השפעת אי השוויון על הצמיחה הכלכלית- יוסף זעירא

מאמר זה דן בשאלה כיצד אי השוויון משפיע על הצמיחה הכלכלית, מה ההשלכות שלהקשר הזה. המאמר עוסק בשאלה זו בארבעה מישורים:

תיאורטיא-אמפירי.ב-יישומי לישראל.ג-ערכי.ד-

הגדרת צמיחה כלכלית- זוהי תופעה של גידול מתמשך בתוצר הלאומי. גידול זה מאפיין אתכל מגזרי המשק ולא רק כמה מהם.

הגדרת אי שוויון- אי שוויון הינו מונח קשה יותר להגדרה שאלה אחת הנוגעת לכך הינה אי שוויון של מה? המדד המקובל ביותר הוא אי שוויו בהכנסה. מדד אחר הוא אי שוויון

מתאר0 כאשר 1 ל-0בצריכה. המדד המקובל ביותר לאי שוויון הוא מדד ג'יני. זהו מדד בין מתאר מצב של אי שוויון מוחלט )כל העושר מרוכז ידי אדם אחד(.1מצב של שוויון מלא ו-

המאמר עוסק בשאלה כיצד משפיע אופן חלוקת העוגה הלאומית על גודל העוגה? מהימידת השוויון שהחברה צריכה לשאוף אליה?

היבט חשוב הנוגע להשפעת אי השוויון על הצמיחה הוא העובדה שהקשר ביניהם הוא קשר דו כיווני. כשם שאי השוויון משפיע על התוצר הכולל, כך התוצר הכולל, או מצב ההתפתחות

של המשק, משפיע על אי השוויון.

השפעת אי השוויון דרך תמריצים:

המנגנון המוכר ביותר, שבאמצעותו אי השוויון משפיע על הפעילות הכלכלית, הוא מנגנון התמריצים. כל עבודה כרוכה במאמץ, וככל שגדל המאמץ המושקע בעבודה כן גדלה תפוקתו של העובד. במשק שבו מושקעים מאמצים רבים יותר התוצר גדול יותר. אחד

המניעים המרכזיים להשקעת מאמץ הוא תמורה כספית גבוהה יותר, כלומר תמריץ ההכנסה. לכן אי שוויון בהכנסה יוצר תמריצים להתאמץ ולייצר יותר. אם ההכנסה שווה

לכולם, כמו בקיבוץ, אין לעובד תמריץ להגדיל את התפוקה. אבחנה זו נכונה במיוחד ביחס להשקעה החשובה ביותר בתחום העבודה- השקעה בהון אנושי, כלומר בהשכלה וחינוך. השקעה זו כרוכה בעלות כספית , בין שמדובר בעלות הישירה של הלימודים ובין שמדובר

בהפסד הכנסה בתקופת הלימודים. ההשקעה לא תיעשה אם לא יהיו פערי שכר מספיק בין משכילים ללא משכילים. לכן שוויון שכר גדול מידי בין בעלי מקצועות שונים ובין בעלי רמות

השכלה שונות עלול להקטין את התמריץ להשקיע בהשכלה ובהון האנושי ולפגוע בכושרהייצור של המשק.

אם כן, בסעיף זה מוצג קשר חיובי בין אי שוויון לצמיחה כלכלית. ככל שאי השוויון גדל, כן גדל התמריץ להשקיע בהון האנושי, כדי להגדיל את ההכנסה העתידית. הגדלת ההון

האנושי מביאה להגדלת התוצר במשק ותורמת לצמיחה כלכלית. להשפעה זו ניתן לקרוא"אפקט התמריץ".

השפעת אי השוויון דרך הנגישות לחינוך:

הקושי לממן השקעה בהון אנושי גורם לכך שבעלי רכוש ובעלי הכנסה גבוהה יכולים להעניק חינוך טוב יותר לילדיהם, שכן ביכולם לממן אותו מבלי שיאלצו ללוות כספים. בעלי הכנסה נמוכה, לעומת זאת, יוכלו להעניק לילדיהם חינוך פחות טוב, ועקב כך ילדיהם יגדלו

להיות עובדים עם פריון נמוך יותר. אפקט זה הפוך לאפקט התמריץ שהוצג לעיל וניתן

לכנותו "אפקט המרחק" שכן העוני מגדיל את מרחק ההורים מהיכולת לשלם בעבור חינוךילדיהם.

השפעת אי השוויון על הון וטכנולוגיה:

השפעה נוספת של אי השוויון על הפעילות הכלכלית הינה מגזרית באופייה. בענפים שבהם השכר נמוך במיוחד יש תמריץ כלכלית חלש יותר להתפתחות טכנולוגית ולהשקעה בציוד

מתקדם. יש לציין כי שיפורים טכנולוגיים רבים מגולמים במכונות ובציוד חדיש, המביאים לידי חיסכון רב בכוח אדם. יישמם של שיפורים טכנולוגיים אלו כרוך בעלות רכישה של מיכון

וציוד, ולכן הוא יעשה רק אם עלות העבודה גבוהה מספיק. לפיכך בענפים שבהם העבודה זולה מאוד אין תמריץ לשינויים טכנולוגיים. דוגמא לכך בישראל הינם ענפי עתירי עבודה זרה

כמו ענף הבנייה שכמעט ולא התפתח מבחינה טכנולוגית מאז שנות השישים.

השפעת האי שוויון דרך המנגנון הפוליטי:

בחברה הלוקה בפערים גדולים ובאי שוויון גבוה מופעל לחץ חברתי פוליטי לנקיטת מדיניות שתצמצם את הפערים, כמו הגדלת המיסוי הפרוגרסיבי מצד אחד והגדלת תשלומי העברה

לבעלי ההכנסה הנמוכה מצד אחר. על פי המחקרים שבוצעו הגדלת המיסים והגדלת תשלומי העברה גורמות לעיוותים בהקצאת המקורות במשק, והדבר גורם לצמצום

הפעילות הכלכלית ולהאטה בצמיחה.

מחקרים אמפיריים בינלאומיים על השפעת אי השוויון על הצמיחה:

על פי התיאוריה הכלכלית אי שוויון יכול להשפיע הן בשפעה חיובית והן השפעה שלילית על התוצר ועל הצמיחה. לאור זאת, עלה צורך בבדיקה אמפירית כדי לגלות אילו מן ההשפעות

הללו חזקה יותר במציאות. ואכן, בשנים האחרונות נערכו בדיקות אמפיריות רבות של ההשערה כי אי שוויון במשק משפיע על התפקוד המאקרו כלכלי של המשק ובעיקר על

התוצר. הגורמים העיקריים שנבדקו במחקרים אמפיריים אלו היו התוצר בעבר, מצבההשכלה, הצריכה הציבורית, היציבות הפוליטית המצב הביטחוני ועוד.

צמיחה כלכלית ואי שוויון בישראל:

בולט לעין כי בישראל היו1950-2003כאשר בוחנים את תוואי הצמיחה בישראל בשנים -1973. בעוד שבשנים 1973שתי מגמות צמיחה עיקריות וכי השבר שביניהן אירע בשנת

ועד היום צמח המשק1973 לשנה, מאז 10% צמח המשק בשיער ממוצע של 1950 לשנה. במשך השנים הועלו הסברים אחרים לשינוי בשיעורי4%בשיעור נמוך בהרבה של כ-

הצמיחה של המשק, אך נראה כי אין הסבר אחד ויחיד המוסכם על הכול. ייתכן שההסבר הדביק המשק את הפיגור המקורי70הפשוט הבא הינו גם הנכון ביותר: עד תחילת שנות ה-

בהתפתחותו, ומשהגיע לרמת הפיתוח המתאימה לו, יחסית לעולם, נשאר בה והמשיךלצמוח בקצב דומה לקצב העולמי.

ניתן לראות כי מדד זה עולה1979כאשר בוחנים את התפתחות מדד ג'יני בישראל מ- בעקיבות מאז שנה זו. העלייה באי השוויון אינה ייחודית לישראל והיא נצפתה ברוב מדינות

. מה שייחודי לישראל הינו הרמה הגבוהה של האי שוויון לעומת70המערב מאז שנות ה-ארצות המערב. לעלייה באי השוויון במערב בכלל ובישראל בפרט ישנם מס' סיבות:

. התפתחות טכנולוגיית המידע והמחשבים. זו מעלה בעיקר את הכנסת בעלי ההשכלה1והיא חזקה במיוחד בישראל בשל ההיקף הגדול של ענף ההיי טק.

. תהליך הגלובליזציה- אלה מגדילים את הביקוש למוצרי תעשיות מתקדמות שבהן2 מתמקדות הארצות המערביות ומקטינים את הביקוש לתעשיות המסורתיות בשל תחרות

מצד ארצות מתפתחות שבהן השכר נמוך מאוד.

. שינוי מבנה ההוצאה הציבורית על חינוך. רוב ארצות המערב עוברות בעשרות השנים3 האחרונות תהליכי מעבר מן הערים לפרוורים. מעבר זה מאפשר התבדלות של המעמד

הבינוני. ההוצאה הציבורית לחינוך נעשית מקומית יותר וכללית פחות, וגדלים הפעריםבחינוך.

. היחלשות הדרגתית של האיגודים המקצועיים. תהליך זה גרם לעלייה בפערי השכר בין4קבוצות שונות של עובדים.

תופעות ייחודיות3נוסף על ההסברים הכללים הנ"ל לעלייה באי שוויון בעולם, יש בישראל :90שגרמו להגדלת האי שוויון בשנות ה-

גל עלייה בארצות חבר העמים הגדיל את היצע העבודה במגזרים שבהם השכר.1 נמוך וגרם לשחיקה נוספת שלו. למרות שההשכלה הממוצעת של העולים גבוהה

אלו סבלו מתופעה ידועה של שחיקת ההון האנושי שלהם בעת ההגירה. גדל מאוד גם מס' העובדים הזרים בישראל. אלו גרמו לירידת השכר90בשנות ה-.2

בענפים שבהם הם מועסקים ובענפים הקרובים להם, ולכן גם העובדים הזריםהשפיעו על הגדלת האי שוויון בישראל.

הקבוצות העניות בישראל, החרדים והערבים, הן גם בעלות שיעורי ילודה גבוהים.3 יחסית. עקב כך משקל הקבוצות האלו באוכלוסייה עולה והדבר מגדיל עוד יותר את

שיעור העוני ואת אי השוויון.

אי השוויון הכלכלי בישראל נמצא אם כן, בעלייה והוא מהגבוהים בעולם המערבי. אך אי שוויון זה נמוך במידה ניכרת כאשר מביאים בחשבון את השפעת המס ואת השפעת

תשלומי הרווחה, בשל הפרוגרסיביות הרבה שלהם. כלומר אף על פי שההכנסה הכלכלית בישראל מאוד לא שוויונית, הרי מערכת המס הפרוגרסיבית ומערכת

הקצבאות מאפשרות להפוך את ההכנסה הפנויה לשוויונית הרבה יותר, והדבר מקרבמאוד את ישראל לרוב מדינות המערב.

מסקנות ביחס לישראל:

מה ניתן ללמוד מן המחקרים הנ"ל ביחס לישראל המאופיינת בשיעורי צמיחה נמוכים , ברמה גבוהה של אי שוויון בהכנסה הכלכלית ומדיניות מס ותשלומי1973יחסית מאז

העברה המצמצמת במידה רבה אי שוויון זה? כדי לענות על שאלה זו יש להתמקד בנושא החינוך, שלו יש השפעה רבה על הן על הצמיחה הכלכלית והן על צמצום

הפערים בחברה. הנגישות המוגבלת לחינוך גורמת לכך שההכנסה הנמוכה נמשכת מדור לדור. לכאורה החינוך הציבורי אמור לפתור את בעיית הנגישות לחינוך, שכן הוא

ניתן חינם ובאופן שוויוני לכלל האוכלוסייה, אך מתברר כי אין הוא שוויוני כלל. לרוב איכותו גבוהה הרבה יותר בישובים אמידים ובשכונות עשירות לעומת ישובים חלשים ושכונות עוני. נראה כי הגדלת תקציב החינוך ויותר מכך הפיכת החינוך לשוויוני יותר

יכולות לתרום לצמצום אי השוויון ולהאצת הצמיחה כאחד.

מסקנה נוספת היא שיש להשתדל למנוע את הגדלת אי השוויון בהכנסה הפנויה כלומרלמנוע פגיעה בפרוגרסיביות המס וכן במערכת הרווחה הישראלית.

מסקנה אחרת קשורה לשתי האוכלוסיות העניות בישראל: הערבים והחרדים. העוני של האוכלוסיות הללו מגדיל את אי השוויון ומקטין את התוצר לנפש בישראל. שילובן של2 אוכלוסיות אלו בכלכלה המודרנית יתרום אם כן, גם לשוויון וגם לצמיחה כלכלית.2

המחלוקת העיקרית:

נשאלת השאלה מה צריכה להיות מדיניות הממשלה בארץ מפוחת ועשירה, שבה הקשר בין שוויון וצמיחה אינו ברור ויכול להיות אף חיובי? מה קורה כאשר שני היעדים

הללו צמיחה ושוויון, שוב אינם מסייעים זה לזה אלא מחליפים זה את זה בהשפעת התמריצים? שני נימוקים המסבירים מדוע גם במצב כזה מדיניות שוויונית יכולה להיות

רצויה הינם נימוק כלכלי ונימוק ערכי:

מדיניות החותרת לשוויון דרך מנגנוני מדיניות הרווחה המודרנית ממלאת תפקיד כלכלי חשוב של ביטוח, שהשוק הפרטי אינו מסוגל למלא. כלומר מדיניות רווחה מודרנית

פותרת בעיה כלכלית ידועה של "כשל שוק". מנגנוני הרווחה מספקים ביטוח חלקי כנגד הכנסה נמוכה, בין שמקורה במחלה, בזקנה או בהיעדר כושר השתכרות מסיבה אחרת.

השוק הפרטי אינו יכול לספק ביטוח כנגד הכנסה נמוכה בשל כשל ידוע הקרוי "סינון שלילי": כאשר אדם רוכש ביטוח כזה הוא כבר יודע אם הכנסתו תהיה נמוכה או גבוהה

לפיכך יש לצפות שאת הביטוח ירכשו אלו שיש סיכוי גדול שיהיו בעלי הכנסה נמוכה, עובדה שמייקרת את הביטוח ומוציאה אותו מהשיג ידם. ביטוח פרטי כנגד הכנסה נמוכה

יכול אם כן להתקיים ולכן לא במקרה יצרה המידה ביטוח כזה בשם ביטוח לאומי או ביטוח חברתי. כלומר ניתן לראות במדינת רווחה מודרנית מנגנון ביטוחי המגדיר שוויון

בחברה.

נימוק אחר, בעד המאמץ להגדלת שוויון במשק מפותח, גם אם הוא פוגע במידת מה בתוצר ובהכנסה המצרפיים, הוא שהציבור רוצה לחיות בחברה שוויונית יותר, וכי השוויון

הוא ערך חשוב בעיניו. אך ברוב הניתוחים הכלכליים אנו מניחים כי בני האדם הם אנוכיים, וכי שאיפתם היחידה להגדיל את התועלת שהם מפיקים מצריכתם שלהם. אך כאשר דנים בסוגיית המדיניות הכלכלית הרצויה, השאלה האם אנשים הם אנוכיים או

סולידריים הופכת להיות בעלת חשיבות רבה. אם ברצוננו לחיות בחברה שוויונית יותר, משמעות הדבר שאנו מוכנים לשלם על כך גם אם המחיר יהיה פגיעה בהכנסה

הממוצעת.

שוק המט"ח- שקל דע מאין באת ולאן אתה הולך- דוד קליין:

איך נקבע שער החליפין?

נקבע שער החליפין ע"י הממשלה. השיטה: שער החליפין1948-1988בין השנים נשאר קבוע עד שהממשלה מחליטה לשנות אותו. הוא נשאר קבוע ע"י התחייבות של

בנק ישראל לקנות ובעיקר למכור מט"ח הכל כמות, בכל שער נתון.

מה הסיבה שהממשלה שינתה מידי פעם את שער החליפין?

הסיבה נעוצה בגירעונות במאזן התשלומים אשר דלדלו את רזרבות המט"ח, המוחזקות 40 חודשי יבוא(. במשך 3ע"י בנק ישראל, מעבר ל"קו האדום" )רמת רזרבות השווה ל-

השנים הראשונות כל שינוי בשער החליפין היה בכיוון של היחלשות השקל כלומר פיחות. ( אך בתקופה זו החליטו1989-1998 שנים נוספות )בין השנים 10תופעה זו נמשכה כ-

בנק ישראל ומשרד האוצר להמיר את משטר שער החליפין היציב ברצועת ניוד אופקית והמרחק6% ושיפוע הגבול העליון יהיה 2%לשקל כאשר: שיפוע הגבול התחתון יהיה

: בנק ישראל בעביר1994. שינוי נוסף חשוב שכונס ב-40%בין הגבולות למעלה מ- לשוק את קביעת שער החליפין. עד לתאריך זה, למרות קיומה של רצועת ניוד, המשיך

לא1997בפועל בנק ישראל לקבוע את שער החליפין מידי יום, אך החל מאמצע שנת התערבו יותר בשוק המט"ח כלומר שער החליפין משנה זו ואילך נקבע באופן חופשי

ע"י כוחות השוק.

הכוחות הקובעים את שער החליפין:

במשך שנים ארוכות זה היה הגורםמצב החשבון השוטף במאזן התשלומים-. 1 הדומיננטי כיוון שלא היו תנועות הון משמעותיות אל המשק וממנו. היום הוא גורם משני

כיוון שהגירעון השוטף אינו גדול ואינו תנודתי במיוחד.

במסגרת זו כלולים אשראים מבנקים ופיקדונות מבנקים שלתנועות הון לטווח קצר-. 2 תושבי ישראל במט"ח ושל תושבי חוץ בשקלים. תנועות הון אלה אמורות להגיב לשינויים

בפערי הריבית.

מדובר בהשקעות הריאליות אשר זורמות למשק הישראליתנועות הון לטווח הארוך- . 3 בשנים האחרונות בעיקר בשל גיוס ההון של חברות ישראליות בשוק ההון בארה"ב, אך גם בהשקעות ישירות בשוק המניות בארץ ובהון לא סחיר של חברות ישראליות. המכנה

המשותף של תנועות הון אלו הוא שהן אינן תלויות בריבית לטווח קצר, אלא מונעותמשיקולי רווחיות לטווח ארוך.

הליברליזציה במטבע חוץ:

המציאות בה יש תנועות הון הינה חדשה במשק הישראלי. על מנת שתתקיים צריכים להתלוות אליה, או אפילו להקדים אותה מס' מהלכים נוספים. שלושה מהם חשובים

במיוחד:

. משמעת פיסקאלית המובילה באמינות להקטנת החוב הציבורי.1

. משמעת מוניטארית השומרת על יציבות מחירים.2

. שוקי כספים והון מקומיים המשוחררים ממעורבות הממשלה.3

ולכן80בשלושה תחומים אלו התקדמה המדינה מאוד במחצית השנייה של שנות ה-:90יכלה לחזור אל ליברליזציה במט"ח ולבצע אותה בהדרגה במהלך שנות ה-

* אפשרות לבנקים הישראלים חופש במתן אשראי לכל מטרה.

* מתן אפשרות למגזר העסקי להשקיע בחו"ל.

* מתן אפשרות שתושבי חוץ להשקיע בארץ.

* הסרת המגבלה על השקעות במט"ח של קרנות נאמנות.

* עבור משקי הבית- התרת פיקדונות במט"ח בארץ, ביטול הקצבת הנוסעים לחו"ל,אפשרות של השקעות פיננסיות והשקעות נדל"ן בחו"ל.

אחד מתוצרי הלוואי של הליברליזציה, היה פיתוח איטי של שוק האג"ח הממשלתי בחו"ל שנים ארוכות היה לממשלת ישראל שני מקורות חיצוניים: ממשלת ארה"ב ויהדות

ארה"ב. אך עם הליברליזציה החלה הממשלה לגייס אג"ח בשוקי ההון בעולם. כתוצאה מכך יש למשקיעים זרים דרך נוספת לבטא את אמונם במשטר הכלכלי השורר במשק

הישראלי.

שוק מטבע החוץ:

הליברליזציה והגמשת המשטר על שער החליפין אפשרה לשוק המט"ח להתפתח: כאשר קביעת השער הועברה לשוק,1995המחזורים היומיים עולים כל שנה מאז

המשתתפים כוללים לא רק בנקים מקומיים אלא גם מוסדות פיננסיים זרים, התנודות בשער החליפין מצומצמת יותר בהשוואה לשווקים גדולים יותר, המרווחים בד"כ נמוכים וכמו כן גם סערות אשר חולפות על השוק בשל אירועים חיצוניים )כגון אירוע התאומים בספטמבר בארה"ב( נותנות את רישומן לתקופה קצרה בלבד ולאחר מכן השוק חוזר

לתפקוד תקין.

סוגי מדיניות:

ההתפתחויות הנ"ל בתחום מטבע החוץ במשק הישראלי עוררו מס' סוגיות בניהולהמדיניות:

שישמש שער החליפין כעוגן90. הכלי העיקרי של המדיניות המוניטארית- עד שנות ה-1 של המדיניות המוניטארית. תפיסה זו טענה כי ייצוב שער החליפין יביא לייצוב

האינפלציה. תפיסה זו לא צלחה. הממשלה ובנק ישראל נענו ללחץ להמשיך במדיניות הפיחותים היזומים כדי לסייע לייצוא והאינפלציה לא פחתה. נוסף על כך החל בנק

ישראל בתהליך הסרת הפיקוח על המט"ח, ובמסגרת זה היה עליו להגמיש את משטר שער החליפין. היכולת לסמוך אם כן על שער החליפין הלכה ופחתה, והיה על הבנק למצוא מכשיר אחר שיוכל להחליף אותו לצורך השגת יציבות מחירים. הריבית לטווח

קצר נבחרה כמכשיר להשגת המטרה ריסון האינפלציה.

. מעורבות בשוק המט"ח כמכשיר מדיניות- בנקים מרכזיים מתערבים מידי פעם בשוק2 המט"ח, אם כי ברור שאין להם יכולת לנווט את שער החליפין מול כוחות השוק. כאשר

יבוטלו רצועות הניוד יוכל בנק ישראל לשקול להתערב בשוק מטבע החוץ, לא באופןקבוע אלא לפי הצורך במטרה לתמוך ביציבותו של שוק זה.

. המירות מלאה של השקל- יש לסיים את תהליך הליברליזציה במט"ח ולבטל את3 ההגבלה על משקיעים מוסדיים לטווח ארוך בהשקעותיהם במט"ח ובחו"ל. ביטול

הגבלה זו תהפוך את השקל לבר המרה מכל הבחינות.

. מיסוי הכנסות מנכסים פיננסיים- יש להשוות את כללי המס על הכנסות מנכסים4 פיננסיים בשקלים ובמט"ח, בידי יחידים וקרנות נאמנות בארץ ובחו"ל. השוואת שיעורי

המס, שתהיה נייטרלית מבחינת הכנסות המדינה תשחרר אותנו מהעיוותים הקיימיםהיום ותתרום לפיתוח השווקים הפיננסיים, כמקובל במדינות מפותחות.

חסרונות של משטר שער חליפין קבוע- ליאורה מרידור:

השאלה הנשאלת במאמר זה היא האם כדאי לשלב את המשק הישראלי בגוש המטבע של האירו. יש לראות בהקשר של השאלה מהו משטר שער החליפין הרצוי לישראל,

שכן השתלבות במטבע של אירו היא גרסה מסוימת של שער חליפין קבוע. המשק הישראלי נמצא היום המשטר של שער חליפין של רצועת ניוד כלומר ניוד בגבולות של רצועה מוגדרת מראש. בעבר היה למשטר זה יתרון, שכן הרצועה יכלה לשלב יתרונות רבים כגון: שמירה על רמה מסוימת של קביעות בשער החליפין ובעקבות זאת שמירה

על יציבות מסוימת בשער בתוך המשק אך גם אפשרה במקביל רמה מסוימת של עצמאות למדיניות המוניטארית. אולם היום רצועת ניוד זו אינה מתפקדת באופן שיכוללהשיג את היתרונות הנ"ל כיוון שהיא כל כך רחבה שמימד הקביעות של השער נעלם.

אם כן נשאלת השאלה האם עדיף שער חליפין נייד או קבוע? בהקשר זה הקביעות הינה מול מטבע האירו משום שזהו מטבע אליו מצטרפות בהדרגה יותר ויותר מדינות וישראל נמצאת גיאוגרפית קרובה לאירופה. אך למעשה המשק הישראלי יותר מוטה לדולר מאשר למטבעות אירופיים, הן בגלל מבנה המסחר שבו יש דומיננטיות למטבע הדולרי והן בגלל תנועות ההון והביקוש של הציבור למטבע זר. לכן אם היינו בוחרים

במשטר של שער חליפין קבוע, אז הקביעות יחסית לדולר הייתה הרבה יותר מתאימהלמשק הישראלי.

בבחירה בין משטרי שער חליפין קבוע מול נייד, מקובל בספרות המקצועית לבחון המטרות אלא רק שתיים מהן:3משולש אפשרויות, כאשר אי אפשר להשיג את כל

. תנועות הון פתוחות- אלמנט המשפר מאוד את מצבו של המשק ומאפשר לו לצמוח1ולהתקרב למימוש פוטנציאל הצמיחה שלו.

. יציבות בשער החליפין- תורמת לצד הריאלי של המשק.2

. מדיניות מוניטארית עצמאית- שלה חשיבות בהשגת יעדים מאקרו כלכליים.3

לאור האמור לעיל ניתן לומר כי לא ניתן לשמור על שער חליפין קבוע וזאת למרות שבעבר נחשבו יתרונות של שער חליפין קבוע דומיננטיים. תנועות ההון הפתוחות של

המשק על רקע הגלובליזציה מאפשרות לבצע בקלות מתקפות רבות עוצמה על שערחליפין קבוע ולא ניתן להגן עליו ולכן יש לבחור בשער חליפין נייד.

יש לציין כי קיים רק מקרה אחד בו ניתן לבחור בשער חליפין קבוע )היצמדות לדולר או לאירו( וזה כאשר בעל המטבע אליו נצמדים מוכן לתת לנו קו הגנה בלתי מוגבל

למתקפות העלולות להיות על שער חליפין קבוע. אך מכיוון שארה"ב והגוש האירופי לאיסכימו לתת קו הגנה כזה על הממשלה להישאר בשער חליפין נייד.

יעדים או צעדים? תפקידם של יעדי הגרעון וההוצאה במאמציהקונסולידציה הפיסקאלית של ישראל- עדי ברנדר

רקע:

10%, אחרי יותר מעשור בו עלו גירעונות המגזר הציבורי בממוצע על 1983-1985בין תוצר, עברו על ישראל משברים כלכליים ופיסקאליים חמורים. משברים אלו השתקפו

, גירעון הולך וגדל1983במה שהיה למעשה פשיטת רגל של המערכת הבנקאית בסוף בחשבון השוטף במאזן התשלומים, הצטברות חוב ציבורי שהגיע לשיא של יותר מ-

ועלייה מואצת של המחירים לרמה של היפר אינפלציה. לנוכח1985 תוצר ב-250% הכישלונות החוזרים של תיקוני מדיניות הובילו המשברים לבנה כי יש צורך בתוכנית ייצוב

הכריזה הממשלה1985מקיפה, המבוססת בעיקר על קונסולידציה פיסקאלית.ביוני על תוכנית כזו שלה הייתה השפעה מתמשכת על המאזן הפיסקאלי ועל יחס החוב הציבורי לתוצר והיא הפחיתה את משקל ההוצאה הציבורית בתוצר ותרמה תרומה

מכרעת לבלימת האינפלציה. תוכנית זו ציינה את סופה של הדומיננטיות הפיסקאליתבישראל, והיא לוותה באיסור על הממשלה ללוות כספים מבנק ישראל.

אף שהשינוי במדיניות הפיסקאלית היה דרמטי, הגירעון התייצב בעקבות המהלך ברמה שלא הספיקה כדי להוריד את יחס החוב הציבורי לתוצר לרמות המקובלות במדינות

המפותחות, אפילו בטווח הארוך. רמות גבוהות יחסית אלו של גירעון וחוב השאירו את המשק הישראלי חשוף למשברים פיננסיים במקרים של זעזועים כלכליים חיצוניים

שליליים או הידרדרות במצב הביטחוני. סיכון זה לצד האינפלציה שהתמידה בשיעורגבוה הצביע על צורך בצמצום נוסף של הגירעון.

- לנוכח90לצד הצורך בקונסולידציה פיסקאלית נוספת, ניצבה ישראל בתחילת שנות ה האתגר של קליטת גל מסיבי של עלייה מבריה"מ לשעבר. חייב תהליך הקליטה

משאבים ציבוריים ניכרים בטווח הקצר כדי לשלם עבור הוצאות המחיה והדיור שלהעולים.

- לפני אתגרים סותרים:90משום כך ניצבה המדיניות הפיסקאלית בתחילת שנות ה מצד אחד –קליטת העולים בדרך שתאפשר להם להפוך למשתתפים יעילים בשוק

העבודה מהר ככל האפשר, מצד שני – שכנוע השווקים שהממשלה מחויבת לקונסולידציה פיסקאלית ולצמצום הגירעון הציבורי בטווח הבינוני. לבסוף החליטה

במסגרת דיוני התקציב של1991הממשלה לפנות לדרך של אימוץ כלל פיסקאלי: בסוף – הונהג יעד גירעון רב-שנתי. היעד נועד להבהיר כי אף שהגירעונות בטווח1992

הקרוב יהיו גבוהים בשל הצרכים הדוחקים של הקליטה, הממשלה מחויבת להגיעלתקציב מאוזן בתוך ארבע שנים.

והשנים שלאחר הייצוב: 1985 תוכנית הייצוב של

בעקבות מלחמת יום הכיפורים התדרדר מאוד מצבה הפיסקאלי של ישראל: גירעונות אחוזי תוצר , ובהסתמך על10המגזר הציבורי ירדו רק לעתים נדירות מתחת לרמת

לשנה – משמעות גודל4%קצב הגידול הממוצע של התוצר במהלך עשור זה – בערך מה שברור0%30גירעון זה היא שהיחס בין החוב לתוצר בטווח הארוך יתייצב על כ-

שאיננה יכולה לשמש בסיס למדיניות בת-קיימא. ככל שיחס החוב התקרב לרמות אלו , וככל שנכשלו מאמצים חוזרים לשנות באופן מתון את הגירעון ואת המצרפים1983ב-

הפיננסיים, החלו להתרחש משברים פיננסיים וכלכליים בקצב מואץ, וקובעי המדיניותלא יכלו עוד להימנע מהתיקונים הדרושים.

החליטה ממשלת האחדות הלאומית על תכנית ייצוב שכללה קונסולידציה1985ביוני פיסקאלית אגרסיבית. התכנית כללה צעדים זמניים, שהיו אמורים להתמודד עם

המשבר המיידי. רכיב מרכזי של התכנית היה האיסור החוקי על הממשלה ללוות מבנקישראל. כך נכפה על הממשלה לממן את הגירעונות שלה באמצעות מלוות מהציבור.

האמצעים הפיסקאליים המרכזיים שאומצו בתכנית בטווח הקצר היו השעיה של הסדר תוספת היוקר לשנה אחת – צעד שהביא לידי קיצוץ זמני ניכר בשכר הראלי עקב שיעור האינפלציה הגבוה מאוד וכן קיצוץ ראשוני בסובסידיות למוצרים ופיחות של השקל ב-

. בצד ההכנסות, הועלו זמנית שיעורי המס על העצמאים, ומסי הארנונה הותאמו42% בדרך שהביאה לגידול זמני ניכר בהכנסות הרשויות המקומיות. כמו כן מענק מיוחד של

מיליארדי דולרים הועברו ממשלת ארה"ב לישראל. מענק זה סייע להפחית את1.5נטל החוב ולשפר את האמון בשוק מטבע החוץ.

על מנת שהתוכנית תהיה אמינה, היה צורך שתיתפס כבעלת השפעה ארוכת טווח על תקציבי המגזר הציבורי. משום כך כללה גם אמצעים לטווח הבינוני והארוך שנועדו

לשמור על רמות הגירעון הנמוכות יותר בעת שההשפעות קצרות הטווח יגיעו לקצן. היובתכנית שלושה צעדי מפתח בעלי השפעה מתמשכת:

. קיצוץ של ממש בהוצאות הביטחון.1

. קיצוץ באשראי המסובסד למגזר העסקי.2

. ירידה חדה בסובסידיות למוצרים.3

ההרכב והמבנה של התוכנית התאימו מאוד לאלו המאפיינים קונסולידציות בנות קיימא. הירידה בחלקה של ההוצאה הציבורית בתוצר חרגה אל מעבר לירידה בגירעון: שיעורי

המס פחתו, בייחוד על רווחים ושכר עבודה, ונטל המס ירד. יתר על כן משקל ההשקעה הציבורית בתוצר לא צומצם למרות הירידה החדה בהוצאה הכוללת. השיפור במשק

ניצבה90בהשוואה לעשות שלפני הייצוב היה דרמטי. למרות זאת בתחילת שנות ה-ישראל בנקודה שבה נדרשה קונסולידציה נוספת.

: 1990-1994 קליטת גל העלייה ההמונית והנהגת תקרות גירעון רב שנתיות:

ניצבה ישראל מול1989 שנות ההתייצבות והיציאה מהמיתון העמוק של 5בעקבות : קליטתו של גל עלייה מאסיבי. מאחר מדיניות הקליטה90אתגר חדש בתחילת שנות ה-

של ישראל היה לדאוג לצרכים הבסיסיים של כל עולה, היו הוצאות תקציביות ניכרות עלויות אלו הגיעו לשיא והן הגדילו את הגירעון1992 ו-1991לצורך הקליטה. בשנים

תוצר, הרבה מעל המסלול שתכננה הממשלה.5%המגזר הציבורי לשיעור של

למרות הלחצים הפיסקאליים הזמניים בשל עלויות הקליטה נשארו המגמות . הממשלה החלה ליהנות מהשפעות1991-1992הפיסקאליות היסודיות חיוביות בשנים

הייצוב באמצעות תשלומי ריבית מופחתים שישקפו את הירידה ביחס החוב לתוצר ואת שיעורי הריבית הנמוכים יותר. בצד ההכנסות אימצה הממשלה תוכנית לטווח הבינוני

שנועדה לצמצם באופן מתון את שיעור מס החברות ולקצץ המיסים על היבוא.

לנוכח האתגר המשולב של התמקדות בקונסולידציה הפיסקאלית ונשיאה בעלויות ,1992 לאמץ, החל בתקציב 1991הזמניות של הקליטה החליטה הממשלה בסוף

תקרת גירעון רב-שנתית יורדת. מסגרת רב-שנתית זו נועדה לשקף את מחויבות הממשלה לסגירת הגירעון עם הפחתת עלויות הקליטה. בהתאם לכך קבעה התוכנית

ועד תקציב מאוזן ב-1995 תוצר ב-6.2%מסלול גירעון הולך ופוחת בטווח הבינוני, מ-1995.

תאמו בקווים כלליים את האסטרטגיה לטווח הביניים1992-1994הביצועים בין , אך לעומתם חיי האסטרטגיה עצמם היו קצרים. ממשלת רבין1991שהוצגה ב-

. כאשר הגיע זמן1993 נאלצה לאמץ את היעד הישן ל-1992שהחלה את כהונתה ב- החליטה הממשלה לנטוש את מסלול צמצום הגירעון לטווח1994הכנת תקציב

לתקציב מאוזן. תחת1995הביניים ששירשה מהממשלה הקודמת, ולנטוש את יעד זאת אימצה הממשלה יעד רב שנתי של הפחתת הגירעון בכל שנה לעומת קודמתה.

תיקון יעד הגירעון כלפי מעלה סימן את הכשל הראשון של יעדי הגירעון לטווח הבינוני בישראל. התרומה העיקרית של יעדים רב-שנתיים הנקבעים לפי חוק היא האמינות שהם מספקים וההבטחה שהם מעניקים לשווקים ולאזרחים בכל הקשור במסלול העתידי של המדיניות. תפקידה של החקיקה בהקשר זה חשוב במיוחד במעבר בין

ממשלות: חוקים אמורים להיות מחייבים יותר מהחלטותיהן של ממשלות קודמות. אולם ממשלת רבין פשוט שינתה את היעד כאשר נעשה לא נוח. בנוסף, ממשלת רבין החלה

בסדרה של רפורמות שהאיצה את הגידול בהוצאה הציבורית: בכמה תחומים בטווח הבינוני ובתחומים אחרים באופן קבוע. רפורמות אלו כללו, בין השאר סדרה של הסכמי

שכר נדיבים במגזר הציבורי, שינויים במנגנוני הקידום וקביעת שכר במגזר הציבורי,תשלומי העברה גדולים יותר וקריטריונים ליברליים יותר לתשלומי העברה.

: 1995-2003 עידן היעדים הפיסקאליים המשתנים:

בהתאם ליעד החדש לטווח הביניים של הפחתת הגירעון בכל שנה לעומת התקציב תוצר. יעד2.75% על רמה של 1995הקודם, הממשלה קבעה את יעד הגירעון לשנת

. אף על פי כן,1995זה היה הרבה מעל ליעד של תקציב מאוזן שנקבע במקור לשנת היה גדול מיעד זה.1995הגירעון בפעול בשנת

1996הממשלה החדשה בראשותו של נתניהו החלה בכהונתה במחצית השנייה של ושינתה את הגדרת היעד – מגירעון מקומי של הממשלה לגירעון כולל. כמו כן קבעה

. היעד החדש הציב לפני2001יעדים חדשים לגירעון הולך ויורד בטווח הבינוני, עד הממשלה את המשימה המיידית של צמצום הגירעון. כדי להשיג יעד זה יישמה הממשלה

חבילה של צעדי מיסוי וכן צמצמה את תשלומי ההעברה והשקעה בתשתיות. טכנית,

הצליחה הממשלה לשמור על גירעון נמוך מהתקרה הרשמית, אולם הצלחה זו נבעהרק מהכנסות בלתי צפויות שמקורן בנהלים חשבונאיים חדשים.

- והעלתה שוב את יעד1999ממשלה חדשה, בראשותו של ברק, החלה את כהונתה ב אחוזי תוצר, והמסלול לשנים2.5 נקבעה ברמה של 2000הגירעון: התקרה לשנת

2000הבאות הועלה בהתאם. עם זאת, עם העלייה החדה בפעילות הכלכלית במהלך גדלו ההכנסות גידול דרמטי, והשנה הסתיימה בגירעון נמוך הרבה יותר מהצפוי.

הממשלה החדשה, בראשות שרון, הלכה בדרכי קודמותיה והעלתה את תקרת הגירעון - חרג הגירעון2001 ואף את תוואי תקרת הגירעון לשנים הבאות. ב 2002לשנת

תוצר וחבילת צעדים3%, למרות גידול שני ביעד הגירעון לכדי 2002מהיעד. בשנת מקיפה לצמצום הגירעון שהונהגה באמצע השנה, חרג הגירעון אפילו מהתקרה

. 2003המתוקנת. משום כל העלתה הממשלה שוב את תקרת הגירעון לשנת

- כפי2003 ו 1994התמונה הטכנית של התנהלות התקציב יעדי הגירעון בין השנים שהוצגה לעיל מראה בעליל שיעדים אלו לא תרמו רבות לאמינות ועקביות המדיניות

הפיסקאלית במהלך תקופה זו. למרות החקיקה הרב-שנתית העלתה כל ממשלה חדשה את יעדי הגירעון, ובמרבית השנים הוחטא היעד בין כה וכה. אם כן נראה שיעדי

הגירעון לא היו מכשיר יעיל להתגבר על בעיית חוסר העקיבות על פני הזמן- לא במהלךתקופת הכהונה של הממשלות ובוודאי שלא בין הממשלות.

ותוצאותיה: 2003 תוכנית הייצוב של

הקים ראש הממשלה שרון ממשלה חדשה בה כיהן בנימין2003לאחר בחירות ינואר נתניהו כשר האוצר. הממשלה החדשה נאלצה להתמודד מיד עם משבר פיננסי הולך

ומתגבר. על רקע שנתיים רצופות של צמיחה שלילית, איומים ביטחוניים שמקורם במלחמת המפרץ השנייה שעמדה לפרוץ ומתקפות טרור פלסטיניות וכן צמיחה עולמית

אטית, הלך והתדרדר מצבה הפיסקאלי של ישראל על אף אימוצם של הצעדים.2002המרסנים באמצע

המשימה של שכנוע השווקים כי הממשלה מחויבת לתיקון פיסקאלי הייתה קשה במיוחד לנוכח הביצועים הפיסקאליים העגומים של העשור הקודם ועליית הגירעון זמן קצר כל

. הבעיה הראשונה נבעה מחוסר הסבירות שעוד2002כך אחרי חבילת הצעדים של תכנית המבטיחה לצמצם את הגירעון בזמן כלשהו בעתיד תזכה מחדש באמון השוק.

הבעיה השנייה הייתה הסבירות הנמוכה שעוד חבילה המבוססת על אמצעים לטווח הקצר בלבד, בלי להתמודד עם הגורמים המבניים שהמשיכו לדחוף כל הזמן את

ההוצאה הציבורית כלפי מעלה, תוכל לשכנע את הציבור שמדובר במהלך בר-קיימא. המשבר קרא לתכנית שתקטין את הגירעון מיידית אך גם תכלול אמצעים המסוגלים

לייצב את המצב הפיסקאלי בטווח הבינוני והארוך.

הציגה הממשלה תכנית התאמה פיסקאלית מקיפה שהתמקדה כמעט אך2003במרס ורק בצד ההוצאה. התכנית כללה קיצוצים מיידיים במגוון רחב של פריטי הוצאה וכן

הנהגה הדרגתית של אמצעים לצמצום ההוצאות בטווח הארוך יותר. אמצעים אלו כללו בעיקר קיצוצים בתקציבי הפעולות של משרדי הממשלה, בתשלומי ההעברה וקיצוץ חד

בסובסידיות לדיור.

כדי להתמודד עם מימד זה כללה גם התוכנית מגוון רחב של אמצעים מבניים שתוכננו לשנות את שיעור הגידול בהוצאות בטווח הבינוני והארוך כגון: הקפאה נומינלית של

קצבאות הביטוח הלאומי, קיצוץ הדרגתי של קצבאות הילדים, קיצוץ בפנסיות

התקציביות של עובדים במגזר הציבורי, שינוי בנוהלי קידום ונהלי העלאת שכר במגזרהממשלתי, העלאת גיל הפרישה וכן תוכנית לפיטורים הדרגתיים של אנשי צבא.

כדי להשיג ירידה מהירה יותר בגירעון אימצה הממשלה חבילה שנייה של קיצוצים תקציביים. אמצעים אלו היו אף הם בעיקר בצד ההוצאות וכללו קיצוצים ספציפיים

בתקציבי משרדי הממשלה.

נוסף על הקיצוצים בתקציב הנהיגה הממשלה נהלים חמורים לאישור הוצאות ושינויים בהקצאות התקציביות מצה משרדי הממשלה. ההשפעה של אמצעי בקרה אלו נעשתה

מוחשית במיוחד עקב הצורך לשנות את הרכב תקציבי משרדי הממשלה.

השתנו ביחס לאלה במהלך2003הביצועים הפיסקאליים מאז הפעלת התוכנית ב- תוצר בשנת6%העשור הקודם. גירעונה של הממשלה הצטמצם מרמה שפויה של

. כל הירידה בגירעון נבעה מירידת חלקן של הוצאות2006 תוצר בשנת 0.9% ל-2003הממשלה בתוצר.

החלה לכהן ממשלה בראשות אהוד אולמרט. ממשלה זו העלתה את2006במאי החליטה הממשלה2006שיעור הגידול השנתי המוצר בהוצאות, ומאוחר יותר ב-

, כדי לממן הוצאות חד פעמיות הקשורות למלחמת2007להעלות שוב את התקרה של לבנון השנייה.

: 1985-2006 ניתוח משולב

התפתחות המצרפים הפיסקאליים העיקריים של ישראל השתנה מאוד במהלך ארבעת התקופות שהוזכרו לעיל. שאלת המפתח היא כיצד התקדמה הממשלה בכל אחת מתקופות המשנה הללו לקראת קונסולידציה פיסקאלית. הממצא לעיל שהיעדים

הרשמיים הוחמצו שוב ושוב אינו מצביע בהכרח על חוסר תועלת ביעדים. אפשר לטעון שהם שימשו מגבלה שסייעה להתקדמות. כדי שאפשר יהיה לשקף את האפקטיביות של היעדים, צריך גם לבחון את ההתפתחות של המצרפים הפיסקאליים עצמם ביחס ליעדי

המדינות הרחבים כפי שקבעה אותן הממשלה שוב ושוב:

. צמצום הגירעון.1

. קיצוץ משקל ההוצאה הציבורית בתוצר.2

. הפחתת היחס החוב לתוצר.3

אם משווים את נקודות הקצה של תקופה זו, רואים שגירעון המגזר הציבורי פחת תוצר.10%בשיעור של

תוואי הגירעון משתקף גם בהתפתחות של יחס החוב לתוצר במשך התקופה. הירידה 90 בתחילת שנות ה-4% לרמה של קצת יותר מ-1985בגירעון לפי תוכנית הייצוב של

והעובדה שהגירעון התייצב סביב רמה זו רמזו על התייצבות של יחס החוב בסביבות100%.

הכוח המניע של שינויים אלו בגודל הגירעון היה חלק ההוצאה הציבורית בתוצר, בעודשהיחס בין המיסוי לתוצר נותר יציב במשך מרבית התקופה, אחרי ירידתו בסוף שנות ה-

ההוצאה הציבורית ירדה. למרות הצהרותיהן של ממשלות עוקבות בעניין הצורך80 הצליחה לצמצם שוב2003לצמצם את ההוצאה הציבורית, רק תכנית הייצוב של שנת

את חלקה של הממשלה בתוצר.

ניתוח המצרפים הפיסקאליים מעיד שהתקדמות של ממש לעבר קונסולידציה , אך2003- , ושוב – בתחילת 90 ותחילת שנות ה 1985פיסקאלית הושגה בין השנים

- היו הביצועים עגומים. 2003 ו 1992בין השנים

עולה בבירור2003גם השינוי בדינאמיקה של ההוצאות בעקבות תכנית הייצוב של שנת ירדה רמת ההוצאה הציבורית ללא ריבית במונחים ריאליים בהשפעת הצעדים –2005

- היה השינוי2003 , ב 1985 בניגוד לתכנית של 2003שיושמו ב-2003בשנים בדינאמיקה של ההוצאות בעל בסיס רחב יותר, כפי שהשתקף בהקפאה כמעט

מוחלטת של הצריכה הציבורית הריאלית )שוב בעזרת הירידה בהוצאות הביטחון )וירידהבתשלומי ההעברה.

מבט מאקרו על המשק ועל החברה הישראלית- דן בן דוד:

. מדיניות ציבורית וצמיחה כלכלית:1

הזכיר לא מעט את השפל2008המשבר שפקד את הכלכלה העולמית במהלך שנת .1929הגדול שהיה בשנת

אחד מלקחי המדיניות הגדולים מהשפל הגדול היה בתחום המסחר הבינלאומי. מדינות שראו גידול ניכר ומהיר בשיעורי האבטלה נקטו במדיניות של סגירת גבולו ליבוא, בכוונה להגן על עובדיהן – ובפועל העצימו את הפגיעה במדינות האחרות. נוצרו מלחמות סחר,

אשר צמצמו באופן ניכר את הסחר העולמי ורק הרעו מצב שכבר היה חמור ממילא. . לעומתו,30% השנים הראשונית לשפל הגדול ירד היקף הסחר העולמי ב-3במהלך

המשקים המערביים פועלים ביחד כדי למזער את נזקי המשבר – עם2008במשבר ב-שיתופי פעולה בין ממשלות והתייעצויות בין בנקים מרכזיים.

ההשלכות של ירידה חדה ביצוא של מדינה קטנה כגון ישראל חמורות בדרך-כלל במידה ניכרת לעומת ההשלכות של ירידה דומה ביצוא של מדינה גדולה, היות שמדינה קטנה

זקוקה הרבה יותר לפתיחות לעולם, כדי ליהנות מיתרונות לגודל שקיימים במדינותגדולות.

בסופו של דבר, ייצאו המשקים המובילים בעולם ובישראל מהמשבר החמור ויחזרו למסלול הצמיחה שאפיין אותם שנים רבות, לתוואי צמיחה בת-קימא של כל אחד מהם. אחת מהעובדות המאפיינות צמיחה בת-קימא במרבית המדינות היא היציבות הרבה של

קצב צמיחה שנתי לאורך זמן.

השאלה היא מה קובע צמיחה בת קיימא- למשל האם זה מזל כגון הימצאותם של משאבי טבע בתוך גבולות המדינה או שמא המדיניות? התשובה לכך הינה שמדיניות

המשקפת עדיפויות לאומיות גוברת על מזל ומשאבי טבע בקביעת רמת החיים במדינהובקביעת קצב צמיחתה.

לא מדובר רק בהבדלים בין מדינות ובין תרבויות. אימוץ מדיניות, המשקפת שינויים משמעותיים בעדיפויות לאומיות, יכול לאפשר למדינה לעבור ממסלול ארוך טווח אחד

למסלול ארוך טווח אחר.

שינויים מהותיים במדיניות עשויים לגרום לא רק להבדלים גדולים בין מדינות, אלא לייצר שינויים משמעותיים במסלולי צמיחה שהינם לכאורה קבועים לאורך עשורים שלמים ברציפות. לאור ההשפעה של מדיניות על רמות חיים ועל קצב הצמיחה, איך נראה

המסלול הישראלי בראייה בינלאומית ובמבט ארוך טווח עוד יותר?

. צמיחה כלכלית בישראל:2

תושבים. עם פתיחת805,600 חיו במדינת ישראל עם הקמתה 1948- במאי 14ב שערי המדינה, נוצר מצב כלכלי כה קשה, "תקופת הצנע", שהיה צורך להנהיג קיצוב

במצרכים בסיסיים.

הפנתה המדינה משאבים רבים – מהמעט שעמדו לרשותה –לבניית למרות זאת, תשתיות פיזיות ואנושיות. לא רק כבישים ויישובים נבנו בארץ אלא גם אוניברסיטאות. בתום שניים וחצי עשורים בלבד, היו בישראל שבע אוניברסיטאות מחקר, שבתחומים

מסוימים כבר הגיעו אל מעטפת הידע האנושית. העדיפויות הלאומיות של מדינת ישראל- השנים הראשונות לקיומה באו לידי ביטוי בקצב צמיחה כלכלית יוצא דופן.25ב

, עלתה רמת החיים בישראל יותר מכל שאר המדינות1972ובעקבות זאת עד שנת שהיו דומות לה בתחילת התקופה.

- חלה תפנית משמעותית בתהליך הצמיחה של ישראל. עד אז, המדינה הלכה1973ב וסגרה במהירות את הפערים בינה לבין המדינות המובילות במערב. מאז, חל שינוי.

- הינו שטוח הרבה יותר, מה שמשקף קצב צמיחה שנתי איטי.1973מסלול הצמיחה מ מדובר במעבר למסלול צמיחה יציב למדי ששרד מלחמות, אינפלציה תלת-ספרתית וגל עלייה, שהגדיל את אוכלוסיית המדינה בחמישית בפחות מעשור. כל אלה גרמו לתנודות

סביב המגמה, אך לא שינו את התוואי.

, רמת החיים בישראל אמנם עולה, אך במונחים יחסיים היא נסוגה בעקביות1973מאז לעומת רמות החיים של המדינות המובילות בעולם. יש לכך השלכות שליליות הולכות

וגוברות, לא רק על הסיכויים שאזרחים ממדינות אלה יחליטו לעלות לישראל, אלא גםעל הסיכויים שאזרחים ישראלים במקצועות מבוקשים יחליטו לעזוב.

. האירוניה:3

למעשה, תמונת הנסיגה היחסית של ישראל לעומת המדינות המובילות, מאז שנות ה - , אף חריפה עוד יותר כאשר מחדדים את המבט. המפתח העיקרי לצמיחה70

בת-קיימא בתוצר לנפש הוא הפריון. מדד אחד מקובל לפריון הוא התוצר לשעת עד אמצע שנות ה-G7עבודה, או "פריון עבודה". ישראל הלכה והתקרבה למדינות ה-

התרחק בהתמדה בהשוואה לפריון העבודה בישראל ובשנתG7. פריון העבודה ב-70 . כלומר, באותה שנה ייצר העובד האמריקאי בשעה32% היה גבוה ממנו ה-2008 יותר מהעובד הישראלי.49%

הממצאים הישראלים הבעייתיים בפריון העבודה נמצאים בסתירה לממצא אחר –היתרון הישראלי בהמצאות ובחדשנות. ישראל משקיעה הרבה מאוד במחקר ופיתוח.בזמן

אחוזים מהתוצר שלהן במו"פ אזרחי, ישראל2.1 משקיעות בממוצע OECDשמדינות ה- אחוזים.4.5משקיעה

, שרמת חייהן וכן הפריון שלהן הולכים ומתרחקים מהרמותG7בהשוואה מול מדינות ה- נשארG7המקובלות בישראל, ניתן לראות שאחוז התוצר המופנה למו"פ אזרחי ה-

. בישראל לעומת זאת, ההשקעה כאחוז מהתוצר הייתה גבוהה1990יחסית קבוע מאז .G7 הגיעה ליותר מכפליים מההשקעה של ה-2005 וב1990 בG7בשני שלישי לעומת ה-

ההשקעות במו"פ משקפות שינויים דרמטיים שחלו במבנה המשק הישראלי מאז קום , היווה היצוא החקלאי קרוב למחצית מכלל היצוא של ישראל. מאז1950המדינה. ב-

בלבד. זוהי התפתחות2% אך חלקו מסך היצוא עומד על 9גדל היצוא החקלאי פי טבעית של תהליך הצמיחה בכל מדינה. משקים עניים מתמקדים יותר בתחום החקלאי.

ככל שהם צומחים הם עוברים לתעשיות יותר קלות כגון טקסטיל ולאחר מכן הםעוברים לתעשיות כבדות יותר, לשירותים ולייצור מתוחכם.

מצד אחד ישראל משקיעה הרבה מאוד במחקר ופיתוח ומוכיחה, שבתחומים מסוימים היצירתיות והחדשנות שלה עולות על אלו של המשקים המובילים והעשירים במערב.

מצד שני, הפריון והצמיחה הכלכלית במדינה הינם בנסיגה במונחים יחסיים. מה המקור לסתירה יוצאת הדופן הזו? כאן טמון אחד מהיסודות העיקריים של תהליך הצמיחה. כדי

שרמת החיים תעלה – קרי, כדי שהכנסתו של עובד תגדל – הכמות המיוצרת על-ידוחייבת לגדול אף היא. זה יקרה רק כאשר התשתיות הפיזיות והאנושיות מאפשרות זאת.

השאלה היא, אם כן, איך נראה ההיצע של כוח האדם, שהחברה הישראלית מעמידהמול הביקושים של המשק הישראלי?

אינה עומדת בביקושים נתוני אי-השוויון והעוני מצביעים על כך שהחברה הישראלית בישראל, האוכלוסייה הלא-מיומנתלכוח אדם מיומן ומשכיל של משק מודרני.

והלא-משכילה גדולה מאוד והיא ממשיכה לגדול – בקצב מהיר יותר משאר הקבוצות באוכלוסייה. ואם אין בכך די, המדינה מייבאת עוד מאות אלפי עובדים זרים לא מיומנים

מחו"ל, מה שתורם להגדלת ההיצע של הלא-מיומנים במקום לפעול להקטינו.

. אי שוויון ועוני:4

השיח הציבורי מתמקד באי-שוויון ובעוני בהכנסות נטו – כלומר, אחרי שהובאו בחשבון תשלומי ההעברה והמסים. שיח זה חשוב למדי, אך הוא מפספס את עיקר הבעיה,

תמונת אי-השוויון והעוני האמיתית הנגזרת מהיכולות בפועל של החברה הישראלית. תמונה זו באה לידי ביטוי באי-שוויון ובעוני לפי הכנסות ברוטו, לפני שנפרסת רשת

הביטחון של תשלומי העברה ומסים. אין ויכוח לגבי חיוניותה של רשת הביטחון החברתית, וחלק לא מבוטל מספר זה מתמקד בה, אך היא נפרסת כדי למנוע את מלוא חומרת המצב שהיה נוצר כתוצאה מהיעדר טיפול שורש בבעיות העיקריות –

בעיות שגורמות לשיעורי אי- השוויון והעוני הגבוהים בהכנסות ברוטו.

: אחוז המשפחות שהיו חיות מתחת לקו העוני, אלמלא70 בסוף שנות ה-תמונת העוני מערכות הרווחה והמסים, היה קצת יותר מרבע. בשנים האחרונות, כשליש מהמשפחות

בארץ נמצאות מתחת לקו העוני לפי הכנסתן ברוטו.

כאשר שיעורי אי-השוויון והעוני עולים בהכנסות ברוטו, ישנו צורך להעביר סכומים הולכים וגדלים למשפחות העניות – לא כדי להקטין את ממדי אי-השוויון והעוני בהכנסות

נטו, אלא כדי למנוע מאותו גידול בהכנסות ברוטו מלבוא לידי ביטוי בהכנסות נטו.

התופעה המשולבת הזו, של גידול בעוני לפי הכנסות ברוטו לצד שינוי קטן בהרבה בעוני לפי הכנסות נטו משקפת שני סוגים של נטל ההולכים וגוברים מאז שנות השבעים.

אחוזים מהמשפחות בישראל1979-7הנטל הראשון הוא נטל חברתי גדול מאוד. אם ב אחוז לסיוע12- נזקקו 2008נזקקו לסיוע כדי לשמור את אפן מעל לקו העוני, אז ב

כדי לעלות מעל לקו העוני. התלות הגוברת הזו בסיוע שימנע עוני בהכנסות נטו גורמת לתסכול ולהתמרמרות ההולכים וגדלים עם הגידול בתלות.הנטל השני הוא הנטל

הכלכלי. נדרשים סכומים הולכים וגדלים, לא כדי להקטין את ממדי העוני, אלא כדי למנוע מהגידול בעוני לפי הכנסות ברוטו מלבוא לידי ביטוי בגידול בעוני לפי הכנסות

תשלומי ההעברה ששולמו על-ידי המדינה גדלו בהתמדה בארבעת העשורים נטו.אחרונים.

לאור מגמות ארוכות טווח של גידול בעוני ובאי-השוויון בהכנסות ברוטו, הדרך להקטנת ממדי העוני ואי-השוויון בהכנסות נטו לא יכולה להיות על-ידי גידול אינסופי בתשלומי העברה. חיזוקה של רשת הביטחון החברתית, חשוב ככל שזה יהיה, אינו יכול להוות תחליף למדיניות שתכוון לטיפול שורש בבעיות המבניות שגורמות לאי-השוויון ולעוני

בהכנסות ברוטו להיות כל-כך גבוהים.

:סיכום

שלושה משתנים מרכזיים מאפיינים כל חברה – רמת החיים הכללית, שיעורי העוני וממדי אי-השוויון. כאשר ישנה בעיה עם אחד המשתנים, החברה נמצאת בסכנת משבר. כאשר מדובר בבעיות בכל שלושת המשתנים, וכאשר מדובר בבעיות שאינן נפתרות – ואולי אף מחריפות בהתמדה במשך עשורים שלמים ברציפות – הרי שהחברה נמצאת על מסלול

שאינו בר-קימא בטווח ארוך.

רמת החיים בישראל אינה מצליחה לסגור את הפער עם המדינות המפותחות במערב, אלא ההיפך הוא הנכון. למרות ההיי-טק, הרפואה וההשכלה הגבוהה, הנמצאים

במעטפת הידע האנושית, רמת החיים בישראל הולכת ונסוגה, במונחים יחסיים, מרמותהחיים במדינות המערביות המובילות מאז שנות השבעים.

שיעורי אי-השוויון והעוני בישראל הינם בין הגבוהים במערב. כל עוד המדינה אינה נוקטת במדיניות מערכתית להקטין את אי-השוויון והעוני במקור – כלומר, לפי הכנסות ברוטו – היא תיאלץ לפרוס רשת ביטחון חברתית הולכת וגדלה, כדי למנוע מיותר ויותר

משפחות ליפול מתחת לקו העוני.

הסיבה העיקרית לכל שלוש הבעיות היא שחלק הולך וגדל של החברה הישראלית אינו מקבל את הכלים ואת התנאים להתמודדות במשק פתוח, תחרותי ומתקדם. פתרון

שורש צריך לכלול שלושה מעגלי מדיניות – ברמה האישית, ברמה הסביבתית, וברמההאסטרטגית:

-שיעור הישראלים שאינומדיניות המעגל הראשון: יצירת תמריצים ומתן כלים . 1 מועסק הינו מהגבוהים בעולם המערבי. סיבה מרכזית לכך, אם כי לא היחידה, קשורה לתמריצים. לחלק לא-מבוטל מהאוכלוסייה בגילאי העבודה העיקריים ניתנת האפשרות לבחור באי-עבודה כדרך חיים. צריך לשדרג באופן משמעותי את היכולות האישיות של

האוכלוסייה בגיל העבודה על-ידי הגברת ההשכלה וההכשרה המקצועית. סוגיית התמריצים משפיעה לא רק על ההיצע של עובדים אלא גם על הביקוש. למעסיקים בתחומים שונים קיימת האפשרות לבחור בעובדים שאינם ישראלים במקום שיצטרכו

להתמודד עם האוכלוסייה הישראלית ולייצר בהתאם ליתרונותיה היחסיים של המדינה.

כדי שעובדים, שהם הוריםמדיניות המעגל השני: יצירת סביבה תומכת ומסייעת- . 2 לילדים- במיוחד עובדים בשכר נמוך – יוכלו לצאת לעבוד, צריכה להיות מסגרת

איכותית, נגישה וזולה, שתאפשר להורים רבים יותר לצאת תעבוד. כמו כן, מדינת ישראל זקוקה לתשתית תחבורתית שתאפשר לכל עובד פוטנציאלי להגיע במהירות

ובעלות נמוכה למקומות עבודה באחת מן הערים הגדולות.

מדיניות המעגל השלישימדיניות המעגל השלישי: תכנית אסטרטגית רב- שנתית- . 3 עוסקת בטיפול שורש בסוגיות העיקריות. מדובר ברפורמות מערכתיות התחומי החינוך,

איכפת החוק והממשל הגברת השקיפות בכל הנוגע להוצאות הציבוריות ולפעילויותהציבוריות הם צעדים משלימים חיוניים ביותר.

לקראת עיצובה של חברה ישראלית צודקת יותר- תקציר דו"חטרכטנברג:

שורשי המחאה:

תנאי ראשוני והכרחי לגיבוש השקפה והמלצות לצעדי מדיניות נוכח המחאה הוא הבנת השורשים העמוקים שעומדים מאחורי הרגשות העזים שהתפרצו במהלכה. אפשר

לזהות בבירור שלושה שורשים מרכזיים:

הראשון הוא מצוקה כלכלית של פרטים ומשפחות שבשדרה המרכזית של החברה הישראלית, בפרט מצוקתן של משפחות עובדות וצעירות, בעלות השכלה וכישורי

תעסוקה נאותים, אשר אינן מסוגלות להתמודד עם יוקר המחיה, עם הוצאות הדיור, ועם טיפול וחינוך הולמים לילדיהן הקטנים. הקושי מתייחס הן לכאן ועכשיו, ואף חשוב

מכך לעתיד: בלבן של משפחות אלו מקנן ספק כבד אם יעלה בידן לבסס את מעמדןהכלכלי בעתיד הנראה לעין.

המקור השני למחאה הוא תחושה עמוקה של אי-צדק, הממוקדת בשני היבטים שונים בתכלית זה מזה, בשני קצות ההתפלגות: הראשון קשור להגדלת האי-שוויון כתוצאה

ממה שקרה בקצה העליון של ההתפלגות, ובפרט לאלה אשר נראה כי ”התעשרו על חשבוננו". תחושה זו מועצמת נוכח החשד כי המדינה תרמה לאי-שוויון בכך שהיא עמדה מנגד ושכללי המשחק של כלכלת השוק לא היו הוגנים דיים,כיוון שהביאו לריכוזיות יתר,

לריבוי של מונופולים, להפקת רווחים פרטיים לא מידתיים מניצול של אוצרות טבע וכדומה. ההיבט השני של תחושת האי-צדק מופנה כלפי אלו אשר אינם שותפים דיים בנשיאת הנטל, הן בשל השתתפותם המועטה בתעסוקה והן בשל הימנעותם משירות

למען הכלל ובפרט משירות צבאי.מגזרים אלה הם גם העניים ביותר, אך תחושת הסולידריות שהייתה מתחייבת נפגמת ואף מתהפכת,כיוון שבחלקו הגדול העוני נגרם

כתוצאה מאי-השתלבותם במשק ובחברה.

המקור השלישי למחאה נעוץ בתחושה נרחבת ומסוכנת של ניכור. הכוונה היא לתחושה של ריחוק ואף ניתוק ממוסדות המדינה, הנתפסים ככאלה אשר אינם באים לשרת את

האזרח והם מנותקים ממצוקות הציבור ומתחושותיו ועל כן זוכים לחשדנות ולחוסר אמון. בעיני הציבור הרחב תהליך קבלת החלטות המתקיים במערכת השלטונית נתפס

כתהליך עמום ולקוי, שאינו מאפשר שיח פתוח דרכו אפשר להשפיע עליו.

. המצוקה הכלכלית:1

מצוקה כלכלית פירושה חוסר אקוטי ופגיעה ברמת החיים של הפרט והמשפחה הגרעינית, לצד אופק כלכלי מעורפל המעורר דאגה ואף חרדה. מנקודת ראותו של

הפרט רמת החיים ניזונה מזרימה שבאה משלושה מקורות: המשאבים הפרטיים )קרי, ההכנסה של הפרט(; המשאבים הציבוריים )שירותים ממשלתיים ישירים ועקיפים(

ומשאבים מהמגזר השלישי.

המשאבים הפרטיים מקורם בעבודתו של הפרט המניבה את הכנסתו ברוטו, אשר עוברת דרך המסננת של מערכת המס ושל תשלומי העברה, וכך הופכת להכנסה נטו.

אולם ההכנסה נטו אינה מתורגמת ישירות לרמת החיים אלא אחרי שעוברת מסננתשנייה, זו של יוקר המחיה.

המסננת של יוקר המחיה שדרכה עוברת ההכנסה נטו, קרי מחיריהם וזמינותם של המוצרים השירותים אשר בסל הצריכה של הפרט, היא בעלת השפעה מכרעת על רמת

החיים של הפרט. מצדם, המחירים של הפריטים בסל הצריכה הם תוצאה של מידת התחרותיות והריכוזיות בשווקים, הרגולציה המושתת עליהם ע"י הממשלה והמסים

העקיפים החלים עליהם, כגון מכסים, מסי קניה, בלו ומע"מ.

המשאבים הציבוריים באים לידי ביטוי בגודל התקציב המוקדש לשירותים החברתיים ובהרכבם, שהם תולדה של הגישה הכלכלית-חברתית הרווחת, הכללים הפיסקאליים

הנהוגים, החוב הלאומי, הכלכלה העולמית, וכן מדיניות אספקת השירותים של הממשלה. המסננת שדרכה עוברים שירותים אלה מושפעת בין היתר מהסדרי

התעסוקה ומיחסי העבודה במגזר הציבורי, מהעדפות סקטוריאליות וגיאוגרפיות המשליכות על זמינות של שירותיים חברתיים למעמד הבינוני. מסננת רבת שכבות זו

גורמת לכך שגודל התקציב הממשלתי המוקדש לשירותים חברתיים לאו דווקא מיתרגם במלואו, לזמינות שירותים איכותיים לאזרח, התורמים לרמת החיים, זאת בעיקר בשל

חוסר היעילות של המגזר הציבורי.

לבסוף יש את השירותים הניתנים ע"י המגזר השלישי, המשפיעים גם הם על רמת החייםולרוב מיועדים למצוקות שאינן מוצאות מענה לא פרטי ולא ציבורי.

כדי להבין מנין נובעת המצוקה הכלכלית יש לבחון אפוא מה אירע בשנים האחרונות למשאבים הפרטיים והציבוריים המשפיעים על רמת החיים. בצד המשאבים הפרטיים ההכנסה אמנם גדלה, אך השכר הממוצע עלה רק במקצת בעשור האחרון, בשיעור

נמוך בהרבה מהתוצר לנפש, ועל כן ”האזרח הממוצע" נהנה אך מעט מהצמיחהבמשק.

כך גם לגבי המסים: הורדת מס ההכנסה שיפרה במקצת את השכר נטו, אך בשיעור - ממשקי הבית כלל אינם משלמים מס הכנסה. מעבר לכך,50%קטן, כיוון שכאשר כ

מחירים מרכזיים של סל הצריכה, ובפרט דיור, מזון, אחזקת משק בית וכדומה התייקרו מאוד, חלקם כתוצאה מאחריות ממשלתית ישירה. כמו כן, חלה עלייה במסים עקיפים

ספציפיים לצד התעצמות הריכוזיות בשווקים.

לסיכום שורשי המצוקה הכלכלית מצביע על כך שרמת החיים עלתה אך במעט בעשור האחרון, ובפרט עלתה פחות משיעור הצמיחה לנפש. תוך כדי כך גדל האי-שוויון

בחלוקת המשאבים שקובעים את רמת החיים, ומכאן התחושה בקרב הציבור שההישגים המקרו-כלכליים שבאים לידי ביטוי בצמיחה המהירה אינם מחלחלים לחלק

ניכר מהאוכלוסייה.

. תחושת האי צדק:2

תחושה זו מורכבת כאמור משני נדבכים: החרפת האי-שוויון בחלוקת ההכנסות ובנשיאה בנטל. בעשורים האחרונים צמחה בארץ שכבה דקה של מתעשרים אשר בעיניהם של

חלקים נרחבים של הציבור מקורה לא בתגמול הוגן של כלכלת השוק, אלא בניצול לא מידתי של מונופולים, אוצרות טבע וריכוזיות ריאלית-פיננסית. כמו כן התפתחה בארץ

תרבות של ראוותנות אשר מאוד החריפה את תחושת האי-צדק. בנוסף, שכר הבכירים, בעיקר בחברות ציבוריות, גבוה מאוד, על פניו ללא הצדקה כלכלית הן ביחס לתרומתו

של הבכיר והן ביחס לנדירות כישוריו.

אשר לתחושת האי-צדק בשל נשיאה לא שווה בנטל, יש לעמוד על פרדוקס בולט של החברה הישראלית,והוא שאותם מגזרים הנתפסים כמתנערים מנשיאה בנטל או כנהנים

מזכויות יתר שייכים ברובם לשכבות העניות, ביניהם כאלו אשר אינם משתתפים בשוק העבודה שאינם משרתים בצבא ובשירות אזרחי או נהנים מהטבות יתר בשל השתייכות

מגזרית או גיאוגרפית.

קיימת מחלוקת כיצד יש להתמודד עם המצב הפרדוקסאלי האמור. גישה אחת טוענת כי שורשי התופעה אינם בעיקר במגזרים עצמם, אלא ברצונם לשמור על אורח חייהם, בפערים תרבותיים וחברתיים ובחסמים חיצוניים העומדים בדרכם. גישה זו מעודדת מתן

תמריצים כדי שיתערו בעשייה המשקית והכלל חברתית. מצדדי הגישה השנייה טוענים כי הבעיה נעוצה בעיקרה בחוסר רצון מצד אותם מגזרים לשאת בנטל המשותף ולכן הם מנצלים את המאפיינים הייחודיים שלהם ואת כוחם הפוליטי כדי להנציח את התמיכה

של הרוב במיעוט. גישה כזו מעודדת הטלת סנקציות על אותם מגזרים כדי לדרבנםלשינוי.

עקרונות מנחים לעיצוב המדיניות הכלכלית חברתית של מדינת ישראל בשנים הקרובות:

בתקציב ולחתורההוצאה האזרחית. על הממשלה לפעול להעלאת משקלה של 1להגדלת חלקה בתוצר.

לצד יעדים מאקרו כלכלייםיעדים חברתיים. על הממשלה לקבוע ולעדכן מעת לעת 2מסורתיים, ובכלל זה יעדים כמותיים להגדלת התעסוקה ולהקטנת העוני והאי שוויון.

היא המפתח ליכולת לספק לאורך זמן את הצרכים הגדלים שלצמיחה כלכלית. 3 החברה הישראלית. לכן כלי המדיניות הכלכלית צריכים להמשיך ולהעצים את יכולת

הצמיחה והתחרותיות של המשק. אולם שיעור הצמיחה הנמדד אינו חזות הכל: היבטים שאינם נכללים בו, ובכלל זה מידת האי שוויון, המצב הבריאותי,איכות חייםחשובים של

איכות הסביבה וכדומה.

. היבט חשוב של איכות חיים הוא מידת האי שוויון במשק: אי שוויון גדול גורר תחושה4 וניכור, אשר עלולים לפגוע בלכידות החברתית ובנכונות לשאת בנטל. מכאןאי צדקשל

שהמדיניות הכלכלית צריכה לחתור לחלוקה הוגנת של פירות הצמיחה, ובכלל זהבחלוקה בין התמורה להון והתמורה לעבודה בין עובדים בכירים לעובדים מן השורה.

. על הממשלה לפעול בהתמדה ונחישות לשילובם של כל מגזרי האוכלוסייה בעשייה5 לחתור להשתלבותם בתעסוקה שלהמשקית והכלל חברתית. בפרט על הממשלה

שילובם המהיר בתעסוקה הוא קריטי הן להמשךגברים חרדים ושל נשים ערביות.שגשוג המשק והחברה הישראלית והן ליציאה של מגזרים אלו ממעגל העוני.

תוך מניעת היווצרותםלכלכלת השוק. על הממשלה להבטיח כללי משחק הוגנים 6 של חסמי כניסה, ריכוזיות וכוח מונופוליסטי, וכמו כן כללי העסקה הוגנים לכלל

העובדים ושמירה על זכויותיהם הבסיסיות.

על אספקת שירותים ציבוריים, להתאיםאחריותה. על הממשלה להגדיר היטב את 7 את הרכבם מעת לעת לאור שינויים טכנולוגיים, דמוגרפיים ואחרים ולדאוג לאספקתם

באופן הוגן ויעיל לאזרחים.

של חלק מהשירותים הציבוריים הוא לגיטימי ורצוי כדי להגביר אתמיקור חוץ. 8 יעילותם ואת וזמינותם לאזרח, ובלבד שהדבר נעשה במקרים המתאימים לכך תוך תכנון

מושכל ושימת דגש לא רק על העלות אלא גם על האיכות, הזמינות, פיתוח יכולתמדידה, מעקב ואכיפה של סטנדרטים נאותים.

בכשלי היסוד בשירות המדינה ובסקטורלטיפול מערכתי. על הממשלה לפעול 9 הציבורי, לחיזוק יכולות התכנון והמדיניות, להגברת יכולות הביצוע והגמישות הניהולית של הממשלה ולטיפוח של האתוס הציבורי ומערכת הערכים שמשרתי הציבור נשענים

עליה.

דמוקרטיהעל הממשלה לאמץ ערוצי הידברות עם הציבור הרחב במתכונת של ” .10 בפרט בבואה לדון על שינויים ועל גיבוש מדיניות הנוגעים לציבור, וזאתהשתתפותית",

כיוון שהדבר מאפשר זרימת רעיונות ושיקוף מצבו של האזרח אל מול הממשלה, מגביראת תחושת השייכות ומחזק את הדמוקרטיה.

הגישה כלפי שילוב המגזר החרדי:

אחד הקשיים בהקשר זה נעוץ בעמדות המחודדות והאנטגוניזם המצויים בחלקים מסוימים של המחנות השונים. כך חלקים מהציבור החילוני סבור, שהחרדים אינם

מעוניינים לעבוד אלא ששים לחיות על חשבון משלם המסים באצטלה של לימודי קודש, וכמו כן לא מוכנים לשרת בשום צורה את החברה בכללותה. מהעבר השני חלקים

מהציבור החרדי מרגיש מאוים ע"י נורמות שעיקרן חילוניות חסרת רסן, חוששים כי מה שנדרש מהם הוא נטישת אורח חייהם ובפרט לימוד תורה, ועל כן מגיבים בהתבצרות

בלתי מתפשרת ובהסתגרות בתוך תוכם. גם אלה וגם אלה טועים, ורק תורמים בלאמשים להקצנה, להחרפת התופעות השליליות ולהנצחתן.

אחד הנתיבים הקריטיים שיש לפרוץ הוא התעסוקה, עקב שיעור ההשתתפות הנמוך מאוד של גברים חרדיים. האתגר הגדול הוא כיצד לאפשר ולעודד כניסה נרחבת לעולם

התעסוקה תוך כיבוד הצביון הייחודי של מגזר זה.

בצד ההכרה בזכותם של ילדי המגזר החרדי להתחנך בחינוך היסודי על פי עקרונות תורניים, יש הכרח להקנות להם ידע וכלים שיאפשרו להם בבוא היום להשתלב

בהצלחה בתעסוקה איכותית. על כן, על משרד החינוך לדאוג לכך ולוודא שבכל בתי הספר היסודיים ללא יוצא מהכלל יילמדו לכל הפחות מקצועות בסיסיים אלה:

מתמטיקה, אנגלית, מחשבים ואחד או יותר מהמדעים הקלאסיים. משרד החינוך יוכל לסייע להנחיל לימודים אלה הן ע"י העמדת אמצעי הוראה כנדרש והן ע"י תקצוב,

כנהוג בשאר הזרמים.

באשר לישיבות הקטנות, אנו ערים לכך שמסגרות אלו, המקבילות לבתי הספר התיכוניים בחינוך הכללי, מיועדות כיום ללימודי קודש בלבד. יש לשאוף שלאורך זמן

ישולבו גם לימודים מכשירי תעסוקה במסגרות אלה, ואז כמובן יהיה על משרד החינוךלסייע לעשות כן.

רוב רובם של האברכים ממשיכים בלימודי קודש גם לאחר הישיבות הקטנות, אך השאלה היא לכמה שנים ומה קורה אז עם התעסוקה. מהזווית החרדית לימודי תורה הם כאמור אידיאל וערך שאין שני לו, אבל השאלה הנוקבת היא אם פירושו של דבר

שלימוד תורה שאין בצדו תעסוקה חייב להיות דרכו של כל גבר חרדי, בלא הגבלת זמן. הדעת נותנת שאותו אידיאל נעלה של לימוד תורה צריך להיות ממומש במידה, לפי היכולות, האילוצים והצרכים של כל אחד ואחד ושל החברה כולה. על כן התמיכה

המופנית ללומדים בישיבות ובכוללים צריכה להיות מחולקת למוסדות באופן שתעודד את המוכשרים ביותר מבין האברכים להמשיך ללמוד ואת הרוב הגדול תתמרץ לצאת

לתעסוקה, תוך רכישת הכשרה מתאימה לכך.

אופן אספקת שירותים ציבוריים:

" תפקידה הראשוני והמסורתי של הממשלה הוא לספק ”מוצרים ציבוריים", דוגמת - גדלה מאוד התכולה של מה20ביטחון, שלטון החוק ויחסי חוץ. במהלך המאה ה

שנחשב כמוצרים ושירותים אשר על הממשלה לספק, וכך גדל חלקה של הממשלה - . שינויים בטכנולוגיה, בדפוסי40%בתוצר מאחוזים בודדים לממוצע של מעל ל

הצריכה, בדמוגרפיה ובתנאים הכלכליים, כמו גם באידיאולוגיה השלטת, משנים מפעם לפעם הן את סך השירותים הציבוריים אשר מצופה מהממשלה כי תספק, והן את

ההרכב של שירותים אלה.

יש להבחין בין כמה היבטים מרכזיים באספקת שירותים ציבוריים מרגע שנקבע מרחבהאחריות לגביו:

א. קביעת מדיניות וסטנדרטים

ב. מימון.

ג. ייצור ואספקה בפועל של השירות.

ד. פיקוח ואכיפה.

אם מאפייניו של שירות מסוים מצדיקים כי הממשלה תיקח אחריות חלקית או מלאה לאספקתו, כי אז ברור שהיא אכן צריכה לקחת על עצמה את היבט א' במלואו, אולם

לאו דווקא את היבטים ב,ג, ו-ד במלואם.

שימוש בגופים חוץ ממשלתיים לאספקת שירותים שבאחריות הממשלה מוגדר בשיח הציבורי באופן כללי כהפרטה. יש לעמוד על ההבדל המהותי שבין תהליך של מיקור חוץ

של חלק מהפונקציות הכרוכות באספקת שירות ציבורי, לבין הפרטה של נכסי מדינה. במקרה של הפרטה, המדינה מצמצמת את שליטתה ואת אחריותה על תחום מסוים. לעומת זאת, בהקשרים שבהם הממשלה ממשיכה להיות אחראית על השירות ובפרט

במקרים שבהם מימונו נותר ברובו מימון ציבורי, הרי שמדובר כאמור במיקור חוץ.

בעיות ואתגרים:

רוב המדינות בעולם נעזרות במיקור חוץ כאמצעי חשוב לאספקת שירותים ציבוריים. הבסיס לכך הוא ביתרונות הטמונים בכלי זה המאפשרים שיפור ברמת השירות, זמינותו

ונגישותו.

עם זאת, וחרף היתרונות האמורים, מעורר כלי מיקור החוץ קשיים רבים ובהם:

. היעדר תשתית ממשלתית נדרשת: בניית מודל התקשרות מוצלח עם נותן שירות1 חיצוני מחייבת מיומנות ומומחיות גבוהה. אם התהליך של מיקור חוץ אינו מלווה בתהליך של חיזוק המטה אלא רק של הוצאת השירות בלבד, קיים חשש כי רמת השירות תיפגע, והממשלה לא תעמוד באחריותה ותמצא את עצמה מול גורם מפעיל חיצוני ללא יכולת

של ממש להגדיר לו את שנדרש ממנו ולבחון את איכות שירותיו.

. קושי בקביעת יעדים ומדדים: בשירותים חברתיים רבים היכולת להגדיר יעדים מדידים2 למטרות השירות מאתגרת ודורשת מיומנות גבוהה. ברם, ללא הגדרה זו שיקול הדעת

לגבי איך, מה, למי וכמה לספק מהשירות נותרת בידי הגורם המפעיל, ויכולת הממשלהלבחון את רמת השירות הניתן לאורך זמן ולפקח עליו נפגעת.

. פגיעה במרכיב האיכות: טענה מרכזית שעולה בהקשר של מיקור חוץ היא שהמדינה3 פועלת בשיטה זו בלי לשים דגש מספק על שאלת איכות השירות שיינתן אלא חותרת

בעיקר להורדת עלויות.

. רגולציה: מיקור החוץ עלול להביא לעתים ליצירתו של שוק חדש ששולטים בו4 מונופולים או אוליגופולים בלי שתהיה מולם רגולציה אפקטיבית וחזקה. ובנוסף קיים

החשש מפני תלות בספק יחיד.

. צמצום האחריות כלפי עובדים: הוצאת השירות למיקור חוץ עלולה להביא להרתעה5בתנאי העסקה ולפגיעה בזכויות העובדים.

כיווני מדיניות ראשונים:

. שינויים מבניים: על הממשלה לשפר באופן משמעותי את היכולת לקבוע יעדים,1 לקבוע סטנדרטים שאפשר לתרגמם להתקשרות בהירה וקוהרנטית, ובהתאם לכך

לבנות מכרזים מושכלים שיתמרצו את המפעיל לעבר היעדים והסטנדרטים הרצויים. המלצת הוועדה כי במשרד אשר בו מיקור חוץ משמעותי, יפותחו יכולות גבוהות בגיבוש

מכרזים, בהבנת תהליכי הפיקוח ובקרה בהדרכת היחידות המעורבות בכך.

. הממשלה תגבש ותפרסם ”מדריך למיקור חוץ" ובו פירוט הנדרש למיקור חוץ2מוצלח.

. עלות, יעילות ואיכות: נדרשת בחינה, בכל מקרה ומקרה לגופו, של האיזון המתאים3אשר יביא לכך שבצד שיקולי החיסכון והיעילות תובטח גם רמת האיכות הנדרשת.

. חיזוק מערך הפיקוח והאכיפה: על הממשלה לחזק את יכולות הפיקוח והאכיפה על4 פי מדדים ברורים, כולל פיקוח על פרמטרים מבניים כגון ההכשרה של כוח אדם

המספק את השירות, איכות הטיפול שניתן בפועל ומידת שיפור השירות לאורך זמן.

. רגולציה על שוק ספקי השירות: על הממשלה להבטיח שהיא משמרת שליטה5 וגמישות בשירות הניתן, ומונעת יצירת מונופולים אשר עלולים להביא לפגיעה באיכות

השירות וביכולתה לגבש מדיניות בלתי תלויה.

. צמצום המרחק בין הממשלה למקבל השירות: על הממשלה להבטיח שהיא מייצרת6 ערוצי תקשורת אשר מאפשרים למקבל השירות להעלות טענות ולקבל תשובות ישירות

מעובדי ציבור ולא רק מהגוף המפעיל.

החינוך בגיל הרך:

על פי מחקרים, קיימת חשיבות רבה להתפתחות הילדים בעתיד בהשקעה הנובעת הורים משכילים בעלי מידע, מודעות ואמצעים ישקיעו מהחינוך הניתן בגיל הרך. לפיכך,

יותר בחינוך איכותי בגילאים הצעירים, וילדיהם ייהנו מכך בעתיד בהישגים טובים יותר בכל התחומים, כולל בתעסוקה ובהכנסה. לעומת זאת, ילדיהם של הורים אשר עקב

היעדר אמצעים או היעדר ראייה לטווח רחוק יוותרו על השקעה מוקדמת זו, ימצאו את עצמם בשולי החברה והתעסוקה. שונות זו גוררת חוסר שוויון, ולא פחות חשוב מכך -

היא מפחיתה את המאגר האפקטיבי של ההון האנושי של המשק בכללותו. קשה מאוד למלא את החסר בשלבים מאוחרים יותר, מכיוון שהרכישה היעילה של יכולות גנריות

מתרחשת כאמור בגילאים הצעירים.

המסקנה המתבקשת היא שעל הממשלה לקחת אחריות גדולה יותר בהקניית יכולות 3-4גנריות בגילאים הצעירים.המלצת הוועדה הינה החלת חוק חינוך חובה בגילאי

שנים הקרובות. כמו כן הוועדה ממליצה על יישום הדרגתי של יום חינוך5במהלך ה- , באופן שיאפשר לילדים להמשיך בעשייה החינוכית3-9ארוך עבור מכלול הגילאים שבין

על כל גווניה גם בשעות אחר הצהריים. הדבר יאפשר לשני ההורים לעבוד במשרותמלאות.

בנוסף המלצות הוועדה הן כדלקמן:

. העברת מעונות היום תחת האחריות של שר החינוך ולא תחת משרת התמ"ת )כפי1שהם כיום( מכיוון שמדובר במוסדות חינוכיים התפתחותיים קריטיים.

. פיקוח על הנעשה במעונות הציבוריים והפרטיים הקיימים כיום, וכן יש לדאוג2 להעברה של חוק הפיקוח על מנת לפתח יכולות אכיפה ופיקוח אפקטיביים בעקבות

החוק.

יש להקים גוף מקצועי לגיל הרך שיכלול את מיטב המומחים בתחום, אשר יתווה .3 אסטרטגיה לפיתוח תכנים חינוכיים-התפתחותיים למעונות, ולפיהם ייקבעו הן דפוסי

ההשקעה בהם והן הסטנדרטים לפיקוח.

כשלי הסקטור הציבורי וכיווני שינוי:

. מימוש וביצוע מדיניות- מימוש מדיניות ממשלתית בתחום שירותים תלויה במידה1 ובמהירות שבהן המדיניות מוטעמת ביחידות שב"קו הראשון", אשר אמורות לתרגם

אותה לשירות ממשי לאזרח.

. בירוקרטיה מכבידה- עם השנים נוצרה בישראל בירוקרטיה רוויה בפרוצדורות,2 בטפסים, באישורים, בגופים וברגולציה. אין ספק כי רבות מהפרוצדורות הינן מיותרות

ואף מזיקות.

.ניהול המשאב האנושי בשירות המדינה- ניהול כוח אדם בשירות המדינה בישראל הינו3 ריכוזי מידי. האחידות של המערכת הפכה להיות חולשתה המרכזית. כמו כן, הדגש של

המערכת על תהליכים ועל פרוצדורות גובה מחיר כבר במונחים של יכולת הביצוע.

. העדר ראיה מערכתית ושיתופי פעולה רוחביים- היותה של כל ממשלה בישראל4 מושתת על הסכמים קואליציוניים מקשה על תיאום תהליכי תכנון בין משרדים ועל

שיתופי פעולה בתחומי עבודה משיקים. משרדי הממשלה אינם ששים להישמע לסדרהיום הממשלתי, לא כל שכן לשתף פעולה עם משרדים אחרים.

. יכולת החשיבה, תכנון המדיניות, המדידה והבקרה- המשותף לכללים אלו הוא5 בחוסר יכולת התכנון והחשיבה בשירות המדינה. תהליך קבלת ההחלטות ביחידות

הממשלה אינו מתמרץ חשיבה ארוכת טווח, בין היתר בשל הקצב המהיר של חילופיהקדנציות של הממשלות בישראל.

לכשלים אלה השלכות מהותיות על רמת החיים, על השוויון ועל יכולת השגשוג של החברה הישראלית.בהיעדר יכולות תכנון וחשיבה ארוכת טווח, ובהיעדר מיומנויות נדרשות בשלב של יישום המדיניות, המשאבים מוקצים לכיווני פעולה שגויים ואף

סותרים. בהיעדר מנגנוני הקצאה שוויוניים ומקצועיים זורמים חלק מתקציבי הממשלה כתוצאה אל סקטורים מסוימים באופן שמעמיק את הפערים בין מגזרים ואוכלוסיות.

מכך האזרח נאלץ להסתפק ברמת שירותים נמוכה, או, לחלופין, לממן מכיסו שירותים משלימים, ולהיעזר בגורמים מתווכים – עורכי דין, רואי חשבון, משרדי ייעוץ וכדומה -

דבר המעמיק את האי-שוויון ואת תחושת הניכור.

עקרונות לשיפור עבודת הסקטור הציבורי:

. חיזוק יכולת התכנון והמדיניות בעבודת הממשלה בדגש על:1

א. קביעת אסטרטגיה לאומית בתחומים החברתיים והכלכליים לטווח הבינוני והארוך, תוך מתן דגש למטרות וליעדים רחבים ומדידים, המייצרים שיתופי פעולה של יחידות

הממשלה ומחויבות כלפי הציבור.

ב. העצמתן של יחידות המטה כיחידות עילית מקצועיות, הנשענות על כוח אדם מיומןודינאמי אשר יחזקו את יכולות התכנון, המדידה, הבקרה וההערכה.

ג. ביסוסן של תכניות עבודה שנתיות ככלי תכנוני מרכזי בעבודת יחידות הממשלה ויצירתמתודה למעקב, לבקרה ולהערכה של תכניות אלו במהלך השנה.

. הגברת יכולת הביצוע בממשלה בין היתר באמצעות-2

א. שיפור במארג הסמכויות והאיזונים במערכת הציבורית: יש לפעול לחיזוקם הממשישל כלל המשרדים באמצעות הידוק הקשר שבין הסמכות לאחריות.

ב. שיפור בהליכי התקצוב: בכלל זה מבנה ידידותי יותר של התקציב שיגביר את יכולותהביצוע במשרדים ויגביר את השקיפות.

חיזוק הדרג המקצועי בתהליכי קבלת ההחלטות: חשיפת גורמי הייעוץ המשפטי ג. לאתגרים העומדים בפני המערכת הציבורית תוך חתירה למציאת פתרונות משפטיים

לבעיות סבוכות.

ד. יצירת תהליכים לשיתופי פעולה ולתיאום בין יחידות הממשלה.

. בחינת המערכת הבירוקרטית ויצירת בסיס לשינוי מערכתי:3

א. איתור מוקדים של נטל ביורוקראטי שאפשר לייצר באמצעותם שינוי משמעותיבשירות הממשלתי.

ב. יצור תשתית להפחתת הנטל הבירוקראטי.

ג. ייעול מערכי הרגולציה וחיזוקם - קידום תכנית ממשלתית לבחינה של מערכיהרגולציה הממשלתית, הפחתת כפילויות וייעול המנגנונים.

. יישום מיידי של רפורמה בנציבות שירות המדינה שתוביל את התהליך לפיתוח כוח4האדם בשירות

הציבורי בהתאם לעקרונות האלה:

א. על הממשלה לפעול להתאמת הניהול של תחום כוח האדם לאתגרים הקיימיםולהשגת יעדיה.

ב. הנציבות תשמש כגוף קובע מדיניות, תוך העברת מרבית ההיבטים של מימושהמדיניות שנקבעה למשרדי הממשלה.

ג. תיקבע מדיניות כוללת לפיתוח משאבי אנוש ולניהול קריירה בשירות המדינה.

. על הממשלה לפעול להסדר חדש אשר יכלול הגמשה מהותית של הסדרי העסקה5הנוכחיים.

. נדרשים גם כללי אתיקה ברורים אשר יסדירו את עבודתם של פקידי הממשלה6 ונבחרי הציבור, ויקבעו כללים ברורים ביחס לתקופת הצינון הנדרשת במעבר

מהממשלה לסקטור הפרטי.

כלכלת ישראל - מבוא )סקירה היסטורית(- ד"ר דן גלעדי:

הכלכלה עם קום המדינה:

הראה הציבור הקטן שחי בארץ כושר פעולה כלכלי מפתיע. בשנים1942-1945בשנים אלו הפך המשק היהודי לספק חשוב מאוד של סחורות לצבאות בריטניה ובעלי בריתה.

עם פרוץ1948התעשייה היהודית זינקה בצעדים גדולים קדימה. לאחר מכן ב- המלחמה ובמהלכה פעלה מערכת הייצור של המשק היהודי בעוצמה ובמלוא יכולתה.

דוגמא לכוחה האיתן של הכלכלה דאז- יצירת המטבע הישראלי החדש- מטבע חדשמטעם בנק אפ"ק- תהליך ההחלפה היה מהיר וללא זעזועים.

: 1949-1951 שנים ראשונות

תופעות שהטביעו את חותמן על הכלכלה הישראלית:3

שנים וחצי. בעקבות3 שהכפילה את האוכלוסייה היהודית תוך העלייה הגדולה. 1 עלייה זו נוצר עול כבד מאוד על תקציב המדינה מחד, אך מאידך היה לגידול המהיר

באוכלוסייה השלכות לאומיות כלכליות חיוביות: גידול הביקוש המקומי, הגברת הייצורלאספקת מוצרי מזון, תעשייה דיור ושירותים ציבוריים וכן נוצרו עתודות של כוח אדם.

הוכפלו מס' הישובים החקלאיים.ההתיישבות ההמונית בארץ-. 2

השקעות אלוהשקעות רחבות היקף העיקר בחקלאות, בבניה ובתחבורה-. 3 שהונהגה באותה העת. זוהי שיטה כלכלית לפיה"מדיניות הצנע"התאפשרו בזכות

הונהג קיצוב לשורת מוצרים לפי נקודות שחולקו בכמות שווה ע"י הממשלה לכל התושבים. המחירים של מוצרים אלו היו קבועים ואחידים ופיקוח חריף הופעל על

שמירתם. המערכת הכלכלית כולה פעלה והוסדרה ע"י מעורבות ממשלתית קיצונית. שתי הנחות יסוד למדיניות הצנע היו: כי המדינה נמצאת בתקופת חירום המחייבת ריכוז בידי הממשלה וכן כי השלטון המרכזי מסוגל לנהל את הכלכלה מלמעלה. תחילה היה

הלכו1950נדמה כי מדיניות הצנע מיישמת את מטרותיה אך במחצית השנייה של והתרבו הפרצות שאיימו על המשך קיומו של משטר זה. החלה להתבצע פעילות

כלכלית רחבת היקף במחירים גבוהים של "השוק השחור". בנוסף לא הושגו גם מטרות אחרות: הכלכלה שנוהלה מלמעלה לא עודדה יעילות והגברת הפריון, האבטלה נותרה

הלך וגדל. כישלונה של מדיניות זאת נבע1951גבוהה ושיעור האינפלציה משנת בעיקר בעקבות הגירעון התקציבי הגדול שכוסה ע"י הגדלת כמות הכסף באמצעות

הלוואה שנטלה הממשלה מן הבנקים.

אחד הביטויים העיקריים של כלכלת ישראל בשנותיה הראשונות היה המחסור החריף במטבע חוץ בשל הוצאות שהיו גדולות בהרבה מההכנסות יצוא הסחורות כיסה רק חלק קטן מהיבוא והמדינה התקשתה לכסות את הגירעון שנוצר במאזן לכן הייתה

צריכה למצוא מקורות מימון נוספים כגון: בקשת סיוע מארה"ב, ניהול מו"מ עם גרמניהבדבר קבלת שילומים, הנפקת אג"ח ממשלתיות וכדומה.

)מיתון ראשון(: 1952-1952 מדיניות כלכלית חדשה:

הכריז שר האוצר על מדיניות חדשה שכללה מס' צעדים כגון: הפסקת מימון1952 ב- התקציב הממשלתי ע"י הדפסת כסף, פיחות בשער המטבע המקומי, ביטול הקיצוב על

רוב המוצרים וצמצום הפיקוח על מחירים.

בתחילה בלטו מס' מאפיינים שהעידו על מפנה חיובי כגון: כספי האג"ח, השילומים מגרמניה והמענקים מארה"ב החלו להגיע, היצוא גדל בקצב מהיר, חלה ירידה בצריכה

הציבורית וכן ירידה תלולה בהיקף העלייה. אולם לצד אלו בלטו גם מס' תופעות חריפות: האבטלה הייתה גבוהה, חלה ירידה בקצב הגידול של התוצר הלאומי

והממשלה המשיכה להפעיל מעורבות לוחצת.

: 1954-1965 צמיחה וגאות

הייתה תקופה רצופה של צמיחה וגידול מהיר ביותר של כלכלת1954-1965בין השנים 10%ישראל שבלטה בעיקר בגלל שיעור הגידול השנתי הממוצע בתוצר שעמד על

לשנה. בנוסף לנתון זה, ניכר גידול של מס' המועסקים ובשיפור איכותו של כוח העבודה וכן אינפלציה נמוכה. עם זאת היו מס' בעיות כגון: הצריכה הפרטית לנפש עלתה בקצב

מהיר יותר מהגידול בתוצר לנפש ובכך גרמו לכך שהחיסכון לא הגיעו לרמה גבוהה. לתופעות העלייה ברמת החיים התלוו גם השלכות על המצב החברתי כלומר, אי

שוויוניות בין שכבות חלשות לשכבות חזקות. כמו כן, בעיית הפער במאזן המסחרי שגדל נוצר מחסור בעובדים דבר שהביא60למרות העלייה ביצוא. וכן בראשית שנות ה-

שוב הוכרזה מדיניות כלכלית חדשה מתוך1962ללחצים אינפלציוניים מצד השכר. ב-כוונה להילחם בתופעות הנ"ל אך לא הושגו מטרותיה של מדיניות זו.

: 1965-1967 מיתון שני

הסתיימו כמה מפעלי פיתוח רחבי מימדים: נמל אשדוד, המוביל1965לקראת סוף הארצי, מפעל האשלג בים המלח. לכך היו תוצאות מידיות של הקטנת הפעילות הכלכלית הכוללת במשק. בנוסף גם הממשלה גרמה במדיניותה להאטת הגידול,

1966והחולט לצמצם בצורה מבוקרת את רמת הפעילות הכלכלית במשק. בשנת התברר כי בניגוד לתוכנית הממשלה, גלש המשק למיתון של ממש ובמשך שנה הוכפל

אחוז המובטלים, התפוקה וההשקעות ירדו. אומנם אחת המטרות של הממשלה אכןהתגשמה: הגירעון במאזן המסחרי פחת במידה ניכרת בעקבות מלחמת ששת הימים ב-

. החלה התעוררות מחדש של המשק ותוך כמה חודשים נעלם המיתון.1967

: 1968-1972 גאות שנייה

חל מפנה קיצוני. השפל הכלכלי המלווה במצב רוח לאומי ירוד התחלף1967 ב-בחידוש הצמיחה המהירה תוך העסקה מלאה. מס' גורמים שגרמו לשינוי הדרסטי:

* הביקוש הכולל במשק התגבר ועורר את כל מערכות הייצור.

* משקל נכבד בהמרצת הביקוש במשק בתחום של הבניין והעבודות הציבוריות.השקעות אלו העצימו את הפעילות הכלכלית וגרמו להגדלת התקציב.

* נתחדשה העלייה לישראל.

אך עם זאת גדלו הגירעונות בתקציב הממשלה בשל הגידול שחל בהוצאות לביטחון ובתשלומים סוציאליים. וכאשר קיימת במשק תעסוקה מלאה נצפתה התפרצות

(. נמשך תהליך14%-13%אינפלציונית מסוכנת )שכבר בשנים אלו עלתה לרמה של עליית השכר הריאלי בשיעור גבוה מעליית התוצר לעובד.

לסיכום: בתקופה זו מחד יש להדגיש את ההתפתחות הכלכלית המהירה הן מבחינת צמיחת ענפי המשק והן מבחינת המשפחות שרמת חייהן הממוצעת עלתה בהרבה. אך

מצד שני תופעות שליליות בתחום מאזן התשלומים ובתחום הגירעון בתקציב הממשלתי.

: 1973-1984 קיפאון ואינפלציה גואה

מסמלת נק' שבר חסרת תקדים בכל נתון: נעצרה הצמיחה, המדינה נכנסה1973שנת למשברים חריפים במאזן התשלומים והתפתח תהליך אינפלציוני שלא היה כמותו.

למרות נתונים אלו המשיכה רמת החיים של רוב האוכלוסייה לעלות.

אירועים שהטביעו על המדינה את חותמם בשנים הנ"ל:2

. מלחמת יום כיפור- קשה להעריך את המחיר הכלכלי של המלחמה. לפי הערכה הוא1 הסתכם בסכום מדהים שנבע בעקבות הצורך לרכישת כלי נשק וציוד וכן העובדה כי

חלק ניכר מכוח העבודה היה מגויס במשך מס' חודשים בנוסף חל שינוי במשקלההוצאות הביטחוניות בתקציב.

. משבר הדלק כגורם אקסוגני שהשפיע לרעה על רוב מדינות העולם וגרמו להעלאה2 ניכרת של בהוצאות הייצור של המדינות המייבאות מוצר חיוני זה. בעקבות מציאות

חדשה זו נפגע המסחר הבין לאומי והכביד גם על היצוא הישראלי.

בשנים אלו תוספת המועסקים נקלטה ברובה הגדול במגזר הציבורי ובחלקה בענף הבנקאות והפיננסים. במגזר העסקי לא הייתה תוספת משמעותית דבר זה העיד על

אבטלה סמויה שהתחזקה במגזר הציבורי. יש לציין כי מלאי ההון לעובד המשיך לעלות גם בתקופה זו עובדה זו מוסברת בסבסוד ממשלתי חסר תקדים של השקעות כתוצאה

מכך הפריון לעובד בשנים אלו היה בירידה.

בנוסף להתפתחות השלילית היה ניפוח של תקציב הממשלה יחסית לגודל המשק כדי לממן הוצאות אלו הגדילה הממשלה מחד את נטל המיסים מאידך את מכירת האג"ח

שלה לציבור.

היפר אינפלציה והתמוטטות מניות הבנקים:

ספרות. היא מכונה אינפלציה3 חלה קפיצה של האינפלציה לרמה של 1980 משנת קרסו בפתאומיות מניות הבנקים בעקבות1983דוהרת או היפר אינפלציה. באוקטובר

כישלונה של שיטת הוויסות בה נקטו הנהלות הבנקים במשך שנים ארוכות. הממשלה נאלצה לקחת על עצמה את הבעלות על הבנקים ואת האחריות למניות שלהם כדי

למנוע התמוטטותם. התוצאה הייתה גידול ניכר בחוב הפנימי של המדינה,. כלומר הצירוף של קיפאון ברוב ענפי המשק, אינפלציה דוהרת, משבר הבנקים, הבעיותהמחריפות במאזן התשלומים והגירעון התקציב הוליכו את הכלכלה למבוי סתום.

: 1985-1989 טיפול בהלם- הייצוב והצלחתו

.ממשלת האחדות הלאומית שקמה לאחר450% הסתכמה האינפלציה ל-1984בשנת עסקאות חבילה.3 ניסתה להתמודד עם האינפלציה הגואה באמצעות 1984בחירות

חסרונן בכך שהם טיפלו בחלק מהבעיות ולטיפולם היה השפעות שליליות בתחומים הציגה הממשלה תוכנית כוללת1985אחרים. נוכח כישלונן של עסקאות החבילה ביולי חדשה זו הייתה תוכנית הבראה מקיפה שעיקריה:

* קיצוץ בתקציב הממשלה שעיקרו הקטנה של הסובסידיות וצמצום הוצאות אחרותבתקציב הממשלה.

* ירידה בשכר הריאלי במגמה להקטין את הביקוש המקומי, להגדיל את כושר התחרותשל היצוא ולמנוע גידול חמור באבטלה.

* פיחות גבוה וייצוב שער החליפין ברמה חדשה לתקופה ארוכה ככל האפשר.

* הקפאת מחירים מנהלית לתקופת זמן מוגבלת.

20% המטרות הממשלתיות המיידיות הושגו: האינפלציה נבלמה וירדה לרמה של כ-2 בשנה והגירעון בתקציב הממשלה צומצם במידה משמעותית כך נוצר לממשלה סיכוי

ממשי להתקדם למטרה העיקרית בטווח הארוך: חידוש הצמיחה.

הגושים2אחת הסיבות העיקריות להצלחת התוכנית הכלכלית הינה שותפות בין הפוליטיים בממשלת האחדות הלאומית.

( נתגלו סימנים מדאיגים: האבטלה עלתה והגיעה1988-1989בשנתיים שלאחר מכן ) , החיסכון הפרטי ואחוז ההשקעות ירדו וכתוצאה מכך הואטה הצמיחה.9%לרמה של

80התברר כי המשק אומנם ניצל מהסכנות החמורות שהיה נטול בהם בתחילת שנות ה- אך טרם חלו בו שינויים מבניים שיבטיחו צמיחה רצופה וישפרו מהותית את המצב במאזן

התשלומים.

: 1990-1997 עלייה גדולה, חידוש הצמיחה המהירה וסימני האטה

החלה עלייה גדולה מברית המועצות. עלייה זו חוללה מפנה1990-1991בין השנים מרחיק לכת בכלכלה. לצד העומס בתקציב המדינה בגין הוצאות מיידיות לצורך קליטת

העולים גדלו הביקושים לפתרונות דיור ולמוצרי תצרוכת שדרבנו את הפעילות הכלכלית. מלאי ההון גדל במהלך תקופה זו במידה רבה, היקפן הגדול של ההשקעות

אפשר קליטה נרחבת של עובדים במעגל הייצור, מרבית כוח העבודה נקלט במגזר העסקי ולכן היו השקעות של הממשלה בתשתיות, בחינוך, במחקר ופיתוח. אולם בין

סיבות2 החלו עננים להעיב על מגמת ההתפתחות של המשק. 1996-1998השנים לכך:

. בשל שינוי מחירים בשוק הבינלאומי. החלה הרעה ניכרת בתנאי הסחר. כלומר,1המוצרים שייצאה ישראל לחו"ל עלו פחות מהמוצרים שייבאה.

. הגידול המהיר בצריכה הפרטית לנפש התחזק בשל עליית השכר במגזר הציבורי2ובגלל הגידול בתשלומי העברה.

שוק העבודה היום, בעבר ובהשוואה למערב- דן בן דוד:

במשך שנים רבות, שיעורי האבטלה בישראל היו גבוהים מהממוצע המערבי. גם לפני – שנת שגשוג לישראל-2000המיתון של תחילת שנות האלפיים, שיעור האבטלה בשנת

.OECD במדינות ה-6.1% לעומת 8.8%עמד על

לכאורה נראה, ששוק העבודה בישראל מתחיל להיראות כשוק עבודה מערבי לכל דבר. אך התמונה בפועל שונה מאוד. בזמן ששיעורי אבטלה הפכו לאחד האינדיקאטורים

המוכרים יותר לבחינת פעילות משקית, הם מתארים רק חלק מתמונת שוק העבודה. האוכלוסייה בגיל העבודה מתחלקת לשתי קבוצות, זו המשתתפת בכוח העבודה וזו

שאיננה משתתפת בו. מתוך הקבוצה המשתתפת בשוק העבודה, הרוב מוצאים תעסוקה והופכים למועסקים, בזמן שחלק אינם מצליחים למצוא עבודה והופכים

לבלתי-מועסקים, או ל"מובטלים".

, אין זה אומר ששיעוריOECD-בזמן ששיעור האבטלה בישראל דומה היום לשיעור ב התעסוקה של האוכלוסייה בגיל העבודה דומים – וכאן טמונה הבעיה המרכזית של שוק

העבודה בישראל. חלק גדול מאוד מהאוכלוסייה בישראל בגיל העבודה אינו משתתף בכוח העבודה. כתוצאה מכך, שיעורי התעסוקה בארץ נמוכים מאוד. בהקשר ההשוואתי למדינות אחרות, מתעוררת בעיית מדידה הגורמת לשיעורי התעסוקה בישראל להיראות

נמוכים מכפי שהם באמת. בזמן ששיעורי התעסוקה בעולם מוגדרים כיחס בין המועסקים בשוק העבודה האזרחי לבין האוכלוסייה האזרחית בגיל העבודה, בישראל

מודדים באופן דומה רק את המונה. מטעמי ביטחון שדה, ישראל אינה מדווחת על מספר המשרתים בצה"ל, בשירות חובה או קבע. לכן, במקום לשים את האוכלוסייה

האזרחית בלבד במכנה של שיעור התעסוקה, ישראל מכניסה את כלל האוכלוסייה בגילהעבודה – מה שמקטין במקצת את שיעורי התעסוקה בארץ.

. שינויים דמוגרפיים:1

ככל שהאפשרות לבחור באי-תעסוקה כדרך חיים מתאפשרת על-ידי סיוע מהמדינה, היכולת של המדינה לממן אורח חיים כזה הולכת ונעשית מוגבלת כאשר חלקן

באוכלוסייה של הקבוצות מקבלות הסיוע הולך וגדל. על איזה היקפים מדובר ובאיזהמהירות משתנה הרכב האוכלוסייה בישראל?

# בתי ספר:

דרך אחת לבחון את השינויים הדמוגרפיים היא באמצעות התפלגות התלמידים בין בתי-הספר במערכת החינוך, המחולקת לארבעה מגזרים: ממלכתי, ממלכתי-דתי,

ממלכתי ערבי-ישראלי, וחרדי.

- יותר ממחצית הילדים ילמדו2013מחישובי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי ב בחינוך החרדי או הערבי. בזמן שחלקם של התלמידים הערבים והחרדים גדל בהתמדה,

חלקו של החינוך הממלכתי הולך ומצטמצם. ניתן לשער שהתרחיש המתואר לא יתממש. או ששיעור החרדים והערבים בכלל התלמידים יהיה קטן יותר או שהוא יהיה

גדול יותר. מיעוט יכול אולי לבחור באי-עבודה כדרך חיים, אך כאשר מדובר ברוב, הריהמצב אינו בר- קיימא.

# יחס תלות ילודה:

על פניו, המבנה הדמוגרפי של ישראל מאיר פנים לעומת המצב במרבית מדינות-0המערב . המשתנה "יחס תלות" מודד את היחס בין חלק האוכלוסייה הצעיר )גילאי

(. יחס15-64+( לבין גיל העבודה )גילאי 65( והחלק שמעל גיל הפנסיה )גילאי 14 . עם זאת התהליךOECDהתלות בישראל גבוה מהרבה מיחס התלות הקיים במדינות ה-

OECD. במרבית מדינות ה-OECDהדמוגרפי בישראל שונה מאוד מתהליך במדינות ה- האוכלוסייה הינה מבוגרת, ובחלק מאותן מדינות ישנה שאלה מי יוכל לממן את מערכות

המס והביטוח הלאומי כדי לעמוד באוכלוסיית קשישים הולכת וגדלה. לעומת זאת,בישראל האוכלוסייה הינה צעירה יחסית ומס' הילדים לאישה אחת הוא גבוה.

. גברים בשוק העבודה:2

היו דומים.OECDלפני שלושה עשורים, שיעורי אי- התעסוקה בישראל ובמדינות ה- . אך במהלך שני עשורים שיעור האי מועסקיםOECD ב-8.1% בישראל לעומת 9.4%

OECDבישראל יותר מהוכפל. מה גרם לגידול הפער בין שיעורי אי-התעסוקה ב-ובישראל במהלך שלושת העשורים האחרונים?

צמיחה כלכלית מלווה בתהליך מתמשך של שינויים מבניים – וכתוצאה מכך, הביקוש לעובדים מיומנים הולך וגדל בזמן שהביקוש לעובדים לא-מיומנים הולך ויורד אם המשק

הישראלי אינו מגדיל את שיעור העובדים המשכילים בהתאם לקצב הגידול בביקוש לעובדים אלה, ייתכן מצב שעובדים רבים ייפלטו משוק העבודה ללא המיומנות הנדרשת להשתלב בו בחזרה. כמו כן, ככל שמדינת ישראל מייבאת עובדים זרים לא-מיומנים, היא

דוחקת החוצה במהירות רבה יותר ישראלים לא- מיומנים. ניתן להוסיף לכך את מצב החינוך הירוד בישראל בתחומי היסוד, הפוגע ביכולתם של ילדים רבים לרכוש את

ההשכלה שהייתה עשויה לסייע להם למצות את יכולתם הטבעית במשק מודרני. בנוסף,ככל שמצב התשתיות הפיזיות במדינה ירוד – ובעיקר מדובר בתשתית התחבורתית –

ישראלים רבים מתקשים למצוא עבודה במרחק נסיעה סביר ממקום מגוריהם, משימה שהייתה הופכת לפשוטה יותר אילו הייתה נגישות רבה יותר לאמצעי תחבורה מהירים

וזולים.

בנוסף, הצורך למצוא הסבר לתופעת הגידול הרב בממדי אי-התעסוקה של גברים הוא קריטי, במיוחד בשל חלקם ההולך וגדל במהירות בחברה54-35חרדים בגילאים

הישראלית. קיימים לכך מס' הסברים: הרצון לא להתגייס לצה"ל והצורך ללמוד בישיבה

עד גיל מאוחר כדי להימנע מחובת שירות צבאי, ייתכן שהחרדים עובדים אך אינם מדווחים אמת על מצבם התעסוקתי, מעין הימנעות מנשיאת נטל המס. מחד והגברת

נטל המס על האחרים מאידך בתור מי שרשומים כלא-מועסקים.

היות שלא חלו שינויים קיצוניים בחובת השירות הצבאי וסביר להניח שגם לא היו שינויים גדולים בתרבות הדיווח לשלטונות המס, יש לחפש את ההסבר האמיתי לקפיצה ברמת

אי-התעסוקה במקומות אחרים. ייתכן שההסבר נמצא בתשלומים הניתנים באופנים אלה ואחרים לאוכלוסייה החרדית מהמדינה. אם ההיקף הכולל של תשלומים לחרדי ממוצע גדל בצורה ניכרת, ייתכן שהדבר אפשר לבחור באי-עבודה כדרך חיים, גם אם

מדובר במחייה ברמת הכנסה נמוכה יחסית .ייתכן שלגידול הרב בקצבאות הייתה השפעה גדולה על שיעורי התעסוקה של החרדים משום שהגידול בקצבאות הילד השישי ואילך מוכפל מס' הילדים במשפחה . אם מדובר במשפחות שאינן נרתעות לחיות מתחת

לקו העוני בלבד שראשיהן לא יצאו לעבוד ייתכן שהגידול ברמתן של הקצבאות גרםלהגברת שיעורי האי תעסוקה.

. נשים בשוק העבודה:3

שונה בתכלית מזו של הגברים,54-35 תמונת המצב התעסוקתית בקרב נשים בגילאים . בזמן שחלה עלייה בשיעורי אי התעסוקה של גברים,OECDהן בישראל והן במדינות ה-

הייתה ירידה גדולה בשיעורי האי תעסוקה של נשים. ההסבר המרכזי לירידה הגדולה בשיעורי אי- התעסוקה בקרב נשים קשור להגברת הנגישות לחינוך ולשדרוג ברמת

ההשכלה של נשים, כשנשים רבות יותר מגיעות להשכלה גבוהה. עליית ההשכלה קשורה לעלייה ברמת ההכנסה וככל שזו גדלה, עולה המחיר החלופי של בחירה

באי-תעסוקה – מה שגורם ליותר נשים לצאת לשוק העבודה.

. חינוך ותעסוקה:4

- אחוז מכלל46לפי המוסד לביטוח לאומי המשפחות העניות העובדות מהוות כ המשפחות העניות בארץ. שתי הסיבות העיקריות לכך הן אחוז גבוה של מועסקים במשרה חלקית ושכר עבודה נמוך, כאשר שליש מהעניים העובדים במשרה מלאה

משתכר מתחת לשכר המינימום –מה שמצביע על בעיות חריפות בתחום אכיפת חוקי המדינה. סיבה נוספת, אולי אף חשובה יותר מהסיבות שצוינו על- ידי המוסד לביטוח

לאומי היא רמת החינוך בישראל.

צמיחה כלכלית בתוצר לנפש נובעת מהיכולת להגדיל את התפוקה לשעת עבודה של העובד הממוצע. היכולת הזו נובעת משדרוג ההון הפיזי והתשתיות הקשורות להליך

הייצור וכן משדרוג ההון האנושי – בעיקר באמצעות חינוך. שדרוג האנושי, המתבטא בהגברת פריון העבודה, מאפשר למעסיק לשלם יותר לעובד, מה שמסייע לפתרון בעיית

העוני והשכר הנמוך שמקבלים היום עובדים רבים בישראל. ככל שמשק צומח, הוא זקוק ליותר ויותר אנשים משכילים ומיומנים, מה שמגביר את הסיכויים שלהם למצוא

עבודה ולהיות מועסקים.

. עובדים זרים:5

זה שנים רבות, קיימים מספר גורמים החוצצים בין צד ההיצע וצד הביקוש בשוק העובדים הלא-מיומנים בישראל. סיוע מהמדינה, הניתן כרשת ביטחון חברתית ונועד למזער בעיות של עוני, מהווה לפעמים גם תמריץ לא לחפש עבודה. זה נכון במיוחד

עבור מי שאין להם כישורים מתאימים לעבודה במשק מודרני והפער בין מה שהם מקבלים מהמדינה – אם דרך תקציבי רווחה פורמאליים ואם דרך תקציבים אחרים

המיועדים לקבוצות אוכלוסייה ספציפיות – לבין מה שהיו יכולים לקבל בשוק העבודה

אינו רב. תהליך של צמיחה כלכלית הוא תהליך של שינויים מבניים במשק. השיפורים בפריון המניעים את הצמיחה נובעים – בין היתר – משדרוג רמת המיומנות של כוח

העבודה. במשק שבו הביקוש לעובדים מיומנים גדל כל העת, המדיניות צריכה לפעול להקטנת היצע העובדים שאינם מיומנים ולהפוך רבים ככל האפשר למיומנים. עובדים שישדרגו את השכלתם ויזכו להכשרה מקצועית התואמת את הצרכים של משק מודרני ייהנו – לרוב – מהכנסה גבוהה יותר ומסיכוי גבוה יותר למצוא תעסוקה. במציאות כזו,

גם מי שלא ישדרג את רמת מיומנותו ייהנה משום שיצטרך להתחרות עם פחות עובדים דומים לו. מדיניות הבאת עובדים זרים לא-מיומנים לישראל פועלת בדיוק בכיוון ההפוך. היא מגדילה את היצע העובדים הלא-מיומנים במקום להקטינו. יבוא עובדים זרים פועל

ללחוץ על השכר כלפי מטה ולדחוק אל מחוץ לשוק העבודה עובדים ישראלים הדרך האפקטיבית ביותר להקטין את מספר לא-מיומנים כי עלותם גבוהה יותר.

העובדים הזרים אינה על-ידי רדיפה אחר הלא-חוקיים אלא על-ידי הטלת מס גבוה שיהפוך את עלות העסקת הזרים לגבוהה יותר מעלות העסקת ישראלים. הטלת מס

גבוה חייבת להיות מלווה באכיפה רצינית של החוק. ככל שיקטן כדאיות העסקת זרים,יקטן הביקוש להם ומרביתם יעזבו את הארץ מרצונם כאשר לא ימצאו עבודה.

. מס הכנסה שלילי:6

מס הכנסה שלילי הונהג בישראל באופן חלקי בשנים האחרונות. רק באזורים מסוימים וכעת מדובר על הרחבתו לאזורים נוספים ואף לכל הארץ. אחד מהיתרונות העיקריים

של שיטה זו היא שהתמריץ הכספי הולך וגדל עם ההכנסה. האמריקאים משתדלים לתת יותר בתחילת הדרך ע"מ לעודד יציאה לשוק העבודה ומגיעים לסכום המס השלילימהר מאוד. בישראל ניתן להגיע למס מקסימאלי רק הרמת הכנסה הרבה יותר גבוהה.