Uloga i značaj menadžmenta usluga u javnom sektoru

UVOD

Javne usluge je izraz koji se najčešće koristi da bi označio usluge koje obezbeđuje vlada

svojim građanima bilo direktno kroz javni sektor bilo kroz finansiranje privatnog

pružanja usluga. Ovaj izraz je u bliskoj vezi sa pojmom društvenog konsenzusa (koji se

najčešće ispoljava putem demokratskih izbora) koji jasno ističe stanovište da bi određene

usluge trebalo da budu dostupne svim građanima bez obzira na njihove prihode. Čak i u

slučajevima u kojima javne usluge nisu obezbeđene niti ih država finansira one su

regulisane pravnim propisima koji prevazilaze propise koji se inače primenjuju na

ekonomski sektor.1

Javne usluge se smatraju onim uslugama koje su od suštinske važnosti za funkcionisanje

modernog društva tako da razlozi morala nalažu njihovu univerzalnu dostupnosti svim

građanima zbog čega se one mogu podvesti pod kategoriju ljudskih prava (kao što je

pravo na vodu). Kao primer javnih usluga koje nisu od suštinske važnosti možemo

navesti frizerske usluge.

1 www.wikipedia.org

1

U modernim, razvijenim zemljama pojam javnih usluga obično obuhvata

obrazovanje

distribuciju električne energije i gasa

zaštitu od požara

zdravstvo

policiju

čistoću

proizvodnju i distribuciju vode

Javne usluge mogu ponekad imati karakteristike javnog dobra (s obzirom na njihovu

nekonkurentnost i neisključivost), ali su uglavnom uslužna dobra koja predstavljaju

usluge koje se po preovlađujućim društvenim normama smatraju nedovoljno

zastupljenim na tržištu. U najvećem broju slučajeva javne usluge su usluge, tj. one ne

podrazumevaju proizvodnju dobara kao što su šrafovi i matice. Mogu ih pružati lokalni ili

nacionalni monopoli i to naročito u oblastima u kojima postoje prirodni monopoli.

Njihovi rezultati teško se mogu pripisati određenom individualnom naporu i teško ih je

oceniti po kvalitetu. One obično podrazumevaju visok nivo obučenosti i obrazovanja

zaposlenih. Najčešće privlače pojedince koje imaju osećaj društvene odgovornosti i koje

žele da svojim radom doprinesu dobrobiti društva pa su u tom nastojanju spremne da rade

duže radno vreme, a da budu manje plaćene. (Džon Kenet Galbrajt je uočio ulogu ovakve

javne vrline u ekonomskom rastu.)

Trend obezbeđivanja široke lepeze javnih usluga u razvijenim zemljama započeo je u

devetnestom veku i to najčešće kroz razvoj opštinskih sektora za pružanje usluga

obezbeđivanja vode i gasa. Kasnije, vlada je počela da obezbeđuje i usluge iz oblasti

zdravstva i distribucije električne energije. U mnogim razvijenim zemljama ovakve

usluge još uvek obezbeđuju lokalne ili nacionalne vlade dok najveći izuzetak

predstavljaju SAD i V.Britanija u kojima je prednost u pružanju javnih usluga data

privatnom sektoru. Bez obzira na to oblast pružanja javnih usluga od strane privatnog

2

sektora detaljno je regulisana pozitivnim zakonskim propisima ovih zemalja (npr. u SAD

kontrolu vrši posebna Komisija za javne usluge).

U zemljama u razvoju javne usluge su manje zastupljene nego što je to slučaj u

razvijenim zemljama. Npr. u nekim zemljama distribucija vode predstavlja privilegiju

bogatog srednjeg staleža. Iz političkih razloga često se sprečava širenje obima javnih

usluga što za posledicu ima sporiji razvoj siromašnih zajednica.

3

1. JAVNE ORGANIZACIJE

U mnogim zemljama širom Evrope, javni sektor formira glavni dio

industrijske i komercijalne aktivnosti, npr., telekomunikacione

kompanije u Španiji i Italiji, iako su neke od ovih sada postale

privatizovane. Pošto takve kompanije često konkurišu internacionalno

sa privatnim sektorom, mnogi od istih razmatranja strategije se

primenjuju i na privatne organizacije. Glavna razlika je bila nedostatak

kod vladinih institucija cilja da se isporuči profit. Evropska Komisija je

sada uzela u obzir da države popuštaju ne može biti kompatibilno sa

Treaty of Rome i javne organizacije dolaze pod sve veći pritisak da

primene komercijalne kriterije. U Evropi, ovde su mnoge organizacije u

javnom sektoru, poređane od isporuke električne struje u nekim

zemljama do javnih zdravstvenih organizacija u drugim. Njihovi

individualni zahtevi za razvojem strategije će zavisi od njihove precizne

prirode. Sigurno one koje su bile privatizovane će trebati da razmotre

ovo područje.

Izvan Zapadne Evrope, mnoge ključne industrije ostaju u javnom

vlasništvu. Međutim, trend u najvećem broju delova sveta sada prema

privatizaciji velikih javnih kompanija, u sektorima komunalnih usluga i

tekekomunikacija. Argumenti za promene vlasništva su krenule u

World Bank Report 1994. Glavni uticaj privatizacije na strategiju će

zavisiti od forme preduzete privatizacije. Neke kompanije mogu još

ostati monopolisti čak iako su u privatnom sektoru.

Glavna razmatranja koja se odnose na korporativnu strategiju u javnim

organizacijama uključuju:

4

Policy (plan akcije) i politike. Neke evropske zemlje i azijske zemlje,

kao što su Indija i Kina, su privržene gledištu da su javne kompanije

ovde za pružanje javnih usluga. Strategija je stoga usmerena prema

ostvarenju ovih ciljeva. Politička politika vlade će voditi razvoj

strategije.

Monopolisti dobavljači. Javni autoriteti su često monopolski

dobavljači usluge. Dok oni mogu biti pod prtiskom da posluju

efikasno (međutim to je definisano, oni mogu biti nesposobni da se

troše samo viškovi profita koji oni stvaraju. Pored toga, oni će biti

podložni da se menjaju u pravcu vladine politike i oni neće imati za

rezultat doslednost privatnih organizacija. Nedostatak izbora za

potrošače će podrazumevati da dobavljači nisu zaista podložni

tržišnim pritiscima koji utiču na poslovnu strategiju u privatnom

sektoru.

Birokratija i niža stopa promene. Postojanje dijela javnog sektora

može uticati na menadžerski stil i vrednosti menadžera i radne

snage, koji vode do veće birokratije i sporije stope reakcije na

spoljne pritiske.

Bitka za resurse od vlade. Mnogo realne strategije u javnom sektoru

Evrope se borioza alokaciju resursa od centralne vlade. Povećanje u

alokacijama godišnjeg budžeta ili smanjenjima u fondovima utiču

fundamentalno na usluge i nivo investicije u fizičke imovine

raspoložive za javnost. Ovde nije razlog zašto takva razmatranja ne

trebaju biti podložna strategijskog podrobnog ispitivanja, već priroda

činjenice i logike mogu biti različiti.

5

2. MENADŽMENT JAVNOG SEKTORA

Reforme javnog sektora u poslednjim godinama su prinudile

menadžere da uzmu u razmatranje interesa stejkholdera i potrošača

kada se bave problemima strategijskih problema. Dati visoki nivoi

turbulencije okruženja, real time menadžment je presudan u bavljenju

sa problemima kada se oni pojavljuju pre nego u planskoj godišnjoj

reviziji. Dva normativna okvira su predložena koji bi mogli voditi

odlučivanje u javnom sektoru u veza sa tim kako različitim stejkholder i

potrošačkim grupama treba biti upravljano u određenom trenutku

vremena, u izrazima svaki strateški problem je planiran za prioritetnu

obradu.

New Public Administration predstavlja filozofiju koja uvodi inicijativu

dodavanja socijalne pravednosti na klasične ciljeve organizacija javnog

sektora. Ona je uvela obrazloženje sposobnosti ekonomije i

koordiniranog menadžmenta pribavljenih usluga. Momenat i

prihvatanje kretanja koji je razvijen kroz osamdesete godine i rane

devedesete sa sve većim akcentima na stvari kao što su obezbeđivanje

jednakosti u raspoloživost vladinih usluga, menadžerska odgovornost i

uvećana osetljivost za potrebe građana. Primarni ciljevi New Public

Admistration su se bavili sa izvršenjem javnih mandata tako uspešno i

efikasno koliko je to god moguće i da utiče i izvršava politike koje

uopšte unapređuju kvalitet života za sve.

Nekoliko razloga bitno utiču na promene filozofije javnog sektora:

Smanjenja u programima državnih subvencija.

Averzija birača na povećane poreze.

6

Povećavanje prihvatanja finansijskog samopouzdanja.

Nova isticanja na povećavanju prihoda bez povećanja poreza.

Smanjivanje fiskalnog kapaciteta.

Sve veći zahtevi za uslugama.

Promene u javnom sektoru Zapada koje operacionalizuju filozofiju

mogu biti od interesa za zemlje u razvoju kako one da paze na svoje

duplikate za informaciju o alternativnim operativnim strategijama.

Nakon prikazivanja enviromentalne dinamike organizacija javnog

sektora Zapada, normativni okvir će biti uvede

Menadžment tehnike

Za organizacije javnog sektora da zadovolje svoje nove izazove, oni

mogu trebati gledati u privatni sektor radi rukovođenja. Na primer

strategijski menadžment je viđen kao potencijalno korisna disciplina

ako ona stvara osnovu za alociranje resursa, ocenjivanje performanse,

rešavanje konflikata, regrutovanje podrške, opravdavanje odluka za

zakonodavce, razjašnjavanje organizacije za javnost i izvršavanje

široke vrste drugih menadžment poslova. On je bio posmatran kao

posedovanje potencijala za uvođenje racionalne tehničke perspektive u

drugačije visoko politizovane procese vlada. Strategijski menadžment

proširuje tradicionalne ideje o strateškom planiranju da uključi

strateško mišljenje, formulisanje i implementaciju strategije. On spaja

kratkoročno i dugoročno planiranje tražeći neposredne akcije koje

simultano obraćaju problemima u dinamičkom , razvojnom okruženju.

Kao značajan kamen temeljac stragegijskom menadžmenta je

regulisanje organizacine strategije i sposobnosti sa uslovima

7

okruženja, deksripcija pregleda okruženja u kome deluje javna

organizacija i eksternih odnosa zapadnih organizacija javnog sektora je

prikazana na slici 1.

U modelima organizacija javnog sektora na Zapadu primarni fokus i

raison d’etre je uspešno isporuči asortiman usluga za naimenovane

grupe potrošača. Strategije u pogledu na prirodu, obrazovanja cena,

dristribucije i komunikacije ponuđenih usluga, prvobitno potiče od

politike koju su formunisal ministri u opterećivanju određenog uslužnog

portfolija (ministarstva). Ministri su izabrani predstavnici ljudi i nadziru

posebno označeni portfolio javnih usluga pod odlukom parlamenta,

npr. potrošački poslovi, edukacija i dr.

Sve veći broj organizacija javnog sektora su sada zahtevale da steknu

odobrenje za svoje strategijske planove od odgovarajućeg ministra.

Planovi postavljaju politiku i strateški pravac sa kriterijem performanse

u okviru izraza pravnog okvira koji kontroliše porfolio. Performansa

senior menadžera je procenjeno u poređenju kriterijem obavezanim u

planovima.

Iako potrošači javnih usluga su od primarnog značaja, ovde su ostali

stakeholders čiji interesi moraju biti razmotreni ako organizacija teži

razumnom nivou socijalne odgovornosti. Stakeholders su bili definisani

kao oni pojedinci ili grupe koje imaju interes u organizaciji ili su pod

uticaje njenih akcija. Oni mogu takođe preuzeti proaktivnu ulogu

vezanih za određene probleme i formirati pritisak grupa u pokušaju da

utiču na donošenje odluke i na rezultate. Ovo je najverovatnije da ono

što se događa u javnom sektoru određuje kroz predlaganje izabranih

predstavnika ili ministra u opterećivanju portforlia interesa, stoga

uticanje na mandate, strategije i/ili prioriteti javnog sektora koji su

odosili na organizaciju.

8

9

3. STEJKHOLDERI

U privatnom sektoru strategija je određena sa selekcijom tržišta koja

će pomoći organizaciji da ostvari svoje ciljeve. Organizacije javnog

sektrora suprotno, moraju biti odgovorni za poličko razgranjavanje

svojih strategija. Isticanje, prema tome, promena od zavisnih od tržišta

do viške kompleksnog niza politički, ekonomskih i pravnih obzira.

Stratezi moraju stoga uzeti u obzir sve učesnike (tj. stakeholders) koji

ili utiču ili su podu uticajem strategija organizacije.

Ovde je verovatno da bi mnogo grupa stejkholdera generalni interes za

jvanim organizacijama u određenom trenutku vremena. Menadžeri

moraju biti sposobni da klasifikuju stejkholdere u skladu sa značajnim

kriterijima u nameri da upravlja količinom vremena i resursa koji su

posvećeni njima. Neki autori sugerišu da literatura često propučta da

klasifikuje stejkholdere i opiše strategije za akciju.

Značaj stejkholdera je viđen u zavisnosti od određene problema koji

postoji razmotren od strane menadžmenta. I mišljenje/stav

stejkholdera i akciona strategija menadžera u javnom sektoru mogu

varirati prema okolnostima pod kojima se problem razmatra. Na

primer, ako organizacija javnog sektora koje imaju u vidu da promene

u svom asortimanu usluga koji su ponudile je doveo do promena u

njenom budžetu, stejkholderi, kao što su potrošači, sindikati, dobavljači

i druge organizacije u javnom sektoru, mogu koristiti snagu ili uticaj na

krajnje resultate. Suprotno, ako je prioritetan problem je bio povezan

sa interesima organizacione aktivnosti u okruženju, onda stejkholdersi

kao što su stanovnici, lokalna veća, i grupe za zaštitu okoline mogu

uzeti u više u obzir.

10

Menadžeri moraju stoga stalno ocenjivati značaj stejkholdera u svetlu

svakog prioritenog problema. Sa ovim ciljem, odgovarajući okvir

mogao je upravljati odlučivanje sprečiti ad hoc i ishitrene akcije koje su

činjene iz dana u dan. Iako ovde može biti niz kriterija koji će biti od

interesa za organizacije koje upravljaju stejkholderovim interesima,

dve će biti od vitalnog interesa.

Prvo je nivo interesa grupa stejklohdera ima kod problema u

određenom trenutku vremena.

Drugi je snaga ili uticaj koji oni mogu povratiti da donesu u

organizaciju javnog sektora i njenju strategiju u bavljenju

problemom.

Nivoi interesa grupe stejkholdera u problemu će pokazati da li

organizacija treba da razmotri strategije kao temeljno istraživanje i

poručen razvijene komunikacije. Nivo snage grupe stejkholdera može

primeniti iznad onoga kolika će biti briga organizacije. Ovo može biti

značajna pažnja u donošenju prioriteta za akciju, obimu resursa koji su

alocirani u poslovanju sa stejkholderom i i tipom interaktivne strategije

koja je adptirana.

11

4. POTROŠAČI JAVNIH USLUGA

Mada je pažnja prema potrebama stejkholdera poželjno stanje posla za

organizacije javnog sektora, performansa će biti na kraju procenjena

na osnovu primarne funkcije kojim se pruža asortiman usluga za grupe

potrošača u okviru sa njenom pravnom poveljom i ministarskim

direktivama. U skladu sa ranijom definicijom stakeholder, potrošači

mogu biti klasifikovani kao značajana podgrupa stakeholders, tj. grupa

postojećih potencijalnih korisnika kojima su usluge ponuđene koji ili

utiču ili pod uticajem strategije organizacija javnog sektora u bavljenju

sa određenim problemom.

Ovde je bilo pomeranje od tradicionalnih vrednosti koji su menadžeri u

javnom sektoru zadržali, da bi usluge bile adaptirane na neki

automatski proces. Sve više je marketing viđen da ima značajnu ulogu

da igra u distribuciji vladinih usluga ili projekata.

Kamene temeljac marketing koncepta je da determiniše potreva i želje

potrošača i onda da ih zadovolji. U javnom sektoru ovo predlaže četiri

faze: zasnivanje javne politike na osnovu istraživanja potrošača,

izvršavanje cost-benefit analize, testiranje predloženih marketing

politika i ocenjivanje ranijih politika.

Pored toga tekući i sistematičan marketing proces, interakcija sa

grupama potročača mogu zahtevati da budu razmotrene u kontekstu

određenih strateških problema koji nastaju. Na primer, uzmimo primer

oskudica

12

Rados2 izdvaja između pet različtih vrsta organizacije u zavisnosti od

odnosa između firminih backers (lice ili organizacija koja podržava

poslovnu ideju sa novcem) i njenih ’klijenata’. Unutar poslovne firme

’backers’ stiču interes ili profite u zamenu za kapital. Tako je višak,

nema sumnje, vraćen organizaciji kako bi se obezbedilo da se nastavi

snabdevanje relevantnih roba i usluga.

Unutar zajednički korisne organizacije, klijenti nisu autsajderi nego su

smatrani članovima organizacije. Tako pojedinci dobijaju usluge u

razmenu za platu i pruže usluge samiza druge članove. Uslužne

organizacije su one organizacije koje su finansirane pomoću poreza da

pruže usluge koje koriste društvu kao celini. Rodos smatra da su ove

stereotipi i da ovde mogu postojati različite kombinacije istih.

2 Rados, D. L. (1981), Marketing of Nonprofit Organizations, Auburn House Publishing, Dover, Mass.

13

Ranije su javne usluge jednostavno pružali profesionalci, uz manje inpute korisnika –

koji nisu baš imali izbora. Međutim, sve više primećujemo uključivanje korisnika,

građana i šire zajednice u pružanje javnih usluga. Na primer, elektronska vlada

omogućava ljudima da skinu dokumente sa internet ili da ih dostave elektronskim putem,

a to omogućava javnim agencijama da preusmere svoje resurse na ugrožene grupe kojima

je potrebno više pomoći i vremena.3

3 Löffler, E. Unapređenje kvaliteta javnih usluga: staviti građane u centar administrativne akcije,

Budva, mart 2009

14

Koristeći širu, relationship perspektivu, Wensley4 iznosi taksonomiju

kako bi okarakterisao različite načine prezentiranja odnosa između

dobaljača i korisnika. On izdvaja između odnosa koju vođeni od strane

dobavljača (suplier specified - specifikovano od strane dobavljača) i

onih koji su vođeni od strane korisnika(user specified). On takođe

izdvajanja između ovih odnosa gde je korisnik generalno pasivni

primalac proizvoda ili usluge i onih gde korisnika ima više aktivne

uloge. Kao rezultat, on identifikuju četiri ’korisnika’:

1. ’Potrošač’ koji je korisnik pasivan/korisnik je specificirao.

2. ’Mušterija’ koji korisnik aktivan/korisnik je specificirao.

3. ’Klijent’ koji je korisnik aktivan/dobvljač je specificirao.

4. ‘Pacijent’ koji je korisnik pasivan/dobavljač je specificirao.

Scrivens i Witzel5 razmatraju priroru odnosa između potrošača i njenih

potrošača kako bi predsavio klasifikaciju. Oni vide ovde postojanje tri

glavna tipa konteksta unutar koga odnosi postoje: slobodno trgovanje

unutar tržišta, postaknuto trgovanje (često korišćenje ’internog’ tržišta)

i non-trading.

4 Wensley, R. (1990), The voice of the consumer? Speculations on the limits to the marketing analogy, European Journal of Marketing, Vol. 24, pp. 49-60.)5 Scrivens, E. and L. M.Witzel (1990), Editorial, European Journal of Marketing, Vol 27. September-October, pp. 123-32.

15

ZAKLJUČAK

Najvažnija karakteristika javnih usluga je neprofitna osnova na kojoj se

pretpostavlja da bi bile isporučene. Povezanost područja javnih usluga,

uključujući i različite od države posedovane ili upravljane aktivnosti,

potiče od od javnog vlasništva i kriterijuma na osnovu koga je izvršena.

Sve veća odgovornost a zahteve stejkholdera i potrošača u zapadnim

društvima ubrzava reforme u organizacijama javnog sektora.

Stejkholderi ne mogu dugo biti ignorisani u menadžment procesu

uključujući real time odgovore na probleme koji se pojavljuju.

Paradigma koja funkcioniše u javnom sektoru se menja od interne

orjentacije gde administrativni interesi (brige) preuzimaju prioritet u

formulisanju strateške politike, na eksterni fokus gde su nastajući

problemi upravljani u izrazima njihovog potencijalnog uticaja na

stejkholdere.

Osnovna briga za menadžere javnog sektora su potrošači njihovih

usluga. U novom konceptu novog menadžmenta javnog sektora

potrošači predstavljaju raison d’etre (razlog postojanja) organizacija

javnog sektora. Ovde marketing može igrati ulogu u pružanju filozofije,

discipline i metodologije u pomaganju da stvori potrošački orjentisana

organizacija. U potrošački fokusiranoj organizaciji, strategijski problemi

koji se pojavljuju trebaju biti razmotreni u izrazima njihovog

potencijalnog uticaja na potrošače ponuđenih usluga. Ovde, normativni

okvir treba da pruži pravac za one odgovorne za menadžment i

marketing u organizaciji. Akcioni koraci u bavljenju prioritetnim

problemima mogli bi biti razvijeni u skladu sa nivom uticaja problema

na različite grupe potrošača i na sposobnost javnih sektora da se obrati

uticaja problema na njih.

16

LITERATURA

1. Löffler, E. Unapređenje kvaliteta javnih usluga: staviti građane u centar

administrativne akcije, Budva, mart 2009

2. Rados, D. L. (1981), Marketing of Nonprofit Organizations,

Auburn House Publishing, Dover, Mass.

3. Wensley, R. (1990), The voice of the consumer? Speculations on

the limits to the marketing analogy, European Journal of

Marketing, Vol. 24, pp. 49-60.)

4. Scrivens, E. and L. M.Witzel (1990), Editorial, European Journal

of Marketing, Vol 27. September-October, pp. 123-32.

5. Stoner, Dž. A. F. ; Friman, R.E. i Gilbert Jr, D.R. (2002): Menadžment, Želnid, Beograd

17

18