerden bu husustaki mütalaaları sorulmuştur. Bu projenin

Meclise tevdiini izah yolunda ekseriya ileri sürülen sebep, memur ve

hizmetlilere ödenmekte olan maaş ve ücretlerin yetersizliğidir. Filhakika

maaş ve ücret durumlarının hükümeti meşgul ettiği muhakkaktır. Fakat

teklif olunan reformun tek sebebi bu değildir. Son yıllarda hükümetin

teşebbüsü ile devlet personeli istihkaklarının yavaş - yavaş yükseltilerek

nihayet 28 Şubat 1956 tarihli ve 7244 sayılı kanunun, 31 Aralık 1946

tarihli 4988 saylı kanunla tespit edilmiş bulunan istihkakların iki katına

çıkarılması bunun en büyük delilidir. Şu hale göre uzun bir kanun

projesinin hazırlanmış olmasının sebebi istihkakların artırılması zarureti

değildir. Devlet memuriyetinde baş gösteren buhranın maaş ve ücretleri

hayat pahalılığına göre ayarlama meselesini aştığını kabul etmek

lazımdır”

ifadelerde açık biçimde görüldüğü üzere devlet personeli sorunu ilk defa

ücretler –hayat pahalılığı dizgesinde kopartılarak geniş kapsamlı biçimde ele

alınmakta ve Türkiye’nin memur siyasetine dair derin analizler ve

betimlemeler içermektedir.

188

Chailloux –Dantel ve ekibinin Türkiye’de memur siyasetine dair

saptamalarını başında şunlar yer almaktadır(Chailloux –Dantel Raporu, 1959:3):

: Türk Devlet memuriyeti, birleştirilmesi için pek çok gayret sarf edilmiş

ve edilmekte olmasına rağmen bugün bir mozaik manzarası arz

etmektedir. Bu vakıanın izahını muhtemelen dünyanın hemen her

tarafında müşahede edilmekte olan, tabi bir parçalanma temayülü ile

vekillerin ve müstakil veya yarı müstakil müessese amirlerinin şahsi

mesuliyetleri bünyesinde görmek mümkündür. Bir çalışma grubu teşkil

edilerek, vekalet, müdürlük, hizmet, müessese ismini alınca, göreceği

işin hususiyeti, kendisini teşkil eden kimseler arasındaki nisbi menfaat

birliği, bu vasatta gelişen ve bu teşekkülü diğer teşekküllerden ayıran

hatta onlara karşı cephe almağa sevk eden “meslektaşlık zihniyeti”

bunların personellerini kendilerine has biçimde idare etmelerine sebep

olmaktadır.

Bu durumun söz konusu reform projesi ve kanun metni ile acil biçimde

çözülmesi salık verilerek bu parçalanmışlığın tek çatı altında toplanması

istenmektedir. Metinde dikkat çeken bir diğer husus personel sorununa ücret

sorunun ötesinde daha kapsamlı bir bakış açısına sahip olduğu ve daha temel

sorunlar üzerinde durduğu görülmektedir ki bu sorunların başında kamu

personelinin özlük haklarının belli bir standarda kavuşturulması, atama ve

terfilerde keyfiliğin önüne geçilerek tek bir çatı altında toplanması

amaçlanmaktadır.

Chailloux –Dantel Raporunda mevcut sorunlar bağlamında ortaya çıkan

sorunlar şu şekilde sıralanmıştır(Chailloux –Dantel Raporu, 1959:4);

1. Memuriyet unvanları pek çok çeşitlidir,

2. Kamu personelinin niteliği sorunu bir kurumdan diğerine değişmektedir,

189

3. “Birbirine benzer işe müsavi ücret” (eşitişe eşit ücret) ilkesi uygulanmamakta ve

görülen odur ki kısa sürede de uygulanamayacaktır,

4. Tayin ve terfiler kişi ölçüsüne münhasır muameleler olarak kalmaktadır.

5. Geçici meslek grupları hukuken mevcut olmadıklarından, bunların her birine

hususi bir statü vermeğe imkan yoktur.

6. Personel idaresine ait muameleler umumiyet itibarı ile bireysel bir karakter arz

etmekte olup top yekun muamele vasfını haiz bulunmamaları sebebi ile daha az

teknikleşmiş, daha az muntazam ve daha çok masraflı hale gelmiştir.

7. Memuriyetlerin tasnifi, bu unvanların mahdut miktardaki örneklerle icrası demek

olduğundan bugün için tahakkuk ettirilmesi müşküldür.

8. Her çalışanının niteliğine bağlı olarak iş sahalarına ayrı olarak iş organizasyonları

yapılması bulunmamaktadır. Her iş sahasına bağlı olarak bu tahlillerin yapılması

elzemdir.

9. Mevcut yapı içerisinde kontrol güç temin edilmekte ve ferdiyetçi vasıflarını

muhafaza etmektedir. Bundan dolayı kontrol neticeleri umumileştirilememekte ve

amme idaresi sahasındaki ilerlemeler çok yavaş husule gelmekte ve kısmi

kalmaktadır.

Önceki sayfalarda ifade edildiği gibi rapor alanında pek çok ilki içinde

barındırmakta ve kamu yönetimi alanında bir çok kıymetli bilgiyi içermektedir.

Üçüncü ciltte yer alan araştırmada ilk defa memurlara yönelik bir anket çalışması

yapılmış ve bu araştırmaya bağlı olarak memurların neden memuriyete girdikleri,

memnuniyet düzeyleri, mesleki tesanüdleri(dayanışmaları); ücret ve emeklilik

şartlarından memnuniyet, devlet memuriyetine cemiyet içinde atfedilen itibar, amir

memur münasebetleri, devlet idaresinin istenildiği gibi işlediğine dair inançları, diğer

190

devlet memurlarının kendilerinden beklenen şekilde çalıştıklarına olan inançları, terfi

sisteminden memnuniyet gibi başlıklar altında irdelenen memur sorunu kapsamlı bir

incelemeye tabi tutulmuştur. Ayrıca çalışmada memurların mesleki ve teknik

dayanışmasının sağlanması için bugünkü anlamda memur sendikalarının karşılığına

gelen meslek birliklerinin kurulması önerilmektedir.

Çalışmanın saptamaları irdelendiğinde özet olarak kamu personel sisteminin

kişiselleştiğinden, atama-nakil ve terfilerde kurumlara ve kişilere göre farklılıklar

olduğundan, mevcut durumda sınıflandırma, liyakat ve kariyer sistemi

benimsenmediğinden sistemin kayırma ve kollamaya açık olmasından, Barker

raporuna atıfla merkezi düzeyde bir personel biriminin kurulmasından, kamu

personelinin nitelik bakımından yetersiz olmasından uzun- uzun bahsedilmekte ve

kamu personelinin ücret sorunun çözülmesi önerilmektedir.

III. Diğer Çalışmalar

1960 öncesi dönemde yukarıda özetlenmeğe çalışılan çalışmalar dışında idari

reforma yönelik bir takım çalışmaların daha yapıldığı bilinmektedir. Bu dönemde

kamu personel rejiminin düzenlemeleriyle ilgili olarak Maliye Bakanlığı tarafından

da iki çalışma yapılmıştır. Bunlardan ilki, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu tarafından

hazırlanan “Türk Bareminin Islaha Muhtaç Noktalarını, Araştırarak Halen

Mevcut Olan Kanunlarda Yapılması Gereken Islahatı Tespit” gayesiyle

hazırlana rapordur. İkincisi ise, Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanarak 1956

yılında TBMM’ne sunulan fakat yasalaşmamış olan “Devlet Memurları Kanun

Tasarısı”dır. Yine bu dönemde yerli bir uzman tarafından gerçekleştirilen bir diğer

çalışmada, “Devlet Memurları Ücret Rejiminin Islahı Hakkında” hazırlanan Gıyas

Akdeniz Raporudur. Raporda ücret reformu teklif edilerek, özel-kamu kesim

191

ücretleri arasında koşutluk, esnek ücret sistemi, alt düzeydeki memurlara asgari

geçim standardının uygulanmasını ve devlet yapısının ussallaşması konuları

işlenmiştir. Rapor, yabancı uzmanlar karşısında yerli bir uzman tarafından hazırlanan

ve özellikle günümüzde de olumsuz etkilerini fazlasıyla hissettiğimiz sorunlar

karşısında oldukça gerçekçi çözümler getiren bir rapor olması açısından da ayrı bir

önem taşımaktadır. 1952 yılında hazırlanan Gıyas Akdeniz Raporu, Devlet

Memurlarının Ücret Rejiminin Islahı Hakkında Rapor başlığını taşımaktadır. Burada

bir ücret reformu öngörülmektedir. Yapılacak reform ile alt düzeylerde asgari geçim,

üst düzeyde azami tatmini temel alan, kamusal ve özel kesim ücretleri arasında

paralellik, uyum ve denge sağlayan, bölgelerin koşullarını da dikkate alan esnek bir

ücret sisteminin kurulması, taban ve tavan sınırlarının belirlenmesi gerekiyordu.

Yeri gelmişken Gıyas Akdeniz’le ilgili bir saptamada bulunmak

gerekmektedir. Asıl mesleği maliyecilik olan ve bir süre İstanbul Defterdarlığı

görevini de yürüten Akdeniz, Türkçe literatürde ilk defa “Devlet Teşkilatı ve

Rasyonalizasyonu” isimli makaleyi yazan ve İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi

Dergisinde 1948 yılında yayınlayan kişidir. Yazarı ilginç kılan nokta, 1945 sonrası

dönemde henüz idari reform seferberliğinin başlamadığı bir dönemde oldukça

kapsamlı ve nitelikli bir çalışma yapmasıdır. Ana teması devlet teşkilatının işletme

iktisadı ilkelerine göre yeniden düzenlenmesini isterken ülkenin içinde bulunduğu

idari yapıyı ve memur meselelerini etraflı biçimde ele alarak “acil bir

rasyonalizasyon ihtiyacından” bahsetmektedir. Akdeniz(1948:66-67) konu ile ilgili

görüşlerini ayrıntılı biçimde anlatırken idarenin örgütlenme biçiminden başlayarak,

memuriyet sisteminin içinde bulunduğu duruma ve oradan ulaşım sisteminin nasıl

olması gerektiği sorununa değin ülkenin temel sorunları üzerinde görüşlerini

192

sıralarken çözüm yolu olarak ademi merkeziyetçi yapının kurulması, idarenin işletme

iktisadı prensiplerine göre yürütlmesi, “köye memurun değil yolun götürülmesini” ,

vilayetlerin içtimai ve iktisadi sisteme göre sınırlandırılmasını, yetki devrine

gidilmesini önermektedir.

Türkiye için henüz çok yeni bir konu olan bu sorun alanında böylesine

kapsamlı bir incelemede ve yerinde saptamalarda ve bir kısmına katılmadığımız

çözüm önerilerinde bulunan Gıyas Akdeniz’in daha sonraki çalışmalarını maalesef

bulamadık. Yazdıklarından anladığımız kadarı ile görece liberal fikirlere sahip olan

Akdeniz’in kısa bir süre sonra yapılan çalışmalar hakkında ne düşündüğünü

bilememekteyiz. Daha önce çeşitli kereler söylendiği üzere Türkiye’de uygulaması

ve ele alınması oldukça aşkınlaştırılan bir konu olan idari reform sorunu hakkında bir

Türk tarafından yapılmış ilk inceleme olmasına rağmen bu kişiye şimdiye kadar bir

defa dahi atıf yapılmamış olması ve yazıdan haberdar olunmaması konunun hangi

boyutlarda ele alındığını göstermesi bakımından anlamlı bir tutum olarak

değerlendirilmektedir.

Yazılış tarihlerine göre aşağıda sıralanmış bulunan, çeşitli alanlarda çeşitli

milletlerden kişiler tarafından hazırlanan raporlar kimi üç yüz sayfadan oluşan

hacimli çalışmalar; kimi on sayfadan oluşan kısa çalışmalar olarak karşımıza

çıkmaktadır. Bu raporların bir kısmı tez konumuzun dışında amaca yönelik sektörel

rapor özelliği taşırken, kimisi yeni kurulacak bir kamu örgütü için mevzuat taslağı

kimisi de ülkede yetiştirilen asma kütüklerinin ıslahına dair önerileri içermektedir.

Bu konuda iki husus ortaya çıkmaktadır. Öncelikle ne konuda olursa olsun ülkenin

en stratejik sorunları konusunda bu derece ayrıntılı ve iddialı çalışmaların

yapılmasının amacı hususunda nasıl düşünülmesi gerektiği sorunu, bir diğer konu ise

193

bu raporlara şimdiye kadar dikkat çekilmemesi ve bu çalışmaların irdelenmemesi

sorunudur. Her biri ayrı bir inceleme konusu olan bu çalışmaların şimdiye kadar yok

sayılması veya irdelenmemesi dikkat çekmektedir. Bu durum en iyi niyetli yorumla

Türkiye’deki sosyal bilim gerçeğini yeniden düşünmeye bir çağrı özelliği taşımakta,

kendi yakın tarihimiz konusunda ne kadar bilgi sahibi olduğumuz gerçeğini ortaya

koymaktadır.

Bu çalışmaların bir kısmı Türkiye Cumhuriyeti Devletinin memuru olarak

çalışan yabancılar tarafından yapılırken bir kısmı ülkede danışman olarak bulunan

uzmanların yaptığı çalışmalar olarak ortaya çıkmaktadır. Çalışmaların içeriği kadar

uzmanların çok farklı ülkelerden olması dikkatlerden kaçmamaktadır. Bu

çalışmaların bir kısmı konumuzla doğrudan ilgili olmamakla birlikte aslında

Türkiye’de kamu örgütlerinin ve kamu iktisadi teşebbüslerinin geçirdiği evrimi

ortaya koyması ve kamu politikalarının hangi politik tercihler üzerinden yürüdüğünü

göstermesi bakımından ve daha da önemlisi idari reform çalışmalarının tarihi

bakımından oldukça ilginç veriler taşımakta ve tarihe tanıklık etmektedirler. Bu

raporlar çalışmamızın sınırlılıkları bağlamında irdelenememiş ve sadece isim, konu

ve yayım tarihleri bahsedilmek sureti ile kısa geçilmiştir. Bu raporları tarih sırasına

ve alanlarına göre şu şekilde sıralayabiliriz:

ALANLARINA GÖRE YAPILAN DÜZENLEME ÇALIŞMALARI

A- DEMİR ÇELİK FABRİKALARI HAKKINDAKİ RAPORLAR

- Dr. İng. Ottmar Aockerblom, Ereğli Kömür İşletmelerinin İşçi mevcudu ile

Teknik Kadrolar Üzerinde Yapılması Gereken Değişiklikler Hakkında Nihai Rapor,

1952.

- Granigg, Karabük Sanayi ve Çakırköy Kömürü Hakkında Rapor, 1935

194

- İnternational Construction Company, Karabük Demir Çelik Fabrikalarında

Yapılması Düşünülen Tadilat ve Tevsi İşleri Hakkında Rapor, 1946.

- Dr. Wallock, Karabük Kimya Sanayi Hakkında Rapor, 1948.

- Dr. İng. Ottmar Aockerblom, Ereğli Kömür İşletmelerinin İşçi mevcudu ile

Teknik Kadrolar Üzerinde Yapılması Gereken Değişiklikler Hakkında Nihai Rapor,

1952.

- İnternational Construction Company, Karabük Demir Çelik Fabrikaları

Haddahanesinin Islahı hakkında Müşavir Mühendis Raporu, 1949.

B- TEKSTİL ALANINDA YAPILAN RAPORLAR

- A. Mundorf, Feshane Çuha Fabrikası ve Faaliyeti Hakkında Rapor, 1935.

- M. V. Porten, Bakırköy Bez Fabrikası Hakkında Rapor, 1936.

- M. V. Porten, “Feshane ve Hereke Bez Fabrikaları Raporu”, 1936

- M. V. Porten, “Pamuk Piyasası Şeraiti Hakkında Rapor” 1937

- M. V. Porten, “Pamuk İpliği Fabrikalarında Vaki Tetkikata ait Rapor” 1937

- M. V. Porten, “2262 No’lu Sümerbank Kanununda Yapılması Gereken Tadilat

hakkında Rapor”1937

- M. V. Porten, “Kaput Bezi Maliyet Masrafları Hesabı Hakkında Rapor”, 1937

- M. V. Porten, “Milli Müdafaa-Sümerank Fabrikalarının Verecekleri Yünlü ve

pamuklu Mensucat Fiyatları Hakkında Rapor”, 1937

- M. V. Porten, “Kamgran Yün İpliği Hakkında Rapor”, 1938

- M. V. Porten, “Pamuk Piyasası İpliği ve Dokuma Durumları Hakkında Rapor”,

1939

- Hösli, Ereğli Bez Fabrikası Hakkında Rapor, 1940

195

- Dr. Klopfer, Sümerbank Memur ve Amelelerine Prim ve İkramiye Esasları

Hakkında Rapor, 1941.

- Raphael Cottier, Sümerbank Personel Sigorta Sandığı Statüsüne Müteallik Rapor,

1941.

- E. Buchmann, Malatya Bez Fabrikasının Reorganizasyonu Hakkında Rapor,

1946

C- PAŞABAHÇE FABRİKALARI HAKKINDA RAPORLAR

- M. V. Porten, “Paşabahçe Şişe ve Cam fabrikası Hakkında Rapor”, 1939

- Bernfuss, Paşabahçe İspirto Fabrikası İmalatının Rasyonelleştirilmesi Hakkında

Rapor, 1947.

- K. Mestenhauser, Tekel Genel Müdürlüğü, Paşabahçe Fabrikasının Şişe

Maliyetleri Hakkında Rapor, 1948.

D- TEKEL’İN RAZYONALİZASYONU HAKKINDA RAPORLAR

F. Baade, Tekel İdaresi Ambalaj İmal Vaziyeti Hakkında Rapor, 1946.

K. Mestenhauser, Tekel Genel Müdürlüğü Malt fabrikasının Tesis Edileceği Yer

Hakkında Rapor, 1948.

K. Mestenhauser, Tekel’in Umumi Durumu Hakkında Rapor, 1947.

K. Mestenhauser, Tekel Genel Müdürlüğü, Paşabahçe Fabrikasının Şişe Maliyetleri

Hakkında Rapor, 1948.

K. Mestenhauser, Tekel’in Mali Durumu Hakkında Rapor, 1949.

196

III.1- Demir Yollarının Rasyonalizasyonu Raporu

Rapor, 1928 yılında Alman Demir yollarından müdür Emelyos, Başmüşavir

Doerdot, Müşavir Z. Mayer atarafından yazılmış olup toplam 124 sayfadan

oluşmaktadır. Türkiye’de bu anlamda yapılan ilk çalışmalardan biri olan rapor

Ankara’da Nafia vekili Behiç Beye takdim edilmiştir. Çalışma, Türkiyede DDY ait

Münferit Hatların İşletme Netayici ve Netayici İktisadiyesi, Yol Tamiratı

Mütemadiye Hidematı, Hareket ve Münakalat Hidematı, İşletme Cer Hidematı ve

Umumi teşkilat ana başlıklarından oluşmaktadır.

Çalışma DDY ait ayrıntılı maliyet muhasebesini, yol uzunluklarını, yoların

mevcut kapasitesini kapasitelerini, çalışan personelin çalışma durumunu ayrıntılı bir

biçimde analiz etmektedir. Yapılan değerlendirmelerde Türkiye’de bulunan

DDY’nin I. Dünya savaşı ve Kurtuluş savaşı sonrası yıkılmasına ve harap olmasına

bağlı olarak kullanılamaz hale geldiğine işaret edilerek bu yolların ivedi olarak tamir

edilmesine dikkat çekilmektedir. Türkiye’de DDY’nın dik ve gayrı meskun

dağlardan geçtiğine değinilerek bunun neticesi olarak tesisat ve işletme masrafının

yükseldiği belirtilmektedir. Cihan harbinde ve Kurtuluş harbinde Yunanlılar

tarafından hasara uğramış hatların tamiratı için mevcut personelin yetersiz olduğuna

dikkat çekilerek bu durum karşısında Alman Demiryoluna ait tecrübeli personelden

istifade edilmesi gerektiği belirtilmiştir.

İlginç bir biçimde Demiryolunun geçtiği arazi hakkında toprağın mahiyeti

hakkında coğrafyanın özellikleri hakkında etraflı bir biçimde ayrıntılı bilgiler

verilerek hattın her noktadaki mevcut fotoğrafı çekilerek bir durum tespiti

yapılmıştır. (Sayfa 13). Örneğin Toros dağlarından geçen hattın “beyaz renkli kayıcı

197

bir toprak mıntıkadan geçmesi suretiyle kuvvetli yağmurlardan sonra bu toprağın

kayganlaşarak tehlikeli bir hale geldiği belirtilerek bu başta tünellerin ve hattın tüm

kısımlarını acil olarak tahkim edilmesi gerektiği öne sürülmektedir.

1. Hatların mevcut kapasitesi

2. Hasar tespit durumu

3. Hatlarda seyrüsefer yapan yolcu ve katar sayısı

4. Şubelerde çalışan personel sayısı

5. Mevcut atölyelerin durumu

6. Mevcut malzeme ve mağazaların (şubelerin) durumu

7. Tarife ve hasılat durumunun murakabesi

8. Kurumun muhasebe durumunun tetkiki

9. DDY Zat İşlerinin tetkiki

10. Limanların mevcut durumu

11. DDY’da çalışması gereken personelin yapacağı işlerin cetvelleri (Görev

tanımları)

Kurumda zat işlerinde fazla sayıda personelin istihdam edilmesine rağmen

arazideki personelin nicelik ve nitelik olarak yetersiz olduğuna işaret edilmekte ve

örneklerle durumun fotoğrafı çekilmeye çalışılmaktadır (s71).

Raporun 83 sayfasında Memurun ve Müstahdemin tenkisine dair başlığın

altında

“Evvelce zikredilen mebahisdeki tekliflerin kısmı azamında iktisadiyatın

tealisi için memurin ve müstahdemin tenkisi derpiş edilmiştir. Bir

cihetten lüzumsuz işlerin kaldırılması diğer cihetten lüzumlu işlerin daha

iktisatkarane bir surette icrası yani mevcut mesai kuvvetinden daha iyi

surette istifade suretiyle memurin ve müstahdemin mevcudunun tenkisi

mümkün olmalıdır”

198

denilerek personelin azaltılması önerilmektedir. Bu tedbirin şiddetli bir tedbir olduğu

ve uygulamasının zorluklarına dikkat çekilirken aynı durumun Almanya’daki

karşılaştığı güçlükler örnek verilmektedir.

Bu duruma bağlı olarak şu teklifler yapılmaktadır (s.81)

1. Vucudundan az istifade edildiği anlaşılan memurin ve amele, bila kaydü şart terhis

edilmelidir.

2. Vazife ve faaliyetleri hiçbir hususi tahsil ve tecrübeyi istilzam etmeyen memurin

ve işçiler aynı vechile terhis edilmelidir ki yüksek derecelerde kadro fazlası kalacak

memurin aşağı derecelerdeki boş kalacak kadrolara yerleştirilebilsin.

Bu suretle mesela lokomotif makinistleri, muvakkaten ateşçi olarak ve ateşçiler de

işçi veya silici olarak tavzif olunabilir ve buna mukabil silicilerde gayri muallim

işçiler terhis olunurlar.

3. Ledel’icap kadro harici kalacak demiryol memurlarının kabulü zamanında posta,

telgraf ve telefon ve gümrük müdüriyeti umumileri ile itilaf akdolunabilir.

4. Yeni inşaat deruhte eden firmalar, kadro fazlası kalacak memurin ve işçilerin bir

kısmını istihdam etmelidir.

III.2- Kamu İktisadi Teşebbüslerinin Tetkiki: Max Der Porten Raporları

Yukarıda sayılan çalışmalar ve isimler içerisinde en dikkat çekenlerden biri

Max Von Der PORTEN’dir. Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde bir çok eser veren

Max Von Der PORTEN külliyat sayılabilecek miktarda eser vermiş olmasına rağmen

bu kişi ile ilgili bir tek çalışma mevcuttur. Sadece bu veri dahi Türkiye’de sosyal

bilimlerin içinde bulunduğu durumu göstermesi, yakın dönem tarih anlayışı ve

yazımı ile Türkiye’de bir şekilde bulunup karar alma süreçlerinde bulunan kişiler

hakkında acınacak bilgi fakirliğini göstermektedir.

199

Max Von Der PORTEN hakkında yazılan tek eser İlhan Tekeli ve Selim

İlkin’e ait olan “Dr. Max Von Der Porten’in Türkiye’deki Çalışmaları ve İktisadi

Devlet Teşekküllerinin Sisteminin Oluşumu” isimli çalışma olup bu eserin

yazılmasının öyküsü dahi bir başka çalışma konusunu oluşturmaktadır. Yazarlar

1960’lı yılların sonunda Türkiye’de planlama ve devletçiliğin gelişimi üzerine

çalışmalarını yürütürken dönemin bürokratları ile görüşüp ellerindeki belgelere ve

bilgilere ulaşmak istemişler ve bu amaçla başta Şevket Süreyye Aydemir, A. Şerif

Önay ve Kemal Süleyman Vaner gibi döneme damgasını vuran bürokratlarla

görüşmüşlerdir. 1947 Türkiye Kalkınma Planı’nın büyük ölçüde hazırlayıcısı olan

Kemal Süleyman Vaner döneme ait belgelerle birlikte Max Von Der Porten’e ait

dokümanları da Tekeli ve İlkin’e vermiştir. Böylece ilk defa Türkiye’de bulunmuş

yabancı bir uzman hakkında bir Türk tarafından risale boyutunda bir kitap ortaya

çıkmıştır9. Max Von Der Porten, Weimar Cumhuriyeti döneminde Brüning

hükümeti sırasında devletin sanayi yatırımlarının gerçekleştirilmesinde ve

yönetilmesinde önemli görevler almış uygulamadan gelen önemli bir uzman olarak

nitelendirilmektedir(Tekeli-İlkin, 1992:14). Ari ırktan olmadığı için Almanya’dan

uzaklaşmak zorunda kalan Porten Almanya’nın en büyük alüminyum fabrikasının

başında yönetici olarak bulunmuş ve iktisadi devlet teşebbüslerinin kurulması ve

yönetilmesi konusunda hayli birikime sahip biriydi. Neumark’ın değerlendirmesi ile

9 Döneme ilişkin olarak başta Hirsch, Widman ve Neumark’ın eserleri olmakla birlikte bunlar yabancıların Türkiye’ye dair gözlem ve saptmalarından oluşmaktadır. Tez çalışmasını yürütürken yapılan arama-tarama faaliyetlerine ve dönemin bürokratları ve siyasetçileri ile yapılan tüm görüşmelere rağmen yabancı uzmanlar konusunda ciddi herhangi bir veriye ulaşılamamıştır. Hatta bu kişilerin toplu eserlerine dahi ulaşılamamıştır. Bunların yanında bu kişilerin yazdığı eserler hakkında bir iki makale dışında herhangi bir veri bulunmamaktadır.

200

Porten, İngiliz Dışişleri ve Savunma bakanlıkları ile yakın temasları olan tuhaf

biridir.

İktisat Vekili Celal Bayar’ın beğenisini kazanan Porten, Bayar’ın başvekil

olmasından sonra onunla çalışmaya devam etmiştir. Ameli bilgileri ile Bayar’ın

yakın çalışma arkadaşlarından biri olan Porten, başta iktisadi devlet teşekkülleri

olmak üzere ‘umumi murakabe heyetinin’ (teftiş kurulu) kurulmasına kadar bir çok

alanda çalışmanın içinde bulunmuştur. 1934 Yılı sonunda Türkiye’ye gelen toplam

4.5-5 yıla yakın bir süre Türkiye’de kalmış olan Porten 1939 yılında ikinci dünya

savaşının başlaması ile birlikte ülkemizden ayrılarak ABD’ne gitmiştir. Türkiye’den

ayrılmasında Umumi Murakebe Heyetinin kurulması konusunda yaşanan hayal

kırıklığının etkisi olduğu öne sürülürken bunda Porten’in Celal Bayar’a yakın bir

müşavir olmasının ve başvekalete Dr Refik Saydam’ın getirilmesi ile Porten’in

görevlerine son verilmesinin etkisi olduğu görülmektedir.

Porten Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde önce pratik konulardan

başlayarak iktisadi devlet teşekküllerinin kurulması ve gelişimi üzerine yazılar

yazmış daha sonra Türkiye’yi tanımasına ve Celal Bayar’la olan yakın çalışma

ilişkisine bağlı olarak genel iktisat politikaları üzerine yazmaya başlamıştır.

Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde toplam yetmiş bir adet çalışması bulunan

yazarın bu çalışmalarından bir kısmına ulaşılabilmiştir. Porten’in çalışmaları yalnızca

iktisat politikaları veya iktisadi devlet teşekkülleri bağlamında değil aynı zamanda

idare örgütünün durumu hakkında da önemli veriler taşımakta, birçok betimlemeyi

ve saptamayı da bünyesinde barındırmaktadır. Yazılarında eleştirel bir bakış açısına

sahip olan Porten pratik yönü gelişmiş olması noktasında üretim teknikleri üzerinde

201

durmuş ve kamu işletmeciliğinin nasıl olması gerektiği sorusuna cevap bulmaya

çalışmıştır.

Porten henüz kuruluş aşamasında olan kamu iktisadi teşebbüslerinin piyasa

fiyatlarından daha pahalıya mal edildiğini ve iyi işletilmediğini öne sürerken bu

saptamasının cevabını Başvekil Celal Bayar’a verdiği 22 Mart 1939 tarihli “Devlet

ve Hususi Sanayi İşletmelerinin Kontrolü İrşası ve Islahı Hakkında” risalesinde

vermeye çalışmaktadır. Porten Türkiye’de kurulan sanayi tesislerinin başka

memleketlerde kurulan tesislerden iki kat fazla fiyata mal olduğunu ve bu durumun

nedeni olarak bu fabrikaların planlanması ve ihale süreci olduğunu öne sürmektedir.

Porten’in devletin sanayi tesisleri kurmasına ve korumacı iktisat politikalarına kerhen

taraftar olmakla birlikte son tahlilde bunun çıkar yol olamayacağını ve bu durumun

iç pazardaki fiyatların artmasına neden olacağını söyleyerek henüz kurulma

aşamasında iktisadi devlet teşebbüslerinin rekabet edebilmek için gümrüklerin

arkasından çıkmasını savunmaktadır. Bu analizin dönemin koşulları göz önüne

alındığında çok doğru bir politika olmayacağı açık olmakla birlikte Porten’in

özellikle bu işletmelerin idaresi, yetişmiş işgücünün noksanlığı bu işletmelerin

rasyonel biçimde idaresi gibi işletmecilik bilgisi gerektiren hususlarda bir kısım

doğru ve yerinde saptamalarda bulunduğu da aşikardır.

Porten de kendisinden önceki ve sonraki bir çok yabancı ve bir kısım yerli

uzman gibi Karabük Demir Çelik Fabrikasının yer seçiminin yanlış olduğunu ve

birinci sanayi planı doğrultusunda yürütülen sanayileşme politikasının rasyonel bir

işletmecilik bilgisinden yoksun olduğunu belirtmiştir.

Dr. Max Von Der Porten’in 22.3.1939 tarihinde kaleme aldığı ve en önemli

eserlerinden biri olan “Devlet ve Hususi İşletmelerin Kontrolü ve Islahı Hakkında

202

Rapor” toplam altı sayfadan oluşan çok kısa bir rapor olmasına rağmen yazarın en

kısa fakat en kapsamlı ve içerikli çalışmalarından biridir. Porten öncelikle mevcut

sanayi kurumlarının batıdaki örnekleri ile mukayese ederek bu kurumların inşa

aşamasından başlayarak hem daha pahalı hem de daha masraflı bir biçimde inşa

edildiğine işaret ederek yeni kurulacak fabrikalarla ilgili olarak yapılması ve

yapılmaması gereken eylemlere işaret etmektedir. Porten bu sorunu çözümü için

İktisat Vekaletinde sanayinin planlanmasına yol gösterecek bir sanayi şubesinin

açılmasını önermektedir. Bu şube hem devletin kurmak istediği sanayi kuruluşlarına

hem de teşviki sanayi kanunun getirdiği muafiyetlerden yararlanarak kurulacak özel

kesime de yol göstermede öncü bir rol üstlenecektir. İktisat Vekaletine bağlı sanayi

şubesinde fabrikaların talep ve maliyet fiyatı, nitelik bakımından rasyonel olarak

kurulmasını sağlayacak incelemeler yapılacağını ileri sürerek bu birimin önemine

işaret etmektedir.

Ülkenin çeşitli yerlerinde bulunan fabrikalara yapılan ziyaretlerde görülen

eksiklikler şu şekilde sıralanmıştır.

1. Batıdaki şeker fabrikaları ile mukayese edildiğinde ülkemizde inşa edilen

şeker fabrikaların iki misline mal edilmişlerdir.

2. Fabrikaların yer seçiminde ciddi hatalar yapılmıştır.(Paşabahce cam fabrikası,

diğer memleketlerdeki cam fabrikalarına nazaran iki misline mal olmuştur.)

3. Yeni yapılan fabrikaların tesisinde de aynı hatalar devam etmektedir.

4. İhale edilen makinelerden daha fazla kazanç sağlamak isteyen müteahhidler,

ülkenin ihtiyaçlarını dikkate almadan “cihazın maksadımıza ve istihsalimize

uygun olup olmadığına düşünmeden en iyi ve en pahalı cihazı teklif

ediyorlar” (s.2)

203

5. İhracat politikasının Almanya ve İngiltere’ye bağlı olması rekabet imkanını

ortadan kaldırarak bir bağımlılık yaratmaktadır.

Raporda Teşviki Sanayi kanunundan tam olarak istifade edebilmek için şu önerilerde

bulunulmaktadır(s.3)

1. Halkın ihitiyacı ve hükümetin tasavvuru bakımından kurulacak fabrikaların

milli iktisada göre yerinde olup olmadığına,

2. Fabrikanın planına göre imal edilecek metaın miktar, kalite, ve fiyatının

fabrika kurulduktan sonra muvafık olup olmayacağına,

3. Talep edilen fiyatın yüksek olup olmadığı, diğer şartların makul ve verilen

garantilerin kafi olup olmadıklarına,

4. Tesisatın teknik ve iktisadi bakımdan modern, kullanışlı ve şeraitinize uygun

olup olmadığına,

5. Fabrikanın mamulatı muhammen maliyetinin memleket şeraiti yani

hammadde işletme masrafları işçilik, gümrük, vergi, amortisman ve faiz

masrafları bakımından ne olacağına, şamil olmalıdır denilerek sanayinin

yukarıda sayılan tedbirlerle rasyonel bir inkişafının temin edilebileceği

belirtilmektedir.

Yeni sanayi inkişafı müddetince gümrükle daima himayeye muhtaç olduğu

belirtilerek “terbiyevi gümrüklerin” lüzumundan bahsedilmektedir Ayrıca bu sanayi

kurumlarının murakebesi için gerekli personelden bahsedilerek bu kişilerin temininin

ehemmiyetine dikkat çekilmektedir.

Sanayi kurumlarını tetkikinin şu başlıklar altında yapılması tavsiye edilmektedir(s.6).

1. İşletmenin emniyeti

2. Binanın, tesisatın, makine ve cihazın vaziyeti,

204

3. Hammadde, tali ve işletme malzeme istihlaki,

4. Elektrik, kazan, buhar ve gaz ve su tesisatlarının vaziyet ve sarfiyatı

5. İş teşkilatı, işçi, çavuş, ustabaşı ve mühendislerin faaliyeti,

6. Tesisatın tamir ve tecdidi,

7. İmalatın artması, standardizasyonu ve mamulat kalitesinin ıslahı,

8. Umumi masraflar, idare masrafları, amortismanlar ve faizler

9. Muhasebe tetkikatının yapılması

Rapor genel olarak Türkiye’de sanayinin mevcut durumunun fotoğrafını

çekmekte görülen eksikliklere işaret ederek sanayinin inkişafı için alınması gereken

tedbirleri sıralamaktadır.

10 Kasım 1937’de yazdığı “Devlet Sermayesiyle Kurulan Bankalara Bağlı

Müessesler Hakkında” isimli kısa çalışmasında Sümerbank ve Etibank örnekleri

üzerinden giderek

Max Von Porten hakkında bilgi sahibi olmak için Porten’in yazdıklarına

bakmak dahi yeterli olacaktır aşağıda Porten’in Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde

verdiği eserler tarih sırasına göre dizilmiştir(Tekeli-İlkin, 1992:17). Söz konusu

çalışmaların bir çoğunun bulunmaması yakın dönem Türkiye ve kurum tarihleri

bakımından büyük bir kayıp oluştururken Porten’in ne kadar geniş bir alanda ve ne

kadar hızlı yazdığı listede çarpıcı bir biçimde gözükmektedir. Bir teorisyenden daha

çok uygulayıcı biri olan Porten Türkiye’nin yer altı ve yer üstü zenginliklerini bizzat

yerinde görerek incelemiş ve önemli saptamalarda bulunmuştur.

Porten’in çalışmaları Tekeli ve İlkin tarafından üç soru etrafında toplanarak

irdelenmektedir. Porten’in ülkemizde kaldığı süre içerisinde ilk olarak Türkiye’de

devletçiliğin karşılaştığı sorunlar üzerinde durduğu görülmektedir. Aslında burada

205

devletçilikten kastedilen devlet eliyle kurulan sanayi tesislerinin durumudur.

Devletçilik ilkesinin uygulamasının sonuçlarından biri olarak ortaya çıkan iktisadi

devlet teşebbüsleri Porten’in özel ilgi alanını oluşturmaktadır. Porten iktisadi devlet

teşebbüslerinin sorunların kaynağı olarak bu kuruluşların yer seçiminden başlayarak

aşama-aşama ilerlemekte, ihale sistemindeki sorunlara işaret etmekte, devlet

kesimine uygulanan korumacılık anlayışının yanlış anlaşıldığını ve maliyet

masraflarının görmezden gelindiğini belirterek bu kuruluşlarda üretilen malların dış

piyasalarda üretilenlerden daha pahalıya mal olduğunu ve bunu sonuçta hayat

pahalılığına neden olduğunu öne sürmektedir. Konu ile ilgili değerlendirmesinde

Porten

“...yüksek gümrük himayesiyle ecnebi işletmelerinden %50 veya % 100

nispetinde daha pahalıya mal edilmesine karşın para kazanılacağına

güvenilerek yeni kurulan fabrikaların maliyet masraflarına ehemmiyet

vermemeye nihayet verilmelidir”

demekte ve terbiyevi gümrük uygulamalarının bir memleketin sanayi

çocukluk devresini geçirinceye, işçi ve mühendisleri talim edilinceye kadar himaye

edilmelidir diyerek Türkiye’deki sanayi uygulamalarının artık emekleme devresini

tamamladığını ve gümrük duvarlarının arkasından çıkması gerektiğini söylemektedir.

1938 yılında dile getirilen bu saptamanın doğruluğu tartışmaya açık bir sorun alanı

olup Porten’in rekabet konusunu abarttığı ve henüz kurulma aşamasında olan Türk

sanayinin gelişmiş ülke sanayileri ile girişeceği rekabetten yenik çıkacağını

görememekte ve aşırı iyimser düşünmektedir.

Devletçilik uygulamalarının veya iktisadi devlet teşebbüslerinin karşılaştığı

sorunların bir diğerinin bu kuruluşların etkili bir muhasebe ve denetim sistemine

sahip olamamasını göstermekte ve konu ile ilgili yazdığı “Sermayesi Eshama

206

Münkasım Limited, Komandit ve Sermayesi Devlette Bulunan Sosyetelerin

Kontrolü” isimli çalışmasında ister özel ister devlet olsun sanayinin geliştirilmesi

için birinci koşulun ciddi bir muhasebe isiteminin kurulmasına bağlı olduğunu

belirtmekte ve İktisat Vekaletine bağlı bir teftiş ve murakebe biriminin kurulmasını

önererek bu birimle ilgili bir nizamname ve talimatname hazırlamıştır. Porten

karşılaşılan bir diğer sorunun sanayi kuruluşlarında çalışan personelin nitelik

bakımında çok zayıf olduğunu belirterek bu eksikliği Hereke, Feshane, Bakırköy ve

Paşabahçe fabrikalarında yaptığı incelemeler sonrasında yazdığı ve Sümerbank

umum müdürüne verdiği raporunda dile getirmektedir

“...gerek Feshane, gerek Hereke ve gerekse Bakırköy’de hastalık daima

derindir. Muallem işçi ve ustalara malik değiliz. Mevcutlar aşağı yukarı

işi öğrenmiş kimseler ve iplikçilik, dokumacılık ve finişçilik öğrenmiş

kimseler değillerdir.”

Sorunun çözümü olarak ise politeknik okullarının açılmasını değil fabrikalarda

açılacak kurslarla kısa sürelerde işçilerin yetiştirilmesinin önermektedir. Porten

işçilerin veriminin artırılmasını sadece eğitimde görmemekte fabrika içi iş

ilişkilerinde bu amaçla düzenlenmesini tavsiye ederek işçilerden maksimum faydanın

elde edilmesi için parça başına üretime geçilmesini önermektedir.

Porten’in çalışmalarını ilginç kılan ve diğer uzmanlardan ayıran yön,

Porten’in üretim tekniklerini iyi bilen işletmecilik deneyimine sahip teorisyen

yönünden daha çok “ameli” yönü gelişmiş bir kişi olarak Türkiye’de bulunduğu süre

içerisinde sanayi kuruluşlarını bizzat yerinde görüp inceleyerek ayrı-ayrı çözümler

teklif etmiş samimi bir yaklaşım sergilemiştir. Porten Türkiye’de bulunduğu süre

içerisinde kamu iktisadi teşebbüsleri neden pahalıya mal oluyor ve bu kuruluşlar

207

neden pahalıya üretiyor soruları etrafında çalışmış ve konu ile ilgili bir çok yazı ve

rapor kaleme almıştır.

Porten’in çalışmaları belki daha çok iktisat tarihçilerini ilgilendirmekle

birlikte ayrıca Türkiye’de devletçilik uygulamalarının gelişimi, iktisadi kalkınma

arayışları, devlet eliyle kurulan sanayi kuruluşlarının ortaya çıkması ile rasyonel bir

işleyişe kavuşturulması ve son olarak bu kurum ve kuruluşların kuruluşu, gelişimi ve

karşılaştığı sorunlar bağlamında da önemli verileri taşımakta ve merkezi ve kurumsal

düzeyde Türkiye’nin idari reform tarihine mühim katkılar sağlamakta ve geçikmiş

bir irdelemeye konu olmaktadır.

Porte’in çalışmlarını 1945 sonrası ülkemize gelen diğer yabancı uzmanlardan

ayıran temel özellik Porten’in Türkiye’de uzun sürekalması ve sorunları bizzat

yerinde görerek öneriler getirmesidir. Porten ve onunla aynı kaderi paylaşan

uzmanların başta iyi yetişmiş uzmanlar oldukları kesin olup birlikte bulundukları

süre içerisinde Türkiye’yi tanımak için gayret sarfetmiş ve ülkenin koşularına uygun

çözüm önerileri getirmeye gayret etmişlerdir. Bu uzmanlar tarafından dile getirilen

önerilerin uygulamaya geçirilmesi dönemin yöneticilerin ikna olmasına bağlı iken

1945 sonrası dönemde gelen uzmanların kısa sürelerle ülkemize geldiği, bağlı

bulundukları uluslar arası kuruluşların reçetelerini çözüm olarak sundukları ve bu

çözüm paketlerinin standart paketler olarak ilgili ülke gerçekleri ile örtüşmediği ve

bu önerilerin uygulamaya geçirilmesinin yöneticilerin ikna edilmesinden ziyade

uluslar arası kaynakların harekete geçirilmesine bağlı olduğu görülmektedir(Tekeli-

İlkin, 1992:58). Porten ve 1930’lı yılların sonunda Türkiye’ye gelen Alman

uzmanların en azından bir kısmının Alman ulusalcı korumacı iktisat anlayışından

208

gelmeleri Türkiye için bir kazanç sayılırken gelişmekte olan bir ülke olan

Türkiye’ninde bu uzmanlar için ayrı bir laboratuvar olduğu kesindir.

Porten’in çalışmalarına iktisadi devlet teşebbüslerinin rasyonel bir işleyişe

kavuşturulması ve özelleştirme uygulamaları tartışmalarının yoğun olarak yapıldığı

günümüzde daha açıklayıcı çalışmalar olduğu görülmektedir. Özelleştirme

savunucularının Porten’in çalışmalarından haberdar olmadıkları görülürken bu

çalışmaların ne kadar kapsamlı ve değerli çalışmalar olduğu yeniden ortaya

çıkmaktadır. Porten’in son tahlilde liberal bir dünya görüşüne ve liberal bir tercihe

sahip olmakla birlikte Türkiye’yi anlamak ve tanımak bağlamında ciddi emekler

verdiği ve kamu iktisadi teşebbüslerinin daha verimli ve üretken olmaları bağlamında

karşılaştığı sorunlara dikkat çekerek yerli çözümler öne sürmektedir. Bir anlamda

Porten’in öyküsü Türkiye’de planlamanın, devlet eliyle sanayileşmenin ve devletçilik

uygulamasının kısa bir tarihi mahiyetindedir.

1930’larda Dünya ekonomik krizinden çıkmanın yolu olarak devletçilik,

planlama ve iktisadi devlet teşekküllerin kurulması benimsenirken 1980’li yıllarda

ise krizden çıkmak için özelleştirme politikaları, piyasa mekanizması ve özel

girişimcilik tercihi benimsenmiştir(Tekeli-İlkin, 1992:59). Bir anlamda ekonomi

politik sarkacının bir uçtan diğer uca gitmiş olduğu ve politik tercihlere bağlı olarak

araçların da değiştiği ve farklılaştığı görülmektedir. Portenin diğer eserleri tarih

sırasına göre aşağıdaki gibidir:

1935 YILI

1- 24.01.1935 “Zirai Borçların Tayinine Müteallik Kanun Layihası Hakkında

Mülehazat”

2- 14.02.1935 “Türkiye Kooperatiflerinin Müstakbel Vazifeleri”

209

3- 8.05.1935 “Toprak Kanunu Hakkında Rapor”

4- Haziran 1935 “ Vilayet İdare Talimatnameleri hakkında Rapor”

5- Haziran 1935 “ Memur Kooperatifinin Vaziyeti e Reorganizasyonu Hakkında

Rapor”

6- 18.10.1935 “Konjonktür Servisi Hakkında Rapor”

7- 5.11.1935 “ Yeminli Muhasipler Hakkında Kanun Layihası”

1936 YILI

8- 10.02.1936 “Yüksek Deniz Ticaret Mektebinde Bugün ve Gelecekte Yapılması

Lazım Gelen İşler Hakkında Rapor”

9- 21.05.1936“Türkiye’de Mahdut ve Kontrol Altında Kredi Tesisi Hakkında Rapor”

10- 10.27.1936 “Bakırköy Bez Fabrikası Hakkında Rapor”

11- 22.12.1936 “Feshane ve Hereke Bez Fabrikaları Raporu”

1937 YILI

1- 20.01.1937 “Harp Vukuunda İktisadi Seferberlik”

2- 02.03.1937 “İthalat ve İhracat Meseleleri Hakkında Rapor”

3- 09.03.1937 “Şantiye Tesisi hakkında Rapor”

4- 12.03.1937 “Denizyolları İdaresinin 1936 Yılı Bilançosu Hakkında Rapor”

5- 14.04.1937 “Denizyolları İşletmesi Hakkında Rapor”

6- 03.05.1937 “Pamuk Piyasası Şeraiti Hakkında Rapor”

7- 03.06.1937 “Pamuk İpliği Fabrikalarında Vaki Tetkikata ait Rapor”

8- 09.06.1937 “Alman Devletine ait İktisadi Antrprizlerin teşkilatı Hakkında Rapor”

9- 09.06.1937 “2262 No’lu Sümerbank Kanununda Yapılması Gereken Tadilat

hakkında Rapor”

10- 09.06.1937 “Kaput Bezi Maliyet Masrafları Hesabı Hakkında Rapor”

210

11- 26.06.1937 “Milli Müdafaa-Sümerank Fabrikalarının Verecekleri Yünlü ve

pamuklu Mensucat Fiyatları Hakkında Rapor”

12- 04.10.1937 “Filoda Kalacak gemilerin Tamir Masrafı Hakkında Rapor”

13- 12.10.1937 “Pamuk Fiyatı Hakkında Makama Mektup”

14- 15.10.1937 “İstanbul Mezbahası Tetkik Neticeleri”

15- 22.10.1937 “Hayat Pahalılığı Hakkında Rapor”

16- 10.11.1937 “Devlet Sanayi ile Teşkil Edilen Bankalara Bağlı Müesseseler

Hakkında siyasi Müsteşar Ali Rıza Bey’e Verilen Rapor”

17- 13.12.1937 “Mütemadiyen Yükselen Altın Fiyatlarına Karşı tedbirler”

18- 20.12.1937 “Devletin İktisadi Mahiyetteki Teşebbüslerine Dair Kanun Layihası

Hakkında Mütalaalar”

1938 YILI

1- 14.01.1938 “Zonguldak’tan İstanbul’a Kömür Nakliye Ücretlerindeki Tereffu

Sebepleri ve Bu Hususta Alınması Lazım Gelen Tedbirler Hakkında Rapor”

2- 17.01.1938 “İktisadi Devlet Teşekküllerinin Teşkilatı ile İdare ve Murakabaları

Hakkkında Kanun Layihası Tadil Teklifleri”

3- 18.01.1938 “Şakir Zümre Soba Fabrikası Hakkında Rapor”

4- 12.04.1938 “Çimento Sanayinin Tesisat Kıymetleri Hakkında Rapor”

5-20.05.1938 “Omnium Bomonti Fabrikalarında Asit karbonik Fiyatları Hakkında

Rapor”

6- 04.06.1938 “Kamgran Yün İpliği Hakkında Rapor”

7- 17.06.1938 “Umumi Kontrol Heyeti Hakkında Not”

8- Haziran 1938 “Türkiye Milli İktisadiyatının Rasyonel Teessüs ve İnkişafı

Hakkında Teklifler”

211

9- 06.07.1938 “28.06.1938 Tarihinde Zonguldak Kömür Havzası Tetkik Raporu”

10- Temmuz 1938 “Çimento Azami satış Fiyatlarının Tespiti Maksadıyla Çimento

Fabrikalrında Yapılan Tetkik Raporu”

11- 30.09.1938 “Harp Vukuunda Gıda Tedbirleri”

12- 4.10.1938 “Umumi Murakabe Heyetinin ve Bürosunun Terekküp ve Faaliyeti

Hakkında Teklifler”

13- 13.10.1938 “Pamuklu Sanayinin Bugünkü Durumu Hakkında Rapor”

14- 01.11.1938 “İhracat ve İthalat Dolayısıyla Döviz ve Para Vaziyetimiz”

1939 YILI

1- 02.01.1939 “İş Bankasının Bir Sanayi Şubesi Tesisi Hakkında”

2- 11.01.1939 “Türkiye Ekonomisinin Son yıllarda İnkişafına Dair Rapor”

3- 24.01.1939 “Denizbank Bütçesine Konan Masarifin Zaruri Olup Olmadığı

Hakkında Rapor”

4- 07.02.1939 “Çimento Satış Fiyatları Hakkında Rapor”

5- 15.02.1939 “Sigorta Primleri Hakkında Rapor”

6- 27.02.1939 “Pamuk Piyasası İpliği ve Dokuma Durumları Hakkında Rapor”

7- 08.03.1939 “Paşabahçe Şişe ve Cam fabrikası Hakkında Rapor”

8- 22.03.1939 “ Devlet ve Hususi Sınai İşletmelerinin Kontrolü, İrsadı ve Islahı

Hakkında Rapor”

TARİHİ BELİRSİZ YAZILAR

1- İzmit Kağıt Fabrikası Hakkında Rapor

2- Van Gölü İşletmesine Mahsus İki Yolcu Gemisinin İnşaatıan Müteallik Rapor”

3- İzmir Limanı Hakkında Rapor

4- İstinye Dok Şirketi Kıymet Takdiri

212

5- Semayesi Eshama Munkasım Limited Komantid ve Sermayesi Devlette Bulunan

Sosyetelerin Kontrolü

6- Afyon Hakkında Notlar

7- Murakabe Heyeti Nizamnamesi Projesi

8- Murakabe Heyeti Talimatnamesi

9- Teftiş Heyeti Resiliği Talimatnamesi

10- Etibank Tarafından Kurulacak Kömür Şirketinin Bialnço Numunesi

11- Banka ve Sınai AG Kontrolü Meselesi Hakkında Mülahazat

I.6.4- Karayollarının Durumu: Hilts Raporu, 1948

Türkiye’nin kapitalist sisteme eklemlenmesi bağlamında ulaşım sisteminin

yaşamsal önemi bulunmaktaydı. Bu bağlamda ülkemizdeki ilk kapsamlı çalışma

Amerika Birleşik Devletleri Federal Karayolları Örgütünün yaptığı çalışma olmuştur.

1948 yılında ABD Federal Karayolları Örgütünün Genel Müdür Yardımcısı Hilts’in

başkanlığında bir heyetin ülkemize yaptığı ziyaretle başlamıştır. Heyet Türkiye’de

bulunduğu süre içerisinde bir çok bölgeye ziyarette bulunmuş ve Türkiye’nin yol

durumu hakkında incelemelerde bulunarak ziyaretin sonunda Şubat 1948 tarihinde

“Türkiye’nin Yol Durumu” isimli bir rapor hazırlayarak Bayındırlık Bakanı Kasım

Gülek’e sunmuştur. Rapor toplam on yedi bölüm ve eklerinden oluşurken raporun

içeriğinde esas olarak ülkenin yol ihtiyacı ve karayolu ulaşımının örgütlenmesi gibi

konular üzerinde durulmuştur. Rapor Türkiye’nin Marshall Planına alındığı 1948 yılı

içersinde yapılan yardım anlaşması neticesinde hazırlanmış ve Bayındırlık

bakanlığına sunulmuştur. Raporun orjinali daktilo ile yazılarak teksir halinde

çoğaltılmış olup ekler dahil toplam yüz altı (rapor doksan iki ekler on dört sayfadır)

sayfadan oluşmuştur. Rapor kısa bir süre sonra matbada da basılarak kitap haline

213

getirilmiştir. Türkiye’nin Yol Durumu isimli raporu ilginç kılan önemli taraflarından

biri ekler kısmının teksir halindeki raporla, matbaa basımı farklı olmasıdır.

Orijinal metin kabul edeceğimiz ilk nüshanın ekleri toplam 14 ekten oluşurken, Türk

Hükümeti tarafından yapılan baskıda yedi ek bulunmaktadır. İkinci Nüshada yer

almayan ekler sırasıyla şu başlıklardan oluşmaktadır:

D. Türkiye’de Yol Nakliyatı, 1946

E. Türkiye’nin Nüfus Haritası, 1945

F. Türkiye’de Buğday İstihsali, 1945

G. Türkiye’de Arpa İstihsali, 1945

H. Devlet Gelirleri, 1936- 1946

L. Türkiye’nin İç ve Dış Borçları, 1937-1947

M. Türkiye’de Para ve Sermaye, 1933-1947

Türkiye’nin yol durumunu inceleyen raporda Türkiye’nin nüfus haritası,

buğday, arpa üretimi, iç ve dış borçları ile devlet gelirlerinin ne alakasının olduğunu

sormak gerekmektedir ve maalesef bu soru sorulmamıştır. İkinci soru olarak teksir

halindeki metinde bu ekler var iken Türk hükümeti tarafından basılan metinde bu

başlıklar neden çıkarılma ihtiyacı duyulmuştur. Her iki raporda da yer alan bir diğer

ilginç nokta ABD haritası üzerine işlenen Türkiye haritasıdır ki bunu anlamak daha

da güçtür. Ekler kısmında B maddesinde “Aynı mikyasta Amerikan haritası üzerine

tatbik edilmiş Türkiye haritası” isimli başlıkta ABD haritası içerisine sınırları

flulaştırılmış ve hangi ölçekten alınmış olduğu belli olmayan bir Türkiye haritası

yerleştirmekle ne anlatılmak istenmiştir?. Maalesef bu sorulara net cevap vermek

mümkün olmamakla birlikte bir takım akıl yürütmelerde bulunulabilir ki bu da

spekülatif bir yorum olacaktır. Ancak en iyimser yaklaşımla dahi ABD heyetinin asıl

amacının sadece Türkiye’nin yol durumunun incelenmesinin olmadığı açıktır.

214

Raporun eklerinde yer alan Türkiye’de Buğday İstihsali başlığı altında şu ifadeler yer

almaktadır;

“...zirai iktisatçılar tarafından tahmin edildiğine göre harman

ambarlama ve satış zamanında yol bulunmaması dolayısıyla buğday

mahsulü en aşağı %10 ziyan olmaktadır. Bundan daha mühimi şayet

nakil imkanları bulunan buğday istihsalinin pek az bir gayretle %75

artırılacağı keyfiyetidir. Adı geçen zirai iktisatçılara göre yeter

derecede her mevsimde geçit veren yol inşa edilmedikçe mevcut

istihsal daha fazla artırılamaz”

Benzer yorumlar Arpa üretimi için de tekrarlanırken ABD’li uzmanların yol

planlama ile tam olarak neyi kast ettikleri satır aralarında ve niyetlerinde açık

biçimde ortaya çıkmaktadır. Amaçlarının, dünyanın önemli tahıl ambarlarından biri

olarak gördükleri Anadolu coğrafyasını karayolları ağı ile örerek hammadde ihracını

kolaylaştırmak ve Anadolu’da üretilen ürünleri daha kolay uluslar arası pazarlara

nakletmek olduğunu öne sürerlerken rapor içinde söylenmemekle birlikte yeni yol

siyasetinin temel hedeflerinden biri Amerikan otomotiv sanayinin Türkiye pazarına

girmesini sağlamak ve imal ettikleri arabaları Türkiye pazarına satmaktır.

Raporun amacı giriş bölümünde şu biçimde ifade edilmiştir:

“...yollar ve üzerinde hareket eden taşıtlar, karayolu nakliyatının

maddi unsurlarıdır. İyi planlanmış ve tekemmül ettirilmiş bir

nakliye sistemi, herhangi bir nakliye sistemi, herhangi bir

memleketin refah ve ilerlemesi için lüzumlu bir ihtiyaçtır. Halkın ve

istihsal ettikleri ürünlerin serbest hareketinin çoğalması doğrudan

doğruya genişleyen ve faydalı olan bir ekonominin fonksiyonudur.

Yiyecek maddeleri üretimi ve dağıtımı öğretim fırsatları ve

endüstriyel teşebbüsler potansiyel hizmetlerin inkişafı ve hatta milli

215

istiklal ve emniyet doğrudan doğruya iyi bir halde bulunan yolların

mevcudiyetinin tesiri altındadır.”

Raporun giriş kısmında karayolu sisteminin sağlayacağı faydalar kısaca anlatıldıktan

sonra Türkiye için önerilen karayolu ağı konusunda şu iafedeler yer almaktadır:

“...bu hakikatler Türkiye ve Amerika Birleşik Devletleri

Hükümetleri tarafından kabul edilmiştir. Karşılıklı işbirliği ile uzun

vadeli bir yol ıslah programının ve yeter bir Türk Devlet Yolları

sisteminin işlemesi için lüzumlu idarenin tesisi kararlaştırılmıştır. Bu

kararın tatbiki, teşkilat ve fonksiyonlarının tetkikini, plan, inşa ve

bakım standartalarının tespitini ve yeter bir Türk yol sisteminin

muntazam surette işlemesini temin edecek devamlı gelir ve menba

miktarlarının tesisini gerektirir.”

Raporda Bayındırlık Bakanlığına bağlı bir “Yollar Genel Müdürlüğü”nün

kurulması önerilmekte ve bu genel müdürlüğe bağlı olarak kurulacak on bölge

müdürlüğünün ve bu bölge müdürlüklerine bağlı illerin isimleri ayrıntılı biçimde

sayılmaktadır. Ayrıca kurulacak bu genel müdürlükte kaç tane genel müdür

yardımcılığı tesis edileceği ve bu yardımcıların hangi işlerden ve birimlerden

sorumlu olacağı bu kişilerin nitelikleri açık biçimde tarif edilmiştir.

Raporda Türkiye izlenen demir yolu yapımının amacına ulaştığı ve artık demir

yolu yapılmaması önerilmekte ve Van’a kadar ulaştırılacak demir yolu ile bu işin

sonlandırılması gerektiği belirtilmektedir. Raporda ayrıca teknik personelin

yetiştirilmesi maksadıyla ABD eğitime gönderilmesi gerektiği, bir karayolları fonu

kurulması, ticari araçlardan tescil, kilometre vergisi alınması, şoför yetersizliği

sorununu çözmek için ordu kuvvetlerinden faydalanılması gerektiği, yollar fonuna

ayrılan paraların başka amaçlarla kullanılmaması için yasla düzenleme yapılması

gerektiği kayıt altına alınmıştır. Raporda çok ayrıntılı biçimde yol ve köprü

standartları ile şehir içi ve şehirler arsı yolların genişliğinin ne kadar olacağı, hangi

216

köprülerin nerede ve hangi genişlikte, satın alınacak arabaların tekerlek çapları ve

dingil genişliğinin ne kadar olacağına varıncaya değin ayrıntılı biçimde

karayollarının her aşaması planlamıştır. Bu bağlamda yapılacak yolların hangi

merkezlere bağlanacağı hangi limanlarla ve demiryolu ağı ile entegre hale

getireliceği ayrıntılı biçimde planlanmıştır. Rapor dikkatli biçimde incelendiğinde

ABD’nin ileri bir tarihte Anadolu coğrafyasında yapacağı askeri veya ticari bir eylem

planının yol haritasını oluşturduğu hissini vermektedir. Bu bağlamda raporun “askeri

Malzeme” ismini taşıyan bölümünde şu ifadeler yer almaktadır(Hilts Raporu,

1948:51)

“...karadaki bütün harp sahalarında yol nakliyatının büyük mikyasta,

yeni yollar, yeni köprüler ve mevcut yolların esaslı surette ıslahı ile

mümkün olduğu görülür. Fazla iktidarda asker ve malzemenin tek

demir yolu ile büyük harp birliklerine ulaştırılması bu gibi nakliyeyi

bertaraf edecek kadar hava kuvvetine sahip bir ordu tarafından

müsaade edilemez. Karada yapılacak harpler teşebbüs kabiliyeti

yüksek ve her bakımdan beslenmesi mümkün küçük birliklere ihtiyaç

gösterecektir. Karada malzeme tedariki yollarının talebe cevap

verecek şekilde elastiki olması icap edecektir. Bu ise yüksek

standartlı az yoldan ziyade aynı istikamette kullanabilecek muhtelif

yollara ihtiyaç gösterecektir”

Hilts raporundan kısa bir süre sonra 11 Şubat 1950 tarihinde kabul edilen 5539

sayılı yasa ile Bayındırlık Bakanlığına bağlı “Şose ve Köprüler Reisliği” Karayolları

Genel Müdürlüğüne dönüştürülmüş ve Marshall Planından sağlanan yol makineleri

ve paralarla yol yapımına büyük bir hız verilmiştir. Marshall Planı çerçevesinde ilk

yapımına başlanan yolların başında askeri amaçlı İskenderun-Erzurum yolu

olmuştur. ABD’nin Irak’ı işgal planı doğrultusunda Türkiye’ye ilk askeri İskenderun

217

limanına çıkarması ve Hilts raporunda belirlenen güzergah üzerinden personelin ve

teçhizatın nakledilmesi ilginç bir tesadüf oluşturmaktadır.

Hilts raporunun uygulamaya aktarılmasına bağlı olarak asfalt kaplama,

stabilize yollar, köprüler ve tünellerin sayısında büyük artış gözlenirken yolların

artışına bağlı olarak yollarda seyir eden araç sayısında da büyük artış olmuştur.

Doğal olarak bu araçların hemen tamamı ABD alınan kamyonlardan oluşmaktaydı.

Yollar ağının sağladığı iktisadi yayılma, ticaret burjuvazisinin hızla gelişmesine ve

yabancı menşeli ithal mallarının yurdun en ücra köşesine ulaşmasına olanak

sağlarken özellikle kamyonun ülkeye girişi ile köylerdeki bakkal sayısında büyük

artış olmuş ve bu bakkallarda satılan mallar arasında her çeşit temizleme tozları,

gazozlar, margarin, makarna, gripin, aspirin gibi ilaçlar ve her türlü ihtiyaç maddeleri

miktarında büyük artış dikkat çekmeye başlamıştır(Tütengil, 1960:125).

Yol ağının gelişmesine bağlı olarak bu türden iktisadi ve sosyal değişme hız

kazanırken, Türkiye çok uluslu otomotiv şirketlerinin en büyük pazarlarından biri

olmaya doğru hızla yol almaya başlamıştır. Genç Cumhuriyetin demir yolu siyaseti

tamamen terk edilerek karayolları demir yollarına kesin üstünlük sağlamıştır.

Hilts raporunun hazırlanmasından sonra hazırlanan eylem planı yapılması düşünülen

yollar ve gerekçeleri şu şekilde sıralanmıştır

I. İstanbul Beypazarı-Ankara

II. Anakara-Aksaray-Tarsus

III. Mesin-Toprakkale

IV. Ankara-Eskişehir-İzmir

V. Geyve-Balıkesir- Afyon-Antalya

VI. Bandırma-Manisa

VII. İzmir-Aydın-Dinar

VIII. Kalaycıdağ-Bolu-Ankara

218

IX. Yeniçağ-Zonguldak

X. Afyon-Ulukışla

XI. Konya-Kulu

XII. Ankara-Yozgat-Erzincan

XIII. Çerikli-Çorum-Samsun

XIV: Sivas-Kayseri-Kemerhisar

XV. Elazığ-Bingöl-Muş

XVI. İskenderun-Bahçe- Gaziantep-Urfa -Diyarbakır

Görüldüğü üzere yapılması planlanan yol ağı ile Türkiye’nin önemli

merkezlerini limanlara bağlayan stratejik bir harita çizilmiştir. Türkiye karayolları

haritasına bakıldığında mevcut yol güzergahlarının 1948 eylem planına birebir bağlı

kaldığı ve öngörülen hedefler doğrultusunda peyder pey inşa edildiği görülmektedir.

Yapılan hesaplamanın başta askeri amaçlar olmak üzere iç ve dış ticaretin

geliştirilmesi ve kültürel maksatları da cevaplamaya dönük olduğu ileri

sürülmektedir(Tütengil, 1960:36)

Cumhuriyetin başlangıç yıllarında üzerinde en çok durulan konulardan biri

demiryolları ağının yurdu sarması ve izlenecek yol siyaseti olmuştur. Bu bağlamda

İnönü’ün demiryolunun Sivas’a ulaşması törenlerinde dile getirdiği nutuk günün

atmosferini ve bakış açısını göstermesi bakımından çok manidar bir söylevdi.

Demiryolu siyaseti ile ilk defa Anadolu coğrafyasında bir iktisadi bütünlük

sağlanmak istenmiş “bir karış fazla şimendifer” politikası hayata geçirilmeye

çalışılmıştır. Milli vahdet, milli mevcudiyet ve milli istiklal meselesi olarak ele

alınan demiryolu siyaseti istihsal membaları ile istihlak merkezleri arasında iktisadi

bir muvazeneyi temin edeceği demiryolunun geçtiği yerlerin içtimai hayat üzerinde

ilerleme sağlayacağı beyan edilmekteydi. Milli emniyet, iktisadi ve ictimai bir vasıta

olarak düşünülen demiryolları, Türkiye’nin iktisadi inkişafı, iktisadi seviyesi, ve zirai

219

tutumu noktasından lazım olduğu kadar, vatanın cehalet yuvalarına ilim, irfan ve

medeniyet nurunu akıtmak huzur, milli vahdet ve milli emniyet noktai nazarından

elzem sayılıyordu. Demiryolu ağının Doğu Anadolu’ya kaydırılması ile bu bölgenin

imar ve dolayısıyla bölgede sürüp giden asayişsizliğin son bulması şeklinde

açıklanıyordu. İşte sayılan tüm bu amaçlar ve hedefler 1948 Hilts raporu ile son

bulmuş ve Türkiye’nin yol siyaseti yeni baştan belirlenerek demiryolu yapımına

öncelik yerine karayolu tercihi daha öne çıkmıştır.

IV- Yabancı Uzman Raporları ve Ulaşılan Sonuçlar

1933 yılında Dorr Raporu ile başlayan yabancı uzmana başvurma uygulaması

aslında Türk kamu bürokrasisinin yabancı olmadığı bir yöntemdir. Osmanlı

imparatorluğunun son dönemi ile birlikte Avrupa’nın hemen her ülkesinden çeşitli

alanlarda uzmanlar gelmiş ve politika belirleme sürecinden farklı seviyelere

danışmanlık yapmışlardır. Bu döneme ilişkin olarak özetle de olsa değinilmesi

gereken bir konu bazı elçiliklerin Osmanlı Devletinin politikaları üzerine derin

etkileri olduğudur. İmparatorluğun son dönemine damgasını vuran, modernleşme ve

yenileşme hareketinin öncüleri olarak gösterilen Mustafa Reşit Paşa, Fuat Paşa ve

Ali Paşa ile ilgili tartışmalar devam ederken bu paşaların sefaretlerle kurdukları

ilişkiler daima eleştiri konusu olmuştur(Akarlı, 1978: xv). 1838 Tanzimat’ın ilan

edilmesi ile başlayan süreç içerisinde bürokratların ve bürokrat kökenli devlet

adamlarının hakimiyetinin ve siyaset sahnesinde yer aldıkları bir dönem olmuştur.

Avcıoğlu, “Tazimat aydını, Tanzimat batılılaşması” olarak nitelendirdiği ve

sert biçimde eleştirdiği bu dönemde bir kısım bürokratların ve siyasetçilerin

yükselmek için “sefaretlere kapılanma” anlayışının egemen olduğunu belirtmektedir.

Sefaretlerin politika belirleme merkezi olduğu bu dönemde örnekleri çoğaltmak

mümkün olmakla birlikte son döneme damgasını vurmuş bazı bürokrat ve siyasetçi

220

“ünlü” isimlerin mesela Mustafa Reşit Paşanın İngiltere, Ali ve Fuat Paşaların

Fransa, Mahmut Nedim Paşanın Rusya, Damat Ferit Paşanın Almanya elçilikleri ile

kurdukları samimi ilişkiler(Avcıoğlu, 1969:58) devletin içinde olduğu durumu

göstermesi bakımından anlamlı göstergelerdir.

Osmanlı deneyimini bizzat yaşamış ve ülkenin içine sürüklendiği yanlış

politikaların nelere mal olduğunu görmüş olan Cumhuriyeti kuran iradenin “yabancı

uzamanlar” konusunda şüpheci ve ikircikli bir tutum içinde olduğu görülmektedir.

Ancak uygulamada ilk zamanlardaki yabancı uzman konusundaki keskin tavrın

kısmen de olsa gevşediği ve daha pragmatik politikaların benimsendiği yeniden

yabancı uzmanlardan faydalanma yoluna gidildiği görülmektedir. Bu durumun

ülkenin yetişmiş insan kaynağı eksikliğinden ve başlatılan sanayileşme seferberliği

ile kurulan büyük ölçekli fabrikaların kurulmasından, makinelerin monte

edilmesinden başlayarak bir çok alanda yetişmiş personele ihtiyaç duyulmasından

kaynaklandığı görülmektedir. Ancak zamanla sadece uygulamada görev alan teknik

uzmanların değil karar alma süreçlerinde de etkili olan uzmanların, danışman ve

araştırmacı olarak görev aldıkları görülmektedir.

Uluslar arası güç yapısındaki değişimden en çok etkilenen ülkelerin başında

gelen Türkiye ikinci dünya savaşı sonrasında yeni ittifaklar aramaya başlamıştır.

ABD’nin verdiği askeri ve ekonomik yardımlardan faydalanmak isteyen Türkiye

1948 yılında Marshall Planına dahil edilmiştir. Bu anlaşmayı izleyen yıllarda çeşitli

Amerikan heyetleri ülkemize gelmeye başlamış ve Türkiye’nin izleyeceği ekonomi

siyasetini, sanayileşme stratejisini, dış politikasını ve tüm bunlara bağlı olarak idare

sistemini içeren raporlar hazırlamışlardır. Bu raporlarda Türkiye için biçilen rol

özetle, ekonomide devlet müdahalesine son verilmesi, özel sektör ve yabancı

221

yatırımcılara öncelik verilmesi, ticaretin serbestleştirilmesi, devlet yatırımları

bayındırlık ve alt yapı işleri ile sınırlı tutulmalı, devlet büyük sanayi tesisleri kurmak

yerine hafif sanayiye ve tarıma öncelik vermelidir. Merkeziyetçi yönetim anlayışı

terk edilerek yerel yönetimlere ağırlık verilmeli ve kamu personelinin sayısının

azaltılması gibi bir kısım tavsiyelerde bulunmuşlardır.

Yabancı uzman raporlarının literatürde yaygın olarak10, bütünlükten uzak,

sistematikten yoksun, yeterli araştırma ve incelemeye dayanmayan, kişisel görüş ve

bilgileri içerdiği ve kısa zamanlarda hazırlandığı ileri sürülse de gerçekte durumun

böyle olmadığı, en kapsamlı araştırmaların ve raporların yabancı uzmanlar tarafından

kaleme alındığı görülmektedir. Örneğin 1933 yılında yazılan ve üç ciltten oluşan

Dorr Raporu, yine 1952 yılında yayımlanan Barker Raporu bu alandaki kapsamlı ve

ayrıntılı çalışmalardır.

Bu çalışmalarla ilgili yapılan saptamalara ve tavsiyelere geldiğimizde özetle

şu başlıklar üzerinde durulduğu ve bunların önemli bir kısmının uygulamaya

aktarıldığı görülmektedir. Uygulamaya aktarılmasa bile bu metinlerin döneme

tanıklık etmeleri ve tarihe bir not düşmeleri bağlamında dikkate alınması gereken

incelemeler olduğu görülmektedir.

Yabancı uzman raporları konusunu daha iyi anlayabilmek ve Türk idare

sistemi üzerine etkilerini tam olarak görebilmek için ülkemizde “amme idaresi”

kürsülerinin, Türk kamu yönetiminin köklü kurumlarından olan Türkiye ve Orta

Doğu Amme İdaresi Enstitüsünün, kamu ve özel sektöre yönetici yetiştiren İstanbul 10 Başta Mıhçıoğlu olmak üzere, Sürgit, Karaer ve Berkman’ın bu görüşte oldukları tespit edilirken aynı zamanda hazırlanan idari reform metinlerinde bu saptamaların devamlı tekrarlandığı görülmektedir. Gerçeğin tamda böyle olmadığı bu metinlerin incelenmesinden anlaşılmaktadır. Zaten ilgili isimlerin idari reform incelemeleri konusunda da tüm metinlerin görülmesi konusunda da bir eksiklik içinde oldukları tespit edilmektedir.

222

Üniversitesi İşletme İktisadı Enstitüsünün Barker Raporu tavsiyeleri doğrultusunda

kurulduğunu hatırlamak gerekmektedir.

Amerikan dış yardımına bir ön bilgi mahiyeti taşıyan bu raporlarda dış

yardımlar ve savunma işbirliği anlaşmaları ile Türkiye’nin kamu politikaları

belirlenmek istemiştir(Güven, 1998:143). Devletçiliğin tasviyesini, planlamadan

vazgeçilmesini, devletin sanayi yatırımlarından vazgeçmesini öngören bu çalışmalar

ülkenin içine girdiği bağımlılık ilişkisini göstermesi bakımından hayli anlamlı

raporlardır.

Türkiye’yi komünizmle mücadelede ileri ve sarsılmaz bir karakol olarak

gören Amerikan hakim politikası, ülkenin stratejik önemine bağlı olarak dış

yardımlarını öncelikle askeri alanda sağlamış ve Anadolu coğrafyasının çeşitli

yerlerine askeri üsler kurmuştur. Ayrıca yine bu anlamda Türk silahlı kuvvetler

mensuplarını eğitmek üzere çeşitli savunma ve güvenlik anlaşmaları yapılmıştır.

Amerikalı uzmanların Türk idare sistemi ve kamu politikaları üzerine ilk

etkilerinden biri kalkınma anlayışı ve gelişme stratejileri konusunda olmuştur. Savaş

sonrası dönemde oldukça iddialı bir kalkınma planı hazırlanmıştır. Hazırlanan plan

sanayi, madencilik, ulaştırma, tarım sorunları, bölge kalkınması gibi başlıklar altında

devletin öncülüğünde yeni bir kalkınma hamlesi gerçekleştirmek istiyordu. Ancak

ABD ile başlayan görüşmeler ve Marshall Planına dahil olma istekleri bu planın

ABD’li uzmanlarca incelendikten sonra Amerikan dış yardım siyasetine uygun

düşmeyeceği belirtilerek rafa kaldırılmasına neden olmaktaydı. Bu arada Başbakan

Şükrü Saraçoğlu yerini Hasan Saka’ya bırakırken, devletçi görüşleri ile bilinen

Şevket Süreyya Aydemir ki planı hazırlayan komisyonun sekreteridir, görevinden

uzaklaştırılacaktır. ABD’nin, Türkiye’nin sadece dış politikasını değil aynı zamanda

223

iç politikasını da etkilemeye başladığı ve etkili bir güç ülke politikasının içine

yerleştiği görülmektedir(Avcıoğlu, 1969:277). Saka döneminde rafa kaldırılan

ekonomi planı yerine daha liberal, özel sektöre öncelik veren, devlet teşebbüslerinin

özel sektöre devredileceğini belirten görüşler yer alırken. Amerikanın istekleri

doğrultusunda karayolu ulaşımı, tarım ve enerji sektörlerine ağırlık verileceği

belirtilirken sanayi yatırımlarına son sıralarda yer verilmekteydi.

Türkiye’nin ısrarlı çabaları sonucu Marshall Planına dahil edilmiş ve 8

Temmuz 1948 yılında imzalanan bir anlaşma ile ABD ile Türkiye arasındaki iktisadi

işbirliği tasdik edilmiştir. Türkiye’nin Marshall Planından faydalanmasının amacı

Amerikalı uzmanların çalışmalarında şu şekilde anlatılmaktadır(Avcıoğlu, 1969:270)

‘…savaştan harap ve yıkık biçimde çıkan Avrupa’nın gıdaya ve

hammaddeye ihtiyacı bulunmaktadır. Türkiye aldığı yardımlarla tarım

sektörünü canlandıracak ve Avrupa’nın gıda ve hammadde deposu

olacaktır’

1930’lı yıllarda sanayileşme ülküsünü birincil amaç haline getiren ve önemli

adımlar atan ülkenin içine girdiği politika değişikliği çarpıcı olduğu kadar aynı

zamanda hazin de olmuştur.

Yabancı uzman raporlarında dile getirilen diğer bir konu, özel sektöre

öncelik verilmesi ve bu amaçla krediler verilmesi sorunudur. 1950 yılında devlet

fonları ve dışardan sağlanan kredilerle özel sektöre düşük faizli krediler vermek ve

rehberlik etmek amacı ile Türkiye Sınai Kalkınma Bankası kurulmuştur(Avcıoğlu,

1969:277). Bu dönemde yabancı sermayeye karşı tutum değişecek ve bu sermayenin

ülkeye gelmesi için gerekli her türlü tedbir alınarak çeşitli kolaylıklar sağlanacaktır.

1951 yılında çıkarılan “Yabancı Yatırım Kanunu” ile yabancı yatırımcı

getirilmek istenmişse de yabancıların kar artırımlarını sınırlayan kimi düzenlemeler

224

nedeniyle istenilen düzeyde yatırımcı gelmemişti. Bunu üzerine yeniden ABD’li

uzmanlara müracaat edilmiş Randall başkanlığında bir heyet gelerek bir kısım

incelemelerde bulunmuş ve DP tarafından 1951 yılında çıkarılan 5821 sayılı yabancı

sermaye kanununu yetersiz bulmuş ve yasada hangi düzenlemelerin yapılması ve

nelere dikkat edilmesi gerektiği hususlarında bir rapor hazırlayarak hükümete

sunmuştur. Bu öneri ve telkinler doğrultusunda 6224 sayılı “Yabancı Sermayeyi

Teşvik Kanunu” 18 Ocak 1954 yılında çıkarılmıştır. Çıkarılan yasa dönemin en

liberal yabancı yatırım kanunu olarak nitelenirken ekonominin tüm kesimlerini

yabancı sermayeye ve özel teşebbüse açmaktaydı. Yabancı sermayeye teşvik

kanunundan yaklaşık iki ay sonra 7 Mart 1954 tarihinde “Petrol Kanunu”

çıkarılmıştır. Petrol kanunu da ABD’li uzmanların telkinleri sonucu ikinci kez

düzenlenen bir yasa olmuştur. 1926 yılında çıkarılan ilk petrol kanunu petrol çıkarma

ve işleme faaliyetlerini devlete vermiştir. Cumhuriyetin ilk yıllarından beri Türkiye

petrol işlerinde devletçiliği benimsemiştir. Bu yasa yeterli bulunmayarak ABD

hükümeti petrol işleri avukatlarından Max Ball memleketimize davet edilmiş ve bir

süre inceleme ve araştırma faaliyetlerinde bulunduktan sonra yetkililere petrol

işlerinin düzenlenmesi hususunda bir rapor vermiştir(Avcıoğlu, 1969:324-325).

Ball’ın telkin ve önerileri doğrultusunda hazırlanan petrol kanunu ile yabancı petrol

şirketlerine, ruhsat verme, işletme koşulları, vergi ve kar transferleri bakımından

büyük kolaylıklar sağlanmıştır.

Kamu personelinin sorunlarını çözmek ve bir merkezi düzeyde personel

birimi kurulması bağlamında Devlet Personel Dairesi kurulması başta Barker Raporu

olmak üzere hemen her çalışmada tavsiye edilmiş ve 27 Mayıs sonrası dönemde bu

örgüt kurulmuştur.

225

İdare alanında üniversitelerin ve vatandaşların ihtiyaçlarını karşılamak üzere

çevirilerin yapılması ve bir kısım yayınların ders kitabı olarak okutulması yabancı

uzman raporları sonucunda olmuştur. Yine bu doğrultuda faaliyetlerden biri olarak

amme idaresi alanında yurt dışına eğitim görmek amacı ile eleman gönderilmeye

başlanmıştır. Barker Raporu uyarınca yürütülen görüşmeler sonucunda ilk olarak beş

kişiden oluşan bir grubun Güney Kaliforniya Üniversitesi Kamu Yönetimi okuluna

gönderilmesi kararlaştırılmıştır. Bu kişiler arasında SBF’den Cemal Mıhçıoğlu, Bedri

Gürsoy, Cumhur Ferman, Behiç Hazar ve Hukuk Fakültesinden Erol Bilik

bulunmaktaydı. Anlaşma doğrultusunda daha sonra ise SBF’den Arif Payaslıoğlu,

Fahir Armaoğlu, İlhan Unat ve Suat Bilge yer almaktaydı. Ayrıca istanbul

Üniversitesi Hukuk ve İktisat Fakültelerinden gidenler olmuştur(Mıhçıoğlu, 1988:7-

8). Burada hemen şunu da ifade etmek gerekmektedir ki Güney Kaliforniya

Üniversitesi Kamu Yönetimi okulunun dekanının Barker Raporunu yazan

komisyonun üyelerinden Emery Olson olduğudur.

Raporlarda en çok saptamada bulunulan konulardan biri olan kamu idareler

arasında görev bölüşümü konusu aynı zamanda idari reform tarihinin ve yakın

dönem Türkiye tarihinin üzerinde en çok eleştiri getirilen konusudur. Türkiye’nin

aşırı merkeziyetçi bir yapıda olduğunu öne süren bir kısım görüşler devletin rasyonel

bir işleyişe kavuşturulması bağlamında yerelleşmenin önünün açılmasını istemekte

ve vesayetçi bir yönetim anlayışının egemen olduğunu öne sürmektedirler.

Türkiye’nin idare sistemine dair ezberlerden biri olan bu konuda sistematik bir

araştırma ve inceleme bulunmamakla birlikte alışkanlıktan olsa gerek idareyi

eleştirmek isteyenlerin ilk yaptığı işlerden biri kamu idareleri arası görev paylaşımı

konusunu gündeme getirmek olmaktadır. Bu eleştirinin kısmen de olsa bir haklılık

226

payı bulunmakla birlikte Türk kamu yönetimine dair temel sorunun kamu hizmetinin

sunumunun iyileştirilmesi, niteliğinin artırılması ve kaynak sorununun çözülmesi

olduğu unutulmaktadır. Sorun kamu hizmetini merkezi idarenin mi yerel yönetimin

mi yaptığından daha çok nasıl yapıldığı ve etkinliği sorunu olduğu unutulmakta veya

ihmal edilmektedir.

Yabancı uzman raporlarında yer alan konulardan bir diğeri memur sayısının

azaltılması sorunudur. Günümüzde de sıkça dile getirilen bu görüşün doğru olmadığı

nüfusa oranla kamu personeli sayısına baktığımızda daha iyi anlaşılmaktadır. Kamu

personeli sorunu sadece kamu personeli sorunu olarak ele alınmaması gereken bir

sorun alanıdır. Ülkenin içinde bulunduğu kamu politikalarından bağımsız olmayan

memur siyaseti, devlete yüklenen görev ve sorumluluklarla yakından ilgilidir.

Örneğin neo-liberal yönetim anlayışında devletin küçültülmesi ve kamu

hizmetlerinin piyasa aktörlerine gördürülmesi yaklaşımı benimsenirken doğal olarak

böyle bir yapı içerisinde kamu personelinin azaltılması gerekmektedir. Yada

1930’ların koşulları içerisinde kamuya bir çok alanda görev verilirken bu görevleri

yerine getirmek üzere daha fazla kamu görevlisine ihtiyaç duyulmaktadır.

Bu raporlarda dile getirilen tavsiyelere bağlı olarak kurulan kamu

örgütlerinden biri de Karayolları Genel Müdürlüğüdür. Daha önce Bayındırlık

bakanlığına bağlı bir daire başkanlığı biçiminde örgütlenmiş bulunan bu birim,

Türkiye’nin yol siyasetini belirlemek üzere kaleme alınan 1948 tarihli Hilts raporu

sonucunda yeniden düzenlenerek genel müdürlük olarak örgütlenmiştir. Bu raporla

aynı zamanda ulaşımda demiryolu tercihi tamamen rafa kaldırılarak karayollarına

öncelik verilmiştir.

227

BÖLÜM II

PLANLI KALKINMA DÖNEMİNDE YAPILAN İDARİ REFORM

ÇALIŞMALARI

I- Yeni Bir Dönem ve Yeni Bir Başlangıç 1961 Anayasası

Demokrat Parti iktidarının son döneminde toplumsal hoşnutsuzluklar ve iç

siyasetteki gerginlikler yeni gelişmelerin ip uçları olarak aslında tarihsel bir uyarı

görevi üstlenmişlerdi. Askeri bürokrasi, hükümeti bir çok defa uyarmış ancak

dönemin başbakanı bir müdahale olmayacağı konusunda kendinden emin biçimde

ABD ile Sovyetler Birliği arasında bir denge oluşturmaya çalışıyordu. Bu tavrı ile

DP, iktidarını garanti altına almaya çalışıyordu. Hükümetin 1960’lı yıllara doğru

ABD ile arası açılmaya başlamış ve Başbakan Sovyetler Birliği kartını kullanmaya

başlamıştı(Gerger, 1999:92). Dış finans çevreleri, IMF ve ABD planlı bir

stabilizasyondan yana tavır alırlarken bu aslında DP iktidarının sonunu hazırlayan

önemli bir karar olmuştu. Askerler 27 Mayıs 1960 sabahı idareye el koyduklarını ilan

ederlerken, yeni bir dönemin de kapıları açılmaktaydı.

1950 yılında iktidarın el değiştirmesiyle ortaya çıkan atanmışlar-seçilmişler

çelişkisi dönemin ve yakın dönem cumhuriyet tarihinin temel tartışma alanlarından

biri olmuştur. DP iktidarı döneminde sivil bürokrasinin siyasal iktidara Cumhuriyet

ilkelerine fazla hassasiyet göstermediği, piyasa ekonomisine fazla önem verdiği ve

zamanla otoriteryen bir tutum içine girdiği gibi bir kısım eleştiriler getirererk

hükümeti uyarmıştır. Demokrat Parti iktidarı bu uyarıları önceleri dikkate alıp daha

ihitiyatlı bir tutum izlerken üst üste kazandığı seçim başarıları nedeniyle zamanla bu

eleştirilere kulaklarını tıkamış ve iktidar sarhoşluğu ile hırçınlaşarak muhalefeti

susturmak istemiştir.

228

Önceki dönemde dış yardıma dayalı bir birikim modeli çerçevesinde bir

kalkınma çabası içinde olan Türkiye bu dış yardımların çoğunu ABD’den

almaktaydı. Soğuk savaş döneminin kilit ülkelerinden biri olan Türkiye uluslar arası

denge politikasında “stratejik ve jeo politik” önemini kullanmakta, Marshall planı ile

kendisine biçilen NATO ve Avrupanının tedarikçi ülkesi işlevini yerine

getirmekteydi. Türkiye’ye verilen bu rol 27 Mayıs 1960 müdahalesi sonrasıda da

devam etmiş ve Türkiye soğuk savaş ortamında bloklar arası yürütülen mücadelede

politikasını ABD lehine iyice pekiştirmiştir. 27 Mayıs müdahalesine, müdahale

sonrası gelişen uluslar arası olaylar açısından baktığımızda Türkiye’ye biçilen rolün

ne olduğu daha açık biçimde görülmektedir. Soğuk savaşın ve dehşet dengesi olarak

nitelenen nükleer savaş tehdidinin zirvede olduğu bir dönemde ABD ile ilişkilerini

soğutmaya ve Sovyetler Birliğine yakınlaşmaya çalışan bir Türkiye yerine, ABD ile

olan askeri ve ekonomik ilişkilerini daha da artıran göreceli de olsa istikrara

kavuşmuş bir Türkiye tercih edilmekte ve ABD çıkarları açısından daha olumlu bir

gelişme olarak değerlendirilmektedir. Askeri müdahaleye sadece uluslar arası

konjonktör açısından değil müdahale sonrası iç gelişmeler ve yapılan düzenlemeler

açısından da bakıldığında bu savı destekleyen önemli gelişmelerin olduğu

görülmektedir. Yeni anayasa ile önce Genelkurmay Başkanlığının statüsü yeniden

düzenlenerek Savunma Bakanlığından ayrılarak Başbakanlığa bağlanmıştır. Milli

Güvenlik Kurulu anayasal bir kurum haline gelmiştir. Yine bu dönemde Ordu

Yardımlaşma Kurumu (OYAK) kurulmuştur.

1961 Anayasasının Büyük Millet Meclisini, egemenliği tek başına kullanan

kurum olmaktan çıkararak egemenliğin kullanımını anayasal bir kısım yetkili

organlara devrettiği, bu durumun anayasanın özgürlükçü ve demokratik olma

229

özelliğini zayıflattığı sivil bürokrasiyi siyasal iktidar karşısında güçlendirdiği dile

getiirlmiştir(Heper, 1983:296). Bu kuruluşların başında Anayasa Mahkemesi, Milli

Güvenlik Kurulu ve Üniversiteler gelmektedir. Türkiye’nin önemi 1962 yılındaki

Küba krizi ile yeniden ortaya çıkmıştır. ABD’nin Küba’da bulunduğunu iddia ettiği

Sovyet füze rampalarının sökülmesi talebini Küba makamları kabul etmeyince ABD

bu ülkeyi abluka altına almış ve olaya Sovyetler Birliği müdahale etmiştir. Yaşanan

krizi sonucunda ABD ve Sovyetler Birliği bir nükleer savaşın eşiğine gelmişlerdir.

ABD ve Sovyetler Birliği aralarında yaptıkları müzakerelerde Türkiye’de bulunan

ABD, Küba’da bulunan Sovyet füze rampalarının sökülmesi konusunda başlangıçte

bir anlaşma sağlanamazken, ancak aylar süren görüşmeler sonucu bu ülkelerdeki

füze rampalarının sökülmesi konusunda bir uzlaşma sağlanabilmiştir. Türkiye

gelişmeleri uzaktan izlemekle yetinmiş ve süreç sonunda ortada kalmıştır. Soğuk

savaş döneminin hedef tahtasındaki ülkesi Türkiye, bir yandan az gelişmişlik

kıskacında kalkınmaya ve gelişmeye çalışırken diğer yandan uluslar arası politikada

kendisine yol çizmeye çalışıyordu.

1961 Anayasası kamu çalışanlarına sınırlı biçimde de olsa örgütlenme hakkı

vermesi, Danıştay’ın üst mahkeme olarak yürütüme organının eylem ve işlemelerine

karşı denetim gücünün artırılması, üniversitelere bilimsel ve idari özerklik vermesi

gibi bürokrasiyi iktidar karşısında dengelemeye çalışırken aynı zamanda ekonomi

politikları konusunda da neo- devletçi bir politika ve tutum içine girilmiştir. Ancak

bu politika ve yön değişiklikleri Adalet Partisi iktidarı tarafından dikkate alınmamış

ve bürokrasi ile siyasal iktidar arasında yeniden bir sürtüşme ve mücadele

başlamıştır. Bu mücadele 12 Mart 1972 askeri müdahalesine varan bir süreçte

ilerlerken ülke yeniden siyasal ve yönetsel bir kriz içine girmiştir.

230

1961 Anayasasının getirdiği yeni düzen içerisinde devlete yeni bir takım

görevler verilirken bu görevlere bağlı olarak kamu hizmetlerinin alanı genişlemiş ve

kamu görevlilerinin sayısı hızla artmıştır. Bu dönemde DPT öncü bir kurum niteliği

kazanırken hazırlanan beş yıllık kalkınma planları ile yeni bir kalkınma hamlesi içine

girilmiştir. Bu dönemde başta idarenin yeniden düzenlenmesi olmak üzere DPT’na

önemli görevler verilmiştir. DPT bünyesinde yetişmiş olan tekno-bürokrat olarak

isimlendirilen(Heper, 1983:297; Eryılmaz, 2002:148) yeni bir bürokrat tipini de

ortaya çıkarmıştır.

27 Mayıs 1960 askeri müdahalesini izleyen günlerde yoğun bir biçimde

idarenin yeniden düzenlenmesi çalışmaları üzerinde durulmuştur. Bu çalışmaların

yürütmelisine katkıda bulunmak üzere Devlet Planlama Teşkilatı ve Devlet Personel

Başkanlığı kurulmuştur. Bu doğrultuda idarenin yeniden düzenlenmesine ilişkin

olarak en bilinçli, konuya hakim, çalışmaların 1960’lı yıllardan itibaren başladığını

görüyoruz.

Askeri müdahale sonrası Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi, Devlet Planlama

Teşkilatı ve Devlet Personel Dairesi üst düzey yöneticilerinden oluşan bir komisyon

tarafından Milli Birlik Komitesine sunulan raporda: “Şumullü bir idari reform ve

reorganizasyonun esaslarını hazırlamak, bunun için lüzumlu incelemeleri yapmak ve

yaptırmak; devletin başlıca teşkilat bölümleri arasındaki görev ve yetki

tedahüllerinin, tekerrürlerinin ve boşlukların giderilmesini sağlamak; değişen

ihtiyaçların idari teşkilat ve usullerde yapılmasını gerektirdiği değişiklik ve

ayarlamaların devamlı surette yapılmasına nezaret etmek; çeşitli idari ıslahat

faaliyetleri arasında ahenk sağlamak; bu faaliyetlerle ilgili olarak ortaya çıkabilecek

231

ihtilafları gidermek üzere gerekli tedbirleri almak gibi öneri ve tavsiyeler” yer

almıştır.

27 Mayıs müdahalesi, devam eden idari reform çalışmalarına hız vermiş, yeni

reform hamlelerinin daha çabuk uygulamaya aktarılması için uygun zemin

hazırlamıştır(Mıhçıoğlu, 1963:1-3). Bu zemin yeni bir anayasanın hazırlanmasıyla

pekiştirilmiş ve planlı bir kalkınma ile yönetimin planlı kalkınmasının gereklerine

uygun olarak geliştirilmesi ve yeniden düzenlenmesi karara bağlanmıştır. Bu

çalışmalardan büyük ümitler beslenmesine ve her türlü koşulun uygun olmasına

rağmen, bu atılım çabaları(Sürgit, 1972:78) gerçekleşme ve uygulama imkanı

bulmadan dejenere olmuş, bütün zamanlarda olduğu gibi asıl amacından

uzaklaşmıştır.

Bu dönem içinde yine hükümetçe kabul edilen hedefleri gerçekleştirecek

uzun ve kısa vadeli planlar hazırlanmak maksadıyla 30 Eylül 1960 tarihinde Devlet

Planlama Teşkilatı (DPT) kurulmuştur. Ayrıca 13 Aralık 1960 tarihinde Devlet

Personel Dairesi (DPD), kamu personel yönetimi alanındaki çalışmaları yürütmek,

koordine etmek ve düzenlemek maksadıyla kurulmuştur(Ergun, 1992; 15). 1960

yılından sonra başlayan planlı kalkınma döneminde kamu yönetiminin gelişmesine

katkı sağlamak ve karşılaşılan sorunlara çözümler getirmek maksadıyla bir kısım

çalışmalar yapılmaya devam edilmiştir.

1960’lı yıllarla birlikte devletin yeni rolüne uygun olarak giderek artan ve

çeşitlenen kamu hizmetlerini karşılamak üzere çeşitli kamu örgütleri kurulmuştur.

Bunlar bakanlık düzeyinden başlayarak, en küçük birime kadar devam ederken ülke

yeni bir heyecan ve kalkınma anlayışı ile yeni bir atılım hamlesi içine girmiştir. Bu

dönemde artan önemine ve işlevine istinaden enerji politikalarını belirlemek, ülkenin

232

ihtiyaç duyduğu enerji kaynaklarıın tespit etmek amacı ile farklı kurumlara verilen

bu görevler tek çatı altında Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı ismi altında

toplanmıştır. Ayrıca köylü ve çiftçi kesimlerinin sorunlarını daha yakından takip

etmek ve bu sorunlara en kısa zamanda çözümler üretmek amacı ile Köyişleri

Bakanlığı kurulmuştur. Yine bu dönemde artan önemine ve orman varlığının

korunması konusunda merkezi düzeyde bir örgütlenmeye ihtiyaç duyulması

nedeniyle Orman Bakanlığı ve gençlik ve spor işlerini yürütmek üzere Gençlik ve

Spor Bakanlığı kurulmuştur(Sencer, 1986:211). Ayrıca bu dönemde 657 sayılı

Devlet Memurları Kanunu hazırlanarak meclise sunulmuştur. 1965 yılında

yasalaşarak yürülüğe giren devlet memurları kanunu ile parçalı bir yapıda olan ve

uzmanlık isteyen bir alana dönüşen kamu personeli rejimi kısmen de olsa bir düzene

kavuşmuştur. İlgili bölümde ifade edildiği gibi memur siyasetinin belirlenmesi ve

liyakat ve kariyer esaslı bir personel rejiminin düzenlenmesi, 1950’li yıllarda

başlayan ve hemen her idari reform raporunda üzerinde ısrarla durulan ve önemine

değinilen bir konu olmuştur. Bu raporlarda üzerinde durulan konulardan biri olan

personel sorunu konusunda merkezi düzeyde bir düzenlemeye gidilmesi isteği bu

dönemde çözüme kavuşturularak merkezi düzeyde bir Devlet Personel Dairesi

kurulmuştur.

Yeni toplumsal talepleri karşılamak üzere hazırlanan 1961 Anayasası yasama

ve yürütme karşısında denetleyici ve dengeleyici biçimde yargı erkini öne

çıkarmıştır. Anayasa bu bağlamda demokratik ve toplumsal beklentilere karşılık

olarak temel hak ve hürriyetleri tam bir güvence altına alırken, vatandaşların çağdaş

ülkelerde olan sosyal ve ekonomik haklara sahip olmasını da kapsamlı biçimde ele

almıştır. 1961 Anayasası ile geniş hak ve özgürlükler elde eden farklı toplum

233

kesimleri giderek daha örgütlü bir yapıya bürünerek toplumsal muhalafetin

öncülüğünü yapmaya başlamışlardır(Sencer, 1986:132). Toplumsal muhalefetin bu

derece etkin ve işlevsel bir niteliğe kavuşarak politika belirleme süreci üzerinde

önemli bir aktör haline gelmesi iktidarları rahatsız ederek bu durumdan anayasayı

sorumlu tutmaya başlamışlardır.

1- Planlı Ekonomi Politikaları Doğrultusunda Yeni Yön Bulma Arayışları

1950’li yılların ikinci yarısında yaşanan tıkanma ve durgunluk dönemi

uygulanan uyum politikaları ile 1960’lı yılların başında son bulurken ekonomi yeni

bir genişleme sürecine hazır hale getiriliyordu. Bu dönemin temel özelliği öncelikle

iktisat politikalarının planlama tabanına oturtulmuş olmasıydı. 1963 yılından

başlayarak beşer yıllık planlarla dördüncü plana kadar yapılan tüm eleştrilere rağmen

bu planlar yatırım politikaları üzerinde etkili olmuştur. Bu dönemde kamu yatırımları

plan çerçevesinde hazırlanan yıllık programlara uymak durumunda iken özel sektör

yatırımları çeşitli teşvik ve desteklerden yaralanabilmek için Devlet Planlama

Teşilatı ve diğer kamu kuruluşlarının onayına gerek duymakta idiler. Bu durumun

sonucu olarak yatırım politikaları ve uzun dönemli kaynak tahsisleri önemli ölçüde

plan doğrultusunda yürütülmekteydi(Boratav, 1995: 94). 1960 sonrası dönemde

yaşanan planlama deneyimi 1930’lu yıllarda yaşanan sanayi planları ile bir çok

alanda benzerlik taşımakla birlikte farklı içerikteki yapılanmalar olduğu

gözlenmektedir. Boratav bu dönemin, korumacı, iç pazara dönük ve ithal ikameci

görüntüsü ile 1930’lı yıllara benzemekle birlikte sanayileşmenin içeriği, yatırımların

dağılımı ve sektör öncelikleri bakımından farklı özellikler taşıdığını belirtmektedir.

1950’li yıllarda uygulanan liberal ekonomi politikaları ile toplumsal değişme

hız kazanırken yeni sınıfsal ilişki ve oluşumlara yol açan ekonomik ve toplumsal

234

gelişmeler, devlet yapılanmasında ve bürokratik yönetim geleneğinde önemli

dönüşüme ve değişime de işaret etmektedir. Üretim ilişkilerinde ve birikim

süreçlerinde yaşanan değişime bağlı olarak toplumsal alanda yeni aktörler ortaya

çıkarırken, devlet eliyle sanayileşme yerini özel sektör öncülüğünde bir kalkınma

anlayışına bırakmıştır. İşte 1960 müdahalesi bu yapıyı değiştirmek ve devleti yeniden

kalkınmada öncü ve motor güç haline getirmek amacı ile yapılmışken geçen zamanla

hızla bu amacından uzaklaşmış ve 1970’ların ortalarına gelindiğinde bambaşka bir

yapı ortaya çıkmıştır.

Planlı kalkınma dönemi 1961 Anayasası ile başlarken, DP iktidarının son

günlerinde bir planlma birimi kurulacağı konuşulurken bu örgütün ancak iktidarın

buna ömrü yetmemiş ve Devlet Planlama Teşkilatı Tinbergen öncülüğünde yapılan

çalışmalarla 1962 yılında, büyük heyecanlar ve beklentilerle resmen kurulmuştur.

Devlet Planlama Teşkilatı 1970’li sonuna kadar ülkenin en önemli ve en prestijli

kurumlarından biri olurken, kurum bir anlamda önemli bir okul haline dönüşmüş ve

ülkenin bir çok aydın ve bürokratı buradan çıkmıştır.

Bu dönemde giderek çeşitlenen kamu hizmetlerini karşılamak üzere yeni

bakanlıklar kurulmuş, devlet bakanlıklarının sayısı artmaya başlamış ve DPT’ye

önemli bir işlev yüklenmiştir. Heper’in “neo-devletçilik” olarak nitelendirdiği bu

dönemde DPT bünyesinde çalışan teknokrat-bürokratların kamu politikalarının

belirlenmesinde siyasal iktidardan daha çok kendisinin öne çıkmasını isterken bu

durum iktidarla bu gurup arasında sürtüşmelere yol açmıştır.

Türkiye bu dönemde Batı ile ilişkilerin kuvvetlendirmek isterken, 1 Aralık

1964 yılında imzaladığı Ankara Anlaşması ile Avrupa Ekonomik Topluluğu(AET)

ile üyelik anlaşması yapmıştır. Türkiye’nin Ortak Pazar üyeliği yolunda ilk adımı

235

oluşturan bu anlaşma ile sonucu kestirilemeyen ve nerede nasıl biteceği belli

olmayan bir ilişki başlamıştır. 22 Kasım 1970 yılında imzalanan ek protokol ile

Türkiye’nin yirmi iki yıllık bir süreçte tam üyeolacağı öne sürülürken içerde yerli

sanayinin Avrupa rekabetine dayanamayacağı ve çökeceği tezi etrafında toplanan bir

kısım görüşler “onlar ortak biz pazar” savını ileri sürerek bu ortaklık anlaşmasına

muhalefet etmişlerdir.

Bu dönemde “tam bağımsızlıkçı ve iktisadi kalkınmayı devlet öncülüğünde”

sağlamayı amaçlayan ve “Türkiye’nin yönünün ne olması gerektiğini soran” sorular

etrafında tartışmalar yürümekteydi. Bu tartışmalar dönemin temel politikalarını

göstermesi bakımından önemli veriler sağlarken Avcıoğlu’nun “Türkiye’nin Düzeni”

isimli kitabının yayınlanması, Cumhuriyet Halk Partisinin 1969 seçimlerinde seçim

bildirgesinde “düzen değişikliği” kavramını kullanması ve “ortanın solunda

olduğunu” ilan etmesi ülkede yükselen sol muhalefeti gösteren önemli gelişmelerdi.

1965 seçimlerinde İşçi Partisinin parlamentoya girmesi ile bu süreç hızlanırken

Adalet Partisi iktidarına karşı toplumsal muhalefet yükselmekteydi. Ancak hemen

belirtmek gerekmektedir ki sol söylemin iktidar alternatifi haline gelmesi için 1973

seçimlerini beklemek gerekmekteydi.

İthal ikameci ve montaj sanayine dayalı olmakla eleştirilen Türkiye’deki iktisadi

sistem radikal eleştirilere maruz kalırken tüm dünyada olduğu gibi Türkiye’de de

kalkınma gelişme kavramları sihirli sözcükler haline gelmiş bu tartışmalar

entellektüel yaşamın ve kamu politikalarının değişmez gündemi haline gelmiştir.

236

2- İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, 1961

27 Mayıs 1960’da askerlerin yönetime el koyması ile yeni bir süreç başlamış,

kamu kurumlarının kurumsallaşması bir anlamda bu dönemde olmuş ve önemli bir

çok yeni kamu örgütü kurulmuştur. Bir anlamda genç cumhuriyete yeni bir “yön”

verme amacı ile heyecanlı tartışmalar ve entelektüel arayışlar hızlanmıştır. Bu

amaçla yapılan önemli çalışmalardan biri Milli Birlik Komitesi ve DPT’nin talebi

üzerine Türkiye Ortadoğu Amme İdaresi öncülüğünde yapılan ve 10 Şubat 1961 de

ilgili makamlara verilen “İdari reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor”dur.

Yabancı ve Türk uzmanların ortak çalışması olan bu kısa çalışma11 ile ilk defa Türk

uzmanlar kapsamlı bir çalışma içinde yer almışlar ve bu amaçla bir komisyon

kurarak askeri yönetimin isteği üzerine daha sonra yapılacak olan daha kapsamlı bir

idari reform projesi için taslak bir metin hazırlamışlardır. Toplam yirmi bir sayfadan

oluşan bu taslak metin daha sonra yapılacak tüm çalışmaların yöntem, varsayım,

saptamalar ve tavsiyeler bağlamında esin kaynağı olmuştur. Bu metinde yapılan

değerlendirmeler ve analizler daha sonra yapılacak olan MEHTAP, İYD ve KAYA

raporlarına aynen girmiş hatta Kenan Sürgit tarafından kaleme alınan “Türkiye’de

İdari Reform” çalışması bu çalışmanın sistematik ve veriler bakımından tekrarı

mahiyetinde olmuştur. Bu husus Emre tarafından da yerinde bir saptama ile tespit

edilmiştir. Giriş kısmında raporun amacı şu ifadelerle anlatılmaktadır:

“...öncelikle idari reform ve reorganizasyonun mahiyeti hakkında

realist bir görüşe varılmasına hizmet etmek ve ikinci olarak

11 Rapor TODAİE bünyesinde oluşturulan ve başkanlığını TODAİE Genel Müdürü Profesör Kemal Fikret Arık’ın yaptığı üye olarak Birleşmiş Milletlerin Enstitü müşaviri David M. Watters ve yine BM müşavirlerinden J. M. Foster ile Türk uzmanlar Doç. Dr. Cemal Mıhçıoğlu, Kenan Sürgit, Nabi Dinçer, Tahir Aktan ve Özer Ozankaya’nın bulunduğu komisyon kısa bir süre içinde yapılacak daha büyük bir çalışma için ön rapor hazırlamışlardır.

237

Türkiye’de girişilecek bir idari reformun hangi sahaları içine

alabileceği, idari reformu doğuran sebepler, reformun mahiyeti ve

kapsamı, idari reform ve reorganizasyonu gerçekleştirecek

mekanizma ve reformla ilgili bazı genel düşüncelere varmaktır”

Çalışma iki bölümden oluşmuştur. Birinci kısımda konun genel bir tartışması

yapılarak idari reform ihtiyacını doğuran sebepler, reformun içeriği ve kapsamı ile

reformla ilgili bir kısım genel düşünceler üzerinde durulmaktadır. İkinci bölümde ise

Türkiye özelinde yapılan idari reform çalışmaları özet biçimde tekrarlanmış ve idari

reformu gerçekleştirecek kurumlar üzerinde durulmuştur. Fakat burada “İkinci

Dünya Savaşından Sonra Türkiye’de Yapılan İdari Reform Çalışmaları” başlığı

altında ilginç bir biçimde sadece Neumark, Barker ve Martin-Cush Raporu

sıralanmış Dorr, Thornburg, Chaillaux, Mook, Fisher raporları gibi kurumsal bazda

yapılan çalışmalar yok sayılmıştır. Bu hususta ayrıca herhangi bir açıklama da

yapılmamıştır.

İdari reform ihtiyacını doğuran sebepler sıralanırken konu genel ifadelerle

anlatılmaya çalışılmış ve sistematik çerçevede ele alınmamıştır. Bu yaklaşım daha

sonraki incelemelerde de aynen tekrarlanmıştır. Burada yapılan tanımlama ve çizilen

çerçeve doğrultusunda idare aygıtının sürekli bir reform ihtiyacı içinde olduğu

sonucuna varılmaktadır(Ön Rapor, 1965:6). Kısmen haklılık payı bulunmakla

birlikte raporda idari reformun anlamı ve içeriği konusunda bir netlik yoktur. Daha

baştan yapılan bir tanımlama ile reform terimi muğlak, her tarafa çekilebilen, sınırları

net olarak çizilemeyen, belirsiz bir kavrama dönüşmüştür. İdari reform teriminin

kapsam ve içeriğinin tam olarak belirlenememesi yapılacak iyileştirmelerin nerede

durması gerektiği sorununu ortaya çıkarmakta ve istenilen sonuçların alınmasını

engelleyen bir psikolojik eşik oluşturmaktadır.

238

Raporda reformu doğuran sebepler sıralanırken bir çelişki dikkatlerden

kaçmamaktadır. Bir yandan idari reform ihtiyacının iktisadi ve sosyal alanda ileri

hamleleri büyük ölçüde devlet eliyle yapmak zorunda bulunan ülkelerin idare

aygıtını etkili bir kalkınma aracı haline getirmek arzusunun II. Dünya savaşı

sonrasında ortaya çıktığı öne sürülmektedir. Diğer yandan ise 1900 yıllardan

başlayarak devletlerin görev ve sorumluluklarının artmasına bağlı olarak idare

hizmetlerinin kapsamının genişlediği ve ölçeğinin büyüdüğü, bu gelişmelere bağlı

olarak kamu sektörünün çok sayıda personel istihdam etmeye başladığı ve büyük

masraflarla işleyen muğlak bir devlet mekanizmasının ortaya çıktığı öne

sürülmektedir. Bu durum sonucunda devlet kesiminin verimliliği ve ekonomikliği

tartışmaya açılmakta, bir süre önce devlet kesimini büyüten kamu politikalarını

uygun gören yaklaşım bir süre sonra bundan vazgeçerek devletin kötülükleri

üzerinde durmaya ve bu bağlamda devlet kesimini küçültmek isteyen politikalar

üretmeye başlamaktadır(Ön Rapor, 1965:6). Gözlerden kaçan bu iki saptama aslında

birbiri ile iki zıt dünya görüşünü ve yönetim sistemini ifade etmektedir.

Benzer bir durum “idari reformla ilgili bazı genel esaslar” isimli başlık

altında sıralanan dokuzuncu maddede de görülmektedir. İdari reformun siyasi tercih

meselesi olabilecek konulara dokunmaması tavsiye edilirken devletin iktisadi alana

müdahalesinin ölçüsü gibi politik tercih konusu olan bir sorun alanının idari

reformun kapsamı dışında tutulması gerektiği belirtilmektedir(Ön Rapor, 1965:9).

Halbuki raporun Türkiye başlığı altında sıralanan ve özetleri verilen Neumark,

Barker, Cush gibi raporlarda ve bu çalışmada yer almayan Dorr ve Thornburg

raporlarında idari reform konusu doğru biçimde tam olarak politik bir sorun olarak

239

ele alınmakta ve idari reform sorunu devlet sorunu ile eş değer bir sorun olarak

değerlendirilmektedir.

Çalışmanın ana temasını oluşturan “idari reform konusunun politik tercihlerle

doğru orantılı bir sorun alanı olduğu” şeklindeki önermenin bu çalışmada net

biçimde ortaya çıktığı görülmektedir. 1950-1960 döneminde uygulanan görece

liberal politikalara –tek nedeni bu olmasa da nedenlerden biri olarak gösterilen-

refleks olarak gelişen ve ortaya çıkan 27 Mayıs askeri müdahalesi ile “plancı ve daha

devletçi” kamu politikaları ve bu anlamda yeni bir yön arayışı ortaya çıkmıştır. Bu

bağlamda Ön Rapor metni bu atmosferi birebir yansıtmakta ve önceki dönemin

reform projelerinden ayrılmaktadır. Örneğin memur sorunu bu çalışmada diğer

metinlerde “ezber” haline gelmiş bir tespitten uzaklaşarak Türkiye’de memur

sayısının söylendiği gibi çok olmadığı, sorunun kamu personelinin dağılımından

kaynaklandığı ve memur sayısının fazla olduğuna dair görüşün “sathi bir

değerlendirme”(Ön rapor, 1965:9) olduğu belirtilmektedir. Halbuki önceki

çalışmalarda memur sayısının fazla olduğu ve acil olarak bunların sayısının

azaltılması ve bu konu ile ilgili “tenkisat komisyonları” kurulması tavsiye

edilmekteydi. Bu farklılaşma ve ayrım kısa bir süre sonra aynı heyetin katılımı ile

ortaya çıkan MEHTAP raporunda daha net biçimde görülmektedir.

Raporun idari reformu doğuran sebepler başlığı altında sıralanan nedenlerin

aslında kuşbakışı bir değerlendirme ve sınıflandırma ile iki başlık altında toplandığı

görülmektedir. İdari reformun öncelikle en yalın ifadesi ile idare aygıtının basit ve

hızlı çalışan bir işleyişe kavuşturulması için alınması gereken tedbirlere ve yapılacak

olan düzenlemelere işaret eden ve idari sistemin iç dinamiklerinden kaynaklanan

nedenler ile idari sisteme dışardan gelen yeniden düzenleme talepleri(Ön rapor,

240

1965:6). Ancak dış faktör değerlendirmesinin tüm çalışmalarda yok sayıldığı ve

üzerinde durulmadığı görülmektedir. Fuat Paşa’nın bir asır önce “pabuçcu muştası”

dediği dış faktör gerçeği hep yok varsayılmıştır. Halbuki Türkiye’nin yakın dönem

tarihi, reform pratiği ve modernleşme öyküsü bakımından önemli bir veri olan bu

saptama gözlerden uzak tutulmuştur.

1945 sonrası dönemde çok partili yaşama geçilirken, bu konu daha net

biçimde ortaya çıkmaktadır. Nasıl ki Türkiye’nin çok partili yaşama geçmesi sadece

Türkiye’nin toplumsal dinamikleri ve iktisadi gelişmeleri ile değil uluslararası

ilişkilerde yaşanan gelişmeler ve yeni saflaşmalar bağlamında da ele alınmakta ve

açıklanmaya çalışılmakta ise Türkiye’nin idari reform pratiği de bu bağlam

düzeyinde ele alınmak ve irdelenmek durumundadır. İdari reform çalışmalarını salt

teknik, idareyi ve idarenin işlem ve eylemlerinin basitleştirilmesi noktasında ele

aldığımızda konunun tam olarak anlaşılmasının önünde setler oluşturmakta ve ciddi

bir yöntemsel hata yapılmaktadır. Bu nokta kamu yönetimi disiplininin temel

problemlerinden biri olarak karşımıza çıkarken idari reform sorununu Taylorist bir

bakış açısı ile “etkili, verimli, hızlı” idare dizgesine hapsetmek reformun toplumsal

ve siyasal ve ekonomik boyutunun gözden kaçırılmasına neden olmaktadır. Yönünü

iki yüz yıldır batıya dönmüş Türkiye’nin modernleşme hareketinden bağımsız bir

reform projesi düşünmek eksik bir değerlendirme olacaktır. II. Mahmut döneminde

başlayan modernleşme hareketi bir yandan Türkiye’yi ileri, çağdaş, batılı ülkeler

seviyesine getirmek isterken diğer yandan yönetsel ve örgütsel anlamda da ona

benzetmek istemektedir.

1933 Dorr Raporu ile başlayan, Thornburg, Neumark, Barker, Martin-Cush,

Mook ve Fisher Raporları ile devam eden reform çalışmalarında sürekli olarak

241

uzmanlardan oluşan bir komisyon kurulması ve idarenin esaslı bir biçimde

incelenmesi tavsiye edilirken bu öneri İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında

Ön Raporda da tekrarlanmıştır. Bu tavsiyeye ancak 1963 yılında yayınlanan

MEHTAP Raporu ile uyulmuştur.

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor idari reform hakkında

yazılan en kısa metinlerden biri olmasına rağmen en nitelikli ve idari reformun

felsefesini tartışan nadir çalışmalardan biridir. Çalışmada idari reform sorununun

tarihsel, toplumsal ve iktisadi sorunlarla doğrudan ilgisine dikkat çekilmekte ve bu

çalışmaların idare aygıtının sorunlarını bir anda çözecek “sihirli formüller” olarak

görülmemesi gerektiği öne sürülmektedir. Ayrıca idari reform çalışmalarının başarılı

olabilmesi için “psikolojik havanın” önemine dikkat çekilmekte ve bu çalışmaların

sonuca ulaşmasında kamu çalışanları tarafından benimsenmesinin önemine işaret

edilmektedir. Memurların reform çalışmalarına karşı geliştirecekleri direncin ne

kadar başarılı reform metinleri oluşturulursa oluşturulursun istenilen sonuçların

alınamayacağı ve başarı şansının düşük olduğu ileri sürülmektedir. Aynı şekilde

halkın reform çalışmalarını benimsemesinin ve katılımının sağlanmasının önemine

vurgu yapılarak(Ön Rapor, 1965:8-9) bir anlamda Türkiye’nin reform pratiğinin

ciddi bir eksikliğine işaret edilmektedir. Türkiye’de yapılan reform çalışmaları ya

yurt dışından gelen yabancı uzmanların reçetelerine yada içinde uygulayıcıların ve

toplum kesimlerinin olmadığı kuramcıların oluşturduğu “ihtisas komisyonu”

raporlarına dayanmaktadır.

Sonuç olarak bu çalışma ile Türkiye idaresinin sorunlarını; yabancı ülkelerde

yapılmış çalışmaların ışığı altında ve Türk yönetim tarihi tecrübeleri doğrultusunda

ilgilileri düşünmeye davet eden sadece bir ön rapordur. Rapor iki amaçla yapılmıştır.

242

Öncelikle, idari reform ve reorganizasyonun anlamı hakkında gerçekçi bir kanaate

varılmasının sağlanması ikinci olarak ise Türkiye’de yapılacak bir idari reform

çalışmasının kapsamını nasıl gerçekleştirilebileceği hakkında somut bir fikir vermek

olmuştur. Zaten bu çalışmadan kısa bir süre sonra metinde öne sürülen savlar

doğrultusunda yeni bir reform metni hazırlanmış ve kamu oyuna açıklanmıştır.

3- Mook Raporu, 1962

Tartışmaları uzun zamandır devam eden yeni bir personel rejimi kurma

sorunu 27 Mayıs sonrası dönemde de devam etmiş ve bu konudaki arayışlar daha da

hızlanarak başta merkezi bir personel dairesi kurulması olmak üzere 1950’li yıllarda

Amerikalı uzmanlarca ısrarla dile getirilen ve Amerikan personel rejiminden oldukça

esinlenen çağdaş bir kamu personel yasası çıkarılması hususunda çalışmalar yapmak

üzere yabancı uzmanlar çağrılmaya devam etmiştir.

Bu durum Devlet Personel Dairesi tarafından hazırlanan 1963 tarihli teksirde

şöyle nakledilmektedir: Yeni personel rejimi üzerinde derhal çalışmalara başlanması

için Başbakan tarafından Devlet Personel Dairesine ocak ayı sonunda verilen emrin

tatbikine, bir taraftan mevcut durumun tespiti için İstatistik Enstitüsü ile çalışma

birliğine gidilerek araştırmalar yapılırken diğer taraftan da teknik yardım

imkanlarından faydalanılarak yabancı uzmanların görüşlerinin alınması suretiyle

çalışmalara başlanmıştır. Bu maksatla OECD(Avrupa İktisadi İşbirliği İdaresi) ve

AID(Milletlerarası Kalkınma Teşkilatı) ile yapılan anlaşmalar gereğince iki uzman

Ankara’ya gelerek DPD’de müşavir sıfatı ile çalışmaya başlamışlardır. OECD

tarafından gönderilen Van Mook birinci defa 21.3.1962 tarihinde Ankara’ya gelip

göreve başlamış ve 7.4.1962 tarihinde ayrılmıştır. Aynı uzman ikinci defa 30.5.1962

tarihinde tekrar Ankara’ya gelmiş ve 14.7.1962 tarihinde ayrılmıştır. Ankara’ya iki

243

gelişi arasındaki süre içerisinde Fransa’da hazırladığı dört raporu Devlet personel

Dairesine sunmuştur. Rapora yazılan önsözden anlaşıldığı kadarıyla Van Mook

“Türkiye’de Memuriyet Rejimi Alanında Reform” isimli raporunu hazırlamak

için Türkiye’de birinci seyahatinde dokuz, ikinci seyahatinde ise kırk dört olmak

üzere toplam elli üç gün kalmıştır. Mook’un çalışması Devlet Personel Dairesine

teslim edildikten kısa bir süre sonra Türkçe’ye çevrilerek tam metni 1963 yılında

yayınlanmıştır.

Toplam dört ayrı rapordan oluşan incelemenin birinci kısmında Türkiye’de

“Personel Rejimi Hakkında Genel Durum” ve düşünceler sıralanırken, ikinci kısımda

“Türkiye’de Personel İdaresinde Yapılacak Reformun Ana Prensipleri ve Gayeleri”,

üçüncü kısımda Devlet Personel Dairesi başkanı Hasan Şükrü Adal’a personel

reformunun akıbeti hakkında verilen muhtıra! ve dördüncü kısımda ise “İdareci Sınıf

İçin Memur Alma ve Yetiştirme” konuları ele alınmıştır. Mook, Türk personel

sitemine dair olarak yaptığı bir değerlendirmede(1963:21),

“...Milletin kültürel, sosyal ve ekonomik sahalarda rasyonel ve

mütekamil kalkınmaya kavuşabilmesi için her şeyden önce bir

personel rejiminin tesisine lüzum vardır. Hükümetin politik

liderliğinde ve parlamentonun murakabesi altında iyi koordine ve

formüle edilmiş bir personel sistemi politikası hazırlanmalı ve bu

sistemin memleketin ve vatandaşların hayrına müessir ve dürüst bir

şekilde tatbiki sağlanmalıdır”

demek suretiyle Türkiye’de bulunuş amacını açık bir biçimde ortaya koymaktadır.

Yazar, Türkiye’de Memuriyet Rejimi Alanında Reform isimli birinci raporunda

mevcut durumu şu cümlelerle ifade etmektedir (Mook, 1963:4-5):

1- “Mevcut gruplara hiyerarşik derecelere ve maaşlara taalluk eden kadrolar,

kuruluşlarında modern idarenin icap ettirdiği nizam ve metod bakımından

244

aşikar bir terakki arzettiği halde ihtisaslaşmaya birçok yönden imkan

vermeyecek surette fazlasıyla katılaşmış(rigid) bir hale gelmiştir.

2- Personel politikası mevzusunda, kuvvetli bir merkezi sevki idarenin yokluğu,

perakende kanunlarla ihtiyaçları karşılama neticesini doğurmuş ve çıkarılan

kanunların mütecanis bir şekilde tatbik edilememesi de durumu karışık bir

hale sokmuştur.

3- Enflasyonun sık-sık tekerrürü memurlar için tatminkar bir ücret ve maaş

sisteminin tatbikinin idamesini fazlasıyla güçleştirmiş ve tashih edici

tedbirlerin kabulü ise esas sistemi büsbütün karıştırmıştır.

4- Bir taraftan pratik ihtiyaçları karşılamaktan ziyade akademik ve nazari bir

sisteme giden eğitim, diğer taraftan teknolojik eğitimde yeni gelişmelere ayak

uydurulamaması amme hizmetlerinin ihtiyaçları ile yetiştirilmiş eleman

arasındaki farkı fazlalaştırmıştır.

5- Politik ve sosyal tesirler, daha yüksek memuriyetlere liyakat esasına göre terfi

ettirilme kaidesi ile memuriyet teminatını zaman-zaman engellemiştir.”

Mook 18 Mart 1926 tarihinde kabul edilip 31 Mart 1926 tarihinde yayınlanan

788 sayılı Memurin Kanununu bir çok noktada eleştirerek mevcut uygulama

içerisinde farklı statülerin yaratıldığı, ödül-ceza dengesinin tam olarak kurulamadığı,

çağdaş bir sınıflandırma sisteminin benimsenmediği ve liyakat ilkesine uyulmadığını

belirterek kanunun “çıkarıldığı günden beri müteaddit tadilata uğramış, ve ilaveler

yapılmıştır, ki bu tadilatlar kanunu daha karışık bir hale sokmuştur” demek suretiyle

mevcut yasayı düzeltmek yerine bu eksiklikleri gideren yeni bir yasa yapılması

yoluna gidilmesini önermiştir.

245

Mook raporunda ülkemizdeki kamu personel rejimini genel itibarıyla

değerlendirmiş; uzmanlık, öğretim, teknik personel konuları ile personel kayıt ve

istatistiklerinin tutulması, sınıflandırma ilkesinin uygulamaya geçirilmesi gibi somut

öneriler getirilmiştir. Mook hazırlanacak yeni personel reformunun şu niteliklere

sahip olmasını önermiştir(Mook 1963:21-35):

1- Mevcut barem rejimi kaldırılarak, kamu personelini rasyonel bir

sınıflandırma ve derecelere ayırmak,

2- Daha iyi ve ekonomik mesai yapılabilmesi için devlet dairelerindeki personeli

revizyondan geçirerek ıslah etmek,

3- Merkezi ve departmantal personel alma sistemini esaslı şekilde tespit edilmiş

standartlara bağlamak ve açık imtihan sistemini tesis etmek.

4- Terfi usullerini liyakat esasına göre tam olarak uygulamak,

5- Merkezi ve departmantal olarak hizmet içi eğitimi organize etmek ve

geliştirmek,

6- Yabancı ülkelerde eğitim yapacakları bir merkezden idare etmek ve yurda

döndüklerinde en faydalı olacakları işlerde istihdam etmek.

7- Çalışanlar için yeterli bir maaş sistemi hazırlamak ve tatmin edici bir

emeklilik maaşı ve sosyal yardım düzeni kurmak ve geliştirmek,

8- Personel haklarını ve statülerini koruyan mevzuatı geliştirerek sağlam

temellere bağlamak,

9- Mesleki ve diğer personel derneklerinin kurulmasına yardımcı olmak ve

gerekli yasal düzenlemeleri yapmak,

10- Devlet personel dairesini personel sorunları hususunda daha aktif ve yetkili

hale getirmek,

246

11- Yeni personel mevzuatının takibi, Devlet Personel Dairesi ile Maliye

Bakanlığı birlikte koordineli biçimde yürtümelidir..

12- Kamu personeli yaptıkları işin alanına, cinsine, mahiyetine, güçlüğüne göre

gruplara ayrılmalıdır.

13- Personelin işe alınması liyakat esası üzerinden yürütülmeli ve her açık

pozisyon için o pozisyonu tanımlayan ve memur namzedinde olması gereken

nitelikleri sıralayan esaslar belirlenmelidir.

14- Tatbik kabiliyeti görülen hallerde, aynı sınıfa personel alınması işi bütün

idareye veya muayyen bakanlık ve kurumlara raci olmak üzere

merkezileştirilmelidir.

15- Yükselme ve terfiler liyakat, kıdem ve hizmet esaslarına göre yapılmalıdır.

16- Her sınıf, kategori ve derece için maaş cetvelleri tanzim edilmelidir.

17- İktisadi Devlet Teşekküllerinde istihdam dilecek personelinin durumunun

diğer kamu personelinden farklı bir statüde değerlendirilmesi gerekmektedir.

Mook’un raporunda dile getirdiği görüşler Devlet Memurları kanununda aynen

yer alarak bir anlamda yazarın çerçevesini çizdiği metin zenginleştirilerek

benimsenmiştir.

H. O. Van Mook tarafından hazırlanan rapor personel rejiminde süratle reform

yapılmasını gerektiren sorunlardan yola çıkmaktaydı. Raporda genel olarak şu sorun

alanları üzerinde durulmaktadır: ilk olarak maaşların satınalma gücüne paralel olarak

artırılması bir gereklilik olarak görülmektedir. Personel yönetimini benzer bir

uygulamaya götürecek merkezi bir yönetimin yokluğu önemli bir sorun alanı olarak

görülmektedir. Yürürlükteki barem rejimi kaldırılmalı, rasyonel bir sınıflandırma için

kadrolar kategori, grup, sınıf ve derecelere ayrılmalı, kariyerler geliştirilmeli, derece

247

ve unvanlar standardize edilmeli, yükselmede liyakat sistemi uygulanmalı, hizmet

öncesi ve hizmet-içi eğitim örgütlenip genişletilmeli, yurtdışında öğrenim görecekler

bir merkezden yöneltilmeli, yeterli bir maaş sistemi ile emeklilik ve sosyal

yardımlara ait sistemlerin geliştirilmesi tavsiye edilmektedir(Şaylan, 2000:112-113).

4- Fisher Raporu, 1962

OECD uzmanı Van Mook’la aynı dönem Türkiye’de bulunan bir diğer uzman

AID tarafından gönderilen Amerika Birleşik Devletleri California Devlet Personel

Dairesi Genel Müdürü olan John Fisher’dir. Fisher 3.5.1962 tarihinde Ankara’ya

gelmiş ve 29.6.1962 tarihinde ayrılmıştır. Toplam elli altı gün Türkiye’de kalan

Fisher bu kısa sürede çalışmasını tamamlayarak ülkesine dönmüştür. Mook’la aynı

dönemde Ankara’da bulunan ve aynı konuları irdeleyen bu uzmanların beraber

çalışıp çalışmadıkları ve birbirinin çalışmalarından haberdar olup olmadıkları

konusunda herhangi bir bilgi bulunmamaktadır.

Fisher’de Mook gibi ilk defa genel idare örgütünden ayrı olarak personel

konusu üzerinde çalışmış ve 657 sayılı Devlet Memurları Yasasının alt yapısını

oluşturmuştur. Bu uzmanlara çalışmalarında Türk uzmanların yardımcı olup

olmadığı hususunda herhangi bir veri bulunmamaktadır. Bu iki çalışmayı diğer

reform projelerinden farklı kılan husus her iki uzmanın da yeni kurulan Devlet

Personel Dairesinin müşaviri olarak istihdam edilmiş ve diğer raporlar gibi genel

idare örgütü üzerine değil sadece personel reformu üzerine çalışmış olmalarıdır.

Fisher Türkiye’de bulunduğu süre içerisinde Devlet Personel Dairesi Başkanı Hasan

Şükrü Adal’a üç rapor vermiştir. Birinci raporda Türkiye’de Devlet Hizmetlerine

Memur Seçme Hakkında Program Teklifi, ikinci raporunda Devlet Personel

248

Dairesinde İmtihanları yapacak olan Teşkilata Dair Mütalaalar, üçüncü raporda ise

Türk Personel Sistemi konularını incelemiştir.

Fisher raporunda Mook’un bahsettiği konuları tekrar ederek bir anlamda

yazılanları teyit etmiştir. Ancak farklı ülkelerden gelen iki uzmanın aynı kurumda

çalışıp farklı konuları irdelemek yerine aynı problematik çerçevesinde çalışmaları ve

aynı tespit ve önerilerde bulunmaları reform tarihi bakımından ilginç bir durum

oluşturmaktadır. Bir çok defa ifade edildiği gibi Türkiye’de yürütülen idari reform

çalışmaları çoğunlukla günü kurtarmaya dönük bir anlamda yasak savma kabilinden

yürütülen çalışmalar olmuştur.

Fisher birinci ve ikinci raporunda özellikle memur seçme ve işe alma konuları

üzerinde ısrarla ve ayrıntılı bir biçimde durarak yapılacak personel reformunda bu

konunun sıkı esaslara bağlanmasını önermiştir. Çalışmasında işe alma sınavlarında

uyulacak kuralları, bu sınavlarda oluşturulacak komisyonlarda kimlerin yer alması

gerektiği ne gibi prosedürlerin izleneceği, sınavın şekli, sınav sorularının kimler

tarafından ve nasıl hazırlanacağı uzun-uzun anlatılırken aynı zamanda bu konu ile

ilgili Devlet Personel Dairesi bünyesinde oluşturulacak müsabaka imtihanlarını

yürütecek teşkilatın görevlerini ayrıntılı bir biçimde maddeler halinde sıralamıştır.

İncelemesinin son kısmında Türk personel sisteminin genel durumu üzerinde

duran Fısher, Mook gibi mevcut personel sisteminin yapılan değişikliklerle içinden

çıkılmaz bir hal aldığını ve Türkiye’nin ihtiyaçlarına cevap vermekten uzak

olduğunu belirterek Devlet Personel Dairesi öncülüğünde acil olarak bir personel

reformuna gidilmesini tavsiye etmiştir. Yazar, bu noktada

“...yapılacak bir personel reformunun tam manasıyla

kıymetlendirilebilmesi için bu reformlar, idari bünyenin her yönünü

içine alan ıslahat programının bir cüzini teşkil etmelidir. Şayet

249

daireler arası münasebetler bozuk ise aynı zamanda görevler ve

yetkiler açık olarak belirtilmemiş ise, memuriyet mevkilerini

sınıflandıran ve tayin eden mazbut bir sistemden tam olarak fayda

sağlanamaz. Memur fazlalığı ve personelin azami derecede randıman

vereceği yere tayin olunmaması yüzünden, iyi bir seçme

programından elde edilebilecek istifadeler heba olur. Bundan dolayı

eğer Türk hükümetinde personel sahasında ıslahata gidilecek ise, bu

yoldaki reformalar kamu hizmetlerinin idaresi cephesinde yapılacak

geniş ıslahat hareketlerinin bir cüz’ini teşkil etmelidir”(Fisher,

1963:112).

Bu konu idari reform sorunsalının temel eksikliklerinden birinİ

oluşturmuştur. Genellikle idari reform konusu personel reformundan

bağımsızmışçasına ele alınmış ve farklı çalışmaların sonucunda birbiri ile çelişen

raporlar ortaya çıkmıştır. Fisher’de Mook gibi Türkiye’de memurların kayıtlarının

tam olarak sağlıklı bir şekilde tutulamadığını ve farklı memur sayılarının ortaya

çıktığını belirtirken aynı zamanda memur fazlalığından şikayet etmişlerdir.

Memurların çoğunun nitelik bakımında yetersiz olduklarını, görevlerinin tam olarak

belli olmadığını ve memurların coğrafi dağılımının dengesiz olmakla birlikte bunun

tam olarak bilinemediğini ve ücretlerin düşük olduğunu öne sürmüşlerdir. Personel

reformu konusunda kendilerinin hazırladıkları metinlerin kendilerine verilen

İngilizce kısa metinler üzerinden, yapılan görüşmelerden ve gözlemlerden

kaynaklandığını belirtirken esaslı bir personel reformu yapmak için raporlarında dile

getirilen sorunları daha detaylı araştıracak komisyonlar kurulmasını belirtmişlerdir.

Bu itibarla

“...gelişen şartların icap ettirdiği personel politikasındaki

değişiklikler üzerinde iyice durulmalı ve bütün kamu hizmetlerinde

yapacağı tesirler dikkatle hesaba katılmalıdır. Ne acele olarak hal

çaresine başvurulmalı ne de bir grubun zorlamasına veya diğer

250

grubun tesirine kapılmalıdır. Daha ziyade muhakemeye, bütünlüğe

ve aynı zamanda her tarafın ihtiyacını karşılayacak adilane bir

icraat yoluna gidilmelidir”(Fisher: 1963114).

Türk hükümeti tarafından da paylaşılan bu saptamalar neticesinde mevcut

aksaklıkları ortadan kaldırmak ve idarenin rasyonel bir işleyişe kavuşturulmasını

sağlamak maksadıyla Devlet Personel Dairesine yeni bir personel yasası hazırlama

görevi verilmiştir. Fisher’in de raporunda bahsettiği genel idareye dair ayrı bir

çalışmanın da yapılması için ayrı bir komisyon kurularak eş zamanlı olarak Merkezi

Hükümet Araştırma Projesi(Mehtap) başlatılmıştır. Bu konuda sergilenen yapıcı

tavrın ve sonuç almaya dönük çalışmaların dönemin otoriter özelliklerinden

kaynaklandığı sanılmaktadır. Bilindiği üzere 27 Mayıs sonrası askeri yönetimin

yaptığı ilk icraatlardan biri tartışmaları uzun zamandır devam eden idari reform

konusunu sonuca bağlamak ve kötü hal ve gidişatın sorumlusu olarak görülen idare

aygıtını reforma tabi tutmaktı. Mevcut yönetim bu konuda kararlı olduklarını hem

personel reformu hem de idari reform konusunda gösterdiği çalışmalarla ortaya

koymuştur.

John F. Fisher çalışmasında liyakat ilkesinin benimsenmesi, liyakat

standartlarının geliştirilmesi, personel gereksinimin belirlenmesi, sınavların biçimi ve

örgütlenmesi konuları çözülmesi gereken sorun alanları olarak tespit

edilmiştir(Şaylan, 2000:113).

5- Podol Raporu, 1963

Bu dönemde yapılan ve oldukça önemli kabul edilen diğer bir çalışma da,

Richard Podol tarafından hazırlanan ve Podol Raporu olarak bilinen çalışmadır. Bu

çalışma “Bir Yabancı Gözüyle Yirminci Yüzyıl Ortasında Türk Kamu

Yönetimi” adıyla 1963 yılında yayınlanmış 1967 yılında TODAİE uzmanlarından

251

Cahit Tutum tarafından Türkçe’ye çevrilerek Amme İdaresi Bülteninde

yayınlanmıştır. Podol raporundan bahsetmeden önce benzer nitelikte olan

Matthews’in “Yetişen Türk İdarecileri” ve Caldwell tarafından hazırlanan “Türk

Yönetimi ve İdarei Maslahatçılık Siyaseti” isimli çalışmalardan da kısa biçimde de

olsa bahsetmek gerekmektedir. ABD’nin dış yardım siyasetine ve Thournburg,

Barker raporlarında dile getirilen Türkiye ve ABD arasındaki görüş alışverişlerinin

artırılması, amme idaresi alanında yöneticilerin yetiştirilmesine bağlı olarak

yaptırılan bu çalışmalarda, idari yapının mevcut durumunun değerlendirilmesine

bağlı olarak başta merkeziyetçilik eğilimlerinin gevşetilmesi, otoriter devletçilik

uygulamalarının son bulması, kırtasiyeciliğin azaltılması ve Türk idarecilerinin

nitelik bakımından yetersiz oldukları gibi konu başlıkları üzerinde durulmuştur.

İdarecilerin 1954 yılında Ford Vakfı tarfından desteklenen çalışma Türk kamu

yönetimi üzerine yapılmış ilk anket çalışmasının yapıldığı inceleme de olmuştur.

Bir diğer çalışma 1957 yılında yapılan değerlendirmede Caldwell,

Türkiye’nin idari sistemini ayrıntılı biçimde irdelerken, idari yapı hakkında yerinde

bir kısım tespitlerde bulunmaktadır. Caldwell yazısında sadece idari yapıyı

incelemekle kalmamış ayrıca ülkenin sanayileşmesi, devletçilik uygulamaları ve

iktisadi politikalarını eleştirmiştir. Caldwell’in değerlendirmelerin devamı

mahiyetinde olarak yapılan Podol raporu, bu alandaki önemli çalışmalardan biridir.

Çalışmanın 1960 askeri müdahelesi sonrası yapılması çalışmayı daha da anlamlı hale

getirmektedir.

1961-1965 yılları arasında Ankara’daki Birleşik Amerika “Milletlerarası

Kalkınma Örgütü”nde (AID) yönetim danışmanı olarak görev yapan ve bu sürenin

önemli bir kısmını Devlet Personel Dairesinde geçiren Richard Podol tarafından

252

kaleme alınan çalışmanın birinci hedefinin Türkiye’ye yeni gelen Amerikalı

uzmanlara Türk kamu yöneticileri hakkında bir fikir vermek amacıyla hazırlandığı

öne sürülmektedir. Toplam on sayfadan oluşan ve bir küçük risale şeklinde olan

çalışma maalesef diğer bir çok çalışmada olduğu gibi literatürde irdelenmeyen ve

görmezlikten gelinen çalışmalardan biridir. Podol’un çalışmasının özgünlüğü ve

diğerlerinden ayrılan yönü, daha önce ve sonra yapılan reform çalışmaları kamu

yönetimi sistemini ele alan kapsamlı incelemeler iken bunun, yöneticiler üzerinden

yönetim aygıtını irdeleyen bir çalışma olmasıdır. Rapor, yazarın da itiraf ettiği gibi

bilimsel bir araştırmaya dayanmaktan ziyade yazarın kişisel gözlemlerine ve

subjektif analizlerine dayanmaktadır. Raporun hazırlanma amacından başlayarak

müstemlekelerini daha iyi yönetmek isteyen efendilerin çalışmalarını hatırlatmakta

ve çalışmanın başından sonuna bu üslup ve hava kendini göstermektedir. Bu

bağlamda yazarın Amerikalı uzmanların Türkiye’deki faaliyetlerine ilişkin olarak

yaptığı saptamalar önem kazanmaktadır(Podol, 1967:13).

“On yıldan fazla zamandır Türkiye’de faaliyette bulunan Amerikan

yardım programı şimdi meyvelerini vermeye başlamıştır. Önemli

mevkilerde Amerika’da eğitim görmüş bir Türk’ün bulunmadığı

bir bakanlık yada bir kamu iktisadi teşebbüsü hemen-hemen

kalmamıştır. Halen bulundukları kuruluşlarda ilerici kuvvet niteliği

taşımakta olan bu kimselerin kısa zamanda genel müdürlük yada

müsteşarlık görevlerine geçmeleri beklenir. AID bütün çabalarını

bu gruba yöneltmelidir”

Milletlerarası Kalkınma Örgütü ile yapılan anlaşma gereği Türkiye’de uzun

sayılabilecek bir süre kaldıktan sonra Nepal’e giden ve danışmanlık hizmetlerine

orada devam eden Podol, Türkçe literatürdeki ilk “Sevk ve İdare” kitabının da

yazarıdır. Yazarın 27 Mayıs sonrası Türkiye’ye gelmesi ve bizzat Devlet Personel

253

Dairesinin kuruluşuna nezaret etmesi ilginç bir durum oluşturmaktadır. 1960

öncesini sıkı bir biçimde eleştiren askeri yönetimin, eski uygulamayı sürdürerek

Amerikalı uzmanlardan faydalanmaya devam etmiştir. 27 Mayıs müdahalesinin tam

bağımsızlıkçı, yaşanan süreci kritik edici ve ilerici öngörüleri sözde kalırken ve aynı

dönemde Türk uzmanlar tarafından hazırlanan Mehtap raporu ortaya çıkmışken

Podol’un Türkiye’de bulunması bir çelişki oluşturmaktadır.

Çalışma en genel ifadesiyle, Türk kamu yönetiminin özelliklerinden bahsederek,

yöneticilerimizin belirgin bir niteliğinin bulunmayışı, iş başarma eğiliminin

zayıflığına, merkeziyetçi yönetim anlayışına, yatay ve dikey iletişim eksikliğine,

teknik personelin yetersizliğine değinmiştir. Yazar çalışmasının giriş kısmında

Osmanlıdan devir alınan kültürel ve siyasal mirasa dikkat çekerek Türkiye’nin

geçmiş ve gelecek arasında tezatlar yaşayan insanlardan oluşan bir ülke olduğunu

belirtmektedir. Türkiye’de yönetim problemlerini daha iyi anlayabilmek için Türk

yöneticisini tanımak gerekmekte olduğunu öne süren Podol Türkiye’nin esas

itibarıyla 20 yüzyıl yaşantısına girmeye çalışan daha doğrusu buna itilen bir ülke

olduğunu, Türklerin 1920’lere kadar ticaret ve iş hayatını daima küçümsediğini öne

sürerek çoğunlukla savaşçı ve çiftçi olduklarını; Türk toplumunun dinde siyasette,

ailede ve özet olarak her alanda otokratik bir düzene sahip olduğunu belirtmektedir.

Podol bu yargıya nasıl vardığını belirtmezken Türkiye’nin çocukluk çağını yaşayan

bir devlet olduğunu ve burada en çok ihtiyaç duyulan iki şeyin “zaman ve sabır”

olduğunu belirterek kendisi de doğululara mahsus bir saptamada bulunmaktadır.

Podol Türkiye ve Türk yöneticisi hakkındaki saptamaların daha çok kanaat ve

muhakeme yoluyla yapılan bir portre çizme hadisesi olduğunu belirterek Türk

yöneticisinin kişisel özelliklerini başlıklar halinde şu şekilde sıralamaktadır:

254

1. Türk yöneticisinin iş başarma eğilimi zayıftır.

2. Türk yöneticisinde merkeziyetçi bir yönetim anlayışı egemendir.

3. Haberleşme bakımından çok zayıftır.

4. Rütbe ve mevkie çok önem verir.

5. Çalışma yerinde mahremiyet yoktur.

6. Batılı olduğuna inanır.

7. Öğrenmek ve gelişmek ister.

Yazar ilk beş maddede genelde Türklerin, özelde Türk yöneticisinin olumsuz

özelliklerini anlatıp onu eleştirirken altıncı ve yedinci maddelerde sanki onun

gönlünü almak istercesine gururunu okşayan ifadeler kullanmıştır.

Podol Türk yöneticisinin temel özelliğinin mevzuata sıkı-sıkıya bağlılık ve alt

kademedekilerin yetersiz olduğu savı ile yetki devrine yanaşmamaları olduğunu

belirtirken, bu durumun sıkı teftiş mevzuatı ile desteklendiği ve ayrıntılara boğulmuş

merkeziyetçi yapının karar alma mekanizmasını yavaşlatarak hizmet kalitesini

etkilediğini öne sürmektedir. Yazar Türk yöneticisinin karar verme anında

çoğunlukla pasif kalmayı tercih ederken bu kararı üst makamlara bıraktığını ve Türk

yöneticisi en büyük zaafının hareket ve teşebbüs noksanlığı olduğunu belirtmektedir.

Türkiye’de yöneticiliği etkileyen yedi ana sebep olduğu öne sürülürken bunlar

sırasıyla aile, eğitim sistemi, mevzuat, maharet noksanlığı, iş bulma güçlüğü, iktisadi

devlet teşekküllerinin gerçek hüviyetlerinin açıklığa kavuşturulamamış olması,

batıya dönüklük olarak saptanmıştır. Özellikle kamu iktisadi teşebbüsleri konusunun

yöneticilik konusu ile ilintisi tam olarak kurulamamış olması yanında bu başlık

altında dile getirilen konular ilginç saptamalar içermektedir.

“Gerçekten bu teşebbüslerin varlık nedenleri kesinlikle belli değildir.

Özel teşebbüslerin başaramadığı ya da yapmak istemediği bazı

görevleri mi yerine getirmek için kurulmuşlardır, yoksa özel kesimin

sınırlarını göstermek için mi? İlerdeki yatırımlar için bir sermaye

255

biriktirme aracı mıdırlar, yoksa hazineye yükleyecekleri zarara

bakmaksızın işsizlere iş bulmak ve halka düşük fiyatla mal ve hizmet

sağlamak için mi kurulmuşlardır? Bunlar ticari bir teşebbüs müdür,

yoksa sadece hükümetin siyasi direktiflerini yerine getirmek için mi

muhafaza edilmektedir?” (Podol, 1967:13):

Dikkat edildiği üzere yazarın 1960’lı yılların başında kamu iktisadi

teşebbüsleri üzerine getirdiği yorumların ileri sürdüğü görüşlerin daha sonra dile

getirilen eleştirilere esas teşkil ettiği ve bu kurumların özelleştirilmesi konusunda

temel argüman olduğu görülmektedir.

Rapor sonuç olarak yürürlükteki mevzuat, adet ve geleneklerin Türkiye’nin

ihtiyaç duyduğu hızlı gelişme ve kalkınma hamlesi için gerekli yönetsel uygulama ve

tavırları engellediğini belirterek, Türklerin kendilerini bu kargaşadan kurtaracak bir

Atatürk beklediklerini öne sürerken, Türk kamu yönetiminin temel eksikliğinin

“müesseseleşmenin” sağlanamamış olması ve yönetim alt yapısının kurulamamış

olması işarete tmektedir. Raporda yöneticilere dair ise, yöneticilerin en önemli

kusurlarından biri yeni usul ve yöntemler konusundaki eksiklik ile yeni fikirleri

uygulayacak yeterli teknik personel eksikliği olduğu ve işlerin birkaç kişinin

omuzlarına yüklenerek bu kişilerin yetki ve sorumluluğuna bırakılarak işlerin ve

görevlerin şahsileştiği belirtilmektedir. Üst kademe yöneticilerinin teknik yetenek ve

becerileri olsa bile yetkisizlikleri ve maruz kaldıkları müdahalelerin iyi birer yönetici

olmalarını engellediği ve bu gruba giren kişilerin eski kültürle yetişmiş batı kültürü

ile ancak 20-30 yaşlarında tanışmış insanlar olduğu ve bu durumun kişiliklerinde

ister istemez bir bölünme yarattığı ileri sürülmüştür.

Podol’a göre orta kademe yöneticilerin ise üst kademe yöneticilere göre

durumları nisbeten daha iyi olan gruptur. Bu gruptakilerin çoğu Atatürk reformlarını

uygulamaya konulduğu dönemde doğmuşlar ve Türkiye’nin modernleştirilmesi

256

gerektiğine inanmış ilerici kişilerdir. Ayrıca bu gruptakilerin çoğu Amerikalı

uzmanlarla temas halinde olmuş, Amerikan bursu ile Amerika’da eğitim almış

kişilerden oluştuğu ileri sürülmektedir.

Rapordaki bir takım yerinde saptamalar bulunmakla birlikte genel üslubuna

ve değerlendirmelere bakıldığında sanki özelde yönetim aygıtı ve yöneticiler genelde

ise Türkiye için bir “misyonerlik” ve ehlileştirme havası sezilmektedir ki bu ciddi bir

rahatsızlık uyandırmaktadır. Bu durum rapor kaleme alındığı dönemde de dile

getirilmiş ve yoğun eleştirilere maruz kalmıştır. Hatta bu eleştiriler öyle bir noktaya

gelmiştir ki çalışmada nelerin ileri sürüldüğünün tam olarak anlaşılabilmesi için

metnin tamamının Türkçe’ye çevrilmesi uygun görülmüş ve Türkiye Ortadoğu

Amme İdaresi Enstitüsü uzmanlarından Cahit Tutum tarafından çevirisi yapılmıştır.

Çeviriye yazılan giriş paragrafında Podol’un yönetim sorunu ve yöneticilere dair

görüşlerinin tamamına katılmadığı ve yabancı bir uzmanla böylesine “içli-dışlı”

olmanın tasvip edilmediği dile getirilmiştir(Podol, 1967: 10)

Özet olarak Podol Raporu, personel sisteminin yönetici boyutunu ele almıştır.

Podol’a göre, Türk yöneticisinin kişisel özellikleri olarak iş başarma eğilimi yetersiz

ve merkezcidir, iletişim açısından zayıftır, rütbe ve mevkie çok önem verir, çalışma

yerinde gizlilik yoktur, Batılı olduğuna inanır, öğrenmeyi ve gelişmeyi ister, teknik

yetişkinliği ve yeteneği ABD yöneticilerine göre geridir, yöneticilik eğitimi görmüş

olanların sayısı azdır. Bu durumda yapılması gerekenler: yöneticinin geniş çapta

fikren hazırlanması, gelenekçileri zararsız hale getirmek, personel, bütçe ve O ve M

gibi çeşitli uzmanlık alanları için uzman yetiştirmek, temel iyileştirme davranışlarına

girişme isteği, enerjisi ve cesareti olanlara destek olmak, yönetimi geliştirme

amacına yönelmiş kurumları desteklemektir(Şaylan,2000:113).

257

6- Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP), 1963

1960 yılı ile başlayan dönem Türk kamu yönetimi için bir çok ilkin

yaşanmasına neden olurken idarenin iyileştirilmesi noktasında da çalışmaların daha

kapsamlı ve tutarlı bir biçimde yeni bir heyecan ve yön bulma arayışı içinde

yapılmaya çalışıldığı görülmektedir. Bu dönem, 1950-1960 döneminin görece liberal

anlayışı yerine daha müdahaleci bir anlayışın egemen olduğu bir dönemdir. Bu

dönem 1950’li yılların sonlarında ciddi biçimde tartışılmaya başlanan plan fikrinin

uygulamaya sokulduğu bir dönem olmuştur. Mehtap raporunun soğuk savaş

döneminin en yoğun biçimde hissedildiği ve bloklar arası güç dengesinin zirvede

olduğu bir dönemde hazırlandığına dikkat etmek gerekmektedir. Belki burada

Menderes Hükümetinin iktidarının son döneminde bozulan ABD ilişkileri yerine

ikame etmeye çalıştığı Sovyetler Birliğini ve bu ülkeye yapmayı planlayıp

yapamadığı seyahate dikkati çekmek gerekmektedir(Tuncay, 1989:156). İktidarın bu

politika değişikliği düşüncesi karşısında askerlerin yönetime el koyması ile DP

iktidarı son bulmuş ve yeniden ABD ile sıkı ilişkiler içine girilerek yeni üslere izin

verilmiştir. Ayrıca NATO ile bir kısım askeri ve savunma anlaşmaları daha yapılarak

kuzeye karşı kalkan görevi verilmiş tüm bunlara bağlı olarak ABD’den artan

miktarlarda dış yardımlar alınmıştır(Gerger, 1999:98-99). Askerlerin yönetime el

koymasına dış dünyada gelişen olaylar bağlamında baktığımızda Türkiye’nin jeo-

politik öneminin daha net biçimde ortaya çıktığı ve vazgeçilemez bir ülke

konumunda olduğu görülmektedir. 1962 yılında patlak veren Küba krizi ve yaşanan

gelişmeler Türkiye gibi Sovyetler karşısında kale görevi gören ülkelerin

vazgeçilmezliğini ortaya koyarken aynı zamanda ABD bağımlılığının ülkeyi nasıl bir

nükleer tehlike ile karşı karşıya getirdiği de görülmektedir.

258

Askeri yönetimin ilk yaptığı işlerden biri de idarenin rasyonel bir işleyişe

kavuşturulması amacıyla reform sorununu gündeme getirmek ve düzenin sağlamasını

yapacak yeni bir kısım kamu örgütleri kurmak olmuştur. Literatürde 27 Mayıs

hareketinin ulusal duyarlılıkları temsil eden bir hareket olduğu noktasında görüş

birliği olmakla birlikte sonuçları itibari ile Türkiye’nin dışa bağımlılığını pekiştiren

ve orta vade de ülkenin istikrarsızlaştırılması gibi sonuçlar doğuran etkileri de

olmuştur. Bu bağlamda 1960’lı yıllarla birlikte yüksek sesli biçimde “Türkiye’nin

düzeni”12 tartışılmaya başlanmış ve daha bağımsızlıkçı politikalar izlenmesi

konusunda ciddi bir muhalefet gelişmiştir. Çalışmamızın ana teması bakımından

hayli anlamlı olan bu tartışmalar ve yeni yön arayışları 1960’ların sonuna doğru daha

somut ve rafine hale gelmiştir.

Bu uzun girizgahtan sonra Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma

Projesine(MEHTAP) geldiğimizde, projenin döneminin genel yönelimlerini ve

özelliklerini taşıdığı görülürken yöntemi, niteliği ve kapsamı bakımından 1972 ve

1991’de yapılan idari reform çalışmalarına her anlamda öncülük ettiği görülmektedir.

İktidarı ele geçiren askeri yönetimin rasyonel işleyen bir idare sistemine

kavuşabilmek için ilk iş olarak bir komisyon kurup idare sorununa el atmıştır. Askeri

yönetimin idare sorunun çözümünü sivillere bırakmayıp bizzat konseyin el atması

ilginç bir durum oluştururken neden böyle bir yola başvurdukları konusunda

elimizde herhangi bir bilgi bulunmamaktadır. Askeri yönetimin bu girişimi başka bir

geleneğin daha oluşmasına neden olarak 12 Mart 1971 ve 12 Eylül 1980 askeri 12 Düzen teriminin isim babası “Türkiye’nin Düzeni” isimli çalışması ile Doğan Avcıoğlu olurken, 1969 Genel seçimlerinde bu kavramın CHP’nin seçim bildirgesinin ismi olduğu ve Bülent Ecevit tarafından sıkça kullanıldığı görülmektedir. Bu gelişmelere bağlı olarak İdris Küçükömer’in “Düzenin Yabancılaşması” isimli eseri de yine bu dönemin politik atmosferini ve “düzen” sözcüğünün yarattığı heyecanı göstermesi bakımından anlamlı göstergelerdir.

259

yönetimleri de 27 Mayıs 1960’da olduğu gibi ilk iş olarak idare sistemine el atmış ve

hemen reform komisyonları kurarak aksaklıkların düzeltilmesi için girişimlere

başlamışlardır. 1960 sonrası dönemde yapılan düzenlemelerle Cumhuriyetin

kurumsallaştığı ve toplumsal talepleri önceleyen bir kimliğe bürünerek daha derine

kök saldığı görülmektedir.

Türk idare sistemi içerisinde daha önce ifade edildiği gibi Türk uzmanlarca

yapılan en kapsamlı ve en nitelikli projelerden biri olan Merkezi Hükümet Teşkilatı

Araştırma Projesinin kanaatimizce literatürde hak ettiği yeri almadığı ve ciddi

biçimde irdelenmediği görülmektedir. Başlı başına bir tez konusu olacak bu raporun

zamanın ilerisinde bir öngörü ve yönetim mantığına sahip olduğu ve idare aygıtını

bütüncül bir bakış açısı ile ele aldığı görülmektedir. Ekleri ile birlikte toplam 436

sayfadan oluşan bu raporun literatürde bir veya iki paragrafla anlatılmaya çalışıldığı

gözlenirken çoğunlukla sanki orjinal metine bakılmadığı hissi uyanmaktadır.

Türkiye’nin 1980’li yılların ortasıyla birlikte yoğun biçimde yaşamaya başladığı

kamu hizmeti açığı, görev paylaşımı, kamu hizmetlerinin koordinasyonu ve

niteliğine ilişkin bir çok sorunun bu proje ile tartışmaya açıldığı ve dikkate

sunulduğu görülmektedir.

Planlı dönemde yapılan en kapsamlı araştırmalardan ilki olan Merkezi

Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi, TODAİE ve DPT tarafından bir yıl içerisinde

hazırlanmış ve 24 Nisan 1963 tarihinde Başbakan İsmet İnönü’ye sunulmuştur.

Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi yönetim kurulu şu isimlerden

oluşmaktadır: Tahsin Bekir Balta, Kemal Fikret Arık, Kenan Sürgit, Mümtaz Soysal,

Hasan Şükrü Adal, Süleyman Demirel, Ziya Eralp, John W. Foster, Arif Payaslıoğlu.

Komisyonda yer alan J.W. Foster Birleşmiş Milletlerin TODAİE bünyesinde görevli

260

uzmanıdır. Komisyonda yeni kurulan Devlet Planlama Teşkilatını ve Devlet Personel

Dairesini temsilen sırası ile Ziya Eralp ve Hasan Şükrü Adal bulunmaktadır.

Araştırma TODAİE, DPT ve Devlet Personel Dairesi öncülüğünde yürütülürken bu

kurumlara yardımcı olmak üzere ilgili fakülteler ve bakanlıklar görevlendirilmiştir.

Araştırma bilgi ve belge toplamadan başlayarak nihai raporun hazırlanmasına değin

yedi safhada oluşurken bu aşamalarda toplam otuz üç uzman görev almıştır.

Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi ekleri ile birlikte toplam dokuz

bölüm ve 436 sayfadan oluşmuştur. Yabancı uzman raporlarından sonra en kapsamlı

ve en hacimli çalışma olan raporun titiz bir çalışmanın ürünü olduğu görülmektedir.

Ancak burada hemen belirtmek gerekmektedir ki diğer çalışmaların bir kısmı genel

reform metinleri iken Mehtap raporunun sadece idare aygıtına dair olduğunu hemen

belirtmek gerekmektedir. Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesinin kapsamlı

bir çalışma olduğunu söylememize rağmen 1933 tarihinde yapılan Dorr Raporunun

ancak küçük bir kısmına karşılık geleceğini belirtmemiz gerekmektedir. Yabancı

uzman raporlarında mevzuattan bağımsız ve daha çok genel değerlendirmeler

yapıldığı görülürken Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesinde mevcut

mevzuat üzerinden bir irdelemenin olduğu gözlenmektedir.

Çalışmada devletin kalkınmadaki rolünün ne olması gerektiği ve kamu

iktisadi teşebbüsleri konularının raporun kapsamı dışında bırakıldığı belirtilmektedir.

Ancak satır aralarında bir kısım mesajların verildiği görülürken yabancı uzman

raporlarına göre özel teşebbüs sözcüğünün çok az kullanıldığı, ihtiyatlı bir dil

kullanıldığı, daha çok bu konulara dair söz söylenmemeye çalışılmaktadır. Ancak

daha önceki çalışmalarda olduğu gibi iktisadi devlet teşebbüslerinin özelleştirilmesi

veya bu kuruluşların verimsiz kurumlar olduğuna dair ifadelerde bulunmamaktadır.

261

Raporda daha önce yapılan reform çalışmalardan bahsedilmemekte ve herhangi bir

atıf yapılmamaktadır.

Mehtap raporu gibi böylesine kapsamlı bir çalışmada daha önce yapılan

çalışmalardan bahsedilmemesi ve bu raporlara dair özette olsa bir değerlendirmenin

yapılmamış olması çalışmanın temel eksikliklerinden biri olsa gerektir. İdari reform

raporları konusunda belki yapılması gereken çalışmalardan biri de farklı dönemlere

ait raporların karşılaştırılmalı biçimde irdelenmesi konusudur. Bu çalışma içinde

zaman-zaman böylesine bir çaba içinde olunmakla birlikte çalışmamızın sınırlılıkları

bağlamında bunun bu tezin kapsamını aştığı görülmektedir.

Raporda ayrıca Türk ve yabancı uzmanlarca yapılan diğer çalışmalarda

olduğu gibi incelemenin Türkiye’nin ve Dünyanın yaşadığı sosyal gerçeklikten

oldukça kopuk olduğu ve raporun öyküsüne dair bir betimlemenin olmadığı

görülmektedir. Örneğin Mehtap raporuna bugünden baktığımızda metnin 27 Mayıs

sonrası gibi Türk siyasal yaşamının dönüm noktalarından biri olan bir gelişmenin

ardından yapıldığını ve bizatihi 27 Mayıs’ın varlığını öğrenememekteyiz. Reform

metinlerinin böylesine sosyal çevresinden yalıtılarak yazılması ve değerlendirilmesi

ciddi bir eksiklik oluşturmaktadır.

Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesinden kısa bir süre önce yapılan

Barker raporu ile bu raporunun inceleme konularını çok genel olarak incelediğimizde

karşımıza şu tablo çıkmaktadır:

262

Tablo I Barker Raporu ile Mehtap Raporunun İnceleme Konularının Karşılaştırılması

Barker Raporu, 1951 Mehtap Raporu, 1963

I. Tarihi Tekamül I.Merkezi Hükümet Teşkilatının Genel Yapısı II. Mevcut Kaynakalrın Etüdü II. Ortak Görevler III.Kaynakların İşetilmesi ve Ekonomik Kalkınmanının Umumi Vechesi

III. Geleneksel Görevler

IV. Ekonomik Politikanın ve Ekonomik faaliyetlerin Koordinasyonu

IV. Mali ve İktisadi Görevler

V. Ziraat-Ormancılık-Balıkçılık V. Sosyal Görevler VI. Sanayi ve Madencilik VI. Kültürel Görevler VII. Ulaşım ve Enerji VII. Görevlerdeki Eksikliklerin Sebepleri VIII. Devlet Teşebbüslerinin Organizasyonu VIII. Tekliflere Göre Merkezi Hükümet

Teşkilatının Temel Kuruluşu IX. Eğitim ve Sağlık IX. Yapılması Gereken Başka Görevler X Amme İdaresi X. Kamu maliye politikası XII. Uluslar arası İlişkiler ve Dış Ticaret XIII. İktisadi Kalkınma Programı için Tavsiyeler

Mehtap Raporu; merkezi hükümet teşkilatının genel yapısı, ortak görevler,

geleneksel görevler, mali ve iktisadi görevler, görevlerdeki eksiklik ve eksikliklerin

nedenleri, tekliflere göre merkezi hükümet teşkilatının aldığı biçim, yapılması

gereken başka araştırmalar, ana başlıkları altında merkezi hükümet örgütünün

görevlerini irdelemiştir. Türkiye merkezi hükümet teşkilatına dair bakanlık, daire ve

müesseseler arasında merkezi hükümet görevlerinin dağılış tarzı ve bu dağılışın

kamu hizmetlerinde en verimli bir şekilde gerçekleşmesine imkan sağlayıp

sağlamadığını inceleyen ve sonuçta çeşitli teklif ve tavsiyelerde bulunan çalışma

yerli uzmanlar heyeti tarafından hazırlanan en kapsamlı çalışmadır. Ancak bu

çalışma ile başlayan ve takip eden araştırmalarla devam eden bir gelenek haline

gelen TBMM, Cumhurbaşkanlığı, Genel Kurmay Başkanlığı, Milli Savunma

Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Üniversiteler ve Kamu İktisadi Teşebbüsleri

inceleme kapsamı dışında tutulmuşlardır.

Raporda, bakanlıklar ve yapıları incelendikten sonra, genel sorunlar üzerinde

durulmuş, sebepleri ve sonuçları ortaya konulmaya çalışılmıştır. Başta personel

263

rejimi olmak üzere, yönetim yapısı, süreçler ve geliştirme faaliyetleri incelenmiştir.

Raporun genel amacı, merkezi hükümet görevlerinin rasyonel şekilde dağıtılışını

temin etmek suretiyle, daha sistemli ve düzenli bir planlama, daha iyi işleyen bir

personel sistemi, daha çağdaş örgütsel yapı ve daha etkin bir mali kontrol kurmayı

hedefleyerek, yapılacak çalışmalara yol göstermeyi amaçlayan tavsiyelerde

bulunmak olmuştur(MEHTAP, 1963).

Mehtap raporu ilgili kamu kurum ve kuruluşlarını ayrıntılı biçimde

irdeleyerek Cumhuriyetin kuruluşundan 1962 yılına değin geçen gelişmeleri ve

mevzuat düzenlemelerini tek-tek sıralarken bu mevzuat incelemesini takiben sırası

ile bu örgütlerin amaçları, görevleri, merkez ve taşra teşkilatı, fonksiyonları, işlevini

kaybetmiş kaldırılması gereken eski birimler ve kurulmasında fayda görülen yeni

birimler ve bunların statüleri detaylı biçimde sıralanmıştır. Raporun bütününde açık

biçimde görüldüğü üzere yapılmak istenen yeni düzenlemelerle bir çok alanda

devlete öncü bir rol verilmekte ve plan fikri etrafında bir kalkınma modeli

önerilmektedir.

Çalışmanın, görevlerdeki eksiklikler ve eksikliğin nedenleri isimli bölümüne

baktığımızda daha sonra yapılan reform çalışmalarının bu raporda dile getirilen

saptama ve önerilerin tekrarı biçiminde olduğunu görüyoruz. Çalışmamızda sık- sık

ifade edildiği gibi Türk kamu yönetiminde pek çok yönetimi yeniden yapılandırma

çalışması uygulamaya aktarılamamış veya eksik aktarılmıştır. Örneğin; MEHTAP

raporunda sıkça bahsedilen; merkezi hükümet tarafından yerine getirilmesi gereken

bazı görevler hiç yapılmaması, yönetimin aşırı merkeziyetçi-bürokratik yapısının,

kaynak ve zaman israfını arttırması, mali kaynak yetersizlikleri, personel sorunları ve

264

işleyişe ilişkin sorunlar gibi buna benzer pek çok sorunun dünden bugüne form

değiştirerek devam ettiği ve kronik bir durum arz ettiği görülmektedir.

Mehtap Raporu, planlı kalkınma dönemine girilmesiyle yapılan ilk merkezi

ve en kapsamlı araştırma niteliğini(Dinçer-Ersoy, 1974:353-359) taşımaktadır. Bu

anlamıyla daha sonra yapılacak çalışmalara ışık tutar mahiyette olmuştur. Rapor,

genel anlamıyla, reformun başarısız olmasının temel nedenini, üst yöneticilere

bağlamıştır(Ergun, 1992:17). Üst yöneticilerin her türlü sınıfsal, siyasal bağlantı ve

kanaatlerden arındığı varsayılmıştır. Raporda ayrıca, idareyi geliştirme konusunun

her bakanlık ve kurumun kendine düşen bir görev olduğu ve her kurumda “İdareyi

Geliştirme Komitesi” kurulması öngörülmüş, uygun görülecek bakanlık ve

kurumlarda “organizasyon ve metod” birimleri kurulması teklif edilmiştir.

İdareyi geliştirme konusunda genel sorumluluğu taşımak üzere Başbakanlığa

bağlı ve sınırlı genişlikte bir merkezi birim kurulması gerektiği, bu birimin genel

idare ile birlikte mahalli idareleri ve iktisadi kamu teşebbüslerini de içine alması

gerektiği ifade edilmiş, Merkezi birimin görevleri; idareyi geliştirme politikasının ve

hedeflerinin tespitine yardımcı olmak, geliştirme faaliyetlerinin genel planlamasını

yapmak ve koordinasyonunu temin etmek, uygulamaları izleyerek gerekli tedbirlerin

alınmasını sağlamak olarak belirlenmiştir.

Merkezi teşkilatın görevlerine dair şu saptamalarda bulunulmaktadır (MEHTAP,

1966:400-412),

1. Merkezi hükümet teşkilatınca yerine getirilmesi gereken bazı görevlerin hiç

yapılmadığı,

2. Merkezin görevi olarak görünmekle beraber gerçekleştirilmeleri için

teşkilatlanmaya gidilmeyen görevlerin bulunduğu,

3. Görevlerin yapılmasında ve hizmetlerin halka ulaştırılmasında mahalli

farklılaşmanın kamu hizmetlerindeki etkinliği azaltmakta olduğu

265

4. Kamu örgütlerinin etkinliğinin ve verimliliğinin zamanla azaldığı

saptamalarında bulunulurken

Bu durumun sebepleri olarak ise

1. Mali imkan yetersizliği,

2. Personel aksaklıkları,

3. Yön gösterme ve gözetim yokluğu,

4. Teşkilat bozuklukları,

5. Kırtasiyecilik

6. İyi düzenlenmemiş merkeziyetçilik olarak belirtilmiştir.

Bu saptamaların ve tespitlerin yabancı uzman raporlarında ve 1972 ile 1991

yıllarında yapılan reform projelerinde de tekrarlandığı görülmektedir. Bu durum

sanki Türk kamu yönetiminin ezber konularından biri olduğu hissini vermektedir. Bu

bağlamda reform projelerinin giriş kısmında sayılan tespitlerin ve çözüm

önerilerinin herhangi bir ampirik araştırmaya dayanmaması ve masa başında bir

“örgüt mühendisliği” anlayışı çerçevesinde sayılması yıllardır söylenen bu projelerin

neden istenilen sonuçlara ulaşamadığı sorusuna da bir cevap niteliği taşımaktadır.

Doğrudan bir ilgi kurmamakla birlikte reform projelerinden istenilen sonuçların

alınmaması incelemelerin saptama ve tavsiyelerin yerindeliğini tartışmaya açması

gerektirmez miydi? Ancak bu sorunun şimdiye kadar sorulmadığı ve üzerinde

durulmadığı görülmektedir.

Bu dönem içinde bahsedilmesi gereken iki çalışma daha bulunmaktadır.

Başbakanlığın talebiyle Mehtap Raporunu tamamlamak üzere ısmarlanan bu

çalışmalar, Arif Payaslıoğlu tarafından hazırlanan “Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı

Üzerine Bir İnceleme, 1966” ile Fehmi Yavuz tarafından hazırlanan “Türk Mahalli

İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerine Bir Araştırma, 1966” isimli

çalışmalardır. Bu incelemeler çalışmamızın sınırlılıkları bağlamında ele alınmamıştır.

266

II. 12 Mart 1971 Bunalımı ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi

Çalışmaları

Önceki bölümlerde iktisadi krizlerin, toplumsal yaşantıda, üretim ilişkilerinde,

siyasal yapılarda ve idare aygıtında önemli değişikliklere neden olduğu belirtilmişti.

Amerikan ve diğer ekonomilerin kriz içine girmeleri doğal olarak bu yapının bir

parçası olmaya çalışan Türkiye’yi de ölçeği ve niteliği değişmekle birlikte

etkilemektedir. Ekonomik bunalımlar ve toplumsal dönüşümler arasındaki

paralelliğin tarihsel gelişim seyri içinde bir çok örneği bulunduğu yadsınamaz bir

gerçekliktir(Küçük, 1985:333). 27 Mayıs 1960 Askeri müdahalesi ile başlayan yeni

dönem, 1970’li yılların başına geldiğinde yeniden tıkanmış ve ülke büyük bir

yönetim krizine ve siyasal ve ekonomik istikrarsızlığa sürüklenmiştir.

Türk siyasal yaşamında “12 Mart Muhtırası” veya “12 Mart Rejimi”olarak

bilinen bu dönemin temel özelliği meclis çoğunluğuna sahip Adalet Partisinin

hükümetten uzaklaştırılarak teknokratlardan ve bürokratlardan oluşan partiler üstü

yeni hükümetlerin kurulması çalışmalarıdır.

1963 yılından başlayarak beş yıllık planlar uygulamaya başlanmış, yapılan yeni

düzenlemelerle ülke görece daha istikrarlı bir döneme girmiştir. Kamu yatırımları

hazırlanan planla uymak zorunda olup özel sektör ise özendirici bir kısım

desteklerden faydalanması Devlet Planlama Teşkilatının bırakılmıştır. Böylece hem

özel sektör hemde kamu kesimi plan doğrultusunda hareket etmekteydi. Birinci Beş

Yıllık Kalkınma Planının açık tercihi olan ithal ikameci sanayileşme tercihi

doğrultusunda toplumsal yapı yeniden şekillenirken kentli ve taşralı burjuvazinin bu

dönemde daha bir palazlandığı ve bir güç odağı olarak daha çok öne çıktığı

görülmektedir(Boratav, 1995:94-95).

267

12 Mart 1971 krizini hazırlayan siyasal sürecin başında Adalet Partisi(AP)

içindeki ayrışmanın olduğu görülmektedir. İktidardaki Adalet Partisinin hazırladığı

bütçenin kendi milletvekillerinin ret oyu vermesi ile başlayan süreç hükümetin krize

girmesine neden olurken yaşanan ekonomik kriz, sürecin hızlanmasına sebep

olmuştur. 12 Mart 1971’de yaşanan gelişmelerden sonra kurulan hükümet, kamu

yönetiminin gelecek dönemlerde istikrarsızlığa ve belirsizliğe mahkum olmaması

için daha önceki hükümetlerin yaptığı gibi idari reform konusuna büyük önem

vermiş ve bizzat Cumhurbaşkanı Cevdet Sunay’ın direktifleri ile “Hükümet

Programına göre Devlet kesiminin yeniden düzenlenmesinin genel yönünü ve

stratejisini saptamak üzere ilişik listede adları, sıfat ve unvanları gösterilen zatlardan

bir danışma kurulu kurulması Bakanlar Kurulunca 29.5.1971 tarih ve 5/2527 sayılı

ile tutanak altına alınmış ve kararlaştırılmıştır.

Söz konusu dönem içerisinde, ülkenin sosyo-ekonomik ve siyasal bunalımlar

içinde çalkalandığı mevcut koşulların yönetim sistemini değişmeye zorladığı

görülmektedir. Askeri müdahale dönemlerinde idari reform çalışmalarının

hızlanmasının nedeni olarak bu dönemlerde politik kaygılara bağlı kalmadan, süratle

karar almaya ve uygulamaya uygun olması tezi ileri sürülmektedir(Sürgit 1980:39).

12 Eylül 1980 Askeri İhtilali sonrasında da kamu yönetimi öncelikli olarak ele alınan

ve yeniden düzenlenmek isteyen kurumların başında yer almıştır. Askeri dönem

içinde köklü sayılabilecek düzenlemeler yapılmamakla birlikte daha sonraki

çalışmalara imkan verecek hazırlıklar yapılmıştır(Karaer, 1987:53).

1- İdari Reform Danışma Kurulu Raporu, 1972

Rapor, idarenin yeniden düzenlenmesinde izlenecek yol, örgütlenme,

uygulamada takip edilecek ilkeler ve kamu iktisadi teşebbüsleriyle uyum konularını

268

içermektedir(İYD, 1972:2). Çalışmada; bugüne kadar yapılan yönetimin yeniden

düzenlenmesi çalışmalarının da değerlendirilmeleri yapılmıştır.

Bu dönemde merkezi idare, merkezi idarenin taşra teşkilatı, mahalli idareler,

personel yönetimi, mali yönetim, kamu iktisadi teşebbüsleri bütünüyle gözden

geçirilerek, bu alanlarda yapılacak reformun yön ve stratejisini tespit için büyük çaba

sarfedilmiş ve 29/05/1971 tarih ve 7/2527 sayılı kararname ile “Hükümet Programına

göre devlet kesiminin yeniden düzenlenmesinin genel yönünü ve stratejisini

saptamak üzere” bir İdari Reform Danışma Kurulu kurulmuş ve 18 Haziran 1971

tarihinde göreve başlamıştır. 10 kişiden oluşan Kurulda genel sekretarya görevi

TODAİE tarafından yerine getirilmiştir. Kurul, yeni bir araştırma yapmamış,

idarenin yeniden düzenlenmesi konusunda daha önce hazırlanan Mehtap raporunu

temel alarak yeni bir çalışma hazırlamıştır.

Raporda idari reformun anlamı, yapılan çalışmalar ve sonuçları

değerlendirilmiştir. Raporda 1970 yılına kadar yapılan idari reform çalışmalarında

çeşitli kuruluşların görev aldığı ancak, bunların kuruluş, amaçları, görevleri,

personeli ve örgütsel yapıları yönünden bu işi başaracak imkanlara sahip olmadıkları

belirtilerek, çalışmaların bütününden sorumlu olan bir örgüt bulunmamasının

başarıya ulaşmayı engellediği sonucuna varılmıştır. Bu sebeple idareyi geliştirme

çalışmalarını bütün olarak ele alacak merkezi bir birime ve bununla işbirliği içinde

çalışacak birimlere ihtiyaç olduğu ve bu yüzden bir merkezi idareyi geliştirme birimi

kurulması gerektiği belirtilmiştir. İdari Reform Danışma Kurulu Raporunda daha

önce yapılan çalışmalarda yapılmayan bir çok şey yapılmıştır. Öncelikle ilk defa

daha önce yapılan reform metinleri özet olarak anlatılmıştır.

269

Birimin, genel olarak idareyi geliştirme politika ve hedeflerinin tespitinden,

çalışmaların planlanmasından, uygulamaların izlenmesinden, gereken önlemlerin

alınmasından, merkezi düzeyde yapılması gereken idareyi geliştirme hizmetlerini

yerine getirmekten sorumlu olacağı belirtilmiştir. Raporda ayrıca birimin nasıl

örgütleneceği ve görevlerinin neler olacağı ve Başbakanlığa bağlı olması gerektiği de

ifade edilmiştir. Birimin örgütlenmesi sırasında genel idare, mahalli idareler ve kamu

iktisadi teşebbüsleri için ihtisas birimleri oluşturulması ve personel, bütçe,

organizasyon ve metod konularında alt birimlerin kurulması teklif edilmektedir.

Danışma Kurulu, 10 Kasım 1971 tarihinde Raporunu hükümete sunduktan

sonra dağıtılmıştır. Rapor, daha sonra tüm bakanlık ve kuruluşlara gönderilerek

görüş istenmiş, bazı bakanlık ve kuruluşlarda yeniden düzenleme çalışmalarına

girişilmeye başlanmıştır, yeniden düzenleme konusunda DPT tarafından bazı

tedbirler alınmaya başlanmıştır.

Tablo II. Mehtap Raporu ile İRDK Raporunun İnceleme Konularının Karşılaştırılması

Mehtap Raporu, 1963 İdari Reform Danışma Kurulu Raporu,1972I.Merkezi Hükümet Teşkilatının Genel Yapısı A.I. İdari Reformun Anlamı ve Niteliği II. Ortak Görevler A.II. Türk İdaresinin Bugünkü Durumu ve Yeniden

Düzenlemeyi Gerekli Kılan Nedenler III. Geleneksel Görevler A.III. Bugüne Kadar Yapılan İdari Reform

Çalışmaları ve Sonuçları IV. Mali ve İktisadi Görevler B.I. Merkezi İdare Kuruluşu V. Sosyal Görevler B.II. Ortak Görevler VI. Kültürel Görevler B.III. Merkezi İdare Görevleri VII. Görevlerdeki Eksikliklerin Sebepleri B.IV. Merkezi İdarenin Taşra teşkilatı VIII. Tekliflere Göre Merkezi Hükümet Teşkilatının Temel Kuruluşu

B.V. Mahalli İdareler

IX. Yapılması Gereken Başka Görevler B.VI. Personel Yönetimi Ekler B.VII. Mali Yönetim B.VIII. Yer, Araç, Gereç, Metod, Mevzuat B.IX. Kamu Kurumu Niteliğindeki Kuruluşlar B.X. Kamu İktisadi teşebbüsleri-İdare İlişkileri

270

2- Kamu Yönetimi Araştırma Projesi, 1991

Kamu Yönetimi Araştırma Projesinin irdelenmesine geçmeden önce bir

açıklama yapmamız ve bir saptamada bulunmamız gerekmektedir. Çalışma planının

belirlenmesi ve bir dönemlendirme yapılması noktasında normal şartlar altında ve

tarihsel akış seyri içinde bu çalışmanın son bölümde incelenmesi gerekmekteydi.

Ancak Kamu Yönetimi Araştırma Projesi metni içeriği ve niteliği bakımından 1980

sonrası dönemin karakteristiklerini göstermekten ziyade yönetimin dış çevresini

algılaması, “yeni gerçeklerle” yüzleşmesi bağlamında 1960 sonrası reform

çalışmalarının devamı niteliğinde olduğundan bu bölüm içerisinde incelenmiştir.

Güler’in(1996:39) belirttiği gibi 1970’lerden itibaren gündeme gelen ve 1980’lerle

birlikte zirve noktasına ulaşan politikalara bu metin kulaklarını kapamış

gözükmektedir. Türkiye özelinde 1980 sonrası dönemde parti programlarına ve

hükümet programlarına girdiği belirtilen, (a) devletin rolünün yeniden belirlenmesi,

(b) kamu kesiminin daraltılması, (c) hizmet etkinliğinin artırılması şeklindeki

taleplerin sadece bu üç cümleden ibaret kaldığı ve yalnızca giriş kısmında belirtilen

bir saptamadan öteye gitmediği metnin tamamı incelendiğinde açık biçimde

görülmektedir.

Dönemsel olarak dünyada yeni sağ, küreselleşme, yeni kamu yönetimi,

özelleştirme tartışmalarının Türkiye’de ise yerel meclislerin parlemento görevi

üstlenmesi gerektiği, valilerin seçimle iş başına gelmesi ve federasyon modeli

tartışmalarının yoğun biçimde yapıldığı bir dönemde yazılmış olmasına rağmen rapor

bu olgulardan ve yaklaşımlardan bahsetmemekte ve yok varsaymaktadır. Tamda bu

noktada raporu hazırlayan ekibin başında olan Ergun’un açıklamaları önem

271

kazanmakta ve yukarıda sayılan durumu teyit eden görüşler ileri sürmektedir. Ergun

KAYA projesini köktenci değişmeleri tavsiye eden bir çalışma olarak değil mevcut

durumun iyileştirilmesini savunan radikal değişiklikler yerine sistemi rayına

oturtmayı öneren mütevazi bir rapor olarak nitelemektedir. Anlaşılabilir gerekçelere

dayanan bu savların idare sistemin içinde bulunduğu durumun tam oalrak

saptanmasına ve dünyadaki dönüşümlere ve değişime sırtını dönmesine gerekçe

olamayacağı açıktır. Kamu yönetimi litaratüründe KAYA projesi yaptığı saptama ve

önerdiği modelden daha çok görmediği veya görmek istemediği olgular dolayısıyla

haklı biçimde eleştirilmektedir.

Bu durumun “ironiye” neden olduğu öne sürülürken projenin tam anlamı ile

bir idari reform dönemi çalışması olduğu belirtilmektedir(Güler, 1996:40). Altıncı

Beş Yıllık Kalkınma Planının hazırlıkları öncesinde ve Türkiye’nin AT’ye üyelik

başvurusu sonrasında yaşanan heyecan fırtınası ile hem Altıncı Beş Yıllık Plana bir

vizyon katmak hem de AT’ye olası bir katılım durumunda yönetsel uyumu sağlamak,

o güne kadar yapılan çalışmaların uygulamaya neden aktarılamadığını saptamak ve

mevcut durumun geniş bir fotoğrafını çekmek maksadıyla DPT tarafından

TODAİE’ye yeni bir idari reform projesi ısmarlanmıştı. Proje hazırlıkları 1989

yılında başlamış olmakla birlikte metin 1991 yılında tamamlanarak yayınlanmıştır.

Proje koordinatörlüğünü yapan Ergun’un ifadesi ile projeye büyük bir heyecanla

başlanmış ancak proje tamamlandığında bu heyecan ve heves yerini daha ihtiyatlı bir

havaya bırakmıştır. Projenin sahibi olan DPT, çalışmayı hükümete sunmakta hayli

çekimser bir tutum içinde bulunmuş ve tabiri caizse raporuna sahip

çıkmamıştır(Ergun, 1993)

272

1980’lerin sonuna gelindiğinde Türkiye’nin kamu yönetiminin, örgütsel

yapısı, işleyişi ve iş görenleriyle kendisinden beklenen hizmetleri, “etkin, hızlı,

verimli ve kaliteli” biçimde sunmaktan hayli uzak olduğu, merkezi yönetimin

görevlerindeki artışa oranla sistemin bir çok noktasında tıkanıklar olduğu, merkez,

taşra ve yerel yönetimler arasında görev ve yetki dağılımının sağlıklı biçimde

olmadığı, aynı görev için birden fazla kuruluşun görevlendirildiği gibi MEHTAP

raporunda ileri sürülen savların KAYA raporunda da tekrarlanarak yeni bir reform

projesine gerekçe olduğu görülmektedir. Mevcut sistemin dünyada ve ülkemizde

yaşanan dönüşümlere göre kendisini uyarlayamadığı öne sürülerek idarenin bu

değişime uygun hale getirilmesi için daha çok uygulayıcılardan oluşan yeni bir

reform komisyonu kurulmuştur. Geçen zaman içinde sorunların üst üste yığılmasıyla

aşırı merkeziyetçilik, görev, yetki ve sorumlulukların paylaştırılmasında dengesizlik,

verimsizlik, niteliksizlik, aşırı mevzuatçılık, kronikleşmiş personel sorunları gibi

kamu yönetiminin genelini kapsayan eksiklik ve aksaklıkların ortaya çıktığı öne

sürülerek 24 Ocak’la başlayan sürecin idare ayağının eksik kaldığı ve bu durumun

ülkenin önünde bir set oluşturduğu belirtilmiştir.

12 eylül askeri yönetiminin başladığı ama bitiremediği çalışmalar Kamu

Yönetimi Araştırma Projesi(KAYA) ile tamamlanmak istenmiştir. Kamu Yönetimi

Araştırma Projesi 1988-1990 tarihleri arasında yapılmış ve 1991 yılında

tamamlanarak yayınlanmıştır. KAYA Projesi ile örgütsel yapı, mali yapı, personel

sistemi, yerel yönetimler, haberleşme, halka ilişkiler ve kamunun işleyişi konularında

kapsamlı çalışmalar yapılarak, mevcut sistemdeki; aksaklık, eksiklik ve bozukluklar

tespit edilerek, öneriler ve çözüm teklifleri getirilmiştir.

273

KAYA raporu, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Plânı ve yıllık program

uygulamalarına ışık tutacak şekilde, kamu yönetiminin geliştirilmesi ve yeniden

düzenlenmesi amacıyla hazırlanan ve kapsamına merkezi yönetimi oluşturan genel

ve katma bütçeli kuruluşlarla, bunların taşra örgütleri, yerel yönetimler ve öteki

kamu kurumları alınan bir çalışma olup Türk Silahlı Kuvvetleri ve Kamu İktisadi

Teşebbüsleri araştırma kapsamı dışında tutulmuştur.

KAYA Raporu’nun amacı şöyle ifade edilmektedir; “Kamu hizmeti gören

merkezi yönetimin merkez ve taşra örgütü ile yerel yönetimleri etkili, süratli,

ekonomik, verimli ve nitelikli hizmet görecek bir düzene kavuşturmak; kamu

yönetiminin gelişen çağdaş şartlara uyumunu sağlamak; kamu kuruluşlarının

amaçlarında, görev, yetki ve sorumluluklarında ve bunların bölünüşünde, örgüt

yapılarında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bu kaynakların kullanılış

biçimlerinde, yöntemlerinde, mevzuatında, haberleşme ve halkla ilişkiler

sistemlerinde var olan aksaklıkları ve eksiklikleri tespit etmek ve bu konularda

yapılması gerekenleri incelemek ve önermektir”. Kamu Yönetimi Araştırma Projesi,

Taylorizmin yönetim sistemindeki nihai amacını ifade eden “etkili-verimli-hızlı”

yönetim anlayışının bir örneği olarak idare aygıtını rasyonel bir işleyişe

kavuşturmak, kamu yönetiminin çağdaş dünyayla uyumunu temin etmek, yönetimin

amaçlarında, görev-yetki ve sorumluluklarında, bunların dağıtımında, personel

rejiminde, kaynaklarda ve bu kaynakların kullanılış şekillerinde ve süreç konularında

var olan sorunları tespit etmek istemektedir.

274

Tablo III. İRDK Raporu ile KAYA Raporunun İnceleme Konularının Karşılaştırılması

İdari Reform Danışma Kurulu Raporu,1972 KAYA Raporu, 1991 A.I. İdari Reformun Anlamı ve Niteliği I. Giriş A.II. Türk İdaresinin Bugünkü Durumu ve Yeniden Düzenlemeyi Gerekli Kılan Nedenler

A.III. Bugüne Kadar Yapılan İdari Reform Çalışmaları ve Sonuçları

II.Bakanlar Kurulu ve Başbakanlık

B.I. Merkezi İdare Kuruluşu IV. Ana Hizmet grupları B.II. Ortak Görevler III. Ortak Görevler B.III. Merkezi İdare Görevleri V. Avrupa Topluluklarına Yönetsel Uyum B.IV. Merkezi İdarenin Taşra teşkilatı VI. Taşra ve Yurt Dışı Kuruluşları B.V. Mahalli İdareler VII. Yerel Yönetimler B.VI. Personel Yönetimi VIII. Personel Rejimi B.VII. Mali Yönetim B.VIII. Yer, Araç, Gereç, Metod, Mevzuat IX. Bürokratik Yöntem ve İşlemler B.IX. Kamu Kurumu Niteliğindeki Kuruluşlar B.X. Kamu İktisadi teşebbüsleri-İdare İlişkileri Ekler

KAYA Raporu sonucunda varılan saptama ve önerilerin daha evvel yapılan

çalışmalardan pek farklı olmadığı görülmektedir. Geçmişteki sorunlarını çözemeyen

idare sistemimiz siyasal-felsefi ve iktisadi alandaki evrensel tartışmaları, gelişmeleri

takip etme yeteneğinden de yoksun kalmakta ve kendi içine kapanmaktadır. KAYA

Raporu, bu Raporun hazırlanış gerekçesini belirtir şekilde giriş kısmında, kamu

yönetiminin toplumun gereksinimlerini karşılamada daha etkin hale gelebilmesinin

şartlarından birinin kendisinin, gelişen ve değişen koşullara ayak uydurmasını

sağlayıcı yönde sürekli yenilenmesi olarak belirtilmiş, amacın ise daha hızlı, daha

etkili ve daha verimli bir kamu yönetimi sisteminin kurulabilmesi olduğu

belirtilmiştir.

Yönetimde yeniden düzenlemeyi gerektiren nedenler çalışmada şu şekilde

sıralanmıştır:kamu yönetimi sisteminin aksayan yönlerinin tespit edilerek hizmetlerin

değişen ve gelişen koşullara duyarlı duruma getirilmesi, kamu yönetimi sistemi

içinde yer alan kurumların gereksinimlerinde ve işleyiş düzenlerindeki süreç

boyutunda beliren iç değişmeler, yeni teknolojilerin sisteme kazandırılması ve

275

teknoloji kullanımından kaynaklanan sorunlar, yönetim-halk ilişkilerindeki

değişmeler, yönetim ile sosyoekonomik yapı ve siyasal düzen ilişkilerindeki

uyumsuzluklar, devletin üstlenmesi gerekli yönetsel görev ve sorumluluklar

konusunda yönetim felsefesinde ortaya çıkan değişmeler olarak gösterilmiştir.

II.3- MEHTAP, İYD ve KAYA Projelerinin Değerlendirilmesi

Bu dönemin idari reformları içerik, yönetim anlayışı, politik tercihler ve

yöntem bakımından ziyade “örgüt mühendisliği” bağlamında değerlendirildiğinde bir

çok başarısız teklif ve önerilerden oluştuğu öne sürülebilir ki literatürde böyle bir

yaklaşım da mevcuttur. Reform metinlerinin içinden çıktıkları toplumsal ve siyasal

atmosferden, uluslar arası gelişmelerden kopartılarak ve amaçları görmezden

gelinerek önemli bir yanlışa düşülmekte ve reform projelerinin tekil önerilerinin

pratiğe ne kadar aktarılıp-aktarılamadığı tartışması baştan sonuçsuz kalmaktadır.

Acık biçimde görüldüğü üzere bu dönemin idari reform seferberliklerinin

amaçlarından biri “dış yardım”, “doğrudan yabancı yatırım”, “kredi istikraz” akışının

kesintisiz biçimde devam ettirilmesi ve bu yapının yönetsel ayağının

düzenlenmesidir. İkinci olarak kapitalist gelişmenin gereklerini yerine getirmeye

uygun bir bürokratik yapının kurulması ve mevcut idari yapının sürekli biçimde

tartışmaya açılarak bürokratik yapının rolü ve konumu değiştirilebilir ve esnetilebilir

bir yapının ortaya çıkarıldığı görülmektedir(Güler, 1996:41).

Hemen belirtmek gerekmektedir ki MEHTAP, İYD ve KAYA Projeleri on

yıllık periyodlarla yapılan farklı zamanlarda ve farklı toplumsal koşullarda

yapılmasına rağmen birbirinin tekrarı olan ve birbirini tamamlayan Türk uzmanlarca

yapılan en kapsamlı üç önemli çalışmadır. Rapor metinleri dikkatli biçimde

irdelendiğinde son iki çalışmanının MEHTAP raporunun özeti olduğu görülmektedir.

276

Konuların ele alınışı, rapor başlıkları, inceleme sırası, ifadeler aynıdır. Bu durum

İdari Reform Danışma Kurulu Raporunun başında belirtilirken KAYA raporunda

bundan bahsedilmemektedir. Ancak idari yapıya dair yapılan saptamaların ve

getirilen tavsiyelerin birebir MEHTAP raporunun tekrarı olduğu görülmektedir13. Bu

durum her üç çalışmanının tutarlılığı, yapılan değerlendirmelerin ve saptamaların

yerindeliği, öne sürülen savların doğruluğunu göstermesi bakımından anlamlı

olmakla birlikte aynı zamanda reform projelerinde dile getirilen öneri ve tavsiyelere

uyulmadığını ve istenilen sonuçların alınamadığını da göstermektedir.

Her üç çalışmada da idari reform sorunu yapısal/örgütsel ve işlevsel bakış

açıları ile ele alınmıştır. Bu çalışmalarda bir yandan Bakanlar Kurulu, Başbakanlık,

Bakanlıklar şeklinde kuruluşların ele alındığı görülürken aynı zamanda idarenin

koordinasyon, planlama ve denetim gibi işleveleri de ele alınmaktadır. Bu yöntemsel

benzerliğin yanında idare aygıtına dair saptamaların da her üç araştırmada aynı

olduğu ve birbirini tekrar ettiği görülmektedir.

13 Bu benzerliklere ilk defa Turgut Tan, Cahit Tutum, Birgül A. Güler ve Cahit Emre dikkat çekmiştir. Ancak bu benzerliklerin detayları ve nereye kadar benzeyip benzemedikleri hangi kısımlarda ne kadar tekrara düşüldüğüne dair ayrıntılı bir çalışma yapılmamıştır. Aslında bu raporlarının üçlü yada ikili karşılaştırmlarının yapılmamış olması başta kamu yönetimi disiplini olmak üzere idari reform tarihi ve sorunu açıısndan da önemli bir kayıp olşturmaktadır.

277

-Her üç araştırma da TODAİE öncülüğünde yapılmıştır.

-Her üç araştırmada da uygulayıcılar çoğunluktadır.

-İlk iki araştırma hükümetin talebi üzerine yapılmışken KAYA raporu DPT’nin

siparişi ile yapılmıştır.

-Her üç çalışmada da idari reformun önemi ve anlamı özenle ve cididyetle

belirtilmektedir.

-Her üç çalışmada da çoğunlukla betimleme ve tavsiyeler yer almakta analitik bir

bakış açısı yer almamaktadır. Tutum bu duruma semptomatik yaklaşım adını

vermekte ve hastalığın gerçek nedenlerinin bulunamadığı dolayısı ile eleştirmektedir.

-Her üç araştırmada da idari reform nedeni olarak aşağıdaki nedenler

sıralanmıştır(MEHTAP, 1963: 400-413; İYD, l972:15-17; KAYA, 1991:5-6);

1) Kamu yönetimi kapsamındaki bir kısım görevler ya hiç yapılmamakta ya da ancak

sınırlı ölçülerde ve amaçtan uzak biçimde gerçekleştirilmektedir.

2) Temel nitelikli bazı görevlerin yürütülmesinde hizmette birlik ve bütünlük

temel bir sorun olarak her alanda kendisini göstermektedir.

2) Bazı görevler merkezi yönetim kapsamında bulunmakla birlikte, görevi

gerçekleştirecek fonksiyonel nitelikte örgütsel düzenlemelere gidilmediğinden,

mevcut yapı günümüzün ihtiyaçlarını karşılayamamaktadır.

4) Merkezi yönetim görevlerinin büyük bir kısmında gereksiz ve amacı aşan

bir büyüklüğe ulaşmıştır.

5) Kamu kurum ve kuruluşlarında; görev, yetki, sorumluluk dengesi iyi

kullanılmadığından, hizmetlerde etkinlik ve verimlilik sağlanamamaktadır.

278

6) Vazifelerin bölünüşünde ve düzenlenmesinde görev ve örgüt ile çevresel girdi ve

değişkenler göz ardı edildiğinden, pek çok kurumda işlevsiz alt hizmet birimlerinin

doğmasına neden olmaktadır. Bu karmaşa pek çok işin ve görevin ortada kalmasına

ve vazifelerin etkili, hızlı biçimde yapılmasına engel olmaktadır.

7) Merkez-taşra ve yerel yönetimler arasında görevlerin rasyonel dağılımı

gerçekleştirilememiştir.

8) Genel itibarıyla kamu yönetiminde yoğun ve sürekli olarak bir kaynak problemi

yaşanırken ivedilik taşımayan kimi meselelerde kaynak savurganlığı gözlenmekte;

sınırlı kaynaklardan, daha etkili olarak yararlanma yoluna gidilememektedir.

Yukarıda genel hatları itibarıyla özetlenmeye çalışılan bu saptamalar bizi

idare sisteminin bütününe bakmağa zorlamaktadır. Bu anlamda her üç raporda genel

başlıklar anlamında şu sorun alanları üzerinde durulmaktadır: Yapısal/örgütsel

Sorunlar, Personel Sorunları, Uygulama ve Süreç Sorunlari, Bürokratik Kültür

Sorunu

279

BÖLÜM III

İDARİ REFORM KAVRAMINDA PARADİGMA DEĞİŞİMİ VE DEVLET

REFORMUNA GEÇİŞ

1-1980 Sonrası Dönem ve Küresel Sisteme Eklemlenme Süreci

Türkiye’nin ekonomi politikalarının, kapitalizmin yeniden yapılanma

dönemlerine göre şekillendiği öne sürülürken, yönetici elitin bu durumun çok da

farkında olmadığı öne sürülmektedir. Bu duruma siyasi kadroların kapitalizmin kriz

dönemlerini dışsal faktör olarak algılamaları ve krizle birlikte çıkar ve sorumluluk

dengelerindeki değişimi göz ardı etmeleri etkili olmuştur. Zira kriz sürecinde

kapitalizmin kendini yenileme biçimi farklılık taşımaktadır. II. Dünya savaşı sonrası

yeniden imar ve inşa döneminde Keynesyen ekonomi politikaları doğrultusunda

devlet öncülüğü tercih edilirken 1968’le başlayan son krizin temelinde karların artış

hızındaki düşüşün yatması ve yeni kar alanlarının yaratılması gerektiği öne

sürülmüştür. Yeni kar alanlarının başında ise maden, tarım, enerji gibi yüksek girdi

olan sektörler öne çıkmaktadır(Minibaş, 2004:21-22). Diğer taraftan karların artış

hızının düşmeye başlaması sürecine bağlı olarak sermaye birikiminin istikrarı

bozulmuştur. 1980 sürecinde IMF ile stand-by anlaşması yapan azgelişmiş ülkelere

moneterasit ekonomi programlarının önerilmesi de zaten bu nedenledir.Yüksek faize

dayalı sıkı para ve kredi politikaları ile bu ülkelerdeki fiyatlar kontrol altına

alınmaya çalışılmıştır. Sıcak para hareketleriyle ulus ötesi sermayenin çabuk ve

kolay nemalanması yani karların korunması amaçlanmıştır.

1980’de neo-liberal ekonomi politikaları doğrultusunda girilen yeni

liberalleşme süreci, sermaye birikimi sorununu çözmeye yönelik politikalar, sistemin

krizini üstlenmeye yönelik politikalar, sistemle bütünleşmeye yönelik politikalar

olmak üzere üç ayak üstüne oturmaktaydı. Bir yandan faiz ve kur politikaları ile

280

sermayenin hızlı nemalanması sağlanmış, diğer yandan da kamu işletmelerinin

özelleştirilmesi yoluyla sermayeye yeni alanlar yaratılmıştır. 1980 yılı sadece

Türkiye’nin değil kapitalist sisteminde önemli dönemeçlerinden biri olmuştur.

Sistem 1929 Büyük Dünya Bunalımına kadar “her arz kendi talebini yaratır” savı

üzerine oturmuştu. 1920’lerin başından itibaren oluşan aşırı stoklar, geri dönmeyen

krediler, yüksek oranlı işsizlik ve banka iflaslarıyla birlikte sistem aksamaya

başlamıştı. Uluslar arası boyut kazanan krize sistem devlet harcamalarını artırarak

efektif talebi beslemek yoluyla çözüm bulmuştu. Gerek savaş ve gerekse savaş

sonrası tahribatını gidermek için girişilen imar çalışmaları devletin piyasalara

doğrudan müdahalesiydi. Ne var ki 1960’ların ikinci yarısında karların artış hızının

düşmeye başlamasına Keynesyen teorinin cevap getirememesi hem devletin bizzat

yer aldığı sektörlerin piyasaya açılmasını hem de ticaretin önündeki gümrük ve

desteklemelerden oluşan engellerin kaldırılmasını gündeme getirdi. Böylelikle

devletin, kapitalist sistemin efektif talep yetersizliğini çözmek için piyasaları

yönlendirme işlevi bitmiş oldu. 1980 bir anlamda 1945’lerin New Deal

politikalarıyla piyasalara müdahale eden devletin piyasalardan çekilerek işlevlerini

piyasa mekanizmasına bırakmaya başlamasının da gayri resmi tarihi

olmuştur(Minibaş, 2004).

1980’de yaşanan değişimde mal ve hizmet üretim ve ticaretinde serbest

piyasa modeli, dışa açık sanayileşme tercihi, devletin yeniden yapılanması olmak

üzere üç ayak üzerine oturmaktaydı. Her ne kadar model, ekonominin yüksek

enflasyon, döviz darboğazı, bütçe açığı gibi sorunlarını çözmek için benimsendiyse

de uluslar arası krizin etkileri ile bu tam böyle bir sonuç vermemiştir. Arz ve talep

cephesinin ilişkilerini düzenleyen kurumlar oluşturulmadan serbest piyasa modeline

281

geçildiği, iç pazara yönelik üretim ve pazarlama yöntemleriyle dışa açılma

hedeflendiği düşünüldüğünde bu iddia daha kesinlik kazanmaktadır(Minibaş,

2004:23). 1980 yılı dış ekonomik ilişkileri düzenleyen tercihler bakımından da bir

dönüm noktasıdır. Bu dönemde benimsenen ekonomi politikaları ile ithal ikameci

kalkınma politikalarından dışa borçlanmaya dayalı dışa açılma politikaları hayata

geçirilmeye başlanmıştır.

Türkiye’nin 1980 modeli doğrultusunda uygulamaya soktuğu dışa açılma

modeli uluslar arası piyasalardaki eşitsiz konumunu derinleştiren bir model

oluşturmuştur. 1980 sonrası dönemle birlikte uygulamaya konulan neo-liberal

politikalar, temelde devletin küçültülmesi, kamu hizmeti ve kamu yararı

kavramlarının yeniden tanımlanarak piyasa kavramı içine oturtulması fikrinden yola

çıkarak daha çok özelleştirme ve deregulation uygulamaları ile kamunun piyasa

ekonomisinin mantığı içinde işlemesini sağlamayı amaçlamaktaydı. Bu bağlamda

önce devletin ekonomideki payının küçültülmesi fikri ile başlayan tartışmalar geçen

süre içinde devletin ekonomiden tamamen çekilmesi noktasına varırken, kamu

harcamalarının kısılması, sosyal işlevlerinin azalması veya ortadan kaldırılması,

klasik işlevlerini yerine getirirken de “etkililik ve verimlilik” anlayışının aşkın

biçimde hakim kılınması ve tüm bunların sonucunda “kamunun

işletmeselleştirilmesi” ana gayeler olarak sunulmaktaydı(Emre, 2002:301). Başta

kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi ile başlayan süreç bir müddet sonra

başta hizmet sektörü olmak üzere tüm kamu alanlarının piyasa mantığına açılması ile

devletin yerine özel teşebbüsün ikame edilmesi noktasına ulaştı. Bu noktada zaten

günah keçisi hazır beklemekteydi mevcut yapılanması ile devlet örgütlenmeleri

hantal, verimsiz, mevzuatçı, kırtasiyeci ve merkeziyetçi yönetim anlayışından

282

sıyrılması gerekmekteydi. Durumdan vazife çıkarıldığında çözüm hemen el altında

beklemekteydi, mevcut haliyle işlemez durumda olan devleti özel sektör örgütlerinin

ve piyasanın mantığı ile yeniden donatmak ve düzenlemek gerekmekteydi.

Başta İngiltere ve ABD özelinde başlayan “yeni sağ’ın” kamu politikalarının kısa

bir süre sonra tüm ülkeleri içine alan, önünde durulamaz ve karşı konulamaz bir

hegamoniye dönüştüğü gözlemlenmektedir. Bu yeni dönemle birlikte aslında kamu

yönetimi teorisinin kimi yazarlarca paradigma değişimi olarak da nitelenen büyük bir

dönüşüm yaşadığı öne sürülmekteydi(Al, 2002:280). Bu yeni dönemin kamu

yönetimleri üzerindeki uygulamaya dönük sonuçları başta kamu hizmetlerine bakış

olmak üzere örgütlenme biçimlerinin, karar alma süreçlerinin, çalışma usullerinin,

amaçlarının, değerlendirme biçimlerinin ve değerlerinin özel sektör örgütlerine

benzetme ve özdeşleştirme çabaları öne çıkmaktaydı. Emre’nin yerinde tespiti ile

kamu yönetiminde bir değişim gereksinimi yadsınamaz bir gerçeklikti ancak bunun

tek yolunun kamunun özel sektör örgütleri ile benzeştirilmesi ve aynılaştırılması

değildi. Emre’nin, Lane’ye atıfla yaptığı analiz yerinde ve tutarlı bir yaklaşımdır.

Lane “kamu kesiminde işletmecilik anlayışı ile kamu yönetiminin geleneksel anlayışı

arasında bir bağ kurulması zorunludur; bu bağı kuracak olan da hukuk devleti

ilkesidir” diyerek kamunun yeniden yapılandırılması çalışmalarında üzerinde

durulmayan önemli bir noktaya işaret etmektedir. Üstüner ise konu ile ilgili

yorumunda yapılmak istenenin, sadece kamunun özel kesime benzetilmekle

kalmayacağı, aynı zamanda sakıncalı bir girişim olarak bu uygulamaların sonucunda

kamunun özelleştirilmesinin yanında kollektifliğin bireyselleştirileceği bunun hem

kuramsal olarak hem de uygulama bakımından mümkün olmadığına dikkat

çekmektedir(Üstüner, 2003:376).

283

Bu dönemde, 1970’li yıllarda Frederickson’un dikkat çektiği katılım olgusu ve

demokratik kamu yönetimi tartışmaları yeni bir bakış açısı ve yeni bir referansla

yeniden gündeme gelmektedir. Ancak bu kavramlar artık yeni bir yönelişe dikkat

çekmekte ve Frederickson’un söylemek istediğinden farklı bir noktaya işaret

etmektedir. Bu süreç katılım kavramını aşkınlaştırılarak fetiş haline getirmiş ve

temsili demokrasiden katılımcı demokrasiye geçiş olarak formüle edilen bu yönelişte

katılımdan bireylerin katılımından daha çok sivil toplum örgütlerinin katılımı

amaçlanır hale gelmiştir. Bu durum demokrasi kavramının ağırlığını temsil

kavramından kopararak parti/devlet ilişkisi dizgesi yerine doğrudanlık olgusunu

gündeme getirerek tartışmayı farklı bir düzleme taşıyarak sadece demokrasi

olgusunda ılımı değil aynı zamanda kamu örgütlerinde ve karar alma süreçlerinde de

katılım fikrini öne çıkarmıştır(Keyman-Üstüner, 2003:313). Kamu yönetimi

literatüründe bu olgu, yönetişim(governance) terimi ile kavramsallaştırılırken bu

süreçte kamu yönetimine katılımın mevcut merkeziyetçi ve mevzuatçı yapısı ile

mümkün olamayacağı ve kamu yönetimlerinin yerelleştirilmesi ve adem-i merkezi

yönetimlerin bu sürecin temel şartı olduğu belirtilmektedir.

2- Küreselleşme ve Kamu Yönetiminde Değişim

1970’li yıllardan başlayarak dünyada çok yönlü ve çok boyutlu bir değişim

yaşanmaktadır. Kapitalist sistemin 1970’li yılların ortasında içine girdiği kriz

sistemin sorunlarının çözümü ve yeniden yapılandırılması neo- liberal politikalarda

aranmaya başlamıştır(Aksoy, 2004:32). Yerinde bir saptama ile yaşanan değişim

olgusunun ekonomik bir yeniden yapılandırmanın ötesine geçtiği sürecin teknolojik,

siyasal ve sosyal düzlemdeki bir çok değişimle birlikte ilerlediği görülmektedir.

Başta kamu politikaları olmak üzere değişimin sarmalının kamu yönetimi disiplinini

284

de içine aldığı ülke yönetimlerini, örgütlenmelerinden başlayarak karar alma

süreçlerine ve ilgililerine değin yönetim pratiklerini ciddi bir dönüşüm içine ittiği

belirtilmektedir. Bu dönüşümün 1980’li yıllarla birlikte bütün dünyada somut bir

gerçeklik olarak ortaya çıktığı belirtilirken dönüşümün işletme temelli ve sistem

temelli olmak üzere farklı iki yaklaşım tarafından açıklanmaya çalışıldığı ve

konunun her şeyi söylemeye açık bir alan olduğu öne sürülmektedir(Dikmen,

2000:281).

Kapitalizmin tarihsel gelişim süreci içerisinde çeşitli aşamalardan geçerek

1970’li yıllara gelirken her bir aşamada belli bir özgüllük ve sorunlara karşı

geliştirilen bir çözüm geliştirdiği bu sorun-çözüm diyalektiği çerçevesinde gelişen

esnek yapının 1970 sonrası dönemde daha önceki dönemde reçete olarak sunduğu

müdahaleci devlet yaklaşımını günümüzde reddetmekte ve devlete bu defa başka bir

rol vermektedir. Bu süreçte devlete yüklenen misyon ve rol çok önemlidir. Önceki

dönemde sosyal refah uygulamalarının motoru olan “müdahaleci devlet anlayışı”

daha sonra yeni sağ politikaların uygulanması ve yaygınlaşmasında yine devlet eliyle

yapılmıştır. Aksoy’un yerinde tespiti ile burada değişmeyen tek şey devletin varlığı

iken değişen devletin işlevleri ve rolüdür. Buradan bir çıkarsamada bulunulduğunda

yeni sağın küreselleşme süreci ile eklemlenmesi ile devleti küçültme politikalarının

sonucunda aslında devlet farklı bir role bürünerek sistemin işlerliğini sağlamakta ve

katalizör etki yapmaktadır. Başka bir ifade ile küreselleşme pratiğinin Marksist

teorinin nihai amacı olarak belirlenen “devletin sönümlenmesi” ile sonuçlanacağı

tezinin çok anlamlı olmadığı ve yaşanan sürecin devleti yeni ve başka bir düzleme

taşıyarak “güçlü devlet” noktasına yeniden vardığıdır. Ancak burada bahsedilen

devlet artık daha büyük ölçekli ve başka rolleri olan küresel bir tek devlet olsa

285

gerektir.

Kamu sektöründe ve özel sektörde örgüt yapısı, hizmet verme düşüncesi ve

insan kaynakları anlayışı sorgulanmakta, örgütlerin amaç, yapı, teknoloji ve insan

unsurunun sürekli gözden geçirilmesi zorunlu hale gelmektedir. Günümüz kamu

yönetimine, özel sektörde geliştirilen örgütsel yapılar ve hizmet anlayışı, kamu

yönetiminin ana ögeleri gözünün de tutularak uygulanmak istenmektedir (Rhodes,

1996: 652). 1980’li yılların başında, pek çok ülkede devletin küçültülmesi ve

etkinleştirilmesi, kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması tartışmaları siyasal ve

yönetsel kurumların işlevlerinde ve yapılarında önemli değişiklikler ortaya

çıkarmıştır (Mascarenhas, 1993: 319). Bu tartışmalara genel anlamıyla “yeni kamu

yönetimi” adı verilmektedir (Dunleavy and Hood, 1994: Mascarenhas, 1993:

Rhodes, 1996). Bu süreçte devletin küçültülmesi temel amaç iken özelleştirme,

deregulasyon ve liberalizasyon uygulamaları ile sosyal devletin kurumlarının tasfiye

edilmek istenmektedir. 1980’li yıllarda neo liberal ideolojinin sunduğu “minimal

devlet” “optimal devlet” söylemleri ile yapılmak istenen düzenlemelerle şirket

mantığı ile işleyecek bir kamu yönetimi yapılanması önerilmektedir(Güzelsarı,

2004:20).

İngiltere, Avusturalya ve Yeni Zelanda kamu yönetimlerindeki reform

çalışmalarını irdeleyen Masceranhas (1993: 319-327), bu ülkelerdeki reform

ihtiyacını doğuran gelişmeleri şu şekilde özetlemiştir:

a- Küreselleşme ve ulusal ekonomilerin zayıflaması,

b- Ekonomideki zayıflamayla birlikte, refah devleti anlayışının kamu

kaynakları üzerindeki artan baskısı,

c- Kamu hizmetlerinin niteliğinin yarattığı hoşnutsuzluk,

286

d- Kamu kesiminde özel sektör anlayışının egemen kılınmasını talep eden yeni

sağ felsefenin iktidarlara gelişi.

Ekonomiyi kontrol etmede düşülen başarısızlık ülke yönetimlerini yeni

sorunlara karşı eski çözüm yöntemlerini değiştirmeye zorlamıştır (Smith, 1994:128).

Pazar teorisine dayalı olarak geliştirilen yapısal çözüm önerileri ülke kamu

yönetimlerine yoğun bir şekilde tavsiye edilmiştir (Gray and Jenkins, 1996: 77). Bu

tartışmalar içerisinde özellikle kamu yönetiminin büyüklüğü, kamu harcamalarının

fazlalığı, merkeziyetçilik, örgütsel yapılar, ekonomilerin liberalleşmesi, özelleştirme,

yönetimlerin yeniden yapılandırılması gibi konular dikkat çekici mahiyettedir

(Masceranhas, 1993). Bu bağlamda, yeni bir bin yıla girerken, kamu yönetimleri

kendi disipliner ortamlarından çok ekonomik ve teknolojik gelişme süreçlerini etkisi

altında kalmaktadırlar (Gullick: 1987: 118). Genel anlamıyla, yaşanan bu süreç

sonunda kamu yönetimlerinin örgütlenmesine ilişkin olarak, devletin küçültülmesi ve

etkinleştirilmesi (Stewart and Walsh, 1992: 499); kamu örgütlerinde, kamu

işletmeciliği anlayışının benimsenmesi (Golembiewski, 1996: 139), ekonomik

liberalizasyonun sağlanması (Masceranhas 1993), esaslara geri dönme (Al Gore,

1993), kamu harcamalarının kısılarak kamudaki israfa son verilmek istenmesi,

müşteri odaklı olma (Osborne and Gaebler, 1993: 166) tezleri ileri sürülmektedir.

Dikkat edildiğinde, tüm bu gelişme ve tartışmaların temelinde ekonomik ve

toplumsal değişmenin yattığı gözlemlenmektedir

Aslında uzun zamandır devam eden ancak 1980’lerin başında somut olarak

ortaya çıkan ve esas unsurunu, uluslararası mali kriz sonucunda, kamu kaynaklarının

rasyonel kullanılmaması sorununun oluşturduğu sosyo-ekonomik dönüşüm süreci

ülke yönetimleri üzerinde önemli etkilerde bulunarak, kamu yönetimlerini yeni

287

arayışlara yöneltmiştir.

Genel olarak, dünya ekonomisindeki yapısal değişmeler ve yüksek

teknolojilerin etkisi, söz konusu değişimin en önemli unsurları olarak

değerlendirilmektedir. Ancak, yalnızca teknolojinin veya yalnızca ekonomik

küreselleşme eğilimlerinin tek başına bir süreci izah etmesi mümkün değildir. Zaten

toplumsal değişim süreçleri de bir tek faktörün etkisine bağlanabilecek süreçler

olmayıp çoğu zaman birbirlerini etkileyen pek çok faktörün etkisi altındadır. Refah

devleti, kapitalizm içinde gelişen sanayileşmenin belli bir yoğunluk kazanışının

ürünü olup, kesin bir tanımı olmamakla birlikte esas unsurunun “düzenleme” olduğu

söylenebilir (Sezer, 1992: 10). Bununla birlikte refah devletinin düzenleme olgusu ile

özdeşleşmesine rağmen, refah devletinin bu sürecin belli bir kısmını oluşturduğunu

belirtmek gerekmektedir.

Neo liberal politikaların sonuçlarının 1990’ların ikinci yarısında alınmaya

başlaması ile süreç içerden ve dışardan daha fazla eleştirilmeye başlanmıştır. Bu

eleştirilerin ve yeni arayışların sonunda üç temel hedef ortaya çıkmaktadır; birinci

olarak kamu kesiminin daralması, ikinci olarak; devletin rolünün yeniden

tanımlanması ve son olarak kamu kesiminin etkin hale getirilmesi çabalarıdır(Tutum,

1004).

1970’lerden başlayarak sanayi ve ticarette yeni bir döneme girilmiştir.

1990’lara gelindiğinde ise çevresel değişmeler olarak ortaya çıkan, küreselleşme,

demokratikleşme, insan hakları kavramlarının önem kazanarak uluslararası

politikanın bir aracı haline gelmesi, bilgi işleme, haberleşme teknolojisindeki

gelişmeler ve artan rekabet bu dönemin hakim yönelimleri olmuştur. Dünya

ekonomisinde imalat temelinden, hizmet temeline; ulusal temelden, küresel temele;

288

geniş kapsamlı yükümlülükler anlayışından, sınırlı kamusal yükümlülükler

anlayışına doğru bir geçiş olduğu dile getirilmektedir. Geleneksel endüstriler yüksek

teknolojiyi gerektiren endüstrilere dönüşürken, uluslararası ekonomik ilişkiler ön

plana çıkmaktadır. Sözcük olarak dünyanın bütünleşmiş tek bir yapı haline gelmesini

ifade eden küreselleşme kavramı ekonomiden başlayarak tüm disiplinleri etkilemekte

ve değişime zorlamaktadır(Şaylan, 1997: 97). Ekonomi temelli değişim süreçleri

sonunda, kamu yönetimleri de bu değişim sürecinin etkisinde girmiştir. Kamu

yönetimine yansıyan bu etkileri özetle dört noktada toplamak mümkündür (Tutum

1994: 27).

1-Devletin küçültülmesi ve etkinleştirilmesi

2- Siyaset-yönetim dengesinin yeniden kurulması

3- Şeffaf ve dürüst yönetim

4- Merkeziyetçilikten uzaklaşma eğilimi

Küreselleşme olgusu dünyayı sınırsızlaştırırken ekonomileri dünya ekonomisi

haline getirerek uluslar aşırılaşma kavramının gündeme gelmesine neden olmaktadır.

Peter F.Drucker yeni bir gerçeklik olarak dünya ekonomisi kavramını irdelerken

küreselleşmenin şu nitelikleri üzerinde durmaktadır:

Global ekonomiyi biçimlendiren olgu, mal ve hizmetlerin ticaretinden çok

para akışıdır, global ekonomilerde, doğal kaynaklar giderek ikincil duruma

düşmektedir. Global ekonomilerde tek amaç sadece kâr maksimizasyonu değil aynı

zamanda pazarın da maksimizasyonudur. Geleneksel ekonomi kuramına göre,

ekonomi politikalarını oluşturabilecek tek birim devlet iken, global ekonomilerde

bunu dört aygıt sağlayabilmektedir. Bunlar sırasıyla, ulusal devlet, bölgesel

bütünleşmeler, dünya ekonomisi ve dünyanın tümünü bir pazar olarak gören küresel

289

şirketlerdir. Global ekonomilerde, ekonomi politikaları giderek serbest ticaret ya da

korumacılıkla değil, bölgeler arasında karşılıklı ilişkilere göre oluşturulmaktadır.

Global ekonomiler fiili bir gerçeklik olduğu halde, kendisi için gerekli olan pek çok

kurumdan hala yoksundur.

Son yirmi yıl yeni bir dünya sisteminin oluşumuna tanık olmuştur.

Küreselleşme süreci olarak adlandırılan bu sistem, tüm ülkelerde yeni sosyo-

ekonomik politikalarla ve kamu örgütlenmelerinin yeniden yapılanması ile beraber

ilerlemiştir(Güler, 1997). Ulusallığın giderek dönüşme eğilimleri gösterdiği bu süreç

içinde devletin işlevinin toplumsal denge ve dayanışmadan, toplumsal denetime

dönüştüğü ileri sürülebilir(Şaylan, 1996: 13).

Bu bağlamda yetkilerin bir kısmı uluslararası örgütlere, bir kısmı gönüllü

kuruluşlara bir kısmı ise yerel yönetim kuruluşlarına devredilecektir (Golembiewski

1996). Bu dönüşümlerin yaratılan topyekun seferberlik ve propagandalarla en

azından bir kısmının tamamlanmış olduğunu görülmekte olup yaşanılan deneyimlere

bağlı olarak özellikle az gelişmiş ülkelere daha fazla yoksulluk ve kaos getirdiği

muhakkaktır.

Küreselleşme, yönetimde mükemmellik, insan hakları, enformasyon çağı,

uluslararası rekabet, ülkeler arası sınırların ortadan kalkması, bilgi toplumu, esnek ve

hızlı karar verme zorunluluğu, vatandaşların (müşteri) ihtiyaçlarına hemen cevap

verebilme, toplam kalite anlayışı, yalın yönetim, vizyon yönetimi, öğrenen

organizasyon gibi bu ve buna benzer kavramlar ve gelişmeler, organizasyonların

yapılandırılmaları ve işleyişi üzerinde köklü değişiklikler meydana getirmektedir. Bu

tartışmalar ve gelişmeler kamu yönetimlerinde, yeni anlayışların gelişmesine neden

olmuştur (Rhodes 1996: 666). Hukuksal rasyonellikten, işletmeci rasyonelliğe(Tan,

290

1996), geleneksel yönetim anlayışından yeni yönetim anlayışına, yönetimden-

yönetişime (Rhodes 1996) geçiş olarak kavramsallaştırılan bu yeni arayışlarının bir

ortak özelliklliği bulunmaktadır.

İletişim teknolojisi gelişme ile sanayi toplumunda bilgi toplumuna geçildiği

öne sürülürken küreselleşme ile zaman ve mekan terimlerinin mevcut tanımlamaların

değiştiği buna bağlı olarak başta sermaye akışı olmak üzere bilgi akışının ve

paylaşımının sistemin temel unsuru olduğu belirtilmiştir. Bilgi ağının gelişimi ve

yaygınlaşması ile ulusal sınırların ortadan kalktığı ulus devletin zayıflatılmaya ve

karar alma süreçlerine uluslar arası aktörlerin aktif biçimde katılımı ile iktidarın

kullanımının parçalı bir hale geldiği ve artan bir bağımlılık ilişkisinin ortaya çıktığı

bilinmektedir.

Yaşanan süreçle birlikte ülke ekonomileri üzerindeki IMF ve Dünya Bankası

gibi uluslar arası kurum ve kuruluşların etkisi artarken bu kuruluşların kredilerini

verirken verdikleri kredinin hangi amaca yönelik olarak kullanılacağını en ince

detayları ile bilmek istemekte hatta bunun da ötesinde kullanım alanlarını ülke

yönetimleri ile birlikte belirleyebilmekte ve bazen daha da ileri giderek bu kredilerin

nasıl ve hangi alanlarda kullanılacağının ülke yönetimlerine dikte etme yoluna bile

gidebilmektedirler. Bu uygulama ile kapitalist sistemin dünya ölçeğinde

kurumsallaşmasının araçları devreye sokularak sistemin işlevselliği sağlanmaya

çalışılmakta ulus devletin özgür biçimde karar alma süreçleri daraltılmakta ve uluslar

arası bir sistemin etkisi günden güne artmaktadır. Benzer bir değişim süreci

demokrasi teriminin kapsam ve tanımında da yaşanmaktadır. Temsili demokrasi

pratiği yerini hızla güya daha katılımcı ve çoğulcu bir yapıya bırakmaktadır. Uzun

süredir temsilcileri aracılığı ile istemlerini, amaçlarını ve politikalarını tayin etmeye

291

çalışan toplum kesimlerinin yeni durumla birlikte artık temsilcileri ile değil bizzat

örgütleri aracılığı ile karar alma süreçlerine katılmak istemekte ve daha aktif bir

tutum içine girdikleri görülmektedir. Yalın ifadesi ile çok hoş görünen ve ideal

olarak algılanan bu durumun gerçekte bu kadar sorunsuz olmadığı ve uygulama

aşamasında bir kısım tuzakların olduğu bilinmektedir. Bu uygulama ile devletin karar

alma tekeli kırılmakta ve sisteme ulusal ve uluslar arası sivil toplum kuruluşları

olarak nitelenen yeni aktörlerin girmesi ile merkezi düzeydeki karar alma yetkisi

dağıtılmakta ve yerelleşmektedir. NGO adı verilen sivil toplum örgütleri ülke

yönetimleri ve uluslar arası kuruluşlar tarafından muhatap kabul edilerek bu

kuruluşların meşruiyeti ve yaptırım güçleri artırılmaktadır.

Küreselleşme süreci ile ortaya çıkan bir diğer gelişme ulus devletin temsil ettiği

tekçi ve homojen yapıların hızla çözülerek kimlik tanımlamasının yeniden yapıldığı

etnik, dini ve cinsel ve cinsiyete dayalı alt kimliklerden oluşan bir toplumsal

mozayiğin varlığı ile daha sağlıklı bir toplumsal yapının oluştuğu iddia edilmektedir.

Yaşanan süreçte alt kimliklerin öne çıkarılması ile bir anlamda küçük şehir

devletlerinin oluşturulduğu çok parçalı ve çok hukuklu bir yapı ortaya çıkmaktadır.

Kamu yönetiminde gelişen global eğilimler yönetimde yeniden yapılanmayı

gerekli kılmaktadır: Devletin küçültülmesi ve etkinleştirilmesi (büyüyen devletin

ortaya çıkardığı bürokratik ve diğer sorunlar devletin küçültülmesi, özelleştirme gibi

kavramları gündeme getirmektedir), siyaset-yönetim dengesinin yeniden

kurulması(yeni işletmecilik anlayışında kamu yöneticilerinin karar alma sürecini

politikacıyla paylaşan kişiler değil kurumun teknik yöneticisi olmalarını

gerektirmekte bu noktada demokratik değerler ile bürokratik değerlerin uzlaştırılması

gerekmektedir), şeffaf ve dürüst yönetim, merkeziyetçilikten uzaklaşma, yeniden

292

yapılanmayı gerekli kılan unsurlar olmuştur. Bugün hemen her platformda, kamu

yönetiminin yeniden yapılanması gerektiği belirtilmektedir.

Son yıllarda özellikle kamu yönetiminin yeniden yapılanması sürecinde

gündeme gelen en etkin ve kapsamlı düşünce olarak kabul edilen yeni kamu

yönetimi anlayışı özellikle gelişmiş ülkelerde bu alanda uygulamada gösterilen

propagandadan dolayı yoğun bir şekilde ilgi görmüş ve dikkat çekmiştir. Bu durum

bir çok ülkede son yıllarda görülen yönetimin yeniden yapılanması çalışmalarının,

sürekli olarak yeni kamu yönetimi düşüncesinin temel görüşleri çerçevesinde

şekillenmesine yol açmıştır. Bu süreçte özellikle OECD ülkelerinin ulusal kamu

sektörlerinde, radikal bir şekilde dönüşüm yaşanmaya başlanmıştır.Bu dönüşüm

piyasa-devlet, yönetim-bürokrasi, yönetim-vatandaş, bürokrasi-vatandaş ilişkilerinde

önemli değişimlere yol açmıştır. Dolayısıyla bu değişiklikler kamu yönetiminin

yeniden düşünülmesine neden olmuştur(Ömürgönülşen, 1997:529-530). Bu süreçte

gündeme gelen yeni kamu yönetimi anlayışı, geleneksel kamu yönetiminden bir çok

alanda ayrılmış, kamu tercihi ekonomisine dayanan oldukça yoğun ve yeni bir

gündem oluşturmuştur(Gray-Jenkins, 1995:94). Geleneksel kamu yönetiminin geniş

ölçekli, hiyerarşik örgütlenmiş bürokrasisiyi reddetmiş, ademi merkeziyetçilik, yetki

devri, rekabet, tercih imkanı, müşteri-merkezcilik ve esneklik gibi

değerleri(Bayraktar, 2003:58) gündeme getirmiştir. Bu yönüyle yeni kamu

yönetiminin temel değer olarak, katılımı benimsediği söylenebilir.

Küreselleşme sürecine yeni sağ politikaların iktidara gelmesi olgusu eklenince

ilk olarak devletin rolü ve işlevleri tartışılmaya açılmış(Şaylan, 2003) ve bir

paradigma değişiminden söz edilmeye başlanmıştır. Yaşanan değişimin bir

paradigma değişimine neden olacak kadar büyük ve kapsamlı bir değişim olup

293

olmadığı tartışmaya açık olmakla birlikte olgusal bir gerçeklik olarak mevcut devlet

yapılanmasının dönüşüme zorlandığı da ayrı bir gerçeklik olarak karşımıza

çıkmaktadır. Yeni devlet tanımlaması ile devletin örgütlenmesinin büyüklüğü,

faaliyet alanı, işlevleri, kapsam ve mahiyeti tartışmaya açılarak. Devletin

küçültülmesi, faaliyet alanının daraltılması, ekonomik nitelikli faaliyetlerine son

verilmesi, bir kısım etkinliklerinin rekabete açılması, kamu hizmeti kavramının

yeniden tanımlanarak sosyal devlet ilkesi yerine kar amacının öne çıkarılması gibi bir

takım yeni kamu politikalarının pratiğe aktarılmaya çalışıldığı bilinmektedir. Bu

uygulamalara bağlı olarak kamu artık hizmet üretmek yerine çoğunlukla hizmeti

satın alma yoluna gitmekte ve özelleştirme politikalarına öncelik vermektedir.

Özelleştirme politikaları sadece mülkiyetin devri şeklinde değil aynı zamanda kamu

kurum ve kuruluşlarında bir kısım hizmetlerin de özelleştirilmesi yoluyla taşeronlar

aracılığıyla hizmet satın alınması yoluna gidilmektedir.

Küreselleşme tartışmalarının kamu yönetimleri üzerine bir diğer etkisi, kamu

yönetimi sistemine özel sektör mantığının ve işleyiş biçiminin yerleştirilmesi ile

kamunun işletmeleştirilmesi politikalarında ortaya çıkmaktadır. Burada işletmecilik

alanının kuramsal ve yöntemsel ilkelerini kamu kesimine aşılamayı amaçlayan

“kamu işletmeciliği yaklaşımını”(Üstüner, 2003) benimseyen bir anlayış ile hem

disipliner hem de pratik anlamında kamu yönetimi yerini kamu işletmeciliği

disiplinine bırakmaktadır. Yaşanan süreçte küreselleşme olgusunun devleti dünya

ölçeğinde değiştirdiği belirtilmektedir(Farazmand, 2000: 246)

Desantralizasyon sadece coğrafi anlamda olmamakta bağımsız idari otoriteler

yolu ile başka bir düzlemde ilerlemeye devam etmektedir. Klasik kamu

örgütlenmesinden ayrılan bu model ile merkezi düzeydeki karar alma sürecine

294

siyasal iktidarın dışında yeni bir aktör katılmaktadır(Aksoy, 2004:38). Türkiye

özelinde bu kurulların bağımsız olup olmadıkları ve esin kaynağı olan Fransız

modeline ne kadar benzeyip benzemedikleri tartışılmakla birlikte(Duran, 2003) bu

kurulların zaman içinde yaygınlaşıp kurumsallaşmaları dikkat çekmektedir.

Bu süreçle birlikte kamu kesiminde ortaya çıkan bir diğer gelişme kamu

hizmetlerinin fiyatlandırılması politikasıdır. Neo-liberal politikalara bağlı olarak

ortaya çıkan özelleştirme politikalarına paralel olarak kamu hizmeti kavramının

tartışmaya açıldığından önceki bölümlerde bahsetmiştik. Bu bağlamda kamu hizmeti

terimi özel sektör mantığı ile yeniden yoğrularak amacı karlılık olan yeni bir yapı

ortaya çıkarken her hizmet için bir bedel ödenmesi esas alınmakta ve sosyal devlet

ilkesi terk edilmektedir. Her hizmetin fiyatlandırılması politikasına bağlı olarak

devlet-vatandaş dizgesi yerini devlet-müşteri ilişkisine bırakmakta ve müşteri

memnuniyeti esas amaç haline gelmektedir. Buna bağlı olarak ayrıca hizmetlerin

fiyatlandırılması da piyasa koşulları üzerinden yapılmaktadır(Aksoy, 2004:32-47).

3. Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi ve Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı

Kamu yönetimi disiplinindeki yeni arayışlar ve bu bağlamda “kimlik

bunalımı”(Waldo, 1968: 5), tartışmalarının tarihi 1930’lara kadar gitmekle birlikte

(Dahl, 1947: 126), söz konusu arayışlar günümüzde de devam etmektedir (Üstüner,

1992: 5). Özellikle 1970’lerde hızlanan değişim süreci örgütsel yapılar ve işleyiş

üzerindeki baskılarını arttırarak, kamu yönetimlerini yaşayabilmek için çevresel

değişmelere daha duyarlı bir hale getirmiştir (Sargut, 1997: 1). Yeni bir model

üretilmesinde ve bürokratik yapının yerine başka bir yapının konulmasında farklı

görüşler ortaya çıkmış bu durum zamanla kamu yönetimlerinin “işletme

yönetimine” ya da “kamu işletmeciliğine” kaymasına neden olmuştur (Denhardt,

295

1993: 6-11). Hukuksal rasyonellikten, işletmeci rasyonelliğe geçiş (Tan, 1988 ve

2004) olarak da isimlendirilen bu eklemlenme süreci, klasik kamu yönetimcileri

tarafından şiddetle eleştirilmekte, nesnesi idare olan kamu yönetimi anlayışı yerine

nesnesinin özel sektör anlayışı olduğu yeni kamu yönetimi düşüncesinin (Dunleavy

and Hood, 1994: 9) hakim paradigma olarak sunulduğu belirtilmektedir.

Bu tartışmalar yalnız ülkemizde değil tüm dünyada yapılmakta geleneksel

kamu yönetimleri reform gündeminin yoğun baskısı altında tutulmaktadır (Gray and

Jenkins, 1995: 77). Yeni kamu yönetimi anlayışı “pazar teorisine” dayalı olarak

ortaya çıkan ve yeni bir yönetim kültürü geliştirmek isteyen nitelikler taşımaktadır

(Dunsire, 1995: 1-15). Kamu yönetiminde yeni nesne arayışı gün geçtikçe popüler

hale gelmekte ve gizemli bir kavrama dönüşmektedir.

Yeni kamu yönetiminin bu şekilde yükselişinde, devletin belli başlı ekonomik

faaliyetlerinden geri çekilmesinin ve topluma daha fazla tercih ve özgürlük tanınması

anlamında toplum hayatına daha az karışmasının(Bayraktar, 2003:58) çok önemli

etkisi olmuştur. Özünde yeni kamu yönetimi, “kürek çekmek değil dümen tutmak”,

“süreç değil sonuç”, “politika değil üretim”, “güç değil güçlendirme”, “çatışma değil

işbirliği”(Lynn-Laurence, 1998:237) olduğuna dair genel bir kanı bulunmaktadır.

Aslında Yeni kamu yönetimi bu unsurların dışında da birçok özellik taşımakta ve

farklı bakış açıları içermektedir. Kamu kuruluşlarına yalnızca yapısal ve fonksiyonel

olarak bakmamakta, aynı zamanda kamu kuruluşlarının politik temelleri ile de

ilgilenmektedir(Gray-Jenkins, 1995:86). Yerellik, yetki devri, sonuçlara göre

yönetim, projecilik, sözleşmecilik, değerlendirme, örgütsel gelişme, sorumluluğu

yayma, karşılaştırma, müşteri katılımı, sürekli olarak yeni kamu yönetimine atfen

gündeme getirilen konular arasında gösterilmektedir (Frederickson, 1977:8). Yeni

296

kamu yönetimi; kamunun rolünü sorgulayıp yeniden tanımlamak, piyasayı yönetim

için bir model olarak görmek, kamu hizmetlerini rekabet ortamında alternatif

yöntemlerle sunmak, bürokrasiyle mücadele etmek, aşırı merkeziyetçi ve hiyerarşik

yönetim yapılarını yerellik anlayışıyla değiştirmek, hizmet sunumunu hizmet

sunulanlara en yakın yerden ve söz konusu kişilerle irtibat halinde gerçekleştirmek,

esnek bir yapı sunmak, kamusal sorumluluğun yeniden dağılımını ve yönetime yeni

aktörlerin dahil edilmesini sağlamak, özel sektörce uygulanan bazı yönetim

tekniklerinin kamuda kullanılmasının önünü açmak, sonuçlara ve performansın

artırılmasına daha fazla vurgu yapmak, etkinliğe ve verimliliğe önem vermek,

kaynak kullanımında daha fazla disiplin ve ekonomiklik için uğraşmak, kaliteye

vurgu yapmak ve güçlendirilmiş hesap verme yükümlülüğü ve müşteri odaklılığı

üzerinde yoğunlaşmak(Al, 2002:115-116) gibi daha da artırılabilecek bir çok konuda

etkinlik göstermektedir. Yeni kamu yönetiminin özellikleri daha da ayrıntılı ele

alınacak olursa, yönetimin yeniden yapılandırılmasına yönelik şu unsuları içerdiği

görülmektedir(Özer, 2004:173-178); Profesyonel yönetimi oluşturmak, standartları

belirginleştirmek ve performansı ölçmek, çıktı kontrolüne büyük önem vermek,

ayrışmaya vurgu yapmak, müşteri odaklılık, rekabete vurgu yapmak, özel sektör

yöntemlerine vurgu yapmak, kaynak kullanımında disiplin sağlamak, ademi

merkezileşme.

Yönetimin yeniden yapılandırılması sürecinde gündeme gelen yeni yönetim

ve yeni kamu yönetimi düşünceleri özellikle gelişmiş ülkelerde uygulamaya

aktarılarak, bu alanda somut sonuçlar elde edilmektedir. Bu ülkelerde yeniden

yapılandırma sürecinde öncelikle üst yönetimlerin harekete geçtiği belirtilmektedir.

Bunun için en başta, bütün yönetim birimlerinde yeniden yapılanma birimleri

297

kurulmakta ve bunların yeniden yapılanma stratejilerini pratikte gerçekleştirecek

birimler olarak ön plana çıkarıldığı ifade edilmektedir. Merkezi yönetimde liderlerle

çalışanların temsilcileri arasında ilişkiler başlatıldığı ve yeniden yapılanma

çalışmalarının çalışanları çok rahatlatacağı, çalışanların katkılarının ise yeniden

yapılanma gruplarının çalışmalarına önemli katkıları olacağı düşünülmektedir.

Ayrıca performans anlaşmaları yapılmakta ve belirlenen genel ilkelerin yönetim

yapısına yayılması için çeşitli mekanizmalar geliştirilmektedir. Yönetimlerin bu tür

çalışmaların yanında, yeniden yapılanma ile ilgili olarak ileriye dönük planlar ve

projeler tasarlamakta, bazı spesifik konularda olabilecekler konusunda hazırlıklı

olabilmek için çalışmalar yapmaktadırlar.

1980’li yılların başında tüm dünyada devletin küçültülmesi ve

etkinleştirilmesi düşüncesi bağlamında devletin yeniden yapılandırılması ülke

gündemlerine girmiştir. Bu anlamda OECD üyesi bazı ülkelerin kamu

yönetimlerinde de yeniden yapılanma çalışmaları yapılmıştır. Bu çalışmalar genel

trendlerle örtüşmekte olup bir çok ülkede benzer düzenlemelere gidilmiştir. Bu

durum dünyada yaşanan gelişmelerin ne kadar kontrol edilemez ve hegemonik bir

biçimde geliştiğini göstermesi bakımından ilginç bir durum oluşturmaktadır. 1980’li

yılların başında ortaya çıkan ve temelde ekonomik ve toplumsal içerikli değişim

dalgası tüm ülkeleri etkilemiş, bütün dünyada dikkatleri kamu yönetimleri üzerine

yoğunlaştırmıştır. Küresel ekonomilerdeki kapsamlı değişiklikler kamu yönetimleri

hakkındaki temel soruları yeniden gündeme getirmiştir. Bunlar, kamu yönetimleri

neyi yapabilir neyi yapamazlar?; kamu yönetiminin rolü ne olmalıdır?; kamu

harcamaları sınırlandırılmalı mıdır?; kamu hizmetlerinin kalitesi nasıl olmalıdır? gibi

sorulardır.

298

1980’li yılların başında yapılan teorik tartışmalar 1980’li yılların ortalarında

yerini uygulamaya bırakmıştır. OECD’ye üye ülkelerde kamu yönetiminin yeniden

yapılandırılması ile ilgili yapılan çalışmalarda tüm ülkelerde hemen-hemen benzer

uygulamaların olduğu dikkati çekmektedir Değişik ülkelerde uygulanması söz

konusu olan bu düzenlemelerin ortak noktalarını şöylece sıralamak mümkündür:

1-Kamu hizmetlerinin sunumunun iyileştirilmesi.

Bu amaçla:

a) İşlemlerin ve süreçlerin basitleştirilmesi,

b) Hizmet sunma kapasite ve verimliliğinin arttırılması,

c) Vatandaşların bilgi edinme haklarının temini,

d) Gereksiz ve zorluk çıkaran düzenlemelerin kaldırılması,

e) Vatandaşların ihtiyaçları konusunda araştırmalar yapılması.

2- Enformasyon teknolojisinin kullanım alanın ve kullanım etkinliğinin arttırılması.

3- Bakanlıkların işleyişinin ve yapısının modernleştirilmesi.

4- Personel politikalarının ve yönetimin geliştirilmesi.

5-Topluma daha iyi kaliteli hizmet götürmek amacıyla, kamu hizmetlerinin

günümüz ihtiyaçlarıyla uyumlu hale getirilmesi.

6- Karar verme yetkisinin dağıtılması ve adem-i merkezileşme

7- Bütçe reformu ve finansal yönetim.

8-Denetim mekanizmasının çağdaşlaştırılarak verimlilik denetiminin

yaygınlaştırılması girdi denetimi yerine, çıktı denetiminin yapılması.

9- Kamu yönetiminin yerine getirmekle yükümlü olduğu iş ve hizmetlerde toplam

kalitenin sağlanması ve yerine getirilmesi.

10- Kamu kesimi işlemlerinin, özel sektör rekabetine açılması.

11- Kamu harcamalarının azaltılması, verimliliğin ve etkinliğin sağlanması.

12- Özelleştirme programının uygulanması, özelleştirmenin mümkün olmadığı

durumlarda KİT’lerin özel sektör rekabetine açılması.

13- Kurumların özerkliklerinin arttırılması.

14- Devletin küçültülerek sınırlandırılması.

15- Kamu yönetiminin rolünün gözden geçirilerek yeniden tanımlanması.

299

Yeni kamu yönetimi literatürü içerisinde farklı duruşu ile önemli bir yer tutan

bir çalışma da ABD’nin kamu yönetim sistemini inceleyen, bir kısım saptama ve

önerilerde bulunan Osborne and Gaebler’in “Reinventing Government” isimli

çalışmasıdır. Yazarların yalnız söz konusu ülke için değil, tüm kamu yönetimleri için

bir durum saptamasında bulundukları belirtilirken 1980’li yıllarda, bilinçli ya da

farkında olmadan gelişen, eskimiş örgütsel yapılardan kurtulma arzusu ve yeni

arayışlar kamu yönetimleri için fiili bir durum oluşturmuştur. Yazarlara göre kamu

yönetimlerinin temel misyonu çok para kazanmak değil, topluma iyi ve kaliteli

hizmet sunmaktır. Kamu yönetimleri çoğunlukla sunduğu hizmetler için

vatandaşların ödeme güçlerini dikkate almaksızın herkese eşit hizmet vermek

durumundadırlar. Bu sebeple, özel sektörle aynı rekabet ve pazar etkinliği içerisinde

bulunamamaktadırlar. Her iki sektör arasında bir çok benzerlikler olmasına rağmen,

yukarıda özetlenmeğe çalışılan söz konusu durum kamu yönetimlerinin özel sektör

kuruluşları gibi yönetilemeyeceğini açıkça ortaya koymaktadır.

Çalışma, bu bağlamda değişmekte zorlanan ‘bürokratik kamu yönetimi’ yerine

değişime daha rahat uyum sağlayabilecek ‘girişimci kamu yönetimi’ kavramını

ortaya atmaktadır. Bürokratik kamu yönetiminin, girişimci kamu yönetimine

dönüşmesi 10 ilke ile açıklanmaktadır. Bu ilkeler şöyledir; 1- Katalitik Devlet:

Kürek Çekmek, Değil Dümen Tutmak, 2-Toplumun Sahip Olduğu Kamu Yönetimi:

Hizmet Değil Yetki Verme, 3- Hizmet Götürmede Rekabetçi Devlet, 4- Misyona

Dayalı Kamu Yönetimi, 5- Sonuçlara Yönelik Kamu Yönetimi, 6- Müşteriye

Yönelik Kamu Yönetimi, 7-Girişimci Devlet, 8- Geleceği Hesaplayan Kamu

Yönetimi, 9- Merkeziyetçilikten Kurtulmuş Kamu Yönetimi, 10- Piyasaya Yönelik

Kamu Yönetimi.

300

1990’lara gelindiğinde, kamu yönetimleri için artık kısmi düzenlemeler

anlamını yitirmiş gözükmektedir. Bununla beraber, yönetimin yeniden düzenlenmesi

çalışmaları siyasal bir boyut kazanmış, salt idari olmaktan çıkmıştır. Geçmişin kısmi

rehabilitasyon çalışmaları yerini kamu yönetimi örgütlenmesini bütünsel manada

algılayan ve çevreleyen bir çizgiye terk etmiştir. Al Gore Raporu’nda da ABD’nde

federal hükümetin yapılanmasına ilişkin olan bu çalışma ile genelde tüm kamu

yönetimleri özelde ise ABD kamu yönetimi için köklü değişiklikler önerisi

getirmektedir. Bu raporla Clinton yönetimi, ABD halkı ile yeni bir müşteri/hizmet

sözleşmesi yapmanın vakti geldiğine inanmaktadır. Amaç daha iyi ve daha ucuz

işleyen bürokratik sistemle sonuçlara yönelik bir kamu yönetimi oluşturmaktır.

Temel düşünce, daha iyi çalışmak ve daha ucuza mal etmektir. Al Gore Raporunda

kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması ve reform çalışmalarının başarıya

ulaşması dört ana başlığın gerçekleşmesine bağlanmıştır. Bunlar, kırtasiyeciliği

azaltma, müşteri odaklı olma, çalışanlara sonuç elde etmeleri için inisiyatif ve

sorumluluk verme ile son olarak esaslara geri dönmektir.

301

Geleneksel kamu yönetiminde önemli değişmelere neden olan bu süreç kimi

yazarlarca yönetim felsefesinde bir paradigma değişikliği olarak da kabul

edilmektedir. Bütün bu değişimleri özetleyip bir tabloda topladığımızda yeni kamu

yönetimi anlayışının temel özellikleri daha net biçimde görülmektedir.

Tablo IV Geleneksel yönetim anlayışı ile yeni kamu yönetimi anlayışının temel değerleri

Geleneksel Yönetim Anlayışı Yeni kamu yönetimi anlayışı Sanayi toplumu Bilgi toplumu Kamu yönetimi İşletme yönetimi Planlama Esneklik ve ihtiyacın karşılanmasına önem verme Statüye ilişkin sorunlar Verimlilik, rasyonellik ve kaliteye ilişkin sorunlar

Yasal düzenlemelerle ayrıntılı kurallar koymak Yasal düzenlemelerin sayıca azaltılması ve sadeleştirilmesi

Yetki ve yetki gaspı ile ilgili sorunlar Amaçların ve hedeflerin gerçekleştirilmesi ile ilgili sorunlar

Kurallar Roller, kamu hizmeti ölçümleri Muhafazakar ve otoriter yapı Değişim ve dönüşüm

Vatandaş Müşteri Emir-komuta Karar almaya katılım Merkezden Yönetim Yerinden yönetim ve yetki devri Yasal-hukuksal denetim Başarı ve performans denetimi Eşit ücret Performansa ve başarıya dayalı ücret Klasik devlet muhasebesi ve bütçesi Yönetim muhasebesi, Maliyet-fayda analizi Geleneksel yönetim anlayışı Proje yönetimi anlayışı Kamu sektörünün kesin egemenliği Özel sektörden daha fazla yararlanma çabası ve

piyasa hakimiyeti Kanun tekelciliği Rekabetcilik, piyasa türü yönetim araçları PODSCORB, zaman ve eylem araştırması Yönetim

Yeni yönetim anlayışı Yönetişim Kalite yönetimi Post modern kamu yönetimi

Dışarıya kapalı ve gizlilik esaslı yapı Vatandaşların bilgi edinme hakkını savunan ve gün ışığında yönetim anlayışının hakim olduğu yapı

Aktif yönetim Pro-aktif yönetim Katı yönetim anlayışı Esnek çalışma analyışı Kamu yararı ve kamu hizmeti anlayışı Kamu yararı ve kamu hizmeti kavramlarının piyasa

temelinde yeniden tanımlanması Memur güvencesi Sözleşmeli statü Hiyerarşi Esneklik ve şebeke Maliyet kontrolü ve verimlik Kalite kontrolü ve değer yaratma Süreçlere yönelik anlayış Sonuçlara yönelik anlayış Dikey örgütlenme Yatay örgütlenme Bürokratik yapılar Post-bürokratik yapılan Sosyal refah devleti anlayışı Düzenleyici-Minimal-Sınırlı devlet anlayışı

302

Değişim sonucunda ilk dönüşen yapılardan biri örgütler olmuştur. Yeni

örgütlenme modeli ile esnek yapıda, küçük ölçekli ve iletişim teknolojisinden azami

ölçüde faydalanan yeni örgüt modeli ortaya çıkmıştır. Esnek karar alma

mekanizmalarına sahip örgütlenme modeli ile hiyerarşi zayıflatılmakta uzmanlık öne

çıkmakta ve Taylorist yapılardan post-fordist bürokratik yapılara geçilmektedir. Özel

sektörde gözlenen bu yeni yapılanmaya bağlı olarak kamu sektörü de bu

dönüşümden nasibini alarak yasal-ussal bürokrasiden rasyonel bürokrasi modeline

geçiş hedeflenmektedir. İşlevlerini kaybeden bürokratik yapıların yerini post-

bürokratik yapılara bırakacağı öne sürülürken proje bazında örgütlenmenin yeni

dönemin temel argümanlarından biri olduğu bilinmektedir(Aksoy, 2004:41).

Yeni yönetim anlayışın esaslarından bir diğeri hesap verebilirlik olmaktır.

Amerikan işletmecilik anlayışının bir yansıması olarak kamu sektörüne uygulanmak

isteyen bu yaklaşımla politik hesap verebilirlik teriminin yanına yönetsel hesap

verebilirlik sözcüğü eklemlenmektedir. Kamu yönetimi disiplinin ve pratiğinin yeni

tanıştığı bu kavram ile özellikle hizmet sektöründe kamu yararı amacı ile faaliyette

bulunan kamu örgütlerinin nasıl bu pozisyona getirileceği merak konusudur. En yalın

biçimi ile hesap verebelirlikten amaç piyasa koşullarında belirlenmiş ve kar amacı

güdülenmiş kamu örgütlerinin belirlenen bu hedefe ulaşıp ulaşmadığının

ölçülmesidir ki bu da kaosa neden olacak bir uygulamadır. Devletin karar alma

tekelinin parçalanmasına ve kırılmasına bağlı olarak sisteme ulusal ve uluslar arası

bir kısım yeni aktörlerin girmekte merkezi düzeydeki karar alma yetkisi dağıtılmakta

ve yerelleşmektedir. Sivil toplum örgütleri ülke yönetimlerinde daha aktif biçimde

yer alırken bu yeni modele yönetişim adı verilmektedir. Yönetişim modeli ile sivil

toplum örgütleri toplumsal amaçların belirlenmesinde daha aktif rol alacaklar ve bu

303

amaçların yerine getirilmesinin takibi bağlamında ayrıca bir görev üstleneceklerdir.

Kamu politikalarının birlikte belirlenmesi ve karar alma tekelinin devletin elinden

alınması ile devlet ve siyasal iktidarlar geleneksel mevzilerini kaybetmekte ve üçlü

bir yapı ile kararlar alınır hale gelmektedir(Aksoy, 2004:41-48). Kamu yönetimi

disiplinin kuruluşundan bugüne devam en belki de hiç bitmeyecek olan yönetim ile

siyasetin kesin çizgilerle birbirinden ayrılması tartışması, çağdaş kamu yönetiminin

önemli sorunlarından biridir. ABD örneğinde kamu yönetimi disiplininin hukuksal

yaklaşımdan uzak teknik düzeyde temellenmesi kıta Avrupa’sı örneğinde yaşanan

umumi amme hukuku ve idari hukuku esaslı yaklaşımla çelişen bir durum ortaya

çıkarmıştır(Dimock, 1954). Ülkemizde kamu yönetimi disiplini kurulurken aynı

durum cereyan etmiş, mevcut umumi amme hukuku birikimi bir kenara itilerek ABD

kamu yönetimi literatüründeki kuramlar ve mantalite aynen ithal edilmiştir(Güler,

2003).

Masceranhas 1980’li yıllarda başlayan yeniden yapılanma sürecinin sonunda

kamu yönetiminin ahenginin bozulduğuna dikkati çekerek şu sakıncalardan

bahsetmiştir:

a)Kamu kurumlarına tanınan aşırı özerklik, eşgüdümü engelleyerek ulusal

politikaların belirlenmesini güçleştirmiştir.

b)Sonuçlara yönelik yönetim anlayışı içerisinde kurumların verimliliği, kamu

çıkarından daha önemli hale gelmiştir.

c)Kamu işletmeciliği kültürü ile kamu kurumları arasında yıkıcı rekabet egemen

olmağa başlamıştır.

d)Kamusal hizmetler hükümetlerin politikalarıyla aşırı biçimde özdeşleşerek,

hizmetlerin hükümetlerle başlamasına ve bitmesine neden olmuştur.

304

Bir başka çalışmada, 1982 yılında Fransa’ da başlatılan yönetimin yeniden

yapılanması programı çerçevesinde yürütülen “bölgelerin, illerin, komünlerin hakları

ve özgürlüklerine” ilişkin adem-i merkezileşme çalışmaları sonucunda, devlet yerel

düzeyde sarsılmış, otoritesi ve yetkileri konusunda mütereddit bir tutum içine

düşmüştür. En köklü yetkilerin il yönetimlerine devredilmesi ile yeni feodal beyler

ortaya çıkmıştır. Adem-i merkezileşme yerel demokrasilerin değil, yerel iktidarların

güçlenmesini sağlamıştır. Bugün, Fransa’da bu reform programları sonucunda,

genelleşmiş bir karmaşa, kamu yönetiminde pek çok sorunu ortaya çıkarmıştır

(Bozkurt, 1991:149-159).

Kamu yönetimine uygulanmak istenen kamu işletmeciliği anlayışının, kamu

sektörünün özel sektör olmadığı ve aynı anlayışla yönetilemeyeceği açıktır (Terry

1993). Kamu yönetimine egemen olan, eşgüdüm, işbirliği, süreklilik, kamu yararı

gibi ilkeler devlet-toplum ve devlet birey ilişkilerinin özel sektörde egemen olan

müşteri ilişkisinden farklı olması gibi bakış farklılıkları, kamu işletmeciliği

anlayışının yakın ve uzak gelecekte tanımlaması ve çözmesi gereken en önemli

kavramlar ve sorulardır(Özer, 2004:172).

4- İdari Reform Kavramının İçeriğinin Değişimi ve Devlet Reformu

Yirminci yüzyıl, kamu örgütlerinin büyümesi, çeşitlenmesi, sayıca artması ve

nihayette yürütülen kamu hizmetlerinin hacmi bakımından kamu yönetimi ve kamu

hizmeti kavramları ile karakterize de edilmektedir. Refah devleti politikaları ile

devletin büyüdüğü ve kamu faaliyeti alanının genişlediği belirtilerek kamunun büyük

bir hantallık ve kırtasiyecilik sorunu ile karşı karşıya kalmasına neden olduğu öne

sürülmektedir(Eryılmaz, 2004:10). Kamu yönetiminin içine girdiği bu yönetme

krizinin 1970’li yıllarda ortaya çıkan kamu mali krizi ile şiddetlendiği ve yaşanan

305

sürecin idare aygıtına duyulan hoşnutsuzluğu artırdığı ve yeniden yapılanma

çalışmalarını tetiklediği ifade edilmektedir.

1980 sonrasında egemen olan neo-liberal ekonomi düşüncesinin temelinde

devletin küçültülmesi yer almaktadır. Sınırlı ve sorumlu bir devlet anlayışı ile

savunma, diploması, adalet gibi tam kamusal nitelikteki hizmetlerin sunulması

devlete bırakılırken yarı kamusal mal ve hizmetlerin (eğitim, sağlık vb) devlet

tarafından rasyonel olarak sunulamayacağı ve bu tür hizmetlerin piyasa tarafından

gerçekleştirilmesinin daha iyi sonuçlar ortaya koyacağını ileri sürülmektedir. Bu

süreçte kamu yönetimin özel sektör gibi yönetilmesini ve yönetim hizmetlerinde

rekabet sağlanmasını ve özelleştirmenin cesaretlendirilmesi, yönetimin masraflarının

azaltılmasını öngörülmektedir(Weikart, 2001:359). Sanayileşmiş ülkelerde devlet

klasik rolünden uzaklaşarak özel sektörün ihtiyaçlarının tedarikçisi konumuna

geliyor(Bardouille, 2000:88). Refah devletinin gelişimi bireyselliği de artırarak

bireye yeni haklar kazandırmıştır. Bu durum bireyin politik yükümlülüklerini de

azalttı. Refah devletinde bireyler haklarını, çıkarlarını korumaları için teşvik edildi.

Vatandaş, kullanıcı ve müşteri oldu. Vatandaş yönetim ilişkileri müşteri odaklı

olmaya başladı(Jenssen, 2002:298). Tüm kamu yönetimlerini etkileyen, değişik

ülkelerce farklı isimler verilen bu süreç ülkemizi de etkisi altına almış, geleneksel

kamu yönetiminin, kamu işletmeciliğine doğru evrimleştiği gözlemlenmiştir(Güler,

1996).

Tüm bunlarla birlikte yeni kamu yönetimi anlayışının teori ve pratiği bir

araya getirebilmesi hususunda şüpheler bulunmaktadır. Yönetimin her kademesinde

kamu yöneticileri, yönetimi yeniden keşfediyor, yeniden inceliyor, girişimci olmaya

çalışıyorlar, müşterilerine iyi hizmet için çabalıyorlar, daha yaratıcı olmak istiyorlar,

306

risk almaya çalışıyorlar. Bu açıdan yeni kamu yönetimi etkili ve klasik kamu

yönetimi ilkelerinin yerini almış durumda. Ancak çelişki yeni kamu yönetiminin

bunu nasıl yapacağı hususunda ortaya çıkmaktadır. Kötü bürokrasinin devre dışı

bırakılacağı, yerine iyi bürokrasi geleceği öne sürülmekle birlikte adının yine

bürokrasi olacağı unutulmaktadır (Fredercikson-Smith, 2003:124). Yeni kamu

yönetimi anlayışına karşı bir çok eleştiri getirilirken bu yaklaşımın son tahlilde bir

yönetim teorisi olduğu gerçeğinin unutulmaması ve sonuçta bu anlayışın

Taylorizmin geliştirilmiş hali olduğu ve birçok teorinin bir sentezinden meydana

geldiği öne sürülmektedir (Lane, 2000:7).

Özellikle kamu sektörünün işleyişi üzerine yoğunlaşan eleştiriler, ekonomi

teorisinde meydana gelen değişimler, bireyin ve sivil toplum örgütlerinin öne

çıkması ve son tahlilde kamu maliyesinin içine girdiği kriz 1980’li yılların başında

yönetim alanında bir paradigma değişimini ortaya çıkarırken bu değişimin basit bir

hizmet sunumunun iyileştirilmesi ve idare cihazının etkili- verimli-hızlı servis

sunmasının ötesinde daha kapsamlı bir biçimde devlet teorisinde, yapısında,

işleyişinde, faaliyet alanlarında ve toplum-birey-piyasa dizgesinde radikal bir

dönüşümü ve yeniden yapılanma sürecini kapsamaktaydı. Hakim neo-liberal

anlayışın sonucu olarak genelde bir bütün olarak devlet, özelde ise idare aygıtı

kabahatli ilan edilerek bu durumun iyileştirilmesinin köklü bir yeniden yapılanma ile

sağlanabileceği öne sürülmüştür. 1980’li yılların ilk yarısından itibaren ABD,

İngiltere ve Yeni Zellenda’da başlayan bu süreç yaygınlaşarak ülke yönetimleri

reform baskısı altına almıştır. Karşı konulmaz bir süreç olduğu ilan edilen bu süreç

odağına küreselleşme, özelleştirme ve yerelleşme olgularını alarak geleneksel

yönetim anlayışının yerini piyasacı yönetim anlayışına bıraktığını öne sürmüştür.

307

1980’e kadar olan dönem kamu yönetimindeki yeniden yapılanma

çalışmaları, genellikle geniş kapsamlı değil, daha çok geleneksel yönetim düşüncesi

çerçevesinde örgütlenme, çalışma yöntemleri, ve kuralların gözden geçirilmesi gibi

büyük ölçüde kendi içini düzenlemeye yönelik ıslahatçı bir yaklaşımla

gerçekleştirilmiştir. Bu çalışmalarda kamu yönetiminin faaliyet alanı, büyüklüğü,

piyasa, sivil toplum ve bireylerle ilişkileri ile iş görme yöntemleri gibi daha çok dış

çevresiyle ilişkisinin nasıl olması gerektiği konularıyla ilgilenilmemiştir. 1970’lerin

ikinci yarısında mevcut krizin aşılmasında idari reform yaklaşımının yetersizliği ileri

sürülmeye başlamıştır. Bu sürece bağlı olarak yönetim alanında bir paradigma

değişikliğine ihtiyaç olduğu yönünde güçlü eğilimler ortaya çıkmaya başlamıştır.

1980’den itibaren mevcut krizi aşabilmek ve devletin klasik görevlerini daha etkin

yerine getirebilmesi için yapısının küçültülmesi, hizmet yöntemlerinin değiştirilerek

piyasa mekanizmasından daha çok yararlanılması yönündeki düşünceler uygulama

alanına konulmaya başlanmış ve “idari reform” terimi yerine daha bütüncül bir

düzenlemeyi esas alan “devlet reformu” sözcüğü ve kavramı kullanılmaya

başlanmıştır.

Uzun zamandır kamuda uygulanmakta olan hakim örgütlenme biçiminin, yeni

şartlara cevap verebilecek esnekliğini kaybettiği ve dolayısıyla yeni bir örgütlenme

modelinin gerekliliği üzerindeki düşünceler, konunun hem teorik hem de uygulama

yönünden tartışılmasını yoğunlaştırdı. Geleneksel yönetim anlayışı daha çok, Taylor,

Fayol, Weber saçayağının ilkelerini oluşturan bürokrasi modeline göre örgütlenmişti.

Bu model, ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, katı hiyerarşi ve bir ölçüde

merkeziyetçi nitelikler taşımaktaydı. Weberyen örgüt modeli ve onun dayandığı

paradigma, örgütlerde disiplin, baskı ve kontrol kültürünü geliştirdiği, esneklikten

308

yoksun olduğu, girişimciliği ve yaratıcılığı önlediği, katılım kültürünü engellediği

gerekçeleriyle eleştirilmiş ve özel sektördeki rasyonellik anlayışının kamu

yönetimine de yansıtılması yönünde güçlü bir eğilimi ortay çıkarmıştır. Ayrıca

üretim, finans ve ticaretteki global sistemlerin rekabet edici baskılar ile bilgi ve

iletişim sektöründeki hızlı gelişmeler, geleceği tahmin edebilmenin zorlaştırdığı ve

dolayısıyla belirsizleştirdiği bir çevreyi ya da ortamı meydana getirmiştir. Böyle bir

ortamda yönetim tarzını süratli ve sürekli olarak çevresel şartlara göre ayarlayabilen

ve daha fazla girişimciliği öğrenen örgütlerin daha başarılı olacağı düşünülmektedir.

Anti-bürokratik bakış açısına göre girişimci örgütler, değişimi, esnekliği ve katılım

kültürünü ve dolayısıyla kişilerin gelişmesini artırmayı amaçlamaktadır(Eryılmaz,

2004:50-60).

Yeni kamu yaklaşımı, mekanikliğe bağımlılığı azaltma, dikey yönetim

yapısından çok, yatay yönetim yapısını oluşturarak çalışanlar arasında eşitliği

artırma, çalışma grupları içinde yarışmacılık ruhunu ve bireysel sorumluluğu

geliştirme, bireyleri ve grupları yönetimin bir parçası olarak görme eğilimindedir.

Yeni kamu yönetimi yaklaşımı, performansa, sonuçlara, hizmetlerde niteliğe,

etkinliğe, verimliliğe, vatandaşa, sivil topluma, ve piyasa sisteminin önemine vurgu

yapmaktadır. 1980’den sonra kamu yönetimi karşısında vatandaş ve sivil toplum

yeniden keşfedilmiş, yönetimin edilgen bir unsuru değil, karar ve uygulama

süreçlerinde kendisinden yararlanılan bir ortağı haline gelmeye başlamıştır. Böylece

kamu yönetimi yeni süreçte kendi içini düzenlemeye yönelik bakış açısından dışıyla

bütünleşmeye çalışan, onlarla aktif bir etkileşim ve işbirliği içinde olan toplumu,

yönetimin ayrılmaz bir parçası olarak gören bir bakış açısı kazanmıştır. Yeni kamu

yönetimi yaklaşımının amaçlarından biride siyasetçiler ile kamu yöneticilerinin

309

görev ve yetkilerini birbirinden ayırarak yeniden düzenlemek olmuştur. Yeni kamu

yönetimi siyaset ile idare arsındaki ilişkilerde siyasi yöneticileri, stratejistler ve

düşünce oluşturucular olarak görmektedir. Siyasiler değerleri ve vizyonları belirleyip

uygun stratejiler seçerek ve makro seviyede kaynakları tahsis edeceklerdir. Yönetim

pratikleri, performansları değerlendirilecek olan profesyonel yöneticiler tarafından

icra edilecektir. Üst düzey kamu yöneticileri ise orta ve alt kademedeki çalışanların

yetkilendirilmesi ile birlikte daha fazla liderlik üstlenecekler, işin vizyonunu

oluşturarak ve bunları çalışanlara anlatarak amaçlara ve sonuçlara odaklanmış bir

yönetim kültürünün geliştirilmesine çalışacaklardır(Eryılmaz, 2004). Kısaca kamu

yöneticileri sadece siyasi liderliğe yada üstlerine değil hizmet standartlarına, kalite

ölçülerine ve müşteri memnuniyetine önem vererek vatandaşlara karşıda sorumlu

hale gelmektedirler.

Yeni kamu yönetimi anlayışının vurgu yaptığı konulardan bir diğeri de kamu-

özel sektör zıtlığına dayalı paradigma yerine, bu iki sektör arasında işbirliğine

verdiği önemdir. Kamu hizmetlerinin üretilmesi ve sunulmasında piyasa aktörlerine

öncelik verilmekte, kamunun hizmetler konusundaki rolü, onların düzenlenmesi ve

yönetilmesi konularıyla sınırlanmakta ve daha çok topluma karşı garantör

konumunda görev yapmak biçiminde yeniden şekillenmektedir. Bilimsel düzeyde

kamu yönetimi-işletme yönetimi farklılığına dayalı yönetim düşüncesi yerini,

kamuda ve özel sektörde de yönetimin ortak yönlerinin bulunduğu ve benzer

ilkelerin her iki alanda da uygulanabileceği yönündeki görüşlere bırakmaya

başlamıştır. Kamunun egemen olduğu bir sivil toplum politikası yerine, karşılıklı

işbirliği ve kontrole dayalı bir yönetişim süreci giderek benimsenmektedir(Al, 2002:

282-294). Kamu yönetimindeki yeniden yapılanma çalışmaları önceden bir teorisi

310

oluşturularak yürütülen faaliyetler olmamış, daha çok önce İngiltere ve ABD gibi

ülkelerde hükümetler tarafından yürürlüğe konulan reform programları ile

şekillenmiş ve bilahare bu uygulamalardan teorik açıklamalar ve formülasyonlar

ortaya konulmuştur. Dolayısıyla yeni kamu yönetimi anlayışı, sadece teorik bir

ilkeler ve düşünceler demeti değil aynı zamanda değişik ülkelerdeki politikaları ve

uygulamaları de ifade etmektedir.

Genel olarak karma ekonomik modelden 1980’de liberal ekonomik modele

geçiş ekonomik alandaki dönüşümle sınırlı kalmamış kamu yönetimini de

etkilemiştir. Küreselleşmenin ve Avrupa Birliğine uyum sürecinin getirdiği dış

ticarette serbestleşme, özelleştirme ve hukuk devleti, piyasa ekonomisinin

geliştirilmesi, demokratikleşme, temel haklar konusundaki gelişmeler, bireyin ve

sivil toplumun artan önemi, sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, IMF ve

Dünya Bankası gibi kuruluşların telkin ve yönlendirmeleri ile gelişmiş ülkelerdeki

başarılı uygulamalar, kamu yönetiminin dış çevresinden gelen ve değişimi uyaran

önemli gelişmeler olmuştur. Bunların yanında yaşanmakta olan mali kriz, yönetim

yapısının hantallaşması, hizmetlerde verimsizlik ve etkinsizlik, insan kaynakları

yönetiminde yozlaşma, kamu-vatandaş ilişkilerinde güven krizi ve nihayet vizyonunu

ve misyonunu kaybetmiş bürokratik yönetim anlayışı kamu yönetiminde geleneksel

yönetimden kopuşu hızlandıran faktörler olduğu öne sürülmektedir(Eryılmaz,

2003:11). Özet olarak, 1980’li yıllarda büyük ölçüde ekonomik engellerin

kaldırılması ve serbestleşmeye dayalı birinci dalga reform çalışmaları, kamu

yönetiminin yapısı, rolü, yönetimler arası ilişkiler, hizmet yöntemleri ve politikaları,

piyasa ve sivil toplum ilişkileri gibi daha çok yönetim sisteminin tümünün yeniden

yapılandırılmasını amaçlayan ikinci dalga reformlar ile tamamlanmıştır.

311

Devlet reformu terimi, idari reform, yönetimin yeniden yapılandırılması,

yönetimin iyileştirilmesi terimlerinden farklı olarak idare aygıtında ve devlet

yönetiminde köklü bir düşünce değişikliğini getirmektedir. Yeni kamu yönetimi

perspektifi olmadan geleneksel yönetim paradigmasına bağlı kalarak yönetimde

reform yapmak olanaklı olmadığı belirtilirken mevcut yönetim düzeninin Weberyen

anlayışa dayalı bürokratik yapı, aşkın devlet anlayışı ve bunu temsil eden merkezi

bürokrasi fikri, yeni kamu yönetimi bakış açısına göre yeniden yapılanma

çalışmalarının en önemli engelleri olarak sayılmaktadır(Eryılmaz, 2004:63-64).

Yönetime ilişkin mevcut zihniyet yapısının değiştirilmesi için yeniden yapılanma

çalışmalarının neden gerekli olduğu ve hangi amaçlara yönelik bulunduğunun

kapsamlı bir şekilde belirtilerek kamu oyuna sunulması ve onunla paylaşılması

yönünde genel bir politikaya ihtiyaç duyulduğu öne sürülerek yeni düzenlemeler için

siyasal ve toplumsal bir meşruiyet alanı sağlanmaya çalışılmaktadır.

Devlet reformu süreci bütüncül bir yaklaşım içinde ele alınmakta, yeniden

yapılanma çalışmaları, yönetimi meydana getiren her alt sistemi de içerecek

kapsamda olmak durumundadır. Merkezi idare, bağlı, ilgili, ve ilişkili kuruluşlar ile

yerel yönetimlerin örgütsel yapısı, görevleri ve yetkileri, ilişkileri, personel sistemi,

mali kaynakları, denetimleri, yönetim süreçleri ve hizmet yöntemlerinin bir bütünlük

içinde ele alınması halinde daha yararlı sonuçlar vereceği belirtilmekte ve yeni

reform stratejisi çizilmeye çalışılmaktadır. Devlet reformu veya yeniden yapılanma

sürecini yeni kamu yönetimi anlayışının pratiğe aktarılması bağlamında kısa zaman

içerisinde tamamlanacak bir süreç olarak görmemek gerekmektedir. Bu sürecin

sürdürülmesi için esnek bir yönetim modelinin olması gerektiği belirtilirken bu

yapının başında mutlaka bir siyasi liderliğe ihtiyaç olduğu dış halkada bilim

312

adamları, sivil toplum temsilcileri ve yenilikçi üst düzey bürokratlardan oluşan bir

yapının bu sürecin yönlendirilmesinde ve yönetilmesinde önemli bir rolü vardır.

Böyle bir mekanizmanın etkin olmaması halinde ise yeniden yapılandırma

çalışmaları bürokrasinin direnç stratejileri karşısında başarısız olma riski ile karşı

karşıyadır. Yeniden yapılanma çalışmalarında yeni fonksiyonları eski kurumlarla

yürütmenin güçlükleri de dikkate alınmalıdır. Mevcut yapı içerisinde bürokratik

kurumların belirli bir kurum kültürünün etkisi altında yeni fonksiyonları yerine

getirmede uyum sorunu ile karşı karşıya kalacakları öne sürülmektedir(Dinçer-

Yılmaz, 2003).

Yeni süreçte devlete biçilen rol liberal teorinin jandarma devlet modelidir. Bu

model içerisinde merkezi idare yapıları, günlük hizmetlerini yerine getirmek için

uğraşmak yerine küreselleşme süreci ile birlikte artan uluslar arası ilişkiler nedeniyle

yeni rolleri etkin olarak yerine getirme, hizmetlerine ilişkin genel ilke, politika, amaç

ve hedef belirleme, koordinasyon sağlama ve denetleme alanında hizmet

sunmaktadır. Kısaca, kamu büyük ölçüde politikalar oluşturacak ve uygun stratejileri

belirleyerek uygulamalara hakemlik edecektir.

Devlet reformu ile kamu personeli yönetimi anlayışından işletme yönetiminin

terimlerinden biri olan insan kaynakları yönetimi sözcüğü ikame edilmek

istenmektedir. Türkiye özelinde birkaç bakanlık (İçişleri, Dışişleri, Maliye) hariç,

diğer bakanlıklarda liyakate dayalı kariyer sistemi kurulamadığı, kamu görevlilerinin

hizmet sınıflarına göre dağılımında önemli dengesizlikler bulunduğu, kayırma ve

yozlaşmanın her biçimine rastlandığı, istihdamda aşırı güvenceye bağlı memurluk

statüsü bulunduğu bu durumun verimlilik ve etkinlik için gerekli değişimin önündeki

engellerin başında geldiği belirtilmektedir. Bu durumun sonucu olarak ise personelin

313

performansını değerlendirmeye yönelik bir denetim ve ödüllendirme sistemi

kurulamadığı, işe dayalı objektif değerler yerine işle alakalı olmayan başka değerler

önem kazandığı ve bu nedenlerle işin niteliğine ve kişinin işteki başarısına dayalı

esnek bir personel politikasını olanaklı kılan bir statüye ihtiyaç bulunduğu

belirtilerek devlet reformu ile memur güvencesi son bulmakta ve sözleşmeli statü

uygulamasına geçilerek fiilen ve resmen esnek istihdam yoluna gidilmektedir.

Devlet reformu ile merkezi idare-mahalli idareler arası ilişkilerini güvensizlik

esasına dayalı bir vesayet ilişkisine indirgemek yerine, hizmetler bazında karşılıklı

işbirliğine dayalı yeni bir yaklaşımla ele alınacağı öne sürülmektedir. Kamu ve özel

sektörün birbirine yaklaştıkları ve yoğun işbirliğine girdikleri bir ortamda, merkezi

idare-mahalli idare ilişkilerinin hizmet ve proje ölçeğinde işbirliğini geliştirici ve

yardımlaşmayı artırıcı bir anlayışla yeniden düzenlenmesine ihtiyaç duyulduğu

belirtilerek merkezi idarenin görev ve sorumluluklarının büyük bir kısmı yerel

yönetimlere devredilmek istenmektedir. Ancak böylesine bir yerelleşmenin nerede

duracağı ve ne gibi sonuçlar vereceği konusunda herhangi bir açıklama ve analiz

bulunmamaktadır. 1980’lerde kamu hizmetlerinin kullanıcıları yada tüketicilerine

bakış büyük ölçüde değişmiş ve onlar müşteri gibi görülmeye başlamıştır. Ayrıca

yurttaşların kamu yönetimi ile bütünleştirilmesi ve karşılıklı ilişkilerin

geliştirilmesine yönelik mekanizmalar devreye sokulmuştur. Hesap verme

mekanizmalarının güçlendirilmesi, saydamlık, bilgi edinme hakkı, hizmet kalitesinin

iyileştirilmesi, müşteri memnuniyeti, yönetime katılmaya önem verilmesi gibi ilkeler

yurttaşın kamu yönetimi karşısındaki konumunu yeniden tanımlama amacına

yöneliktir. Refah devleti kurumları ve politikaları ile zayıflayan sivil toplumun yeni

kamu yönetimi ilkeleri ile yeniden canlandırılması amaçlanmaktadır. Sivil toplumun

314

yeniden canlandırılması kamunun küçültülmesi ve hukuk devleti ile kamu yönetimi

hizmetleri alanında onunla işbirliğini geliştirmeye bağlı olduğu kadar, saydamlık,

bilgi edinme hakkı ve yönetime katılma mekanizmalarının geliştirilmesi suretiyle

kamusal alanın yeniden inşasına da bağlıdır. Teknolojik gelişmeler, sanayileşme,

şehirleşme, hızlı nüfus artışı, savaş ve siyasi dönüşümler gibi birçok faktörün

etkisiyle, yüzyıllara yayılan bir süreçte şekillenen kamu yönetimi; özellikle 20.

yüzyılda toplumsal koşulları ve gündelik yaşamı etkileme bakımından doruk

noktasına ulaşmıştır(Dinçer-Yılmaz, 2003). Yapılacak reforma gerekçe olarak son

tahlilde kamunun yapısı büyüdüğü ve işlevleri son derece çeşitlendiği

belirtilmektedir.

Genel olarak ve Türkiye özelinde öne sürülen bu tezlerin ve idarenin içinde

bulunduğu duruma ilişkin değerlendirmeler de bir kısım haklılık payı bulunmakla

birlikte bu görüş ve düşüncelerin pür liberal bir dünya görüşünün kamu politikalarına

yansıması olduğu saptaması da bir başka gerçekliktir. Reform ihtiyacı modern çağın

daha iyi bir idare aygıtı için vazgeçilmez araçlarından biridir ancak bu reform yada

yeniden düzenlemenin kapsamı, yönü ve içeriğinin ihmal edilebileceği anlamına

gelmemektedir.

Bu uzun betimlemeden sonra bu tartışmaların Türkiye özeline yansımalarına

geldiğimizde, Türkiye özelinde yaşanan gelişmelerin ABD örneğine benzediği ve

aralarında bir koşutluk olduğu görülmektedir. Türkiye’de sivil toplum örgütlerinin

inisiyatif alarak idare aygıtı üzerinde doğrudan ve dolaylı olarak etkileri bulunmakla

birlikte bunların somut olarak ortay çıktığı alan idari reform ve devlet reformu

araştırmalarıdır. Bu kurumların başında sermaye çevrelerinin örgütleri olan

TÜSİAD, TESEV ve TOBB gelmektedir.

315

Türkiye’nin idari sistemi hakkında STK’ların ilk kapsamlı araştırması

TUSİAD tarafından 1983 yılında yapılan “Kamu Bürokrasisi” Raporudur. Bunu

aynı kurum tarafından 1995 yılında Coşkun C. Aktan’a hazırlatılan “Optimal Devlet”

ve Selçuk Yalçındağ’a hazırlatılan “Yerel Yönetimler Sorunlar, Çözüm Önerileri”

incelemeleri izlemiştir. 1996 yılında bu defa TOBB, Halil Nadaroğlu başkanlığında

oluşturulan bir komisyon tarafından hazırlanan “Mahalli İdarelerin Yeniden

Yapılandırılması” isimli çalışma yayınlamıştır. Bu arada özellikle TUSİAD, seçim

sistemi, ombudsman, mali yapı, siyasal ve sosyal değerler, demokratikleşme gibi

ülkenin güncel sorunları karşısında bir çok çalışma yaptırmış ve özgürlükçü-

demokrat tavrı ile ilerici bir görüntü vererek gündemi tayin etmeye başlamıştır. Bu

kurumun 1970’li yılların sonundan itibaren ekonomik verileri ve istatistikleri

yayınladığı bilinmektedir. Ancak son dönemde ilgisini sadece ekonomiye değil diğer

alanlara da kaydırmıştır. TUSİAD’ın bu reform paketi seferberliği karşısında

TOBB’da reform projeleri satın alma işini hızlandırmış ve Doğu Ergil’e Doğu(Kürt)

sorunu hakkında bir proje ısmarlamıştır. Ayrıca Avrupa Birliğine uyum sürecinde

Türk kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması konusunda Cahit Emre

koordinatörlüğünde hazırlanan başka bir araştırma yayınlamıştır.

TUSİAD tarafından 2002 yılında iktidarın kamu yönetimi reformuna esin

kaynaklığı yapan “Kamu Reformu Araştırması” yayımlanmıştır. Ülkenin içinde

bulunduğu durumun fotoğrafı çekilerek mevcut durumun pek iç acıcı olmadığı ve

acil biçimde kamu kesiminin reforma tabi tutulması önerilmiştir. Hemen belirtmek

gerekmektedir ki araştırmanın temel tezleri “yeni kamu yönetimi” anlayışının

tezlerine dayanmaktadır. 2000’li yılların başında İstanbul merkezli Türkiye

Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı ismine “Devlet Reformu” denilen bir dizi

316

incelemeler yaptırmıştır. Bu çalışmaların bir çok farklı anlamlarının olduğu

muhakkaktır ancak şurası kesindir ki iktidar tarafından hazırlanan idari reform

çalışmalarını hızlandıran ve meşruiyet sağlanması noktasında işini kolaylaştıran bir

işlev de görmüşlerdir.

5- İkinci Dalga: Kamu Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Getirdiği Yeni

Düzenlemeler

Hemen belirtmek gerekmektedir ki iktidar tarafından hazırlanan reform

projesi, gerekçeler kısmında anlatıldığı gibi 1980 sonrası dönemin genel

yönelimlerine uygun bir metindir. Metin, baştan sona liberal tezin yönetim anlayışını

oluşturan “yeni kamu yönetimi anlayışı”, “kamu işletmeciliği yaklaşımı” ve

“yönetişim” kavramlarının Türk yönetim sistemine uygulanmasının gerekçelerini ve

amaçlarını anlatırken aynı zamanda bu anlayışın erdemlerini de sıralamaktadır. Bu

durum metin içinde açık biçimde görülürken tasarının sahipleri bunu saklama gereği

duymamakta ve metnin bir çok yerinde ifade etmektedirler.

Tasarının genel gerekçeleri, süreci daha net biçimde açıklamakta “değişimin

yönetimi için yönetimde değişim” sloganı ile özetlemektedir. Siyasal iktidarın

böylesine bir tercih içinde olması bir noktaya kadar anlaşılabilir bir tutumken bir

noktadan sonra yapılmak istenen tam olarak anlaşılamamaktadır. Üzerinde

tartışmaların devam ettiği ve henüz tam olarak sonuçlarının görülmediği, alınan

sonuçların da çoğunlukla olumsuz olduğu bir anlayışın ve ideolojinin tam bir

teslimiyetle kabulü ve “kurtuluş reçetesi” olarak sunulması anlaşılır bir davranış

değildir. Bütün olumsuzlukların sorumlusu olarak mevcut yönetim anlayışının

görülmesi ve çözüm olarak “değişim” kavramının ve yeni kamu yönetimi anlayışının

görülmesi olsa- olsa ideolojik bir körleşmedir.

317

Hükümet tarafından hazırlanan kamu yönetimi reformu paketi, 1980 yılından

bu yana ilerleyen yapısal uyarlama projelerinin ikinci dalgası olduğu belirtilmektedir.

1980’li yılların başında gerçekleştirilen iktisadi ve mali liberalizasyon politikalarının

devamı olarak hazırlanan tasarı ile kamunun küçültülmesi ve devlete düzenleyici bir

rol verilmesi amaçlandığı ve tasarı ile küresel reform politikalarının kavram ve

kurum ağının tartışmaksızın kabul edildiği ileri sürülmektedir(Güler, 2004:27). 3

Kasım seçimleri sonrasında büyük bir sayısal çoğunlukla iktidara gelen AKP’nin

parti programında ve hükumetin acil eylem planında belirtilen kamu yönetiminin

yeniden yapılandırılmasına dair vaatlerin sonucu olarak hazırlanan “devlet reformu”

çalışmaları kapsamı, içeriği, öngördüğü sistem ve sonuçları bağlamında cumhuriyet

tarihinin en kapsamlı ve radikal reform projesidir. Yapılmak istenen düzenlemelerle

kamu kesimi baştan sona değiştirilmekte ve dünyadaki yönelimlere uygun olarak

daha liberal bir yöne doğru evrilmektedir.

Türkiye’nin idari reform pratiği içerisinde devam eden çalışmaların genel

olarak daha çok Ahmet Rıza Bey’in merkeziyetçi ve üniter modeli çerçevesinde

yürüdüğü görülürken ilk defa bu kadar açık ve net biçimde bu yapının değiştirilmek

istendiği ve Prens Sabahattin’in adem-i merkeziyetçi ve teşebbüsü şahsici görüşleri

etrafında yeniden düzenlenmek istediği tespit edilmektedir. Siyasal iktidarın

ideolojik duruşu ve toplumsal tabanının talepleri ile örtüşen bu tasarı ile uzun

zamandır devam eden “seçilmişler-atanmışlar” sorunu yeniden gündeme

gelmektedir. Mevcut iktidar bir anlamda bürokrasi-siyaset dengesini yeniden

düzenlemek istemekte ve kendi lehine bir sonuç almak istemektedir. İktidarın rövanş

duygusu içinde olup olmadığı bilinmemekle birlikte dünyada oluşan olumlu havanın

318

da etkisi ve desteğiyle “seçkinci bürokratik geleneği” ve merkeziyetçi idari sistemi

dönüştürmek istediği görülmektedir.

Bu bağlamda bir kısmı parlamentoda kabul edilen bir kısmı parlamentoya

henüz sevk edilen ve bir kısmı hazırlanmakta olan “reform seferberliği” ki biz buna

“devlet reformu” demeyi daha uygun görmekteyiz. Gerçekten de yapılan

düzenlemelere baktığımızda iktidarın büyük bir reform atağı içinde olduğu

izlenmektedir. Ancak yürütülen çalışmaların başta yöntemsel olmak üzere bir çok

hukuksal sorunla ve eksiklikle karşı karşıya olduğu görülmektedir. Berkman’ın

“reformun yönetilmesi sorunu” dediği eksikliğin iktidarın önemli bir zafiyeti olarak

ortaya çıktığı görülmektedir. İktidarın “kamu yönetiminde yeniden yapılandırma”

kavramını kullanmayı tercih ettiği görülürken devletin baştan sona değiştirilmek

istendiği tespit edilmektedir. Bu tasarıları şu şekilde sıralayabiliriz:

1. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı14,

2. İl Özel İdareleri, Belediyeler ve Büyükşehir Belediyeleri Kanun Tasarısı,

3. Kamu Personel Rejimi Yasa Tasarısı,

4. KİT yasa tasarısı,

5. Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu,

6. Üst Kurullar Yasa Tasarısı

7. İdari Usul Yasa Tasarısı

8. Bilgi Edinme Yasa Tasarısı

9. Sosyal Güvenlik Kurumları Yasa Tasarısı

Tasarıyla yeniden düzenlenmak istenen kamu sektöründe şu değişiklikler yapılmak

istenmektedir:

14Bu tasarının ismi, getirilen eleştiriler karşısında TBMM’de görüşüldüğü sırada “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun Tasarısı” olarak değiştirilmiştir.

319

1. Tasarı ile hizmet bakanlıkları taşra teşkilatı bulunanlar ve bulunmayanlar

olarak ikiye ayrılmaktadır. Adalet, Milli Savunma, Çalışma ve Sosyal

Güvenlik, Milli Eğitim, İç İşleri ve Maliye Bakanlıklarının taşra teşkilatına

sahip olmaları öngörülürken; Dışişleri, Bayındırlık ve İskan, Çevre ve

Orman, Kültür ve Turizm, Enerji ve Tabi Kaynaklar, Tarım ve Köyişleri,

Sanayi ve Ticaret, Ulaştırma, Sağlık Bakanlıklarının taşra örgütleri

kaldırılmaktadır.

2. Devlet bakanlıklarının sayısı sekiz, hizmet bakanlıklarının sayısı on beş ile

sınırlandırılmaktadır.

3. Müsteşar, müsteşar yardımcısı, genel müdür ve başkan gibi üst düzey

bürokratların hükümetle gelip-gitmesi esası benimsenmektedir.

4. Yerel yönetimlerde halk deneticisi(ombudsman) getirilmektedir.

5. Dışişleri ve TİKA dışındaki kamu örgütlerinin yırt dışında teşkilat kurmaları

yasaklanmaktadır.

6. Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu ve Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü

kaldırılmaktadır.

7. Müsteşar yardımcılığı, genel müdür yardımcılığı gibi bir kısım makamlar ilke

olarak kaldırılırken istisnai durumlarda korunmaktadır. Daire başkan

yardımcılığı tamamen kaldırılmaktadır.

8. Merkezi idare ve yerel yönetimler ve diğer kamu tüzel kişileri üstlendikleri

hizmetleri özel kişi, şirket ve sivil toplum örgütlerine gördürebileceklerdir.

9. Denetim, iç ve dış olmak üzere ikiye ayrılırken Sayıştay tarafından yapılacak

denetime dış denetim denilmekte ve bu kuruma yeni süreçte bir çok görev ve

sorumluluk verilmektedir. Tüm kamu örgütlerindeki denetim elemanları

Maliye Bakanlığına devredilmektedir.

10. Mevcut idare sistemi tersine çevrilerek idari faaliyetleri yerel yönetimlerin

yürütmesi genel kural haline gelirken bu faaliyetlerin merkezi idare

tarafından yürütülmesi istisnai hale gelmektedir.

11. Dışişleri Bakanlığı, MGK, MİT ve MSB bu kanun kapsamı dışında

tutulmaktadır.

Metin içinde değişim sözcüğü sihirli bir anlam yüklenmiş gibidir. Değişim

kavramı süreci açıklamakta maymuncuk görevi üstlenirken bu değişimin nasıl bir şey

320

olduğuna ve nerede duracağına dair bir öngörü bulunmamaktadır. Değişimi doğuran

nedenler uzun-uzun anlatılırken değişim sonrası ortaya çıkan yeni durum ve buna

yöneltilen eleştiriler üzerinde hiç durulmamıştır. Değişim kelimesi metin içinde şu

şekilde tanımlanmaktadır(Dinçer-Yılmaz, 2003:20):

“...yaşadığımız çağın en belirgin özelliklerinden biri ise değişimin

hızlanması ve çok boyutlu hale gelmesidir. Teknolojik, ekonomik,

siyasi, toplumsal ve kültürel alanlarda hızlı ve etkileşimli bir değişim

süreci yaşanmaktadır. Yaşanan değişim, bireyleri olduğu kadar

ülkeleri ve kurumları da köklü bir şekilde etkilemektedir.”

Değişimin temel alanları ekonomi teorisinde değişim, yönetim teorisinde

değişim, özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler, toplumsal eleştiri ve

değişim talebi ile sivil toplumun gelişimi olarak sıralanırken yeni dönemde klasik

Weberyen bürokrasi anlayışı çerçevesinde şekillenen yönetim teorilerinin de

dönüşüme uğrayarak yerini “rasyonel-üretken” bir çizgide yeni örgüt modellerine

bıraktığı belirtilmektedir.

Metin içinde en çok vurgulanan kavramlardan bir diğeri “küreselleşme ve bilgi

toplumudur”. Kamunun yeniden yapılandırılmasında yazarlara göre bu kavramlar

anahtar bir rol üstlenmekte, kamu yönetiminin yeni rolünün ve gitmesi gereken yönü

tayin etmektedirler. Metin içinde bu durum şu cümlelerle ifade edilmektedir(Dinçer-

Yılmaz, 2003:11):

“...Dünyadaki değişim, genel olarak, küreselleşme ve sanayi toplumu

şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilir. Ancak,

geçmiş kalıplarımız ve mevcut yapımız ile bu yeni ortama uygun

çözümler üretmek yönetim kapasitemizi aşmaktadır. Bu çerçevede,

sadece yönetim yapımızı değil, yönetim paradigmamızı da değiştirmek

kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu da insanlığın ortak tecrübesi ile

ülkemizin birikimleri üzerine kurulan bir yeniden yapılanma sürecini

321

ifade etmektedir. Dünyadaki gelişmeler ve halkımızın talepleri

doğrultusunda yapılacak olan kamu yönetiminde yeniden yapılanma,

etkinliğin artırılması ve katılımcılık eksenine oturmaktadır.”

Burada kamu yönetimi reformunun felsefi dayanağını ve temel

varsayımlarını oluşturan kavramın “mevcut kamu yönetimi anlayışı-yeni kamu

yönetimi anlayışı” çerçevesinde yürütülürken bu değişimin başarılabilmesi için

sadece yönetim yapısının değil aynı zamanda “yönetim paradigması”nın da

değişmesini gerektiği belirtilmektedir(Saran, 2004:213). Ancak metin içinde geçen

“halkın talepleri” konusunda herhangi bir açıklama yer almadığı ve taslağın dış

kaynaklı bir metin olduğu öne sürülmektedir(Güler, 2003:10). Genel gerekçedeki

“küreselleşme”, “bilgi toplumuna geçiş ” “halkımızın artan ve çeşitlenen talepleri”

“etkinliğin artırılması” ve “katılımcılık” kavramları ekseninde kamu yönetiminde

kapsamlı bir yeniden yapılanma ihtiyacının olduğu vurgulanmaya çalışılmaktadır.

Küreselleşme sürecinin; bir yandan uluslar üstü ve bölgesel entegrasyonları

güçlendirirken, diğer yandan yerel değerleri ve farklılıkları canlandırmakta, yerinden

yönetimin önemini artırdığı belirtilirken birbirini tamamlayan bu süreçlerin ulus

devletleri ve merkezi yönetim yapılarını etkilediği öne sürülmektedir. Bu yeni

ortamda kamu yönetimlerinin eski gücünü ve araçlarını yitirirken, diğer yandan

eskisinden de etkili ve çeşitli hizmetler sunma zorunluluğu ile karşı karşıya kaldığı

tespiti yapılarak idare aygıtındaki değişime dikkat çekilmektedir. Bu süreçte devlete

biçilen yeni rolün, özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme şeklinde olduğu öne

sürülürken kamu kuruluşlarının özel sektörün daha verimli üretim yaptığı alanları

terk etmesi amaçlanmaktadır. Geçmiş dönemde "doğal tekel" olarak düşünülerek

devletin kontrolüne bırakılan alanlar özel kesime açılmakta, bazı kamu hizmetleri

322

sivil toplum kuruluşlarına devredilmekte, merkezi yapılar yerine yerinden yönetim

anlayışı hakim hale getirilmek istenmektedir.

Yeni dönemle birlikte yirminci yüzyılın sanayi toplumuna ait ideolojilerin ve

kurumların tıkandığı öne sürülürken eski düzenin büyük oranda ortadan kalktığı

belirtilerek gelecekteki ortamın temel çizgileri şu şekilde özetlenmeye

çalışılmıştır(Dinçer-Yılmaz, 2003:29):

1.Tek taraflılıktan veya tek aktörlülükten çok taraflılığa ve çok aktörlülüğe, katılımcı

ve yönetişimci bir anlayışa,

2.Tepkisel ve geçmiş yönelimli bir anlayıştan, sorunları ortaya çıkmadan önce

önlemeye dönük pro-aktif ve gelecek yönelimli bir anlayışa,

3.Girdi odaklı olmaktan sonuç ve hedef odaklı olmaya,

4.Kendine odaklı olmaktan vatandaş odaklı olmaya,

5.Vatandaşı "hedef kitle" ve "müşteri" olarak algılamaya,

6.Temin eden ve sunan bir anlayıştan, kolaylaştırıcı ve katalizör rolü üstlenen bir

anlayış çerçevesinde ayrıntılara boğulmadan asli işlevlerini yerine getirmeye doğru

köklü bir değişime uğramaya başlamıştır. Bu yeni anlayış içinde, 21. yüzyılda kamu

yönetimi; saydam olmak, katılımcı olmak, hesap verebilir olmak, etkili ve verimli

olmak, insan hak ve özgürlüklerine saygılı olmak, belirsizliği ve ayrımcılığı

azaltacak şekilde hukuka dayanmak, öngörülebilir, esnek ve süratli olmak zorunda

olduğu belirtilmiştir.

Temel metinde daha uzun biçimde sıralanan ve kimsenin karşı çıkmayacağı

bu ideal düzenin nasıl gerçekleştirileceği konularında her hangi bir açıklama yer

almamakta ve teorik metinlere referanslar verilerek durum idealize edilmektedir.

Tasarının temel bakış açısına göre bugüne kadar yapılan yeniden yapılanma

323

çalışmaları üç aşamadan oluşmaktadır. İlk olarak “idari reform” kavramı etrafında

şekillenen ve 1980’li yıllara kadarki dönemi kapsayan ve daha çok gündelik

sorunların çözümüne dönük olarak yapıları, süreçleri ve prosedürleri iyileştirmeye

yönelik düzenlemeler kast edilmektedir. İkinci olarak, 1980’li yıllarda hakim hale

gelmiş ve kurumsal çalışmaların ötesine geçerek, devletin rolünü yeniden tanımlama

ve işlevlerini sınırlandırma üzerinde yoğunlaşarak özel sektörün yönetim anlayışını

esas alan bir bakış açısı anlatılmaktadır. Son olarak ise, 1990’lı yıllardan itibaren

güçlenmeye başlayan ve kamuya kendi içinde bakmak yerine, kamu yönetimini

toplumun geneli ile birlikte düşünme yaklaşımını getirmiş olan ve karar alma

süreçlerine özel sektörün yanı sıra, sivil toplum örgütlerini de dahil edecek şekilde

tasarlanmış bulunan yönetişim temelli bir düzenleme içinde olunacağı

belirtilmiştir(Dinçer-Yılmaz, 2003:32).

Kamu yönetimi temel kanunun teorik gerekçelerini oluşturan birinci kitabın,

1980 sonrası dönemde ABD yönetim bilimi literatüründe ortaya çıkan yönelimleri

kapsadığı görülmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışı olarak da kavramsallaştırılan

bu sürecin ülke yönetimlerini reform baskısı altına alması irdelenirken yaşanan

gelişmeler sıralanarak durum meşrulaştırılmak istenmekte dünyada gelişmelerin bu

yönde olduğu iddia edilerek Türkiye’nin de bu değişimin dışında kalamayacağı aksi

takdirde bunalımlara sürükleneceği öne sürülmektedir.

Başta Kamu Yönetimi Genel Kanunu Tasarısı, İl Özel İdareleri, Belediyeler

ve Büyükşehir Belediyeleri Kanun Tasarısı, Kamu Personel Rejimi Yasa Tasarısı,

KİT yasa tasarısı, Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Üst Kurullar Yasa

Tasarısı, İdari Usul Yasa Tasarısı, Bilgi Edinme Yasa Tasarısı, Sosyal Güvenlik

Kurumları Yasa Tasarısı gibi düzenlemelerle kamu hizmetlerinde kamunun

324

etkinliğinin azaltılması ve kamu kesimini tasfiye etme girişimlerinin somut birer

örneği olarak ortaya çıktığı belirtilmektedir(Güler, 2003b:5).

Üzerinde tartışmaların devam ettiği kamu yönetiminin yeniden

yapılandırılması projesi, 24 Ocak 1980 kararlarıyla başlayan, ekonomik ve mali

liberalizasyon politikaları olarak adlandırılan yapısal uyarlama politikalarının ikinci

aşaması olan siyasal ve yönetsel sistemi liberalize etme politikalarının bir sonucu

olarak ortaya çıkmıştır. İMF ile yapılan stand-by anlaşmaları, AB Katılım Ortaklığı

Belgesi, OECD Düzenleyici Reform Raporları ile GATS anlaşması devletlerin

egemenliklerini sınırlayan bir içeriğe sahipken bu anlaşmalar doğrultusunda ülkelerin

siyasal, mali ve yönetsel sistemlerinde köklü düzenlemeler yapmayı zorunlu

kılmaktadır. Bu bağlamda, kamunun rolünün tartışmaya açılması, devletin

küçültülmesi, kamu hizmetlerinin piyasa denetimine bırakılması gibi politikalar

gündemin değişmez maddesini oluşturmaktadır(Güler, 2003b:3: Karahanoğulları,

2004:13) .

Hayata geçirilmesiyle kamu hizmetlerinin büyük oranda özel sektöre ve sivil

toplum örgütlerine devrinin gerçekleşeceği anlaşılmaktadır. Tasarıda, kamu

yönetiminde ki temel açıklar, stratejik açık, bütçe açığı, performans açığı, güven

açığı olarak sıralanırken; tasarının amaçları, bürokrasiden kurtulmak,

merkeziyetçilikten kurtulmak, yolsuzluğu önleme, yerel yönetimleri

güçlendirmek, halkın taleplerini karşılamak ve demokratikleşmek olarak ifade

edilmiştir(Dinçer-Yılmaz, 2003:65). Tasarının gerekçe kısmında küreselleşmenin

ortaya çıkardığı değişimin ülkemiz kamu yönetiminde başarılamadığı, hızlı değişime

(bunlar ekonomi teorisinde değişim, yönetim teorisinde değişim, özel sektörün

rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler, toplumsal eleştiri ve değişimi talebi ile

325

sivil toplumun gelişimi) ayak uydurmak gerektiği, kamuda yeniden yapılanmanın

ihtiyacın da ötesinde gereklilik olduğu, hedefin merkezi idare ve mahalli idarelerde

"iyi yönetişim" ilkelerini hayata geçirmek olduğu, iyi yönetişim ilkelerinin de

kamunun üretimden çekilmesi, düzenleyici işlevinin güçlendirilmesi, özel sektör ve

toplum ile paydaşlık ilişkisi geliştirmesi olduğu belirtilmiştir.

Özelleştirme, sivilleştirme ve yerelleşme olgularına dayanan bu düzenleme

ile merkezi yönetimin görevleri; standart belirleme, plan hazırlama, eşgüdüm,

koordinasyon, denetim, veri toplama olarak belirtilmiş, merkezi yönetimin görevleri

olarak adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış politika, maliye, dış ticaret, gümrük,

sosyal güvenlik, tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlığa ait görevler ile milli

eğitimde eğitim ve öğretim birliğini sağlama, acil durum yönetimi ve sivil savunma

görevleri ile sınırlanırken; merkezi yönetimin görevleri dışında kalan görev ve

hizmetlerin bütünü ile yerel yönetimlere ait olduğu vurgulanmıştır. Tasarlanan bu

yeni role uygun olarak sosyal devlet ilkesinin ortadan kaldırılacağı ve metinde de

açık biçimde ifade edildiği gibi devlete düzenleyici bir işlev verildiği

gözlenmektedir(Bayramoğlu, 2003:143).

Tasarı ile il özel idarelerine devredilecek kuruluşlar şunlardır: Eğitim

hastaneleri hariç olmak üzere sağlık bakanlığı taşra teşkilatı, belediye sınırları

dışındaki kültür ve turizm bakanlığı taşra teşkilatı, yine belediye sınırları dışındaki

çevre ve orman bakanlığı taşra teşkilatı, tarım ve köy işleri bakanlığı taşra teşkilatı,

belediye sınırları dışındaki sosyal hizmetler ve çocuk esirgeme kurumu genel

müdürlüğü taşra teşkilatı, belediye sınırları dışındaki gençlik ve spor genel

müdürlüğü taşra teşkilatı, sanayi ve ticaret bakanlığı, bayındırlık ve iskan bakanlığı

326

taşra teşkilatı, genel müdürlük ve İstanbul birimleri hariç olmak üzere köy hizmetleri

genel müdürlüğü.

Belediyelere devredilecek kamu kuruluşlar ise; belediye sınırları içindeki;

kültür ve turizm bakanlığı taşra teşkilatı, çevre ve orman bakanlığı taşra teşkilatı,

sosyal hizmetler ve çocuk esirgeme kurumu genel müdürlüğü taşra teşkilatı, gençlik

ve spor müdürlüğü taşra teşkilatıdır. Sağlık evi, sağlık ocağı, sağlık merkezi,

dispanser özel idarelerce daha sonra belediyelere devredileceği belirtilmiştir.

Yeni Düzenlemeler Dair Bir Kısım Saptamalar ve Yöneltilen Eleştiriler

Yapılan bazı değerlendirmelerde tasarıya yönelik eleştirilerin ideolojik olan

radikal eleştiriler ve tasarıyı kısmen olumlayan ve destekleyen görüşler olarak

kategorize edildiği görülürken(Saran, 2004:220) bu tasnifin neye göre yapıldığı

belirtilmemiştir. Bu eleştirilerin genel olarak kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi,

yerelleşme, üniter yapının bozulması, yönetişim, kamu personelinin durumu, denetim

sorunu ve hukuksal meşruiyetin eksikliği sorunu gibi başlıklar altında toplandığı

görülmektedir(Güler, 2003b). Tasarıya dair yöneltilen eleştirilerin büyük bir

kısmında idarede reform sorununun yadsınamaz bir gerçeklik olduğunu kabul

edilirken aynı zamanda hazırlanan tasarıya karşı şiddetli bir muhalefet

yürütülmektedir. Bu eleştirilerin tasarıda öngörülen yeniden yapılandırma projesinin

felsefesi ve tasarının referanslarını oluşturan “yönetim paradigması” noktalarında

toplandığı görülmektedir(Saran, 2004:220).

Burada hemen şunu belirtmek gerekmektedir ki reform tasarısına farklı

kesimlerden farklı biçimlerde eleştiriler getirilirken tasarıyı açık biçimde savunan

327

kişi ve kurum sayısı çok az gözükmektedir15. Uygulamaya dair bir kısım eleştirileri

olmakla birlikte tasarıya ve tasarının dayandığı yönetim felsefesine açık desteğin,

TUSİAD, TESEV, TOBB gibi işadamı örgütlerinden ve Liberal Düşünce Topluluğu,

Hak-İş ve Sağlık İş Sendikası gibi farklı sivil toplum örgütlerinden geldiği dikkat

çekmektedir. Tasarıya dair değerlendirmesinde Tan(2003:30) şu görüşleri ifade

etmektedir:

“...bu tasarıya getirilen eleştiriler neler? Deniliyor ki bu tasarı ve bu

tasarının getirdiği model globalleşme, küreselleşme çerçevesi

içerisinde uluslar arası kuruluşların Türkiye’ye empoze ettiği bir

modeldir. Doğru bazı raporlarda uluslar arası kuruluşların

düzenlediği raporlarda bu reformun tümünü değil ama bir takım

bölümlerinin gerçekleştirilmesini isteniyor. Ama sadece bunlar

uluslar arası kuruluşlar tarafından istenmiştir diye karşı mı çıkalım?

Yani eğer bunlar Türkiye için gerekliyse biz bunların zaten

yapılmasını sağlamalıyız.”

Açık olarak görülmektedir ki Tan, tasarının uluslar arası kuruluşlar tarafından

desteklenmesini en azından çıkarılması için baskı yapılmasını normal

karşılamaktadır. Ancak konuşmasının ilerleyen bölümlerinde tasarının hukuki olarak

bazı eksiklikler taşıdığı ve uygulanmasının anayasa değişikliği ile mümkün

olabileceğini belirterek tasarıdaki eksikliklere de işaret etmektedir. Tan ayrıca yerel

yönetimlere yetkilerin devredilmesini, ombudsmanlık kurumunun oluşturulması

hususlarında bir kısım eleştiriler getirmekle birlikte tasarı ile getirilen değişiklikleri

yerinde bulmaktadır. Görmez’de tasarının uygulanmasına dair bazı eleştirilerini 15 Tasarıya açık biçimde destek verenlerin başında sermaye çevreleri ve tasarıyı hazırlayanlar gelirken akademik camiadan ise tasarıyı savunup tam destek veren Prof.Dr. Bilal Eryılmaz’dır. Tasarının bir kısım eksiklikler taşımakla birlikte kamuoyunca dile getirilen hakim eleştirilere katılmadıklarını en azından tasarının felsefi referanslarına karşı olmadıklarını belirterek, tasarının değişen dünyayı yakalayabilmek için bir zorunluluk olduğunu öne sürenler arasında ise Prof.Dr Turgut Tan, Prof.Dr Kemal Görmez ve Doç. Dr. Ali Ulusoy’un isimleri gelmektedir.

328

sıraladıktan sonra tasarıda dile getirilen görüşlere katıldığını belirtmekte ve

hükümetin sürecin yönetimini başarılı biçimde yürütemediğini, tasarının

geciktirilmeden çıkarılmasını savunmaktadır(Görmez, 2003:28).

Kamu yönetimi disiplininin ve uygulamanın en tartışmalı konularından biri

olan idari reform sorununun mevcut birikimlerin görmezden gelinerek, her şeye

yeniden başlanılması “reform geleneği” bakımından anlaşılabilir bir durumken

tasarının kamu oyunca benimsenmesi ve pratiğe aktarılması bağlamında rasyonel bir

tutum olmadığı görülmektedir. Reform sorunu ve ihtiyacı hakkında büyük bir

mutabakat bulunurken tasarıya bu kadar yoğun muhalefet yapılması ve şiddetli

eleştiriler getirilmesi üzerinde iyi düşünülmesi gereken bir husustur.

1. Kamunun Piyasalaşaması: Tasarı ile birçok kamu hizmetinin piyasaya terk

edilmesi ile hukuksal alt yapının bir ayağı daha tamamlanmış olacaktır. Türkiye’nin

1995 yılında imzalamak suretiyle taahhüt ettiği GATS anlaşmasının “kamu

hizmetlerinin serbestleşmesi” ilkesi başka bir ifade ile kamu hizmetlerinin

özelleştirilmesi özünün hayata geçirilmesi sağlanacaktır. Bu sonucu; “Kamu kurum

ve kuruluşları, kanunlarla kendilerine açık olarak verilmeyen ve kuruluşun amacıyla

doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme kuramaz, mal ve hizmet üretimi yapamaz,

bu amaçla personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis edemez” ve “Kamu

hizmetlerinin daha etkili ve verimli olarak yerine getirilmesi amacıyla, merkezi idare

ve mahalli idareler, kendilerine ait hizmetlerden kanunda belirtilenleri, ilgileri

itibariyle üniversitelere, noterlere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına,

hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine

gördürülebilir” maddelerinden çıkarmak mümkündür. Bu maddelere göre; öncelikle

devlet, merkezi ve yerel düzeyde piyasa lehine sınırlanmakta, kamu hizmetlerinin

329

gördürülme işi özel sektöre devredilmekte, kaynaklara ve görevlere kavuşan yerel

yönetimleri yerli veya yabancı sermayeye aktarma istasyonu olarak

kullanılacaktır(Güler, 2003b).

Bu şekilde yapılacak bir düzenleme ile örneğin yerel yönetimlerin yap-işlet-

devret sistemleri ile, yerel yetkilerini yerli ve yabancı şirketlere devretmelerine

olanak sağlanacaktır. Bu noktada aynı paralelde hazırlanan Mahalli İdareler Kanunu

Tasarısında “Mahalli idari hizmetlerinden yararlananların, hizmetin bedelini

ödemeleri esastır” hükmü ile kamu hizmetlerinin özel şirketlere gördürülmesi ve

alınan kamu hizmeti karşısında ücretinin ödenmesi garanti altına alınmış olmaktadır.

Kanunda kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi ile ilgili hükümler şunlardır:

a- Kamu hizmetlerinin daha etkili ve verimli olarak yerine getirilebilmesi amacıyla,

merkezi idare ile mahalli idareler, kendilerine ait hizmetlerden kanunlarda

öngörülenleri, ilgileri itibariyle üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum

örgütlerine gördürebilir. Bu durumda idarenin sorumluluğuna ilişkin hükümler

saklıdır. Piyasada yapılan mal ve hizmet üretilmez, işletme kurulamaz ibarelerini

içeren 11. madde,

b- Kamu kurum ve kuruluşları, kanunlarla kendilerine açıkça görev olarak

verilmeyen ve kuruluşun amacıyla doğrudan ilgili olmayan alanlarda işletme

kuramaz, mal ve hizmet üretimi yapamaz, bu amaçla personel, bina, araç, gereç ve

kaynak tahsis edemez ibarelerini içeren 5. maddenin (l) bendi,

c-Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör, kamu kurumu niteliğindeki meslek

kuruluşları ve sivil toplum örgütleri arasında iletişim ve işbirliğini sağlayıcı

330

mekanizmalar oluşturmak, hizmet ve işlev kapasitelerini geliştirmek ibarelerini

içeren 6. maddenin (d) bendi ile

d-5 inci maddenin (l) bendine aykırı mal ve hizmet üretimi yapan birimler iki yıl

içinde tasfiye edilir ibaresini içeren geçici 6. maddedir.

2. Yerelleşme sorunu: Tasarı üniter-merkezi devleti ikincil plana iten yerel

yönetimleri öne çıkaran bir felsefeye dayanmaktadır. Kavramın bu anlaşmada yer

almasıyla, yerel ve bölgesel idarelerin üst makamlar karşısındaki özerkliklerin

korunması ve artırılması amaçlanmıştır. Yerelleşmenin amacı merkezi devletin

müdahalesinin kapsamını daraltmak, yerel/bölgesel yönetimin alanını genişletmektir.

Avrupa Komisyonu raporlarına göre merkezi hükümet yetkilerinin en azından bir

kısmını ilgili birimlere devretmelidir ki bu da yerel yönetimlerdir. Yerelleşme arayışı

Türkiye’de sermaye kesimlerinin merkezi idarenin planlama ve tek biçimli

örgütlenme aracılığı ile bütüncü yapının ve bölgelerarası eşitsizliklerin mümkün

olduğunca giderildiği bir ülke coğrafyasını yaratma işlevinin artık gereksiz

görmesiyle de ilgisi olduğu ileri sürülmekte(Karahanoğulları, 2004:22) ancak bu

tasarı ile yerele devredilen hizmetlerin bizzat kamu örgütlerince yerine getirilmesi

durumunda geniş halk kesimleri ve demokrasinin kurumsallaşması anlamında

olabileceği belirtilmektedir.

Yerelleşme ilkesinin tasarıda “kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinin temel

ilkeleri” başlığı altında 5. maddenin e bendinde şu şekilde belirginleşmektedir:

“Görev, yetki ve sorumluluklar hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın

birime verilir”. Tasarının Anayasanın 127 maddesinde, mahalli idarelere ortak

mahalli ihtiyaçları karşılama görevi verilirken tevsi mezuniyet ve tefriki vezaif

ayrımına giderek bir düzenlemede bulunduğu yapılmak istenen düzenleme ile

331

merkezi idare ile mahalli idare arasındaki ilişkilerin ters yüz edilerek yeni

düzenlemenin yerelin üstüne oturtulmaya çalışıldığı, bunun Anayasaya aykırı olduğu

ve bunun uygulamada bir çok soruna yol açacağı belirtilmektedir(Güran, 2003:36-

37).

Kanun taslağında merkezi yönetimi ile yerel yönetimler arası görev bölüşümü

yapılırken; Doğrudan merkezi idare tarafından örgütlenip yerine getirilecek hizmetler

(adalet, savunma, eğitim, güvenlik, istihbarat, dış ilişkiler ve dış politika, maliye,

hazine, dış ticaret, gümrük hizmetleri ile piyasalara ilişkin düzenleme) ile merkezi

idarenin planlayacağı veya yönlendireceği ve sadece ulusal düzeyde gereklilik ortaya

çıktığı zaman üstlenebileceği hizmetler (Ulusal ve bölgesel düzeyde ekonomik,

sosyal ve fiziki planları hazırlamaya, bölgeler arasındaki gelişmişlik farklılıklarını

gidermeye yönelik program ve projelerin uygulanmasını sağlamaya ilişkin görev ve

hizmetler, Diyanetle ilgili; sosyal güvenlik; tapu ve kadastro, nüfus ve vatandaşlığa;

acil durum yönetimi ve sivil savunma ile ilgili ulusal düzeyde yapılması gereken

görev ve hizmetler, vakıflarla ilgili görev ve hizmetler; mahalli idarelere teknik ve

mali yardımda bulunma, rehberlik yapma ve eğitim desteği sağlama görev ve

hizmetleri ) olarak ayırıma gidilmiştir.

Böylelikle merkezi yönetimin sahip olduğu ve yerine getirmesi gereken

görevlerin çoğunun yerel yönetimlere görev, yetki ve sorumluluk şeklinde

devredilmesi sağlanırken ülkenin her bir bölgesinin kendi sorunun kendisinin

çözmesi olan yerelleşme ilkesinin hayata geçirilme süreci bir anlamda

başlatılmaktadır. Türkiye gibi bölgeler arası eşitsizliklerin yoğun biçimde yaşandığı

ülkelerde her bölgeyi kendi kaderiyle baş başa bırakacak düzenlemeler, varolan

adaletsiz yapının daha da bozulmasına neden olacaktır. Ülke kaynaklarının adilane

332

biçimde dağıtılması ödevi merkezi hükümete ait olduğuna göre yerelleşme yönünde

yapılacak her düzenleme ülke kaynaklarının belirli bölgelerde kalmasına ve ülkenin

geri kalmış bölgelerin ekonomik ve sosyal olarak gerilemesine neden olacaktır(Işıklı,

2003:1).

Yerelleşme ilkesinin görünmeyen ve aslında kalkınma dengesizliğinden daha

tehlikeli olan yönü ekonomik ve sosyal gerileme ile bağıntılı olarak mevcut siyasal

yapının parçalara bölünüp federatif bir yapıya dönüşmesi ve böylece ulus-devlet

modelinin çözülmesidir(Güler, 2003b). Gerçekten de görev, yetki ve sorumluluğun

aktarılma sürecinin tamamlanması ve tamamen devri halinde sonuçlanacak olan

adaletsiz gelir dağılımı, bölgeler arası eşitsizlikler, kendi personelini ve kendi teşkilat

yapısını kendinin kurabilme hakkının doğması ülkenin idari rejiminin parçalara

ayrılmasına neden olabilecektir. Azrak bu tasarının bazı bakanlıkların görev ve

yetkilerinin, yerel yönetimlere, daha doğrusu birkaçı dışında, il özel yönetimine

devredilmesinin öngörülmüş olmasını sakıncalı bir durum olarak değerlendirmekte

tasarının 7. ve 8. maddede yapılan düzenlemelerle ortaya çıkan modelde, yerel

yönetim genel yetkili, merkez yönetimi ise sınırlayıcı sayma yöntemine göre

görevleri belirlenmiş yönetim niteliğine bürüneceğini bu bakımlardan tasarının

Türkiye idaresinde köklü ve ciddi bir sistem değişikliği öngördüğünü ileri

sürmektedir.

Tasarı ile köklü değişiklikler yapılırken kamu örgütünü ve çalışanlarını tam

bir kaos beklemektedir. Bunlardan en önemlisi, kamu personelinin karşılaşacağı yeni

durumdur. Şöyle ki, kamu yönetimi temel kanunu tasarısı bu personelin statüsünün

ve kadrolarının esas itibarıyla saklı tutulmasını öngörmesine karşılık, yerel

yönetimler kanunu taslağında ise ‘yerel yönetimlerde istihdam esas olarak

333

sözleşmeliliğe dayanır’, yolunda bir hüküm yer almaktadır. Aynı zamanda

sözleşmelerin beş yıllık olması öngörülmektedir. Bu durum keyfiliği artırarak kamu

hizmetlerinin sürekliliği ve objektifliği ilkelerini zedeleyecek bir uygulama olacaktır.

Ancak bu eleştirilerin yanında tasarıdaki düzenlenen yerel idarenin öne

çıkarılması görüşünü savunan, bu uygulama ile ülkenin demokratikleşeceğini üniter

yapının zarar görmeyeceğini ileri süren ve eğer bu yaklaşımın ideolojik bir yaklaşım

olduğu iddia ediliyorsa bunun doğru bir tercih olduğunu savunan görüşlerde yer

almaktadır(Görmez, 2003:26; Ulusoy, 2004:137).

3. Türkçe’ye “iyi yönetişim” olarak çevrilen “good governance” kavramı;

kamunun tümünü veya bazı kesimlerini yakından ilgilendiren hususlarda alınacak

kararlarda yetkilerin nasıl kullanılacağı ve yurttaşların kendi görüş, fikir ve

yararlarını kararlara dahil edebilmeleri için neler yapmaları gerektiğiyle ilgili olan

kurum, kural, süreç ve davranışları da göz önüne alarak, sorumlu (responsible) ve

duyarlı (responsive) bir biçimde güç kullanımıdır(Zabçı, 2002).

Yönetişim; vatandaşların ve grupların, çıkarlarını iletebilecekleri, hukuki

haklarını kullanabilecekleri, yükümlülüklerini yerine getirebilecekleri ve

farklılıklarının arasını bulabilecekleri mekanizmaları, süreçleri ve kurumları

kapsamaktadır. Yönetişimin üç boyutundan söz edilmektedir: iktisadi yönetişim bir

ülkenin iktisadi faaliyetlerini ve diğer ekonomilerle olan ilişkilerini etkileyen karar

süreçlerini, siyasi yönetişim siyasa oluşturmadaki karar süreçlerini, idari yönetişim

ise siyasa uygulama sistemini içerir. Sonuçta “iyi” yönetişim, siyasi ve sosyo-

ekonomik ilişkileri katılımcı, şeffaf ve sorumlu biçimde yönlendiren süreç ve yapılar

anlamına gelmektedir.

334

Katılım, hukuk devleti, şeffaflık, duyarlılık, etkinlik, verimlilik, sorumluluk

ve stratejik vizyon iyi yönetişimin temel özellikleri olarak sıralanmaktadır.

Yönetişim, bürokrasi, özel sektör ve sivil toplum kuruluşu olmak üzere üç eşit

ortaktan oluşmaktadır.

Tüm kamu kurum ve kuruluşlarının piyasa sistemi içine dahil edilmesi

sonrasında kamu hizmetlerinin sunumunun piyasaya bırakılma mekanizmasının alt

yapısı hazırlanmaya başlanmıştır. Kanun tasarısının 5 inci maddesinin f fıkrasındaki

“Kamu hizmetlerine ilişkin temel kararların alınmasında, ilgili kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütlerinin görüş ve önerilerinden

yararlanılır” ibaresi ile 6 ncı maddesinin d fıkrasındaki

“Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör, kamu kurumu

niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütleri arasında

iletişim ve işbirliğini sağlayıcı mekanizmalar oluşturmak, hizmet ve

işlev kapasitelerini geliştirmek”

ibareleri bu mekanizmanın hukuksal altyapısının oluşturulması çabasının ürünüdür.

Öngörülen bu mekanizma ile merkezi yönetim, bürokrasi, özel sektör ve

STK’lar arasındaki iletişim ve işbirliği içinde olması için gerekli olan temel

oluşturulacaktır. Temelin oluşturulmasından sonra kamu kudretinin kullanımı bu

mekanizma içinde yerini alan aktörlere dağıtılarak, kamu kudretinin kullanımındaki

yetki sahipleri birden üçe çıkacak, özel sektör ve sivil toplum kuruluşları da bu

yetkiyi kullanma hakkını haiz olacaklardır. Yönetişim adı verilen bu sistemde,

kamusal karar alma mekanizmasını bürokrasinin tekelinden alıp toplumsal

kesimlerinden sermaye kesimini tercih etmekte geniş halk yığınlarını sistem dışına

itmektedir(Güler, 2002:93).

335

4. Kamu Personeli Sorunu: Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Kamu

hizmetlerinin görülmesindeki tüm düzenlemeleri değiştirerek kamu personeli

sistemi sözleşmeli statüye dönüştürülmek istenmektedir. Tasarının dördüncü

bölümünü oluşturan “Çeşitli ve Geçici Hükümler” başlığını taşıyan, 46. maddede

düzenlenen “insan kaynakları yönetimi” ismi altında:

"Kamu hizmetleri memurlar, tam zamanlı veya kısmi zamanlı

çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler eliyle yürütülür… Diğer kamu

görevlileri ile işçilerden tam zamanlı veya kısmi zamanlı olarak ve

kadro şartına bağlı olmaksızın sözleşmeli statüde istihdam

edileceklerin sözleşmelerinde, ilgili personelin görevleri, hak ve

yükümlülükleri ile performans ölçütleri yer alır. Memurlar ve diğer

kamu görevlileri, performans ölçütlerine göre değerlendirilir ve

ödüllendirilir. Hükümetin görevi sona erdiğinde, müsteşarlar ile

başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili

kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimiyle gelenler dışındaki

başkan veya genel müdürlerin görevi kendiliğinden sona ermiş sayılır.

Ancak bu görevlere yeni bir atama ya da görevlendirme yapılıncaya

kadar bu kişiler görevlerine devam ederler. Bu şekilde görevi sona

erenlerden başka bir göreve atanmayanlar, özlük hakları saklı kalmak

üzere, kadro şartı aranmaksızın bakanlık müşaviri olarak atanırlar…"

ibarelerini içermektedir. Böylelikle memurluğun istisnai, sözleşmeliliğin ise esas

durum haline getirilmek istendiği öne sürülmektedir(Dikmen, 2003; Erdoğdu, 2003).

Tasarıda yapılan düzenlemelerle Türk kamu personel sisteminin baştan aşağı

değişeceğinin işaretleri verilmiştir. Yapılacak düzenlemelerin sonucunda memuriyet

sisteminin ortadan kaldırılacağı ve işin memurların tasfiye edilmesine geleceği

belirtilerek sistemin tarumar edileceği uyarısında bulunulmaktadır(Güran, 2003:40).

Tasarıda bulunan “Kamu hizmetleri memurlar, tam zamanlı veya kısmi

zamanlı çalışan diğer kamu görevlileri ve işçiler kadro şartına bağlı olmaksızın

336

sözleşmeye dayalı olarak istihdam edilir. Sözleşmede, ilgili personelin hak ve

yükümlülükleri ile performans ölçüleri yer alır. sözleşmelerinde ilgili personelin

görevleri, hak ve yükümlülükleri ile performans ölçüleri yer alır” hükmü ile Mahalli

İdareler Kanun Tasarısındaki “Mahalli idarelerde sözleşmeli personel çalıştırılması

esastır” hükmü, bu tezi doğrular niteliktedir. İl özel idaresi ile belediyelere

devredilecek olan kamu personelin büyük çoğunluğunun sözleşmelilik tehdidi altında

bulunması(Güler, 2003:25), yıllık veya seçim dönemlere endeksli olmak üzere en

fazla 5 yıllık yapılacak sözleşmeler, kamu görevlisi güvencesini de tehdit etmekte ve

sistemi keyfileştirmektedir.

Türk hukuk ve personel mevzuatına göre memurluk bir meslek, memur ise

devlet otoritesi temsil eden, devlet adına yetkisini kullanan ve bu çerçevede güvence

altına alınan kimsedir. Bu yüzden memurların, özel kesimde çalışan işçilerin içinde

bulunduğu statü hukukuna tabi olması beklenemez. Ancak, kamunun işletme anlayışı

içinde yönetilmeye başlanması ile birlikte kamu sektöründe çalışan kimselerinde bu

güvenceleri tehlike altına girmiştir.

Maddedeki "Hükümetin görevi sona erdiğinde müsteşarlar ile başkanlık ve

genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda başkan veya genel

müdürlerin görevi kendiliğinden sona ermiş sayılır" hükmü, üst düzey yöneticileri

için liyakat ilkesini tümüyle ortadan kaldıran ve siyasal kayırmacılığı yasallaştıran

bir özellik arz etmektedir. Hükümetin görev süresi bittiğinde üst yöneticilerin de

görevlerini sona ereceği ibaresi siyasallaşmayı yasalaştıracaktır(Kırca, 2004). Bu

düzenleme ile Amerika ve İngiltere'de bir zamanlar geniş ölçüde uygulanmakla

birlikte günümüzde hemen- hemen terk edilmiş olan, ganimet ya da kayırma sistemi

bu tasarıyla Türkiye'de resmiyet kazanacağı öne sürülmektedir(Azrak, 2004:233).

337

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı’yla düzenlemek istenen bir diğer

husus kamu hizmetlerini yürüten görevlilere ödenecek ücretlerle ilgilidir. Tasarının

45. maddesindeki “Memurlar ve diğer kamu görevlileri, performans ölçütlerine göre

değerlendirilir ve ödüllendirilir” ibaresi “performansa dayalı değerlendirme”

kavramını ön plana çıkararak, kamu çalışanlarının performanslarına göre

değerlendirilip, sicillerinin performanslara dayalı olarak düzenleneceğini

vurgulamaktadır.

5. Denetimle ilgili Düzenlemeler: Tasarının 18. maddesi ile İçişleri, Maliye, Milli

Eğitim, Sağlık ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlıkları dışındaki bakanlıkların

Teftiş Kurulları kaldırılması hedeflenmiş, 38, 39 ve 40. maddelerinde ise denetimin

dış ve iç denetim şeklinde ikiye ayrılması, dış denetimin Sayıştay tarafından

yapılması veya yaptırılması, iç denetimin ise kamu kurum ve kuruluşlarının kendi

yöneticileri veya üst yöneticisinin görevlendireceği iç denetim elemanlarınca

yapılması veya yaptırılması öngörülmüştür.

Tasarının genel gerekçesinde denetimle ilgili olarak şu ibareler dikkat

çekmektedir(Dinçer-Yılmaz, 2003:103);

“……Çok sayıda, birbiriyle zaman-zaman örtüşen, kurallara göre

çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim

sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve

yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde

keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı

da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi

taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve

halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya

kalınmazdı”

Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 64. maddesinde, iç denetçinin

görevleri arasında denetim sırasında veya denetim sonuçlarına göre soruşturma

338

açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, bunun ilgili idarenin en üst

amirine bildirileceği belirtilmekte, fakat bu soruşturmaların kimler tarafından ve

nasıl yapılacağı hususunda bu Kanun ve Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında

herhangi hüküm bulunmamaktadır. Tasarının özellikle üzerinde durduğu ve

yapılmasını istediği şey "performans denetimi”dir. Daha öncede belirttiğimiz gibi

performans; kişilerin üretime katkısının değerlendirilmesidir. Bu noktada, müfettişin

kendisini görevlendiren makamın isteklerini yerine getirmesine imkan ve zemin

hazırlanmakta, az da olsa var olan bağımsız denetim anlayışı daha da yok olmaktadır.

Ayrıca belirtilmesi gereken bir nokta da, tasarı ile birlikte kamu kurumları

kamu hizmetlerini özel şirketlere yaptırabileceğine göre denetim işinin de

özelleştirilmesi kaçınılmaz görünmektedir. Özellikle mali denetimlerin bağımsız

denetim kuruluşlarınca yaptırılması yabancı mali denetleme şirketlerin tüm kamu

gelir ve giderlerinin bilgisine sahip olması anlamına gelmektedir(Güler, 2003:25).

Güran, denetim konusu ile ilgili yerinde bir eleştiride bulunarak iç denetimin başına

siyasi atamalı olarak gelen müsteşarın ve siyasi olan bakanının teftiş heyetlerinin

uygulamada mevcut durumdan daha çok sorunlara yol açacağını öne sürmüştür.

Tasarı denetim konusunda radikal bir değişikliğe gitmiştir. Tasarıda ayrıca,

bir çeşit ombudsman olan Mahalli İdareler Halk Denetçisi öngörülmüş

bulunmaktadır. Bu denetçinin görev ve yetki alanı hayli geniş olmakla birlikte

kararları sadece tavsiye niteliğindedir. Öte yandan, tasarıda Anayasa'nın 127.

maddesinde açıkça öngörülmüş ve amaçları belirlenmiş olan, mahalli idareler

üzerindeki idari vesayet denetimine yer verilmemiş olması hem 'idarenin birliği'

ilkesine hem de 127. madde hükmüne aykırı olduğundan bu haliyle yasalaştırıldığı

339

takdirde Anayasa Mahkemesi'nce iptal edilmesi olasılığının yüksek olduğu

belirtilmektedir(Azrak, 2004:231).

6. Hukuka Aykırılık sorunu: Öncelikle tasarıda Anayasaya aykırı bir çok hüküm

bulunduğu belirtilirken anayasa bir tarafa kanun bir tarafa mantığı ile hukuk

devletinde bir düzenleme olamayacağı belirtilmekte ve yasalar yolu ile Anayasanın

değiştirilmesi yönteminin kabul edilemeyeceğini bunu devlet ciddiyetine

yakışmadığı ve hukuk devleti ilkesinden ödün verilmemesi gerektiği öne

sürülmüştür(Güran, 2003:36-37).

Tasarının başlığı olan “kamu yönetimi” kavramı Türk idare hukuku

terminolojisine yabancı olduğu ve bugüne kadar hiçbir TC Anayasası'nda bu deyim

yer almadığı kaydedilmekte tasarının yaratmak istediği idare modelinin, Amerikan

yönetim modeline uygun bir model olduğu öne sürülmektedir. Ayrıca “Temel kanun”

başlığının taşıdığı anlam, bunun bir üstün kanun olduğu şeklinde olup bu

terminolojinin Türk kamu hukukunda ve kanunlar arasında böyle bir sıralı düzen söz

konusu değildir. Bunun ancak federasyon biçiminde örgütlenmiş devletlerde görülen

bir uygulama olduğu dile getirilmektedir(Azrak, 2004:226). Bu eleştiri daha sonra

yapılan değişikliklerde dikkate alınarak isim sorunu çözülmüştür.

Anayasanın 123. maddesi; idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden

yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığını, 126. maddesi; merkezi idarenin

kuruluşu bakımından, Türkiye’nin coğrafya, ekonomik şartlar ve kamu hizmetlerinin

gereklerine illere, illerin de diğer kademeli bölümlere ayrıldığını, 127. maddesi ise

mahalli idarelerin il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını

karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda

gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olduğunu

340

ve mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine

uygun olarak kanunla düzenleneceğini içermektedir. Görüleceği gibi, idare

örgütlenmesinin iki temel parçasını oluşturan Merkezi idare ile mahalli idareler,

devlet örgütlenmesinde hem hizmeti ve hem de coğrafyayı esas almış, mahalli

idarelerin hizmet verme sınırı konu ve coğrafi olarak sınırlandırılmıştır. Öyle ki

merkezi idarenin ülkenin tümünde kamu hizmetlerinin tamamını örgütleyebilme

yetkisi haiz iken bu mahalli idarelerde bulunulan yerin yanı sıra mahalli müşterek

ihtiyaçların giderilmesi ile çerçevelenmiştir(Karahanoğulları, 2003). Bunlarla birlikte

idare hukukçuları tasarının Anayasaya aykırı bir çok düzenleme içinde olduğunu

belirtmektedirler(Güran,2003; Tan, 2003).

Taslaktaki; “Merkezi idare birimleri, mahalli idarelerin sorumluluk alanlarına

giren görev ve hizmetler için mahalli düzeyde teşkilat kuramaz, doğrudan ihale ve

harcama yapamaz” ifadesi ile getirilmek istenilen, mahalli yönetimlerin hizmet

ürettikleri alanda merkezi idarenin örgütlenme imkanının ortadan kaldırılmasıdır. Bu

şekilde yapılacak düzenlemenin genel görevli olarak mahalli idareleri, özel görevli

olarak merkezi idareyi işaret ettiği ve Anayasa’nın 126 ncı ve 127 nci maddelerine

aykırı olduğu belirtilmektedir(Karahanoğulları, 2003).

Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasındaki görev ve yetki bölüşümünde

temel alınabilecek ölçütleri 4 ana maddede toplamak mümkündür. Bunlar; ekonomik

verimlilik ölçütü; yani, bir hizmetin hangi yönetim birimi tarafından daha düşük

maliyetle üretilip halka sunulacağı göz önünde bulundurulması, görevin, bir hizmeti

daha az masrafla halka sunan yönetim birimine verilmesi; mali adalet ölçütü; yani.

bir bölge halkının ödediği vergilerle, o bölgeye sunulan mal ve hizmetler arasında bir

paralelliğin bulunması; siyasal sorumluluk ölçütü; kamu hizmeti sunan yönetim

341

birimlerinin, hizmetten faydalanacak olan halka karşı siyasal bir sorumluluk taşıması

ve idari etkinlik ölçütü; bir kamu hizmetini en etkin olarak hangi yönetim birimi

yerine getirebilecekse, hizmet görevinin o birime verilmesidir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağının 42. maddesi ile “Her ilde, mahalli

idareler ve bunlara bağlı kuruluşlar ile bu idareler tarafından kurulan birlik ve

işletmelerin, gerçek ve tüzel kişilerle ilgili işlem ve eylemlerinin hukuka

uygunluğunu değerlendirmek, aralarındaki anlaşmazlıkların çözümüne yardımcı

olmak üzere bir halk denetçisi seçilir.” İfadesi kullanılarak “mahalli idarelere halk

denetçisi” kurumu getirilmektedir. Taslağa göre seçilecek olan halk denetçisi, ara

yargıç gibi görev yapacaktır. Bir yargılama sürecini andıran halk denetçisine

yapılacak başvuru süreci mahkemelerde dava açma hakkını ortadan kaldırmamakta

ise de halk denetçisine başvuru, idari dava süresini durdurmakta, idari işlem veya

eylemdeki hukuka aykırılığın halk denetçisinin kararı ile giderilebileceği

düşünülmektedir.

Tasarı ile devlet örgütlenmesinin A’dan Z’ye değiştirildiği ve tarumar

edildiği belirtilerek önceliğin yerele verilmesi ile idarenin federalleşmesinin önünün

açıldığı, sürecin zayıflatılmış merkezi otoriteli bir modele doğru gittiği ve bunun

siyasal federalizme dönebileceği eleştirisi getirilmektedir. Teorik olarak doğru

adımlar atılsa bile Türkiye özelinde yerelleşmenin tehlikeli sonuçlar doğurabileceği

ve yerel siyasi güç yaratma ile bu gücün merkezdeki siyasal güçle mücadele içine

gireceği öne sürülmektedir (Güran, 2003:38-39). Bu eleştirel görüşlere karşı daha

iyimser olan bir kısım görüşlerde bulunmaktadır. Yapılacak düzenlemelerin öncelikle

bir anayasa değişikliği yapılarak yargı ve siyasal partiler yasalarını da içine alacak

biçimde daha kapsamlı reform çalışmalarına ihtiyaç duyulduğu belirtilmekte ve

342

içine tüm kurumların dahil edildiği bir “devlet reformu”nun yapılmasının uygun

olacağı öne sürülmektedir(Ulusoy, 2004:144).

Tasarının hukuksal meşruiyetine ve hukuka uygunluğuna dair eleştirilerin

yanında ideolojik bir kısım eleştirilerde bulunmakta ve tasarı ile ülkenin uluslar arası

finans örgütlerinin yönlendirmeleri ile gideceği yapısal uyarlamaların toplumsal ve

ekonomik yapıyı bozacağı ileri sürülmektedir. 1995 tarihli GATS anlaşmasının

imzalanması bağlamında Türkiye’nin serbest ticaretin önündeki tüm engelleri

kaldıracağı yükümlülüğünün bir yansıması olarak dikkati çeken son reform metninin

kamu hizmetlerinin sunumunda kamu yönetimi anlayışından işletme anlayışına

geçişin somut bir ifadesi olduğu bu amaçla devletin küçültülmesi, kamu

hizmetlerinin sunumunun devlet dışı aktörlere bırakılması düzenlemelerinin yeni

dünya düzeninin belirleyici öğeleri olan liberalizm ve küreselleşmenin ilkelerinin bir

sonucu olarak öne çıktığı belirtilmektedir(Güler, 2003b). Ayrıca tasarı ile getirilen

düzenlemelerle Türk kamu yönetimi sisteminin baştan sona değiştirilerek yönetsel,

ekonomik ve hukuksal bağlamda bağımlı bir ülke haline gelebileceği ihtimaline

dikkat çekilmektedir.

Sonuç olarak yapılmak istenen düzenlemelerle, merkez örgütünün bir çok

görevi yerel yönetimlere devredilmekte; kamu hizmetlerinin üretilmesinin özel

sektöre devredilmesi esası kabul edilmekte; kamu personelinin sözleşmeli hale

getirilmesi amaçlanmakta, memuriyet rejiminin statüsü değiştirilmekte; kamu

hizmetlerinin sunumunda kamu yararı kavramından kar etme amacına geçilmekte ve

kamu hizmetleri piyasa süreci içerisinde yerine getirilmek istenmekte; yönetişim

formülüyle yerel yönetimlerde karar alma süreçlerine özel sektör ve sivil toplum

örgütleri dahil edilmektedir(Aydemir, 2004). Tasarı bu değişikliklerin yanında ayrıca

343

yerel yönetimlerin sorunlarını, kendi kaynakları, kendi personeli ile kendisinin

çözmesi ilkesini hayata geçirmeyi amaçlamaktadır. Bu durumun bölgeler arası

eşitsizlikleri artıracağı ve ulus devlet yapısı önemli ölçüde zaafa uğratılacağı öne

sürülmektedir; zaman içerisinde ekonomik ve toplumsal gelişmelere bağlı olarak

siyasal yapının parçalara bölünüp federatif bir yapıya dönüşmesinin ve böylece ulus-

devlet modelinin çözülmeye başlayacağı eleştirisi getirilmektedir.

Türkiye'nin kuşkusuz ki bir idari reforma ihtiyacı vardır, fakat bunun mevcut

tasarı ile değil, idari işlerin basitleştirilmesi ve hızlandırılmasını amaçlayan, idarenin

bütünlüğü ilkesi çerçevesinde bir kısım yetkilerin devredilmesini ve suiistimalleri

önleyecek ciddi bir denetim sisteminin geliştirilmesini öngören bir biçimde yapılması

gerekmektedir. Ayrıca böylesine bir düzenlemenin, idari vesayet sorunun çağdaş bir

çözüme kavuşturulması, kamu personel sisteminin memuriyet rejimi göz önünde

bulundurularak yeniden düzenlenmesi, kamunun kaynak sorunun akılcı bir biçimde

çözülmesi, idareler arası görev ve yetki paylaşımının üniter yapıyı ve idarenin

ahengini bozmayacak biçimde yeniden düzenlenmesi gibi bir kısım düzenlemelerin

yapılması ile mümkün olacaktır ki böyle bir reform projesine kimse karşı değildir.

Ancak mevcut tasarıda bu nitelikler görülmemektedir. Ayrıca mahalli idarelerin daha

etkin olması isteniyorsa onlara merkezin önemli görevlerinin devredilmesi yerine,

eskimiş yasa hükümleri değiştirilerek bu idarelerin görev ve yetkilerinde çağdaş ve

akılcı yöntemlerle düzenleme yapılması, bunların daha özerk bir yapıyla verimli

çalışmalarını mümkün kılacak mali imkânlara kavuşturulmasının gereğine işaret

edilmektedir.

344

7- “Vatan Nasıl Kurtulur” Düşüncesinden Günümüze Türkiye’de İdari Reform

Çalışmalarının Politiği ve Zihinsel Arka Plan

Osmanlı İmparatorluğunun son döneminde yapılan reform çalışmalarının

temel amacı devleti parçalanmaktan kurtarmak ve batılı anlamda, yasal-ussal bir

bürokratik yapı kurmak ve modern idari yapı oluşturmaktır. Türkiye özelinde erken

dönemde yapılan idari reform çalışmalarının “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi

etrafında, askeri ve mali konularda devlet adamlarına öğütler ve bozuklukların

düzeltilmesinde tutulacak yollar biçiminde ortaya çıkmıştır. İmparatorluğun son

dönemine damgasını vuran reform düşüncesi, Cumhuriyetle birlikte devam etmiştir.

Bu tarihsel arka plan “idari reform” kavramının aşkınlaştırılmasına ve bu kavramın

sihirli bir sözcük haline gelmesine neden olmuştur. İdarenin içinde bulunduğu

irrasyonel yapının düzeltilmesini yabancı ve yerli uzmanların kurtuluş reçetelerinde

arayan anlayış sürekli bir reform seferberliği içinde olmuştur. İdari reform

çalışmalarını şekilsel bir düzeltme faaliyeti olarak gören bu bakış açısı yasa

çıkarmakla mevcut sorunların çözüleceğini sanarak idari reform sorununu bir

mevzuat düzenlemesi konumuna indirgemiştir.

Türkiye özelinde yürütülen idari reform çalışmaları en başta, merkezi

yönetimin gevşetilmesi hatta adem-i merkezi bir yönetim modeline geçmesini

arzularken bu talebin Osmanlı devletinin son dönemine kadar vardığı bilinmektedir.

Ancak ülkenin içinde bulunduğu koşullar bu talebin çok da doğru bir yaklaşım ve

görüş olmadığını ortaya koyarken, bu talebin ülkenin üniter yapısını bozacağı

yönünde ciddi bir kısım eleştirilerde getirilmiştir.

345

1983 Tarihli TÜSİAD raporunda geçen zaman içinde Türkiye’nin, niceliksel

ve niteliksel bir kısım değişimler geçirmiş olmakla birlikte; değişen dünyayı anlamak

ve yorumlamak bağlamında çağdaş dünyanın gerisinde olduğu ve merkeziyetçi

yapının süreç içerisinde kendini yeniden üreterek devam ettiği öne sürülerek bir idari

reform yapılması önerilirken(Kamu Bürokrasisi, 1983: 21), 2002 yılına gelindiğinde

aynı kurumun yürütme erkinde bir düzenlemenin ötesinde kamunun top yekun

reformundan bahsetmeye başlamıştır(Kamu Reformu Araştırması, 2002:29). Aynı

yaklaşım DPT tarafından hazırlanan kalkınma planlarında ve özel ihtisas komisyonu

raporlarında ve idari reform metinlerinde de görülmektedir. İdari reform kavramında

günümüzde bir paradigma değişimi olmuş ve kavram “devletin yeniden

düzenlenmesi” noktasına gelmiştir. Bu durumun sadece toplumsal ve ekonomik

dönüşümlerle izah edilmesi oldukça zordur. Açık biçimde görüldüğü üzere 1980

sonrası dönemde uluslar arası örgütlerin etkisi ile ülke gündemleri reform baskısı

altına alınmış küresel sisteme uyum sürecinde idare aygıtının yeni yapının

parametreleri doğrultusunda yeniden yapılandırılması temel hedef haline gelmiştir.

Türkiye’nin idari reform pratiği içerisinde çok tartışılan konulardan biri de

reformların dışardan mı-içerden mi istendiği şeklinde bir soru etrafında dönen

tartışmadır. Bunu daha önce tartışmamıza rağmen yeri geldiği için yeniden ifade

etmek gerekirse “pabuçcu muştası” kavramı ile açıklamak daha kolay olacaktır. Açık

biçimde görüldüğü üzere Türkiye’nin reform uygulamaları daha çok dış faktörlerin

etkisi altında ortaya çıkmış ve gelişmiştir. Bu noktadan bakıldığında idari reform

çalışmalarının sadece idareyi ilgilendiren bir sorun alanı olmayıp ülkenin düzenini

belirleyen daha büyük bir sorun alanına işaret etmektedir. Düzen arayışı hakim

346

unsurun görüşleri doğrultusunda belirlenirken zamanla bu yapının daha çok uluslar

arası gelişmelerin ve dış faktörlerin etkisi altına girdiği görülmektedir.

Bu çalışma içerisinde de görüldüğü üzere idari reform uygulamaları aynı

zamanda ülkenin idare tarihini ve ekonomi politikalarını göstermektedir. Bu

bağlamda 1929 krizi sonrası belirlenen yol haritası ile 1945 sonrası dönemdeki yön

arayışı farklılaşmaktadır. Aynı biçimde 1960 sonrası dönemde uygulanan ekonomi

politikaları ile 24 Ocak 1980 sonrası dönemde benimsenen politikalar bir birine taban

tabana zıt politik tercihlere dayanmaktadır.

Cumhuriyet dönemini ile birlikte hukuksal, toplumsal, siyasal ve iktisadi

alanda önemli bir çok düzenleme yapılırken 1930’lı yıllardan başlayarak yabancı ve

yerli uzmana bir çok idari reform projesi hazırlatılmıştır. Bu raporlarda yapılan tespit

ve tavsiyeleri rapor sayısınca çoğaltmak mümkün olmakla birlikte bunların büyük bir

kısmının söylenenin aksine peyder pey uygulamaya geçirildiği görülmektedir.

Bu raporlarda dile getirilen sorunların en genel biçimi ile merkeziyetçi

yapının gevşetilmesine dair örgütsel düzenlemeler, kamu personeline dair sorunlar,

yetki devrinin sağlanması, işlemlerin basitleştirilmesi ve bürokratik kültür sorununa

dair noktalarda toplandığı görülmektedir. Buna bağlı olarak Türkiye’de devlet

aygıtının merkeziyetçi ve vesayetçi bir yapıda olduğu, bu yapının daha demokratik,

daha yerel ve daha liberal bir yapıya dönüştürülmesi talepleri, idari reform

projelerinin temel argümanı olduğu gözlenmektedir.

Türk kamu yönetiminde reform geleneği içerisinde reform çalışmalarından

istenilen sonuçların alınamadığı dile getirilirken bu yargının çok da doğru olmadığı

görülmektedir. En azından bu çalışmalar, kendilerinden sonraki çalışmalara zengin

bir idari reform birikimi bıraktıkları ortadadır. Türkiye’de bürokratik modernleşme

347

Tanzimat’la başlamış ve süreç içinde geleneksel patrimonyal bürokrasi yavaş da olsa

zamanla yerini rasyonel kurallara dayanan yasal-ussal bürokrasiye bırakmaya

başlamıştır.

Türkiye’de iki yüz yıldır devam eden merkeziyetçilik- adem-i merkeziyetçilik

tartışmaları zaman içinde isim değiştirerek bazen idari reform, kimi zaman da

yönetimin yeniden yapılandırılması adını alarak “uzun ince bir yolda” yoluna devam

etmektedir. Fişek, 1856 yılında bu günkü anlamda ilk “idari ıslahat” komisyonu

kurulduğunu ifade ederken kriz dönemleri ile reform talepleri ve düzenleme

arayışları hız kazanmıştır. Yönetim anlayışının ve idari reform zihniyetinin dar

örgütsel yapıda olması, Türk kamu yönetiminin çevresel gelişmeleri de takip

etmesini engelleyen önemli sorunlarından biri olmuştur.

1980 sonrasında egemen olan neo-liberal ekonomi düşüncesinin

benimsenmesi ile reform çalışmaları farklı bir boyuta taşınmıştır. Bu süreç kamu

yönetimin özel sektör gibi yönetilmesini ve yönetim hizmetlerinde rekabet

sağlanmasını ve özelleştirmenin gerçekleştirilmesini, yönetimin masraflarının

azaltılmasını öngörmektedir. Esas olarak uluslararası dinamiklerden kaynaklanan

küreselleşme, özelleştirme, yerelleştirme gibi gelişmeler, devletin küçültülmesi

eğilimlerinin sonucu kamu yönetimlerinin yapısal uyarlama politikaları ile

küçültülmesini ve uluslar arası sisteme uyumunu amaçlamaktadır. Bununla birlikte

yeni süreçte devletin, uluslararası konumu ve işlevleri tartışılmaya açılmıştır.

Geleneksel yönetim anlayışından kopuşu ve bir paradigma değişimini de ifade eden

bu süreçte daha liberal ve katılımcı bir yönetim modeli çerçevesinde bir yönetim

anlayışına geçiş öngörülmektedir. Türkiye özelinde de bu yönelimlere uygun olarak

348

hükümet tarafından yapılmak istenen “Devlet Reformu” ile gerçekleştirilmek

istenmektedir.

Çalışma içerisinde çeşitli kereler belirtildiği gibi Türkiye’nin idari reform

pratiği 1980 öncesi ve sonrası olmak üzere iki ana döneme ayrılarak irdelenmiştir.

Doğal olarak dönemlerin politikaları ve reform uygulamalarıda farklı olmuştur. 1980

tarihi itibarı ile 1960’lı yıllarla başlayan ithal ikameci ve içe kapalı karma ekonomi

modelinden, 24 Ocak 1980 tarihi ve 24 Ocak kararları ile dışa açık liberal ekonomik

modele geçilmiştir. İdari reform anlayışı ve uygulamaları da bu değişimden

etkilenmiş sadece yürütme erkini içine alan bir düzenleme değil top yekun devleti

yeniden düzenlemek isteyen bir anlayışı ortaya çıkmıştır.

349

SONUÇ VE GENEL DEĞERLENDİRME

Bu çalışma, Türkiye’nin idari reform incelemeleri pratiğinin tarihsel

gelişimini ve bu gelişim çizgisi içerisindeki değişim olgusunu irdeleme çabası olarak

tanımlanabilir. Reform olgusu, devlet aygıtının iktisadi-politik amaçlar

doğrultusunda yeniden düzenlenmesi ve yapılandırılması faaliyeti olarak ele

alınmaktadır. Çalışma içerisinde idari reform terimi salt yönetim alanında yapılan bir

kısım düzenlemeler olarak değil sosyo-ekonomik ve siyasal alanda meydana gelen

değişiklileri anlatmak için kullanılmaktadır. Türkiye’nin idari reform tarihi üç

dönem halinde incelenmiştir. Osmanlı döneminde ıslahat, Cumhuriyet döneminde

idari reform ve 1980 sonrası dönemde “devlet reformu” kavramları ile kategorize

edilen idari reform pratiğini, son tahlilde iki ana döneme ayırarak incelemek

mümkündür. Güler’in de ifade ettiği gibi 1980 öncesi dönemi kapsayan ve idare

aygıtını Weberci anlamda yasal-ussal bir yapıya kavuşturmayı amaçlayan “idari

reform” süreci ve 1980 sonrası dönemde neo-liberal ekonomi politikalarının ve

küreselleşme sürecinin etkisiyle sadece yürütme erkini değil bütün olarak devleti

dönüştürmeyi amaçlayan “devlet reformu” dönemi şeklinde bir kategorizasyon idari

reform tarihi ve politiği bakımından daha anlamlı bir değerlendirme olacaktır. Ancak

her iki dönemde de devletin görev ve sorumluluklarının iktisadi-politik amaçlar

çerçevesinde yeniden tanımlanmak ve belirlenmek istendiğinin ifade edilmesi

gerekmektedir ki bu sav bu çalışmanın temel tezini oluşturmaktadır

Türkiye’nin reform pratiğinin bir anlamda üretim ve bölüşüm ilişkilerinin

serbestleştirilmesi ve idare aygıtının bu amaçla yeniden düzenlenmesi doğrultusunda

geçtiği de söylenebilir. Bu dönüşüm ve değişimin kapitalist sistemin yeniden

yapılanma dönemleri ile paralellik gösterdiği ve ekonomik-siyasal yapılanma

350

anlamında örtüştüğü görülmektedir. Cumhuriyetin kuruluş yıllarında dışa açık liberal

ekonomi politikalarının benimsendiği ve bu doğrultuda bir kamu hizmeti anlayışının

egemen olduğu görülürken dünya ekonomik krizi ile birlikte devletçi, plancı ve

korumacı ekonomi politikalarının hayata geçirilmesi ile birlikte kamu politikaları da

değişikliğe uğramıştır. 1945 sonrası dönemde ise farklı bir politika içine girildiği

liberal ekonomi politikalarının hukuksal ve yönetsel alt yapısının kurulma çabası

içinde olunduğu görülmektedir.

Osmanlı İmparatorluğundaki reform çalışmalarının 1800’lü yıllarla birlikte

yoğunluk kazandığı, elitler düzeyinde de olsa yeni örgütlenmelerin ve daha kapsamlı

çalışmaların ortaya çıktığı görülmektedir. Bu anlamda Fuat Paşa tarafından dile

getirilen “pabuççu muştası” terimi günümüzde de açıklama gücünü muhafaza eden

bir kavram olarak karşımıza çıkmaktadır. Türkiye’nin reform pratiği kendi iç

dinamiklerinden daha çok uluslararası aktörlerin ve konjonktürün etkisi altında

yürüyen bir süreç olmuştur. Yani sürekli bir “pabuççu muştası”na ihtiyaç

duyulmuştur. Reformlar kimi zaman ABD’li uzmanlar, kimi zaman Birleşmiş

Milletler Kalkınma Örgütü, kimi zaman ise Dünya Bankası ve Uluslararası Para

Fonu öncülüğünde yürütülmüştür. Bu anlamda yönetimi yeniden yapılandırmak

isteyenlerin zengin bir birikime sahip Osmanlı ve Cumhuriyet reform pratiğini

yeniden okumaları önemli bir ihtiyaç olarak karşımıza çıkmaktadır. Özellikle 1960

sonrası dönemde Türk uzmanlar tarafından yürütülen Merkezi Hükümet Teşkilatı

Araştırması Raporu (MEHTAP, 1963), İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve

Öneriler (İYD, 1972) Kamu Yönetimi Araştırma Projesi (KAYA, 1991) gibi yapılan

kapsamlı ve detaylı reform çalışmaları bulunmakla birlikte, bu çalışmaların başta

dünyanın ve sonra Türkiye’nin içine girdiği iktisadi ve idari krizlere denk düştüğü ve

351

mevcut yapının bu düzene eklemlenme çabaları olduğu gerçeği gözden

kaçırılmamalıdır.

Türkiye’de idari reformun gelişimi aynı zamanda yönetim tarihinin ve kamu

yönetimi disiplinin gelişim tarihi olmuştur. Fransız yönetim modelinin etkisi altında

merkeziyetçi bir yönetim anlayışını benimsemiş olan Türk kamu yönetimi

geleneğinin, çoğu zaman iç dinamiklerden ziyade uluslararası dinamiklerin etkisiyle

daha liberal bir modele doğru evrildiği görülmektedir. 19. yüzyılın hakim siyasi

doktrini olan liberalizmin Osmanlı devletine yansıması 1838 Ticaret Anlaşması ile

olurken bu anlaşmanın getirdiği yeni düzenlemelerle Osmanlı ekonomisi Batılı

sanayileşmiş ülkeler tarafından yarı sömürge haline getirilmiştir. 1839 Tanzimat

Fermanı ile bu ekonomik liberalleşmenin hukuksal ve yönetsel ayağı tamamlanmaya

çalışılmış, Tanzimat reformları ile liberal ekonominin hukuksal temelini ve modern

bürokratik örgütlenmesini tamamlayacağına dair bir taahhüt altına girilmiştir. 1856

yılında ilan edilen Islahat Fermanı ile pekiştirilen bu süreç Osmanlı Devletinde köklü

bir yeniden yapılanma dönemini başlatmıştır.

İkinci Dünya savaşı dönemi sonrasında oluşan yeni düzende Türkiye’ye de

bir rol verilmiş ve günümüzün Büyük Ortadoğu Projesi (BOP) olarak

nitelendirebileceğimiz ancak kapsam bakımından çok daha geniş ölçekli olan

Marshall Planı ile Türkiye başta askeri alanda işbirliği olmak üzere, ekonominin ve

idarenin yeniden yapılandırılması bağlamında Amerikancı reçetelerin etkisi altına

girmiştir. Mevcut yönetim pratiğinin personel sitemi başta olmak üzere 1950 sonrası

yabancı uzmanların projeleri ile oluşturulduğu ve temellerinin atıldığı görülmektedir.

ABD’den gelen bir uzman topluluğu tarafından hazırlanan raporlarla, Türk kamu

yönetiminin merkeziyetçi yönetim yapısından kaynaklanan sorunlara dikkat çekilmiş

352

yerel yönetimleri önceleyen bir model içine girilmesi tavsiye edilmiştir. Bu

çalışmalarda sadece idare alanında değil üniversitelerde kamu yönetimi kürsülerinin

kurulması ve merkezi bir personel biriminin oluşturulmasından gündelik hayatın

düzenlenmesine kadar geniş bir alanda reforma gidilmesi önerilmiştir.

İdari reform tarihi içerisinde kilometre taşlarından biri de 24 Ocak 1980 tarihi

olmuştur. 24 Ocak kararları ile ekonominin liberalizasyonunu sağlamak amacıyla bir

kısım yasal düzenlemeler yapılarak yapısal uyarlama politikalarının ilk adımı

atılmıştır. Hükümetinin acil eylem planında yer alan kamu yönetimi reformu ve 24

Ocak kararları ile gerçekleşen ekonomik liberalleşmenin yönetim ayağı

tamamlanmak istenmektedir. Özellikle merkezi düzeyde toplanmış bulunan

yetkilerin yerel yönetimlere devri ile merkezi idare neo liberal politikaların temel

savı olan “devletin kürek çekmekten kurtarılarak dümen tutar” hale getirilmesi

istenmektedir.

Türkiye’nin yakın dönem tarihi bu açıdan değerlendirildiğinde kapitalizmin

krizi ve yeniden yapılanma süreçleri ile ülke içindeki kamu politikalarının benzerlik

gösterdiği görülmektedir. 1970’li yıllarda ortaya çıkan iktisadi krizin başlattığı süreç

1980’de 24 Ocak kararları ile piyasa modeline geçilmesi doğrultusundaki

politikalarda somutlaşmaktadır. Kapitalist sistem 1990’lı yıllarda tüm piyasalarda

yeniden yapılanırken Türkiye’de bu yapılanmaya ekonomik istikrar ve yapısal uyum

programlarında yer alan reformlarla eklemlenmektedir. Bu bağlamda ele alınan mal

ve hizmet piyasalarının serbestleştirilmesi ile para ve sermaye piyasalarının

serbestleştirilmesi politikalarına zaman içerisinde yasal mevzuatın bu

serbestleştirmelere bağlı olarak düzenlenmesi ve son olarak ise tüm bu düzenlemeleri

353

kapsayacak biçimde devletin yeniden yapılandırılması ve devlet reformu gibi dört

temel üzerine oturmaktadır.

İlk dönem çalışmalarının daha çok tasarruf sağlayıcı, idareyi etkinleştirici,

bürokrasiyi güçlendirici ve modern bir yönetim örgütü kurmayı amaçlayan; devleti

kalkınmanın ve gelişmenin öncüsü yapmak isteyen projeler olduğu görülürken ikinci

dönem çalışmalarının devleti neo-liberal teorinin görüşleri doğrultusunda küçültmeyi

ve ona düzenleyici bir rol vermeyi amaçlamaktadır. Devlet reformu ile kamu

bürokrasileri küçültülüp, kamunun rolü ve işlevleri sınırlandırılırken onun yerini sivil

toplum örgütleri ve şirketler almaktadır. Birinci dönemde devlete biçilen rol gereği

geniş kapsamlı bir kamusal yükümlülük anlayışı bağlamında kamu hizmetlerinin

alanı genişleyip çeşitlenirken ikinci dönemde devletin rolü sınırlandırılmasına ve

küçültülmesine bağlı olarak kamu hizmetleri piyasa rekabetine açılmakta ve

özelleştirilmektedir.

İkinci dönem idari reform anlayışının “yeni kamu yönetimi” anlayışı olarak

ifade edilen görüşlerde karşılık bulduğu görülmektedir. Yeni kamu yönetimi

yaklaşımını politik tercihe bağlı olarak farklı biçimlerde değerlendirmek

mümkündür. Ancak görünen odur ki olgusal bir gerçeklik olarak ortaya çıkan bu

sürecin hem disipliner anlamda hem de uygulama bakımından merkezden çevreye

doğru yayılmakta olduğu ve mevcut yönetim pratiklerini ve anlayışlarını değişime

zorladığı görülmektedir. Burada dikkat edilmesi gereken bir nokta bulunmaktadır ki

küreselleşme sürecinin erdemleri olarak sunulan bir çok olgunun ve yapılan

düzenlemelerin gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde farklı biçimlerde uygulandığı

ve öngörülenden farklı sonuçlara ulaşarak kaotik bir düzenin ortaya çıkmasına neden

olduğu gözlenmektedir.

354

Kuruluşundan beri bir kimlik sorunu yaşadığı öne sürülen kamu yönetimi

disiplini bilindiği gibi siyaset bilimi-hukuk ve işletme saç ayağı üzerinde

disiplinlerarası bir bilim dalı olarak yükselmekteydi. Küreselleşme tartışmaları ve

neo-liberal politikalarla bu dengenin işletme yönetimi lehine bozulduğu gözden

kaçmamaktadır. Günümüzde kamu yönetimi disiplini hiç olmadığı kadar işletme

yönetimine yaklaşmış ve onun etkisine girmiş bulunmaktadır. Bu gelişme, disiplinde

yaşanan “kimlik krizini” derinleştirici bir nitelikte olup sürecin nerede ve nasıl

duracağı öngörülememektedir.

İdari reform sözcüğü geçmişe nazaran daha kapsamlı ve daha yenilikçi bir

anlam kazanmıştır. Ülkelerin yönetim sistemlerinin çağın gereklerine uygun yapılara

kavuşturmak istemesi, son yıllarda yöneticilerin gündemlerinde önemli bir yer

tutmaya başlamıştır. Özellikle gelişmekte olan ülkelerde Dünya Bankası ve

Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası örgütlerin etkisiyle, 1980 sonrası döneme

tekabül eden “yapısal uyarlama politikaları” bağlamında, yönetimin yeniden

yapılandırılması talepleri, sadece mevcut durumun rehabilite edilerek, teknik olarak

yönetim sürecinde işlerliğinin sağlanmasını değil; bütüncül bir kavrayış

çerçevesinde, sistemi bütünüyle sorgulayan ve köklü değişiklikler yapmayı

amaçlayan bir içerik kazanmıştır. Günümüzde ülke gündemlerinin değişmez

maddesini oluşturan “idari reform” sorunu, neo-liberal teorinin iktisadi boyutunun

yanına yönetim boyutunun da eklenmesi ile “devlet reformu” kavramına

dönüşmüştür.

Türkiye özelinde yaşanan idari reform sorunu konusundaki karmaşanın

yalnızca dar anlamıyla “idareyi” ilgilendiren bir sorun olmadığı ortadadır. Sorun

sistemin işleyişini, çalışanlarını ve ilgililerini kapsayan sofistike bir sorun alanı olup

355

sosyo-ekonomik sahayla da yakından ilgilidir. Mıhçıoğlu’nun da belirttiği gibi

Türkiye’nin yönetim pratiği, derin bunalımlar içinde devam ederek bugün içinden

çıkılmaz ve uzmanlık isteyen bir sorun alanı haline gelmiştir. Azgelişmiş ülkelerde

idari reform çalışmalarının temel sorunu; bu ülkelerin yönetim sistemlerinin iç

dinamiklerden daha fazla dış dinamiklerin tesiriyle değişmesi ve gelişmiş ülke

yönetimlerini taklit etmeleriyle ortaya çıkan işlevsiz kurum ve süreçler sorunudur.

İki yüz yıldır devam eden modernleşme ve reform süreci sonunda temel

sorunlara çözümler getirilemediği ve idareye dair şikayetlerin devam ettiği ileri

sürülmektedir. Mevcut düzenin, devletin taşradaki işleyişinin, eğitim kurumlarının

durumunun, devlet-vatandaş ilişkilerinin seyrinin, halkın gündelik yaşamının ve

yaşanan sorunların dünden bugüne öz itibarıyla değişmediği görülmektedir. Sayısız

reforma ve yeniliğe rağmen yapılan değişikliklerin, meselenin ruhuna inmekten

ziyade daha çok biçimsel bir değişime işaret ettiği sorunlar karşısında alınan tavır ve

tutumların değişmediği görülmektedir.

Disipliner anlamda “idari reform” kavramının II. Dünya savaşı sonrası

dönemde ortaya çıktığı ileri sürülmektedir. Bu yaklaşım disipline hakim olan bir

anlayış olmakla birlikte çok doğru bir saptama olmadığı düşünülmektedir. Eğer bu

ifade ile idari reform teriminin savaşın bitiminde ülkelerin hızlı biçimde

kalkınmalarını sağlamak için ilan edilen reform seferberliğini ve kavramın literatürün

popüler kavramlarından biri haline gelmesi kast edilmekte ise kısmen doğru bir

yaklaşımdır. Aksi takdirde idari reform kavramını açıklamakta eksik izah denemesi

olacaktır. Çalışmamızın değişik yerlerinde ifade edilmeye çalışıldığı gibi bu savın

kabul edilmesi durumunda idari reform kavramı dar bir döneme sıkıştırılmakta ve

ülkelerin yönetim süreçlerindeki dönüşümleri açıklamakta yetersiz kalmaktadır. Bu

356

çalışma içerisinde idari reform kavramı modernleşme hareketleri bağlamında ele

alınmakta ve terimin modernleşme sürecinin temel araçlarından biri olduğu ileri

sürülmektedir.

İdari reform sözcüğü bu dönemde az gelişmişlik sorununu aşmak için idare

aygıtına öncülük misyonu yüklenmesinin ifadesi olurken dış yardımların sağlanması

ve bu yardımların efektif biçimde kullanılmasının ancak modern bir kamu örgütü

aracılığıyla olacağı öngörülmekteydi. Bu anlayışın sonucu olarak dış faktörlerin

etkisi doğal olarak artarken içerdeki az gelişmiş bir iktisadi yapının yanında

Chapel’inde belirttiği gibi “azgelişmiş bir idari yapının da” olduğu ve bu yapıların

dönüştürülmesinin amaçlandığı gözlenmektedir.

Türkiye’deki uygulaması “bitmeyen senfoniye” dönüşen idari reform sorunu,

kamu yönetim disiplininin zengin konu başlıklarından biri konumundadır. İdari

reform teriminin “idari ıslahat”, “idari reform”, “devlet reformu” biçiminde bir evrim

geçirdiği gözlenirken bu terimlerin farklı dünya görüşlerini ve bakış açılarını ifade

ettiğini belirtmek gerekmektedir. Türkiye’de idari reform çalışmalarının tarihi

İmparatorluk dönemini saymazsak 1930’lu yıllardan başlayarak günümüze kadar

devam etmektedir. En son metinlerden biri olan “Kamu Yönetimi Temel Kanun

Tasarısı’na” değin bir çok çalışma yapılmış, bine yakın öneri ve teklif getirilmiştir.

Yapılan idari reform çalışmalarına iç dinamiklerin etkisi kadar uluslararası

konjonktürün de önemli bir tesiri olmuştur. Uluslararası kuruluşların ve yabancı

uzmanların Türk kamu yönetimi üzerine bir kısım saptamalarda bulunup öneriler

getirmesi reform çalışmaları kadar tartışma konusu olmuş ve olmaya da devam

etmektedir.

357

Ülkemizdeki idari reform çalışmalarının belli bir sistem çerçevesinde

yapıldığını söylemenin oldukça zor olduğu dile getirilirken adı geçen çalışmaların

birbirini tekrar eden tespitler ve önerilerden oluştuğu görülmektedir. İmparatorluğun

son döneminde Fransız idari yapısının Bonapartist merkeziyetçi ve tekçi yapısının

model alınması merkeziyetçilik eğilimlerini kurumsallaştırarak yapısal bir çok

sorunun ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bu aynı zamanda yönetim kültürünü ve

son tahlilde bürokratik yönetim geleneğini etkileyerek, çevreden yönelen taleplere

cevap verme yeteneği hayli zayıflamış bir idari sistemi ortaya çıkarmıştır. Bir

anlamda idari reform çalışmaları “bonapartist ve tekçi” yönetim yapısının, yeniden

düzenlenerek daha liberal ve adem-i merkeziyetçi bir anlayış çerçevesinde

düzenlenmesini öngörmekte veya en azından böyle bir çabaya işaret etmektedir.

Tanzimat’ın ilanı projesinden günümüze Türk idare sisteminin değişmez

gündemini oluşturan idari reform konusu bir anlamda adem-i merkeziyetçi fikirleri

ile Prens Sabahattin ile merkeziyetçi üniter bir yapıyı savunan Ahmet Rıza’nın

görünmez mücadelesi şeklinde geçmiştir. Cumhuriyet yönetimi referans olarak

Ahmet Rıza Beyin merkeziyetçi üniter yapısını model alırken, 1933 tarihinden

başlayarak bu yapının gevşetilerek, daha liberal ve adem-i merkeziyetçi bir yapıya

geçilmesi hususunda yabancı ve yerli uzmanların çalışmaları bulunmaktadır. Ancak

mevcut yapının tüm eleştirilere rağmen kısmi düzenlemelerle devam ettiği

görülmektedir. Türkiye’de idari reform ya da yönetimin yeniden düzenlenmesi

çalışmalarının tartışması uzun zamandır devam eden “Türkiye’nin düzeni” sorunu

bağlamında ortaya çıkan bir düzen arayışına ve son tahlilde bir politik tercihe işaret

etmektedir. Düzen arayışı sorunu Cumhuriyetin kuruluş yıllarından başlayarak kimi

358

zaman örtülü kimi zaman açık biçimde günümüze kadar uzanmış ve entelektüel

yaşamımızı zenginleştiren tartışma alanı olmuştur.

Uluslar arası güç yapısındaki değişimden en çok etkilenen ülkelerden biri

olan Türkiye, ikinci dünya savaşı sonrası dönem içerisinde yeni ittifaklar aramaya

başlamıştır. ABD’nin verdiği askeri ve ekonomik yardımlardan faydalanmak isteyen

Türkiye 1948 yılında Marshall Planına dahil edilmiştir. Bu anlaşmayı izleyen yıllarda

çeşitli Amerikan heyetleri ülkemize gelmeye başlamış ve Türkiye’nin izleyeceği

ekonomi siyasetini, sanayileşme stratejisini, dış politikasını ve tüm bunlara bağlı

olarak idare sistemini içeren raporlar hazırlamışlardır. Bu raporlarda Türkiye için

biçilen rol özetle, ekonomide devlet müdahalesine son verilmesi, özel sektör ve

yabancı yatırımcılara öncelik verilmesi, ticaretin serbestleştirilmesi, devlet

yatırımlarının bayındırlık ve alt yapı işleri ile sınırlı tutulması, devletin büyük sanayi

tesisleri kurmak yerine hafif sanayie ve tarıma öncelik vermesi, merkeziyetçi

yönetim anlayışının terk edilerek yerel yönetimlere ağırlık verilmesi ve kamu

personelinin sayısının azaltılması gibi bir kısım tavsiye ve önerilerde bulunmuşlardır.

Yabancı uzman raporları, literatürde yaygın olarak bütünlükten uzak,

sistematikten yoksun, yeterli araştırma ve incelemeye dayanmayan, kişisel görüş ve

izlenimleri içerdiği ve kısa zamanlarda hazırlandığı ileri sürülse de gerçekte

durumun böyle olmadığı, en kapsamlı araştırmaların ve raporların yabancı uzmanlar

tarafından kaleme alındığı görülmektedir. Amerikan dış yardım siyasetine bir ön

bilgi mahiyeti taşıyan bu raporlarda dış yardımlar ve savunma işbirliği anlaşmaları

ile Türkiye’nin kamu politikaları belirlenmek istemiştir. Devletçiliğin tasfiyesini,

planlamadan vazgeçilmesini, devletin sanayi yatırımlarından vazgeçmesini öngören

359

bu çalışmalar ülkenin içine girdiği bağımlılık ilişkisini göstermesi bakımından hayli

anlamlı raporlardır.

Raporlarda en çok öneride bulunulan konulardan biri idareler arası görev

bölüşümü konusudur. Bu konu sadece yabancı uzman raporlarının değil aynı

zamanda idari reform tarihinin ve yakın dönem Türkiye tarihinin üzerinde en çok

eleştiri getirilen konusudur da. Türkiye’de aşırı merkeziyetçi bir yapı olduğunu öne

süren bir kısım görüşler devletin rasyonel bir işleyişe kavuşturulması bağlamında

yerelleşmenin önünün açılmasını istemektedirler. Türkiye’nin idare sistemine dair

ezberlerden biri olan bu konuda, sistematik bir araştırma ve inceleme bulunmamakla

birlikte alışkanlıktan olsa gerek idareyi eleştirmek isteyenlerin ilk yaptığı işlerden

biri idareler arası görev paylaşımı konusunu gündeme getirmek olmaktadır.

1960 sonrası dönemde planlı kalkınma arayışları bağlamında ortaya çıkan

idari reform çalışmalarının içerik, yönetim anlayışı, politik tercihler ve yöntem

bakımından önceki dönem çalışmalarından kısmen de olsa ayrıldıkları görülmektedir.

Bu dönem çalışmalarının daha çok “örgüt mühendisliği” bağlamında

değerlendirildiğinde uygulamaya aktarılamayan teklif ve önerilerden oluştuğu öne

sürülebilir ki literatürde tam da böyle bir yaklaşım mevcuttur. Reform metinlerinin

içinden çıktıkları toplumsal ve siyasal atmosferden, uluslar arası gelişmelerden

kopartılarak ve amaçları görmezden gelinerek yapılan değerlendirmelerle önemli bir

yanlışa düşülmekte ve reform projelerinin tekil önerilerinin pratiğe ne kadar

aktarılıp-aktarılamadığı tartışması baştan sonuçsuz kalmaktadır.

Güler’in ifade ettiği gibi klasik dönem idari reform seferberliğinin amacı “dış

yardım”, “doğrudan yabancı yatırım”, “kredi istikraz” akışının kesintisiz biçimde

devam ettirilmesi ve bu yapının yönetsel ayağının düzenlenmesidir. Reform projeleri

360

ile kapitalist gelişmenin gereklerini yerine getirmeye uygun bir bürokratik yapının

kurulması ve mevcut idari yapının sürekli biçimde tartışmaya açılarak bürokratik

yapının rolü ve konumunun değiştirilebilir ve esnetilebilir bir hale getirilmek

istendiği görülmektedir.

Hemen belirtmek gerekmektedir ki Mehtap, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi

ve Kamu Yönetimi Araştırma Projeleri onar yıllık periyotlarla yapılan yer-yer

birbirini tekrar eden ve birbirini tamamlayan kapsamlı çalışmalardır. Rapor metinleri

dikkatli biçimde irdelendiğinde son iki çalışmanın Mehtap raporunun özeti

niteliğinde olduğu, aynı saptama ve önerilerden oluştuğu görülmektedir. Her üç

çalışmada da idari reform sorunu yapısal/örgütsel ve işlevsel bakış açıları ile ele

alınmıştır. Her üç araştırma da TODAİE öncülüğünde, uygulayıcıların çoğunlukta

olduğu projelerdir. Her üç çalışmada da çoğunlukla betimleme ve tavsiyeler yer

almakta analitik bir bakış açısı yer almamaktadır. Tutum bu duruma semptomatik

yaklaşım adını vermekte ve hastalığın gerçek nedenlerinin bulunamadığı dolayısı ile

eleştirmektedir. 2004 yılında hazırlanan kamu yönetiminde yeniden yapılanma

projesi ile bu durumun değiştiği ve ayrıntılı bir düzenleme gayreti içinde olunduğu

görülmektedir. Son düzenleme ile sadece kamu yönetiminin durumu tasvir edilmekle

kalmayıp somut çözüm önerileri getirilmiş ve bu amaçla bir yasa tasarıları paketi

hazırlanarak meclise sunulmuştur.

Türk modernleşmesinin araçlarından biri olan idari reform çalışmaları son

tahlilde, yönetim aygıtının patrimonyal bir yapıdan yasal-ussal bir niteliğe kavuşması

anlamında önemli çaba denemeleri olarak ortaya çıkmaktadır. Ancak bu projelerin

siyasal elitler tarafından yasalar ve yönetmelikler marifetiyle çağdaş modernleştirme

şemaları olarak görülmüş ve toplumsal karşılıkları ihmal edilmiştir. 1980 sonrası

361

dönemde yaşanan yapısal uyarlama politikalarına bağlı olarak varılmak istenen

“devlet reformu” ile önceki dönemlerde çözüm önerisi olarak sunulan refah devleti

uygulamaları yoğun biçimde eleştiriye tabi tutulurken idare örgütünün aşırı biçimde

büyüdüğü, kamu kaynaklarını yuttuğu, israfçı ve savurgan bir kamu maliyesinin

bulunduğu bu durumun ise gelişmenin önünde engel teşkil ettiği belirtilmeye

başlamıştır.

Devletin ekonomideki varlığının ve korumacı politikaların, piyasa

mekanizmalarının önünde engel oluşturduğu bu yapının aynı zamanda demokrasinin

gelişimini de yavaşlattığı öne sürülmektedir. Bu bağlamda yapılacak yeni

düzenlemelerle öncelikle iktisadi yapıların serbestleştirilmesi ve buna bağlı olarak da

idari yapının bu sürece uyumlaştırılması gerekmektedir. Yeni sağ politikaların

yönetim felsefesinin temel amaçlarından biri bürokrasinin zayıflatılması ve

etkinliğinin azaltılmasıdır. Geçmişte yabancı elçilikler, Birleşmiş Milletler Kalkınma

Örgütü ve ABD yardımları bağlamında ilerleyen reform politiği bugün için Dünya

Bankası ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslar arası örgütler eliyle yürütülmekte ve

desteklenmektedir.

362

KAYNAKÇA

Ahmad Feroz, Demokrasi Sürecinde Türkiye, 1945-1980, (Çev. Ahmet Fethi), Hil

Yayınevi, İstanbul, 1996.

Akarlı Engin Deniz, Belgelerle Tanzimat: Osmanlı Sadrazamlarından Ali ve

Fuat Paşaların Siyasi Vasiyetnameleri, Boğaziçi Üniversitesi Yayını, 1978

Akdeniz Gıyas, “Devlet Teşkilatı ve Rasyonalizasyon”, İktisat Fakültesi

Mecmuası, Yıl 9, No 1-2, 1949

Akpınar Turgut, “Fritz Neumark”, Tarih ve Toplum, S.157, 1997.

Aksoy Şinasi, “Yeni Sağ ve Devletin Değişimi”, Kamu Yönetimi Disiplini

Sempozyumu Bildirileri, TODAİE Yayını, C. 2, Ankara, 1995.

Aksoy Şinasi, “Kamu Yönetimi Nereye Gidiyor? Bir durum Saptaması”, II. Kamu

Yönetimi Forumu, Hacettepe Üniversitesi Yayınları, 2004.

Al Hamza, Bilgi Toplumu ve Kamu Yönetiminde Paradigma Değişimi,

Bilimadamı Yayınları, Ankara, 2002.

Altıntaş Hakan, “Yerel Yönetimlerin Modernizasyon Süreci ve Yeni Kamu Yönetimi

Anlayışı”, Çağdaş Yerel Yönetimler, C.12, S.1, 2003.

Ar Fikret, “Türkiye ve Amerika Birleşik Devletlerinde Yapılan Bazı İdari Reform

Çalışmaları”, Amme İdaresi Dergisi, C. 6, 1983.

Arın Tülay, “Kapitalist Düzenleme, Birikim Rejimi ve Kriz(I): Gelişmiş

Kapitalizm”, 11. Tez, C. 6, 1983a.

Arın Tülay, “Kapitalist Düzenleme, Birikim Rejimi ve Kriz(II): Azgelişmiş

Kapitalizm ve Türkiye”, 11. Tez, C. 6, 1983b.

Arnold, Peri; “Reforms’ Changing Role”, Public Administration Review, Vol.55,

No.5, September/October, 1995.

Avcıoğlu Doğan, Türkiye’nin Düzeni, Bilgi Yayınevi, Ankara, 1969.

Aydemir S.Ruhi. “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi”

Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Nisan 2004.

363

Aykaç Burhan, “Yönetimin İyileştirilmesi ve Örgütsel Değişim”, Türkiye’de Kamu

Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay., Ankara, 2003.

Aykaç Burhan, Kamu Bürokrasisi ve Türk Kamu Personel Yönetiminde

Bürokratik Eğilimler, Ankara, 1997.

Ali Ülkü Azrak, “Kamuda Tehlikeli Reform”, Radikal Gazetesi, 12.01.2004.

Ali Ülkü Azrak, “Türk İdaresinde Reform Girişimlerinin Değerlendirilmesi”, Hukuk

ve Adalet Dergisi, S.2, 2004.

Baade, Fritz, FAO Türkiye Raporu, (Teksir halinde) Ankara, 1960

Baade, F. – G. Finlayson, Türkiye’nin İharacatı ve Görünmeyen Gelirleri Nasıl

Artırabilir, (Teksir halinde) Ankara, 1960.

Baade, F. – G. Finlayson, How to İmprove Turkish Exports and İnvisible

Receipts, OECD, 1960.

Baade, Fritz, Türk Turizminin İnkişaf İmkanları, (Teksir halinde) Ankara, 1960.

Balta Tahsin Bekir, İdare Hukukuna Giriş, TODAİE Yayını, 1970.

Baran Paul A., Büyümenin Ekonomi Politiği, (çev. Engin Günçe), May Yayınları,

İstanbul, 1974.

Başbakanlık DPB, Yabancı Uzman Raporları, Başbakanlık Devlet Matbaası,

Ankara, 1963.

Başbakanlık DPB, Devlet Personeli Rejimi Hakkında Ön Rapor, Başbakanlık

Devlet Matbaası, Ankara, 1962.

Başbakanlık DPB, Atatürk Döneminde Devlet Personeli Rejimi (1923-1938),

Devlet Personel Başkanlığı Yayını,Ankara, 1982.

Başbakanlık DPT, İdareyi ve İdari Metodları Yeniden Düzenleme Konusunda

Hazırlanacak Mevzuatla İlgili Genel İlkeler, Ankara, 1962.

Başbakanlık DPT, Birinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 1963.

Başbakanlık DPT, İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 1968.

Başbakanlık DPT, Üçüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 1973.

364

Başbakanlık DPT, Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 1979.

Başbakanlık DPT, Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara

Başbakanlık DPT, Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara

Başbakanlık DPT, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1996-2000) , DPT Yayını,

Ankara,1995.

Başbakanlık DPT, Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, Ankara, 2000.

Başbakanlık, 21. Yüzyıla Girerken Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı

Ülkelerde Uygulamalar, Ankara, 1994.

Bayramoğlu Sonay, “OECD ve Kamu Yönetimi”, Kamu Yönetimi Dünyası

Dergisi, Yıl 4, S. 14, 2003.

Bayraktar, Gonca; “Yeni Sağ Düşüncenin Kamu Yönetimindeki Yansıması Olarak

YKY Anlayışı”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-

H.Yayman), Yargı Yayınları., Ankara, 2003.

Berkes Niyazi, Türkiye’de Çağdaşlaşma, Bilgi Yayınevi, Ankara, 1973.

Berkman Ümit, “ Administrative Reform or Bureaucracy Reform: the Choice for the

Underdeveloped Countries”, ODTÜ Gelişme Dergisi, S. 9, Güz 1975.

Berkman Ümit, “Planlı Dönemde İdari Reform Anlayışı ve Uygulaması: İdari

Reformun Yönetilmesi Açısından Bir Değerlendirme”, ODTÜ Gelişme

Dergisi, Özel Sayı,1981

Bonwitt, Bob, Kamu Yönetiminde Reform: Görevler ve Amaçlar, (Çev. R.

Çiçek), DPB yayını, 1992.

Boratav Korkut, “İktisat Tarihi 1908-1980” , Çağdaş Türkiye 1908-1980, Cem

Yayınevi, İstanbul, 1989

Boratav Korkut, İktisat Tarihi 1908-1980, Gerçek Yayınevi, İstanbul, 1989.

Boratav Korkut, Türkiye’de Devletçilik, AÜSBF Yayınevi, Ankara, 1989.

Bozkurt Ömer, “Fransa’da Adem-i Merkezileşmenin Beklenmeyen Bir Sonucu

Feodalleşme”, Amme İdaresi Dergisi, C. 24, S. 4, 1991.

365

Brever R., A. Carias, “İdari Reform ve Venezuella’nın Sosyo-Ekonomik

Kalkınması”, (Çev. E. Oyal), Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 2, 1971.

Butler, Robin; “Reinventing Government”, Public Management Symposium, Public

Administration, Vol.72, No.2, Summer, 1994.

Caiden Gerald E., “Implemetation- the Achilles Heel of Administrative Reform”,

The Management of Change in Government, (Ed. Arne F. Leemans),

Martinus Nijhoff-The Hague, 1976.

Caiden Gerald E., “İdari Reformun Güncelliği” (çev. Nihat Özgöl), Türk İdare

Dergisi, Yıl 61, S.382, 1989.

Caiden Gerald E., Administrative Reform Comes of Ages, New York, 1991.

Caldwell L.K. “Türk Yönetimi ve İdarei Maslahatçılık Siyaseti”, AÜSBF Dergisi,

C.XX, N.2, 1965.

Carias- Brever A.R., “İdari Reform ve Venezüella’nın Sosyo-Ekonomik Kalkınması”

(çev. E. Oyal)Amme İdaresi Dergisi, C.4, S.2, 1971.

Chapel Yves, “İdari Azgelişmişlik”, (çev. Visalettin Pekiner)Amme İdaresi Dergisi,

C. 1, S. 2, 1968.

Cope , Stephan-Frank Leishman-Peter Storie; “Globalization, New Public

Management And The Enabling State”, International Journal Of Public

Sector Management, 10,6: 444-460, 1997.

Crow Ralph - A. İskender, Lübnan’da İdari Reform 1958-1959, (Çev. Ö.

Ozankaya), TODAİE Yayını, Ankara, 1962.

Crozier Michel, “Fransız Yönetiminde Bunalım ve Yenileşme”, (Çev. M. Gülmez),

Amme İdaresi Dergisi, C. 7, S. 4, 1974.

Çavdar Tevfik, Türkiye’de Liberalizm(1860-1990), İmge Kitapevi, Ankara, 1992.

Çavdar Tevfik, Türkiye’nin Demokrasi Tarihi(1839-1950), İmge Kitapevi, 2.

Baskı, Ankara, 1999.

Çavdar Tevfik, Türkiye Ekonomisinin Tarihi(1900-1960), İmge Kitapevi, Ankara,

2003.

366

Çelebi Katip, Bozuklukların Düzeltilmesinde Tutulacak Yollar, (Haz. Ali Can)

Kültür ve Turizm Bakanlığı Yayını, Ankara, 1982. İzlenecek

Çiner C. U., “Devlet Reformunda Birleşmiş Milletler: Birimleri ve Faaliyetleri”,

Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, Yıl 4, S. 14, 2003.

Çoker Ziya, Yönetimin Yeniden Yapılanması, Ankara, 1995.

Dahl Robert, “ The Science of Public Administration : Three Problems”, Public

Administration Review, V. 7, N. 1, 1947.

Davison Roderich H., Osmanlı İmparatorluğunda Reform I, (Çev. Osman

Akınhay), Papirüs Yayınları, 1997, İst.

Davison Roderich H., Osmanlı İmparatorluğunda Reform II, (Çev. Osman

Akınhay), Papirüs Yayınları, 1997, İst.

Dean Alan L. - W. F. Finan, “İdari Reformların Hazırlanması ve Uygulanmasına

İlişkin Usuller”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 3, 1971.

Defter Sarı Mehmet Paşa, Devlet Adamlarına Öğütler, Osmanlı Devlet Düzeni,

(Düz. Ragıp Uğural), TODAİE Yayını, Ankara,1969.

Demirci G. Filiz, “Türk Kamu Yönetiminin Evrimi(I)”, Amme İdaresi Dergisi,

C.36, S.1, 2003.

Dertilis P. B., “Yunanistan ve Marshall Planı”, İÜİF, C.12, S.1-2, 1950-1951

Dikmen Ahmet A., “Küresel Üretim, Moda Ekonomileri ve Yeni Dünya

Hiyeararşisi”, Toplum ve Bilim Dergisi, S.86, Güz 2000.

Dikmen Alpay, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağı Hakkında Sorular ve

Yanıtlar”, AÜSBF GETA Tartışma Metinleri, No:59, Kasım 2003.

Dimock Marshall, “Amme İdaresinde Yeni Gelişmeler”, (çev. C. Mıhçıoğlu)

AÜSBF Dergisi, C.IX, N.1, 1954.

Dinçer Nabi - T. Ersoy, Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi

Tavsiyelerinin Uygulama Durumu Değerlendirme Araştırması, TODAİE

Yayını, Ankara, 1974.

367

Dinçer Nabi - T. Ersoy, “Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme Çalışmaları ile ilgili

Bir Değerlendirme”, Amme İdaresi Dergisi, C. 7, S. 4, 1974.

Dinçer Ömer, Cevdet Yılmaz, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 1,

(Değişimin Yönetimi için Yönetimde Değişim) TC. Başbakanlık, Ankara,

2003

Dorr Raporu, Türkiye’nin İktisadi Bakımdan Umumi Bir Tenkidi, Köy

Öğretmeni Basımevi, 1933

Drucker Peter F., Değişim Çağının Yönetimi, (Çeviri: Z. Dicleli), Türk Henkel

Yayını, İstanbul, 1995.

Drucker Peter F., 21. Yüzyıl İçin Yönetim Tartışmaları, (Çeviri: İ. Bahçıvangil-G.

Gorbon), Epsilon Yayınevi, İstanbul, 1999.

Duran Lütfi, İdare Hukuku Ders Notları, İÜHF Yayını, İstanbul, 1982.

Duran Lütfi, Türkiye Yönetiminde Karmaşa, Çağdaş Yayınları, İstanbul, 1988.

Dunleavy P. -C. Hood, “From old Public Administration to New Public

Management”, Public Money and Management, V. 14, N. 3, 1994.

Emre Cahit, Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi- 12 Eylül 1980’den Sonra, AÜ

SBE Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 1986.

Emre Cahit, “Türkiye’de Bürokratik İşlemlerin Basitleştirilmesi ya da Yazçizciliğin

Azaltılması, Genel Bir Değerlendirme”, AÜSBF Dergisi, C. 46, S. 3-4,

1991.

Emre Cahit, “Değişen Kamu Yönetimi Anlayışı ve Mülki İdare Amirliğinin

Geleceği”, İyi Yönetim Arayışında Türkiye’de Mülki İdarenin Geleceği,

Türk İdari Araştırmalar Vakfı Yayını, Ankara, 2002.

Erdoğdu Seyhan, “Kamu Personel Rejiminde Uyarlama”, AÜSBF GETA Tartışma

Metinleri, No: 60, Kasım 2003.

Ergun Turgay, “Türkiye’de Yönetim Biliminin Uygulamaya Yansıması”,

Türkiye’de Sosyal Bilim Araştırmalarının Gelişimi, Türk Sosyal Bilimler

Derneği yayını, Ankara, 1986.

368

Ergun Turgay, “Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi Gereksinmesi ve Kamu

Yönetimi Araştırma Projesi”, Amme İdaresi Dergisi, C.24, S. 4, 1991.

Ergun Turgay, “Kamu Yönetimi Disiplinin Gelişmesine Kısa Bir Bakış: Yeni

arayışlar ve Gerçekler”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri,

TODAİE Yayını, C.1, Ankara, 1995.

Ergun Turgay, “Post-Modernizm ve Kamu Yönetimi”, Türkiye’de Kamu Yönetimi,

(Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay., Ankara, 2003.

Ergun Turgay, “Türkiye Cumhuriyetinin Devlet Yapısı”, Türkler Ansiklopedisi,

C.17, Yeni Türkiye Yayınları, Ankara, 2002.

Erkin Vedat, “Personel Rejimi Geliştirme Çabaları”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S.

1, 1971.

Ertürk Berin, “Bir Psikolojik Değişim Sorunu Olarak İdari Reform”, Amme

İdaresi Dergisi, C. 4, S. 3, 1971

Eryılmaz Bilal, Tanzimat ve Yönetimde Modernleşme, İşaret Yayını, İstanbul,

1992.

Eryılmaz Bilal, “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Perspektifi ve Stratejisi”,

İdarecinin Sesi Dergisi, C.XV, S.100, 2003

Eryılmaz Bilal, “Kamu Yönetiminde Değişim”, II. Kamu Yönetimi Forumu,

Hacettepe Üniversitesi Yayınları, 2004.

Farazmand Ali, “Küreselleşme ve Kamu Yönetimi”, Mülkiye Dergisi, C.XXV, S.

229, 2000.

Finan W., Dean A., “İdari reform Hazırlanmasına ve Uygulanmasına İlişkin

Usuller”, Amme İdaresi Dergisi, C.4, S.3, 1971.

Findley Carter V., Osmanlı Devletinde Bürokratik Reform, (Çev. L.Boyacı-İ.

Akyol), İz Yayınları, İstanbul, 1994.

Fişek Kurthan, Mülki İdare Amirliği, (Ed.) TİD Yayını, Ankara, 1976.

Frederickson, H. George; New Public Administration, USA: Alabama Un. Press

USA, 1997

369

Frederickson H. G., - Kevin B. Smithl; The Public Administration Theory Primer,

Westview Press, USA, 2003.

Garcia Zamor, J. Claude, “İdari Reformda Ekolojik Bir Yaklaşım: Brezilya Örneği”,

( Çev. E. Oyal), Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 2, 1971.

Gerger Haluk, Türk Dış Politikasının Ekonomi Politiği, Belge Yayınları, İstanbul,

1999.

Gilmer J. H., “Memur ve Siyaset: Yönetime Bağlılık”, (Çev. V. Pekiner), Amme

İdaresi Dergisi, C. 1, S. 1, 1968.

Gray John, Sınırlı Devlet Pozitif Bir Gündem, (Çev. D. Leblebici), Ankara, 1993.

Grindle Merilee S. and Johhn W. Thomas, Public Choice and Policy Change: The

Political Economy of Reform in Developing Countries, The J. Hopkins

University Press, ,Baltimore, 1992.

Golembiewski R.B. “The Future of Public Administration: End of a Short Stay in

the Sun? Or a New Day A-Dawning?”, Public Administration, V. 56, No. 2,

s. 139-149, 1996.

Gore, Al; “Best Kept Secrets Of The Government”, National Performance Review,

1996, USA.

Gournay Bernard, “Fransa’da İdari Reform Çalışmaları”, (çev. İ. Kuntbay), Amme

İdaresi Dergisi, C.4, S.2, 1971.

Görmez Kemal, “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi”,

Kamu Yönetimi Reformu, ASAM Yayınları, 2003.

Gray A-Jenkins B. , “From Public Administration To Public Management:

Reassesing a Revolution:”, Public Administration, Vol. 73, s. 75-99, 1995.

Groves R. T, “Administrative Reform and Political Development”, The

Management of Change in Government, (Ed. Arne F. Leemans), Martinus

Nijhoff-The Hague, 1976.

Gülalp Haldun, Gelişme Stratejileri ve Gelişme İdeolojileri, Yurt Yayınları,

Ankara, 1983

370

Güler Birgül A., “Nesnesini Arayan Disiplin: Kamu Yönetimi”, Türkiye’de Kamu

Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay., Ankara, 2003.

Güler Birgül A., Yeni Sağ ve Devletin Değişimi Yapısal Uyarlama Politikaları,

TODAİE Yayını, Ankara, 1996.

Güler Birgül A., “Yerel Yönetimleri Güçlendirmek mi?Adem-i Merkeziyetçilik

mi?”, Çağdaş Yerel Yönetimler, C. 9, S.2, 2000.

Güler Birgül A., “Yönetişim: Tüm İktidar Sermayeye”, Praksis Dergisi, S. 7, 2002.

Güler Birgül A., “Devlette Reform”, Kamu Yönetimi Dünyası Dergisi, Yıl 4, S.

13, 2003a.

Güler Birgül A., İkinci Dalga: Siyasal ve Yönetsel Liberalizasyon Kamu

Yönetimi Temel Kanunu, Türkiye Yol İş Sendikası Yayını, 2003b.

Güler Birgül A., “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Üzerine”, Hukuk ve Adalet

Dergisi, S.2, 2004.

Güler Birgül A., “Değişme ve Disiplin”, II. Kamu Yönetimi Forumu, Hacettepe

Üniversitesi Yayınları, 2004.

Sait Güran, “Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısının Değerlendirilmesi”, Kamu

Yönetimi Reformu, ASAM Yayınları, 2003.

Güven H. Sami, 1950’li Yıllarda Türkiye Ekonomisi Üzerine Amerikan

Kalkınma Reçeteleri, Ezgi Kitapevi, Bursa, 1998.

Güzelsarı Selime “Neo-Liberal Politikalar ve Yönetişim Modeli”, Amme İdaresi

Dergisi, C.36, S.2, 2003..

Güzelsarı Selime “Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni kamu İşletmeciliği ve

Yönetişim Yaklaşımları” AÜSBF Tartışma Metinleri, No: 66, Mart 2004.

Hanson, A.H., Türkiye’deki İktisadi Devlet Teşekküllerinin Bünyesi ve

Murakabesi, TODAİE Yayını, Ankara, 1954.

Hanyal Ragıp, Türkiye’de ve Yabancı Memleketlerde Barem Rejimi, Başbakanlık

Devlet Matbaası, 1951.

371

Heper Metin, “Osmanlı- Türk Devletinde Bürokrasinin Siyasal Rolü: Kamu

Yönetimi Açısından”, Amme İdaresi Dergisi, C. 6, S. 2, 1973.

Heper Metin, Bürokratik Yönetim Geleneği: Osmanlı İmparatorluğu ve Türkiye

Cumhuriyetinde Gelişimi ve Niteliği, ODTÜ Yayını, Ankara, 1974.

Heper Metin, Türk Kamu Bürokrasisinde Gelenekçilik- Modernleşme, Boğaziçi

Üniversitesi Yayını, İstanbul, 1977.

Heper Metin- Ümit Berkman, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Araştırma ve Eğitiminde

Kavramsal Kuram ve Yöntem Sorunları”, Amme İdaresi Dergisi, C. 12, S.

2, 1979.

Heper Metin, “Kamu Bürokrasisi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi,

C.2, İletişim Yayınları, İstanbul.1983

Hirsch Ernest E., Hatıralarım, Kayzer Dönemi, Weimar Cumhuriyeti, Atatürk

Ülkesi, (çev. Fatma Suphi), Tubitak Yayınları, 6. Baskı, Ankara, 2000.

Hood Christopher, Her Zaman için Geçerli Olan Bir Kamu Yönetimi, (Çev. R.

Çiçek), DPB Yayını, 1991.

Horvarth Bela, Anadolu 1913, ( Çev.Tarık Demirkan), Tarih Vakfı Yayınları, 2.

Baskı, İstanbul, 1997.

Hughes, Owen; Public Management&Administration, USA:ST.Martin’s Press, 1998.

İdari Reform ve Reorganizasyon Hakkında Ön Rapor, TODAİE Yayını, Ankara,

1965.

Imbert Paul, Osmanlı İmparatorluğunda Yenileşme Hareketleri, (çev. Adnan

Cemgil), Havass Yayınları, İstanbul, 1981.

Işıklı Alparslan, “Yerelleşme”, AÜSBF GETA Tartışma Metinleri, No: 60, Kasım

2003.

İlkin Selim, “Birinci Sanayi Planının Hazırlanışında Sovyet Uzmanların Rolü”,

AÜSBF Dergisi, 1981.

İnan Afet, Devletçilik İlkesi ve Türkiye Cumhuriyetinin Birinci Sanayi Planı

1933, Türk Tarih Kurumu, Ankara, 1972.

372

Kamu Yönetiminin Yeniden Düzenlenmesi, Başbakanlık Basımevi, 1982, Ankara.

Kamu Yönetimi Araştırma Projesi Genel Rapor, TODAİE Yayını, Ankara, 1991.

Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT Yayını,

Ankara, 1994

Kamu Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması, Özel İhtisas

Komisyonu Raporu, DPT Yayını, Ankara, 2000.

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 2, Kamu Yönetimi Temel Kanunu

Tasarısı, TC. Başbakanlık, Ankara, 2003.

Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma 3, Mahalli İdareler Kanun Tasarısı, TC.

Başbakanlık, Ankara, 2003.

Kansu Günal, Planlı Yıllar - Anılarla DPT’nin Öyküsü, İş Bankası Yayınları,

İstanbul, 2004.

Karaer Tacettin, “Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme ve Girişimleri ve

Sonuçları Üzerine Bir Deneme”, Amme İdaresi Dergisi, C. 20, S. 2, 1987.

Karaer Tacettin, “Kalkınma Planları ve İdari Reform”, Amme İdaresi Dergisi, C.

24, S. 2, 1991.

Onur Karahanoğulları, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Taslağındaki Anayasaya

Aykırılıklar”, AÜSBF GETA Tartışma Metinleri, Özel Sayı, No:59, Kasım

2003.

Karahanoğulları Onur, “Kamu Reformu Tartışmalarına Metodolojik Bir Yaklaşım”,

Hukuk ve Adalet Dergisi, S.2, 2004

Kayra Cahit, “Defterdar Sarı Mehmet Paşanın Dramı”, Amme İdaresi Dergisi, C.3,

S.2, 1970.

Karaosmanoğlu Attila, Türkiye’de Yeniden Yapılanmayla İlgili Sorunlar,

TUBA Yayınları, 2003a.

Karaosmanoğlu Attila, “1960’lı Yıllarda Türkiye’de Planlama Deneyimi”, Planlı

Kalkınma Serüveni, Yayına Hazırlayan Fahri Aral, İsanbul Bilgi

Üniversitesi Yayını, 2003b.

373

Karpat Kemal H., Türk Demokrasi Tarihi, Afa yayınları, İstanbul, 1996.

Kelly, Mae Rita; “An İnclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies

And The New Public Management”, Public Administration Review,58, 3:

201-209, 1998.

Kerwin Robert W., “Türkiye’de Karayollarının İnkişafı”, İÜİF Dergisi, C.10, S.1-4,

1948-1949.

Kepenek Yakup-Nurhan Yentürk, Türkiye Ekonomisi, Remzi Kitabevi, 9. Basım,

1997

Kırca Coşkun, Devlette Yozlaşmayı Yenmek, Milliyet Yayınları, İstanbul, 1994.

Koçi Bey Risalesi, (Sadeleştiren: Z. Danışman), Kültür ve Turizm Bakanlığı Yayını,

Ankara, 1985.

Köker Levent, Modernleşme Kemalizm ve Demokrasi, İletişim Yayınları, İstanbul,

1990.

Kuyaksil Ali, Türkiye’de Yönetimi Yeniden Düzenleme Çalışmaları- Çok Partili

Dönem, Der Kitabevi, İstanbul, 1994.

Kutlu Önder, “İdari Reform Transferi: Ülkelerin Birbirinden Kamu Politikaları

Transfer Etmeleri ve Öğrenmeleri”, Kamu Yönetiminde Çağdaş

Yaklaşımlar, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2003.

Küçük Yalçın, Planlama Kalkınma ve Türkiye, Tekin Yayınevi, 4. Basım,

İstanbul,1985.

Laubadere, A., Devletin Ekonomik Hayata Müdahalesi ve Mülki Taksimatta

Reform, (çev. T. Akkutay, Ö. Ozankaya), TODAİE Yayını, 1961

Lane, Jan-Erik, New Public Management, Routledge, London, England, 2000.

La Palombara Jozeph, Bureaucracy and Political Development, (Ed.), New

Jersey, 1963.

Lawrence Paul, “Değişikliğe Karşı Direnç Nasıl Giderilebilir?”, (Çev. M. Tosun),

Amme İdaresi Dergisi, C. 6, S. 1, 1973.

374

Learned Edmund P., Audrey T. Sproat, Örgüt Kuramı Ve Politikası, (Çeviri: G.

Şaylan), TODAİE Yayını, Ankara, 1972.

Leemans Arne F., The Management of Change in Government, (Ed.), Martinus

Nijhoff-The Hague, 1976.

Lewis Bernard, Modern Türkiye’nin Doğuşu,(Çev. Metin Kıratlı), TTK yayınevi,

4. Baskı, Ankara, 1991.

Lübnan’da İdari Reform, TODAİE Yayını, Anakara, 1962

March James C., Herbert A. Simon, “ Bürokrasinin İşlevsizliği”, (Çev. G. Şaylan),

Amme İdaresi Dergisi, C. 6, S. 3, 1973

Lynn, Jr. And E. Laurence; “The New Public Management: How to Transform a

Theme into a Legacy”, Public Administration Review,, 53, 3:231-238, 1998

Matthews A.T.J., Yetişen Türk İdarecileri, (çev: Nermin Abadan), AÜSBF

Yayınları, Ankara, 1955.

Masceranhas R. C., “Building on Enterprise Culture in the Public Sector: Reform of

the Public Sector in Australia, Britain and New Zealand”, Public

Administration Review, V. 53, N. 4, 1993

Maor, Moshe; “The Paradox of Managerialism”, Public Administration Review,,

59, 1:5-19, 1999.

Mehtap Raporu, TODAİE Yayını, Ankara, 1966.

Merikoski V., “İdarenin Siyasileşmesi”, (Çev. C. Tutum), Amme İdaresi Dergisi,

C. 4, S. 4,1971

Mıhçıoğlu Cemal, İdari Reform – Belçika Tecrübesi ve Türkiye İçin Alınacak

Dersler, AÜSBF Yayını, Ankara, 1963.

Mıhçıoğlu Cemal, “Kırtasiyecilikle Savaş”, Amme İdaresi Bülteni, Sayı 3, 1965.

Mıhçıoğlu Cemal, “İdareyi Yeniden Düzenleme Çalışmaları”, Amme İdaresi

Bülteni, S. 1, 1965.

Mıhçıoğlu Cemal, Türkiye’de Çağdaş Kamu Yönetimi Öğretiminin Başlangıç

Yılları, AÜ SBF Yayını, Ankara, 1988.

375

Minibaş Türkel, “Liberalleşme Yolunda Seksen Yıl”, İFMC İktisat Dergisi, S.440,

2003.

Moltke H. Von, Türkiye Mektupları, (Çev. K. V. Gül), Varlık Yayınları, İstanbul,

1967.

Neumark Fritz, Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Esasları

Hakkında Rapor, Başbakanlık Devlet Matbaası, Ankara,1949.

Neumark Fritz, Boğaziçine Sığınanlar,(çev. Ş.A. Bahadır), İÜİF Yayını, 1982.

Nicolson F. I., “Gelişmekte Olan Ülkelerde Bürokrasi”, (Çev. O. Çitci), Amme

İdaresi Dergisi, C. 5, S. 2, 1972.

Oktay Cemil, “Devletin Siyasal Olarak Yeniden Yapılandırılması”, İFMC İktisat

Dergisi, (Özel Sayı), 1997a.

Oktay Cemil, Siyasal Sistem ve Bürokrasi, Yükselen İstemler Karşısında Türk

Siyasal Sistemi ve Kamu Bürokrasisi, Der Yayınevi, İstanbul, 1997b.

Okyar Osman, “Mr. Thorburg ve Türk Ekonomisi”, İÜİF Dergisi, C.9, S.4, 1948.

Onar Sıddık Sami, “İdare İlmi ve İdare Hukuku Bakımından Türkiye’nin İdari ve

Hukuki Bünyesinin Geçirdiği İstihaleler ve Bugünkü Durum”, Türkiye’de

Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay.,

Ankara, 2003.

Onar Sıddık Sami, “Personel Reformu”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 1, 1971.

Ortaylı İlber, “Türkiye’de Taşra Yönetimi ve Yöneticiliğin Evrimi”, Türkiye’de

Mülki İdare Amirliği, TİD Yayını, Ankara, 1976.

Ortaylı İlber, Türkiye İdare Tarihi, TODAİE Yayını, Ankara, 1979.

Osborne D and T. Geabler, Reinventing Govrnment, How the Enterpreneurial

Spirit is Transforming the Public Sector, Plume Books, New York, 1993.

Ömürgönülşen Uğur, “Kamu Yönetimi Disiplini Araştırma ve Öğretiminde Yeni

Arayışlar ve Bu Arayışların Kamu sektörü Reform Çalışmalarına

Yansımaları:Eleştirel Bir Değerlendirme”, 21. Yüzyılda Türkiye’de Kamu

Yönetimi Reformu Sempozyumu, 2004.

376

Ömürgönülşen, Uğur; “The New Public Management”, AÜSBF Dergisi, 52: 517-

566, 1997.

Öz Mehmet, Osmanlı’da “Çözülme” ve Gelenekçi Yorumcuları, Dergah Yayınları,

1997.

Özel Mehmet, “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme İlkesi:

Yerellik(Subsidaritaet), Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, C.9, S.3, 2000.

Özer Mehmet A., “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Son Gelişmeler”, II.

Kamu Yönetimi Forumu, Hacettepe Üniversitesi yayınları, 2004.

Özen Şükrü, “Kamu Yönetimi Yazınımız ve Örgütler- Yönetim Çalışma Alanı:

Tehlikeli İlişkiler”, Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri,

TODAİE Yayını, C.1, Ankara, 1995.

Arif Payaslıoğlu, Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme,

TODAİE-DPT Ortak yayını, Ankara, 1966.

Payaslıoğlu Arif, “İdari Reformun Yönü ve Stratejisi”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4,

S. 2, 1971a.

Payaslıoğlu Arif, “İdari Reformun Sınırlılıkları”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 2,

1971b.

Podol Richard, “Bir Yabancı Gözüyle Yirminci Yüzyılın Ortasında Türk Kamu

Yöneticisi”, (çev. C.Tutum), Amme İdaresi Bülteni, Sayı 10, 1967.

Prens Sabahaddin, Türkiye Nasıl Kurtarılabilir?, (Çev. F. Unan), Ayıraç Yayınları,

Ankara, 1999.

Riggs Fred W., “Bürokratlar ve Siyasal Gelişme: Çelişmeli Bir Görüş”, (Çev. S.

Yalçındağ), Amme İdaresi Dergisi, C. 4, S. 2, 1971.

Riggs Fred W., “Administrative Reform and Political Responsive: A Theory of

Dynamic Balancing”, (Ed. H. Eckstein and T Robert), Comparative Politcs

Series, V.1

Rowat, C. Donald, Gelişmiş ve Gelişmekte Olan Ülkelerde Bürokrasilerin

Karşılaştırılması: İstatistiki Bir Analiz, DPB Yayını, 1991.

Sander Oral, Türk Amerikan İlişkileri, AÜSBF Yayını, Ankara, 1979

377

Saran Ulvi, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Atlas Yayınevi, Ankara,

2004.

Sargut Selami, “Kamu Örgütleri Kuramını Arıyor: Kuramsal Bir Yaklaşım”, 21.

Yüzyılda Nasıl Bir Kamu Yönetimi Sempozyumu, TODAİE Yayını,

Ankara, 1997.

Savcı Bahri, “Yeni Bir Anayasa Rejimine Doğru Gelişmeler”, AÜSBF Dergisi, C.

XVI, N.1, 1961.

Savcı Bahri, “Türkiye’de Reform Hareketlerinin Bir Analizi”, AÜSBF Dergisi, C.

XX, S. 4, 1965.

Schımenke Dieter, “Federal Almanya’da Yönetsel Gelişme ve Yönetsel Reformlar”,

Amme İdaresi Dergisi, C.19, S.3, 1986.

Sencer Muzaffer, “Osmanlı İmparatorluğunda Tanzimat Sonrası Siyasal ve Yönetsel

Gelişmeler”, Amme İdaresi Dergisi, C.17, S. 3, 1984.

Sencer Muzaffer, “Cumhuriyet Hükümetleri”, Amme İdaresi Dergisi, C.18, S. 4,

1985.

Sencer Muzaffer, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, 1986.

Sencer Muzaffer, “Türkiye’de Kalkınma Stratejileri ve Planlama Süreci”, Amme

İdaresi Dergisi, C.24, S. 4, 1991.

Sezer Birkan U., “Büyük Devlet-Küçük Devlet Tartışmaları”, Amme İdaresi

Dergisi, C. 25, S.4, 1992.

Shaw Stanford, Osmanlı İmparatorluğu ve Modern Türkiye I, (Çev. Mehmet

Harmancı) E Yayınları, 2. Baskı, İstanbul,1994.

Shaw Stanford J.-Ezel K. Shaw, Osmanlı İmparatorluğu ve Modern Türkiye II,

(Çev. Mehmet Harmancı) E Yayınları, 2. Baskı, İstanbul,1994.

Smith T., “Post-Modern Politics and The Care for Constitutional Renewal”, Political

Quarterly, V. 65, N. 2, 1994

Stewart John and K. Walsh, ”Change in the Management of Public Services”, Public

Administration, V. 70, N. 4, 1992.

378

Suvla Refii Şükrü, “Türkiye ve Marshall Planı(1)”, İÜİF Dergisi, C.10, S.1-4, 1949.

Sürgit Kenan, “Türkiye’de İdareyi Yeniden Düzenleme ve Geliştirme Çabaları”,

Amme İdaresi Dergisi, C.1, S.1.

Sürgit Kenan, Türkiye’de İdari Reform, TODAİE Yayını, Ankara, 1972.

Şaylan Gencay, “Üçüncü Beş Yıllık Plan ve İdari Reform”, Amme İdaresi Dergisi,

C. 6, S. 2, 1973.

Şaylan Gencay, “Toplumsal Değişme, Yönetsel Bozulma ve Yolsuzluk”, Amme

İdaresi Dergisi, C. 8, S. 4, 1975.

Şaylan Gencay, Türkiye’de Kapitalizm, Bürokrasi ve Siyasal İdeoloji, TODAİE

Yayını, Ankara,1974.

Şaylan Gencay, “Mülki İdare Amirliği Sisteminin Belirleyici Bir Özelliği:

Merkezcilik”, Türkiye’de Mülki İdare Amirliği, (Ed. K. Fişek), TİD

Yayını, Ankara, 1976a.

Şaylan Gencay, “Günümüz Mülki Amirlik Sistemini Nitelendiren Bir Eğilim: Siyasal

Yönetsel Yapı Bütünleşmesi”, Türkiye’de Mülki İdare Amirliği, (Ed. K.

Fişek), TİD Yayını, Ankara, 1976b.

Şaylan Gencay, “Cumhuriyet Bürokrasisi”, Cumhuriyet Dönemi Türkiye

Ansiklopedisi, C. 2, İletişim Yayınları, İstanbul, 1983a.

Şaylan Gencay, “Türkiye Cumhuriyetinde Devlet Yapısının Evrimi”, Cumhuriyet

Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, C. 2, İletişim Yayınları, İstanbul, 1983b.

Şaylan Gencay, “Bağımsız Bir Disiplin Olarak Kamu Yönetimi: Yeni Paradigma

Arayışları”, Amme İdaresi Dergisi, C. 29, S. 3, 1996.

Şaylan Gencay, Değişim, Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevleri, İmge Yayınevi,

Ankara, 1997.

Şaylan Gencay, “Devletin Yeniden Yapılanması”, Türkiye’de Bunalım ve

Demokratik Çıkış Yolları, TÜBA Yayını, Ankara, 1998.

Şaylan Gencay, Devlet Reformu: Kamu Personel Yönetiminden İnsan

Kaynaklarına Geçiş, TESEV Yayını, İstanbul, 2000.

379

Şaylan Gencay, “Bir Yapısal Değişim Sorunu Olarak Yönetim Reformu”,

Türkiye’de Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı

Yay., Ankara, 2003.

Schmanke Dieter, “Federal Almanya’da Yönetsel Gelişme ve Yönetsel Reformlar”,

(Çev. M. Yıldırım), Amme İdaresi Dergisi, C. 19, S. 3, 1986.

Tan Turgut, “Kamu Hizmeti, Özelleştirme ve Bürokrasinin Azaltılması Üzerine”,

Türk İdare Dergisi, S.378, 1988.

Tan Turgut, “KAYA Çerçevesinde Merkezi İdarenin Yeniden Düzenlenmesi”,

Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme, Kayud Yayını, Ankara, 1993.

Tan Turgut, “Yönetimde Yeni Rasyonellik Arayışları ve Hukuk”, Kamu Yönetimi

Disiplini Sempozyumu Bildirileri, C. 2, TODAİE Yayını, Ankara, 1995.

Turgut Tan, “Kamu Yönetimi Reform Temel Kanun Tasarısı Değerlendirmesi”,

Kamu Yönetimi Reformu, ASAM Yayınları, Aralık 2003.

Tekeli İlhan-Selim İlkin, 1929 Dünya Buhranında Türkiye’nin İktisadi Politika

Arayışları, ODTÜ Yayını, 1983.

Tekeli İlhan-Selim İlkin, Uygulamaya Geçerken Türkiye’de Devletçiliğin

Oluşumu, ODTÜ Yayını, 1982.

Tekeli İlhan, “II. Dünya Savaşı Sırasında Hazırlanan savaş Sonrası Kalkınma Plan ve

Programları”, ODTÜ Gelişme Dergisi, 1980.

Tekeli İlhan-Selim İlkin, Dr. Max Von Porten’in Türkiye’deki Çalışmaları ve

İktisadi Devlet Teşekkülleri Sisteminin Oluşumu, Frederich Ebert Vakfı

Yayını, İstanbul, 1992.

Tekeli İlhan, “Yönetim Kavramı Yanısıra Yönetişim Kavramının Nedenleri

Üzerine”, Sosyal Demokrat Değişim, S.3, 1996.

Tekeli İlhan, “Devletin İktisadi Hayattaki Yeri”, İFMC İktisat Dergisi , (Özel Sayı),

1997.

Terry L.D., “Why We Should Abandon the Misconcecieved Quest to Reconcile

Public Entrepreneurship With Democracy”, Public Admiministration, V.

53, N. 4, s. 319-328.1993.

380

Terry, D. Larry; “From Greek Mythology to the Real World of the New Public

Management and Democratic Governance”, Public Administration Review,

59,3,272-278, 1999.

Tezel Yahya Sezai, Cumhuriyet Döneminin İktisadi Tarihi, Yurt Yayınları, 2. Baskı,

1986.

TODAİE, İdari Reform ve Reorganizasyon Raporu, TODAİE Yay, Ankara, 1961.

TODAİE, Merkezi Hükümet Araştırma Projesi, TODAİE Yayını., Ankara, 1963

TODAİE, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, TODAİE, Ankara,

1972.

TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırma Raporu, TODAİE Yayını, Ankara, 1991.

TOBB, Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, Yerel Yönetim Reformu,

Özel İhtisas Komisyonu Raporu, 1996.

Tortop Nuri, “İdarenin Yeniden Düzenlenmesi”, AİTİA Dergisi, C.III, S.2, 1971.

Trak Ayşe, “Liberalizm-Devletçilik Tartışması (1923-1939)”, Cumhuriyet Dönemi

Türkiye Ansiklopedisi, C. 4, İletişim Yayınları, İstanbul, 1983.

Tutum Cahit, “Fulton Raporu”, Amme İdaresi Dergisi, C. 2, S. 1, 1969.

Tutum Cahit, “İdari Reformda Başlıca Yaklaşımlar”, Amme İdaresi Dergisi, C. 4,

S. 2, 1971.

Tutum Cahit, “İdarenin Yeniden Düzenlenmesine İlişkin Çalışmalarda Personel

Reformu Konusu”, Kamu Yönetimini Yeniden Düzenleme, KAYUD

Yayını, Ankara, 1993.

Tutum Cahit, Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, TESAV Yayını, Ankara,

1994.

Tutum Cahit, “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”, Türkiye’de Kamu

Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay., Ankara, 2003.

TÜSİAD, Kamu Bürokrasisi Raporu, TÜSİAD Yayını, İstanbul, 1983.

TÜSİAD, Yerel Yönetimler Sorunlar Çözümler, TÜSİAD Yayını, İstanbul, 1995.

TÜSİAD, Kamu Reformu Araştırması, TÜSİAD Yayını, İstanbul, 2002.

381

Tütengil, Cavit Orhan, “Türkiye’nin Sorunları ve Prof. Dr. Fritz Baade”, İÜİF

Dergisi, C.24, S.1-2, 1963-1964.

Ulusoy Ali, “Kamu Yönetimi Reformu Hakkında Bir Değerlendirme”, Hukuk ve

Adalet Dergisi, yıl 1, S. 2, 2004.

Uotila Jaakka, “Finlandiya’da Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi”,(çev.Ü. Fesçioğlu)

Amme İdaresi Dergisi, C.4, S.2, 1971.

Üstüner Yılmaz, “Kamu Yönetimi Disiplininde Yöntem Sorunsalı”, Türkiye’de

Sosyal Bilim araştırmalarının Gelişimi, Türk Sosyal Bilimler Derneği

Yayını, Ankara, 1986.

Üstüner Yılmaz, “Kamu Yönetimi Disiplininde Kimlik Sorunsalı”, Türkiye’de

Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı Yay.,

Ankara, 2003a.

Üstüner Yılmaz - Fuat Keyman, “Globalleşme, Katılımcı Demokrasi ve Örgüt

Sorunu”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-

H.Yayman), Yargı Yay., Ankara, 2003.

Üstüner Yılmaz, “Kamu Yönetimi Kuramı ve Kamu İşletmeciliği Okulu”,

Türkiye’de Kamu Yönetimi, (Der. B. Aykaç, Ş.Durgun-H.Yayman), Yargı

Yay., Ankara, 2003b.

Yalçın Aydın, “İktisadi Durumuz Hakkında Barker Heyeti Raporu Üzerine

Düşünceler”, AÜSBF Dergisi, C.VI, N. 1-4, 1951.

Yalçındağ Selçuk, “Kamu Yönetimimizin Evrimi Üzerine Notlar”, Amme İdaresi

Dergisi, C.3, S.2, 1970.

Yalçındağ Selçuk, “Devlet Kesiminin Yeniden Düzenlenmesi Çalışmalarının Yönü

ve Stratejisi Üzerine”, Amme İdaresi Dergisi,C.4, S. 2, 1971.

Yalçındağ Selçuk, “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler Reformu”, Amme İdaresi

Dergisi,C.26, S. 1, 1993.

Yalçındağ Selçuk, Yerel Yönetimler, Sorunlar, Çözümler, TÜSİAD Yayını,

İstanbul, 1995.

382

Yayla Yıldızhan, “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında Denetim”, Hukuk ve

Adalet Dergisi, S.2, 2004.

Yenal Oktay, Cumhuriyetin İktisat Tarihi, Türkiye Sınai Kalkınma Bankası

Yayını, İstanbul, 2001

Yerasimos S., Türkiye’de Az Gelişmişliğin Tarihi, Belge Yayınları, 1972.

Yıldızhan Yayla, “Türkiye İdaresinin Yeniden yapılandırılması Üzerine Bazı

Gözlemler”, Türkiye’de Kamu Yönetimi, (ed. B.Aykaç vd.)Yargı

Yayınları, 2003.

Yılmaz Osman, Kamu Yönetimi Reformu: Genel Eğilimler ve Ülke Deneyimleri,

DPT Yayını, Ankara, 2003

Younis Talib, S.A.M. İbrahim, M.A. McLean, “Administrative Development and

Reform in Turkey: A Historical Overwiev (Part I)”, İnternational Journal

of Public Sector Management, V. 5, N.1, 1992.

Yücel Yaşar, Osmanlı Devlet Düzenine Ait Metinler, TTK Yayını, 1974

Zabcı Filiz Ç, “Dünya Bankası’nın Küresel Pazar için Yeni Stratejisi: Yönetişim”,

AÜSBF Dergisi, C.57, S.3, 2002.

Zamor Garcia J., “İdari Reforma Ekolojik Yaklaşım”, (çev. E. Oyal)Amme İdaresi

Dergisi, C.4, S.2, 1971.

Zürcher Erik J., Modernleşen Türkiye’nin Tarihi, (Çev. Yasemin S. Gönen),

İletişim Yayınları, 8.Baskı, İstanbul, 2000.

Waldo Dwight, “A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of

Political” (Ed. N. B. Lynn, A. Wildasvky), Public Administration – the

State of The Discipline, New Jersey, 1990.

Waldo, Dwight; The Administrative State, USA:Holmes & Meier Pub., 1984

Wallis Malcom, Bureaucracy İt’s Role İn Third Development, Mc Millan

Publishers, 1989.

Ward Robert E. and D. A. Rustow, Political Modernization in Japan and Turkey,

(Ed.), Princeton University Press, New Jersey, 1964.

383

Waterbury John, Sonsuz Yanılgılar Karşısında, (Çev. M. Mengütürk, N. Nas), Yapı

Kredi Yayınları, İstanbul, 1997.

Weikart , A. Lynne. “The Giuliani Administration and the New Public Management

in New York City”, Urban Affairs Review, XXXVI, 3, (January 2001), 359-

382.

Weiker W. F., “Osmanlı Bürokrasisi: Modernleşme ve Reform”, (Çev. S.

Büyükdevras-E. Oyal) Amme İdaresi Dergisi, C. 6, S. 1, 1973.

Widman Horst, Atatürk ve Üniversite Reformu, (çev.A. kazancıgil, S. Bozkurt),

Kabalcı Yayınevi, İstanbul, 1999.

Wilson Woodrow, Seçme Parçalar, (Çev. N. Abadan), Türk Siyasi İlimler Deneği

Yayını, İstanbul, 1961.

Wright Deil S. -Yasuyoshi Sakurai, “Administrative Reform in Japan: Politcs, Policy

and Public Administration in a Deliberative Society”, Public Administrative

Review, March/April, 1987.

384

ÖZET

Yönetim pratiği bakımından uzun bir tarihe ve önemli bir birikime sahip olan

Türkiye’de “idarenin ıslahına ve idari reforma” dair önemli çalışmalar

bulunmaktadır. Bu çalışmalar ilk olarak “devletin nasıl kurtarılacağı” düşüncesi

etrafında, askeri ve mali konularda devlet adamlarına öğütler ve aksaklıkların

düzeltilmesinde tutulacak yollar biçiminde ortaya çıkmıştır. Osmanlı döneminin

ıslahat fermanlarından günümüze, devleti ve toplumu reforma tabi tutmak isteyen

pek çok çalışmanın olduğu görülmektedir. Modernleşme hareketleri ile birlikte yasal-

ussal bürokrasiye geçiş arayışları hız kazanırken İmparatorluğun son dönemine

damgasını vuran reform fikri, Cumhuriyetle birlikte de devam etmiştir.

Türkiye’nin idari reform pratiği kendi iç dinamiklerinden daha çok

uluslararası aktörlerin ve konjonktürün etkisi altında yürüyen bir süreç olmuştur.

Reformlar kimi zaman ABD’li uzmanlar, kimi zaman Birleşmiş Milletler Kalkınma

Örgütü, kimi zaman ise Dünya Bankası ve Uluslararası Para Fonu öncülüğünde

yürütülmüştür. 1960 sonrası dönemde Türk uzmanlar tarafından yürütülen Merkezi

Hükümet Teşkilatı Araştırması Raporu 1963, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler

ve Öneriler Raporu 1972, Kamu Yönetimi Araştırma Projesi 1991, gibi yapılan

kapsamlı ve detaylı reform çalışmaları bulunmakla birlikte, bu çalışmaların başta

Dünyanın ve sonra Türkiye’nin içine girdiği iktisadi ve idari krizlere denk düştüğü

gerçeği gözden kaçırılmamalıdır. Türkiye’de idari reformun gelişimi aynı zamanda

yönetim tarihinin ve kamu yönetimi disiplinin gelişim tarihi olmuştur. Türk kamu

yönetimi geleneğinin farklı dinamiklerin etkisiyle daha liberal bir modele doğru

evrildiği görülmektedir.

385

“İdari reform” sözcüğü günümüzde geçmişe nazaran daha kapsamlı ve daha

yenilikçi bir anlam kazanmıştır. Ülke gündemlerinin değişmez maddesini oluşturan

“idari reform” sorunu, günümüzde neo-liberal iktisat politikalarının yanına yönetim

boyutunun da eklenmesi ile “devlet reformu” kavramına dönüşmüştür. İdari reform

teriminin tarihsel gelişim çizgisi içerisinde “idari ıslahat”, “idari reform”, “devlet

reformu” biçiminde bir evrim geçirdiği görülürken, bu sözcüklerin farklı dünya

görüşlerini ve bakış açılarını ifade ettiğini belirtmek gerekmektedir.

Bugün gelinen noktada, Türkiye özelinde kamu yönetiminin yeniden

yapılandırılması projesinin 1839 tarihinde ilan edilen Tanzimat Fermanı kadar

güncelliğini ve sıcaklığını muhafaza ettiği belirtilmektedir. Yüz yıla yakın bir zaman

geçmiş olmasına, sayısız reforma ve yeniliğe rağmen yapılan değişikliklerin,

sorununun ruhuna inmekten ziyade daha çok biçimsel bir değişime işaret ettiği

sorunlar karşısında alınan tavır ve tutumların değişmediği görülmektedir.

Zamanla kamu yönetimi literatürünün en popüler kavramlarından biri haline

gelen idari reform sorunu, kamu yönetimi disiplininin zengin konu başlıklarından biri

durumuna gelmiştir.

386

SUMMARY

Turkey, which has a long history and substantiel amount of accomplation of

administration practies, there are important studies regarding the reformation of

administration. Fist example of these studies were formed around the ıssue of “how

the state will get rid of the serious problems” . For this aim there have been formed

advices to statesmen in terms of military and fiscal matters. There can be seen that

there are numereous studies aimed at reforming the state and society. While the

establishment of legal rational bureaucracy going on parallel line with the

modernization movement was gaining momentum, the idea of reformation dominant

in the late Ottoman period has contiued also in the Repuclican era.

The administrative reform of Turkey has been a precens which was shaped

under the affects of international actors and conjoncture rather than being stimulated

solely by internal dynamics. These reforms have been conducted by supervision of

varios instutions such as World Bank, IMF, Although there are very detailed and

comprehensive reformation projects such as Central Government Organization

Report 1963, the Reformation of Administration: Principles and Advices of 1972,

and Public Administration Project of 1991, it must be taken into consideration that

they coincide with the economical and administrative crises which Turkey has faced

at these year. The adjustment of administrative reform has also been the

advancement the history of administration and the discipline of public

Administration.

The concept of “Administrative Reform” has gained more comprehensive and

innovative meaning today compared with the past. The question of “administrative

reform” which is the unchanging issue of national agenda has turned to another

387

concept called “state reform” after on administration dimension was added to the neo

liberal economical policies. Although the concept of “administrative reform” has

evolved through the concepts administrative reform, administrate reform and state

reform; all these terms reflects different world views and point of views.

Today, the reformation project of Turkish Public Administraion is still up to

date and fresh as the Tanzimat Fermanı, 1839. Although there had been made

numerous reforms anda innovations during the past hundured years, the changes

conducted was not successful in grasping the essence of the problems. They had

rather pointed a formal change and the attitudes has not cahnged in the face of the

problems.

The questions of administrative reform which has become one of the most

populer concepts of the literature of public administration with time is alive

388