911

משרד המדע והטכנולוגיה

לות הביקורת פעוהמדע משרד שבאחריות האזרחי-לאומי השירות במינהלת הביקורת הלאומי. השירות מערך הפעלת נבדקה והטכנולוגיה התמקדה בעיקר בנושאים האלה: פעולותיה של מינהלת השירותהמוכרים, הגופים באמצעות המתנדבים הפעלת האזרחי-לאומי, הפעלת מתנדבים במשרדי הממשלה ובמוסדות אחרים ותקצוב תקני

השירות הלאומי במשרד החינוך. במינהלת השירות האזרחי-לאומי נבדקו גם היבטים אחדים בהפעלתישיבות דחיית שירות לתלמידי )חוק השירות האזרחי לפי חוק טל

(, ובהם תחומי השירות, הכשרה2002שתורתם אומנותם, התשס"ב-לקראת השירות ופיקוח ובקרה על מסגרות השירות השונות.

913משרד המדע והטכנולוגיה

השירות הלאומי

תקציר , כל אזרח1986על פי חוק שירות ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-

לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל ישראלי או תושב קבוע שמלאו פטור, חייב בשירות צבאי. הדין מסדיר פטורים מטעמים שונים, ובהם פטורים מטעמי בריאות, מעמד אישי ומצפון. צעירים הפטורים מגיוס יכולים להתנדב לשירות לאומי המהווה מעין חלופה אזרחית לשירותיש ערך רב לשירות לאומי של בראייה לאומית כי יודגש הצבאי. שייכות תחושת להם להקנות כדי לצה"ל מגיוס צעירים הפטורים וההזדהות עם המדינה, תחושת נשיאה משותפת בנטל ואת הצורך

במילוי חובתו של אזרח כלפי מדינתו.מתנדבות כוללת הראשונה לאומי: שירות משרתות קבוצות שתי שקיבלו פטור משירות צבאי עקב הצהרתן כי מטעמים שבמצפון או מטעמי הכרה דתית אינן יכולות להתגייס. שירות לאומי של אלה החל

של המאה העשרים. הקבוצה השנייה כוללת בנים60בסוף שנות ה- ובנות מכל מגזרי החברה, חייבי שירות ביטחון, שקיבלו פטור מחובת שירות ביטחון או שלא נקראו לשירות סדיר )כגון בני המגזר הערבי

90ובעלי פרופיל רפואי נמוך(. שירות לאומי זה החל בסוף שנות ה-- תחומים במגוון פועל הלאומי השירות העשרים. המאה של ישראל במשטרת חולים, ובקופות חולים בבתי החינוך, במערכת

ועוד. בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שניםכלל בדרך - בהרבה קצר הנהוג ההתנדבות שמשך הרי לבנים, ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים בקרב מקצת המתנדבים. השירות הלאומיקליטת חוק לפי משוחרר חייל בזכויות של המתנדבים את מזכה

- התשנ"ד משוחררים, חיילים1994חיילים חוק - )להלן משוחררים(.

ינואר טופל השירות הלאומי באגף לתפקידים מיוחדים2008עד מונתה ועדה ציבורית לכינון שירות2004במשרד הרווחה. בשנת

אזרחי-לאומי בישראל עבור מי שאינו נקרא לשירות ביטחון בראשות אלוף )מיל'( דוד עברי )להלן - ועדת עברי(. בעקבות מסקנותיה של

מינהלת2008ועדת עברי ועל פי החלטת ממשלה, הוקמה בינואר - מינהלת השירות( במשרד ראש - לאומי )להלן השירות האזרחי הממשלה. מינהלת השירות הוקמה במטרה לקדם שירות לאומי של צעירים הפטורים משירות צבאי או צעירים שאינם נקראים לשירות

החליטה הממשלה2009ושירות אזרחי של תלמידי ישיבות. באפריל על העברת מינהלת השירות לאחריות שר המדע והטכנולוגיה )להלן

- שר המדע( ולמשרדו.

ב60דוח שנתי 914

הגופים - )להלן גופים מופעל באמצעות שמונה הלאומי השירות הלאומי השירות מתנדבי את ומפעילים המשימים המוכרים( הגופים - )להלן מתנדבים הם שבהם ובמוסדות בארגונים

צעירים. 11,000 שירתו שירות לאומי כ-2008המפעילים(. בשנת

פעולות הביקורתינואר-יוני מערך2009בחודשים את המדינה מבקר משרד בדק

ספטמבר בחודש נערכו השלמה בירורי הלאומי. .2009השירות הביקורת נעשתה במינהלת השירות האזרחי-לאומי שבמשרד המדע והטכנולוגיה ובאגף לשירות לאומי במשרד החינוך, שהוא המפעילנעשו השלמה בדיקות לאומי. שירות מתנדבי של ביותר הגדול לאומי, לביטוח במוסד גמלאים, לענייני במשרד הרווחה, במשרד השלמה בירורי נעשו כן הסוהר. בתי ובשירות ישראל במשטרת

. בעניין יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרהבגופים המוכרים. 975עליו ראו דוח זה, עמודים

עיקרי הממצאיםמינהלת השירות האזרחי-לאומי

ל.1 י ע מפ ף ו ג ו ח ק מפ ף ו ג כ ת ו ר י הש ת ל ה נ :מיובאוגוסט )החלטות2007בפברואר ישראל ממשלת החליטה

ו-1215ממשלה ( על הקמת מינהלה לשירות אזרחי-לאומי2295 התוויית הם השירות מינהלת של העיקריים תפקידיה בישראל. מדיניות, ויסות המשאבים המוקצים לשירות הלאומי ותעדופם, ייזוםעל ובקרה פיקוח מעקב, וכן לאומי לשירות תכניות ופיתוח מסגרותיו. ההפעלה הישירה של המתנדבים צריכה להיעשות על ידימרכזי שותף היא השירות שמינהלת התברר המוכרים. הגופים לקביעת המדיניות, היא מוציאה לפועל את המדיניות ומפקחת על פעילות הגופים המוכרים; נוסף על כך, היא מממנת ישירות מאות תקני מתנדבי שירות לאומי בפרויקטים שונים. במצב זה היא עלולה

להיקלע לניגוד עניינים. 2. : ם י נ ק ת ש ו י על פי החלטת הממשלה המשרות במינהלתא

"הנוכחיים" כל המשאבים הממשלתיים איגום תוך יאוישו השירות הכוללים תקנים ממשרד הרווחה, תקנים של צוות ההקמה ותקניםנציגי בשיתוף השירות מינהלת של ההקמה צוות נוספים. חדשים משרד ראש הממשלה, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר קבעו

שכלל השירות מינהלת של הארגוני המבנה משרות12את עדיין לא אוישו ארבע מהן; נוסף על כך,2009מקצועיות. בנובמבר

, ועד סוף2009ראש מינהלת השירות סיים את תפקידו באוגוסט נבחר אחר במקומו. ללא מנהל למינהלת2010ינואר עדיין לא

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

915משרד המדע והטכנולוגיה

השירות ובהעדר איוש נאות של עובדים נפגעת יכולתה למלא כראויאת התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה.

לפי המצב החוקי הקיים, הגדרת מתנדב בשירות הלאומי מצויה.3 )להלן - חוק1995בחוק הביטוח הלאומי ]נוסח משולב[, התשנ"ה-

השירות מערך את המסדירים הכללים ורוב הלאומי(, הביטוח לאומי בשירות )בנות הלאומי הביטוח בתקנות מצויים הלאומי

התשס"ב- מכוחו,2002בהתנדבות(, שהותקנו התקנות( - )להלן למרות שהקשר הענייני בין מערך השירות הלאומי לבין חוק הביטוח הלאומי משני, ולמרות שהאחריות על נושא השירות הלאומי אינה של המוסד לביטוח לאומי. במהלך חמש השנים האחרונות התעורר הצורך בייזום חקיקה ראשית שתסדיר באופן מקיף את כל העניינים

הפיצה2008הנוגעים לשירות הלאומי. למרות זאת רק בדצמבר מינהלת השירות לגורמים הקשורים לשירות הלאומי )משרדי ממשלה

התשס"ט- הלאומי, השירות חוק תזכיר מוכרים( .2008וגופים בעקבות העברת תחום השירות הלאומי לאחריות שר המדע, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ, השהה השר את המשך העבודה על התזכיר האמור, כדי שיוכל ללמוד את הנושא ולגבש את עמדתו. בפברואר

העבירה מינהלת השירות את נוסח החוק למשרד המשפטים2010לקראת הגשתו לוועדת השרים לענייני חקיקה.

ועדת עברי המליצה, בין השאר, על הרחבת מסגרות השירות על.4 מנת שיכללו גם צעירים מקבוצות אוכלוסיה כמו פטורי גיוס וצעיריםבצה"ל. חובה לשירות כלל בדרך נקראים שלא הערבי מהמגזר

2008בעקבות המלצות ועדת עברי החליטה הממשלה בספטמבר להקים צוות אשר ימליץ בתוך שלושה חודשים על המתכונת והקצב של הגידול במספר המתנדבים ועל מספר התקנים שיופעלו על ידי

. עוד החליטה2009-2011מינהלת השירות האזרחי-לאומי בשנים הממשלה להקים צוות בין-משרדי אשר ימליץ בתוך שלושה חודשיםבמשרדי האזרחי-לאומי השירות היקף על לשמירה הדרכים על העברת מאז בעבודתם, החלו הצוותים כי אף השונים. הממשלה והטכנולוגיה המדע למשרד הלאומי השירות תחום על האחריות

הופסקה עבודתם. השירות.5 מסגרות על לפקח השירות מינהלת של מתפקידה

מאז זאת למרות נאותה. בקרה עליהם ולקיים ומשרתיו הלאומי ביחס המוכרים הגופים דיווחי העוקב אחר גורם בה אין הקמתה המוכרים הגופים שבין ההסכמים אחר משימים, שהם למתנדבים למתנדבים ואחר ההסכמים שבין הגופים המוכרים לגופים המפעילים

ומוודא שהוראותיהם תואמות את הוראות הנוהל והתקנות. לא22לפי ההגדרות שבחוק הביטוח הלאומי, מי שעבר את גיל .6

הביטוח חוק לפי יזכה בהטבות ולא לאומי בשירות יוכר כמתנדב הלאומי ולפי חוק חיילים משוחררים. כתוצאה מכך מתנדב המתחיל

גיל מעל שירותו הרווחה21את משרד הן להטבות. זכאי אינו לא השירות מינהלת והן באחריותו( הנושא היה שבה )בתקופה הצליחו לעגן בחקיקה את העלאת הגיל המזכה בהטבות ולאפשר

ב60דוח שנתי 916

מבלי לוותר21לצעירים להתנדב לשירות לאומי לאחר שמלאו להם על ההטבות.

לגופים.7 משלמים אחרים מפעילים וגופים הממשלה משרדי המוכרים עבור השמת המתנדבים לפי תעריף למתנדב שנקבע על ידי ועדה בין-משרדית ומתעדכן אחת לשנה. תעריף זה אמור לכסות הןאחרות הוצאות והן למתנדבים שמשולמים הכלכלה דמי את ביטוחם דיורם, עבור תשלום )כמו בהפעלת המתנדבים הקשורות

בשנת קבע הרווחה משרד המתנדבים(. מפרט2004וליווי את השירותים שעל הגופים המוכרים לספק למתנדבי השירות הלאומי.הריאליות של נכונה את ההוצאות אינו משקף התברר שהתעריף הגופים המוכרים בגין המתנדבים. מקצת מרכיביו מתומחרים בחסר,

החליטה מינהלת השירות2008ואחרים מתומחרים ביתר. בנובמבר להתחיל בבניית תעריף חדש, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר

, הוא טרם נקבע.2009

הגופים המוכרים על גוף המבקש לקבל מעמד של גוף מוכר לעמוד בתנאים שנקבעולאומי. בשירות עיסוקה שעיקר עמותה היותו ובהם בתקנות, בשנתיים הראשונות יקבל הגוף מהשר הכרה זמנית ולאחר מכן - אם

יעמוד בתנאי התקנות - תינתן לו הכרה קבועה. ליקויים שנבעו.1 נמצאו מוכרים גופים מתן הכרה לשני בהליכי

מחילופים תכופים של השרים הממונים על תחום השירות הלאומי. בעקבות חשש לתפקוד לקוי של עמותה א' ביקש2008באוקטובר

ראש במשרד שר עת באותה שהיה איילון, עמי לשעבר השר הממשלה והממונה על השירות האזרחי-לאומי, לדון בהמשך ההכרה בעמותה א'. עקב התפטרותו הדיון לא התקיים. באשר לעמותה ב' - נמצא שלקראת תום תקופת ההכרה הזמנית בעמותה אישר ראש מינהלת השירות שהיא עמדה בכל התנאים הנדרשים והמליץ לתתואולם השר הממונה על השירות הלאומי, שר לה הכרה קבועה. המדע, שביקש ללמוד את הנושא, החליט להאריך לה את ההכרה

חודש, אף שהתקנות מאפשרות הכרה זמנית לכל18הזמנית עוד ב- היותר לשנתיים. כתוצאה מכך נפגעת העמותה, משום שהיא מתקשה

להרחיב את פעילותה בהעדר הכרה קבועה. לפי התקנות, התנאי להכרה בגוף מוכר הוא ש"הוא אינו פועל.2

בעצמו גם כמפעיל", זאת - בשל החשש מניגוד עניינים בין הגוףהגוף המפעיל לבין המוכר שעיקר תפקידו הוא לדאוג למתנדבים שהאינטרס העיקרי שלו הוא ביצוע השירות. בניגוד לתקנות, עיריית

ירושלים היא גוף מוכר וגוף מפעיל כאחד. במספר תחומים נמצאו הבדלים ברמת השירות שמעניקים גופים.3

מוכרים למתנדבים כך שיש מתנדבים המקבלים שירות ברמה נמוכה יותר. כך למשל, יש הגובים דמי הרשמה - ואחרים לא, יש המפעילים

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

917משרד המדע והטכנולוגיה

הרכזים רמת וגם לא, ואחרים - נזקקים למתנדבים סיוע מערך בגופים המוכרים שונה מגוף לגוף.

תקנים פרטיים )קנויים(מתנדבים בשנה,3,500כשליש ממתנדבי השירות הלאומי, היינו כ-

לא גוף מפעיל לא ממשלתיים. גופים מפעילים ידי על מועסקים שנקבעו בתנאים העומד בעמותות( מדובר כלל )בדרך ממשלתי להיעזר בשירותיהם של מתנדבי השירות הלאומי ומעוניין בתקנות שלא למטרת רווח, פונה אל גוף מוכר ורוכש ממנו שירותי מתנדבים. תמורת השירותים משלם הרוכש לגוף המוכר על פי התעריף הקבוע לכך בצירוף תקורה. התקנים מכונים - "תקנים פרטיים" או "תקנים

קנויים". כל מתנדב שסיים שירות לאומי, זכאי להטבות לפי חוק חיילים.1

משוחררים שאת רובן מממנת המדינה. מספר התקנים הקנויים לאוויסות משאבים מוגבל, דבר המקשה על תכנון ואינו ידוע מראש כספית להוצאה המדינה נדרשת בעטיים שכן הלאומית, ברמה הכספיות הזכויות הענקת לצורך מראש ידועים לא בסכומים למתנדבים לפי חוק זה. אין בידי מינהלת השירות נתונים מלאים עלהנושא את לבחון יכולה אינה ישראל כך שממשלת אלו, עלויות מבחינה כלכלית ולהחליט אם לחייב את הגופים המפעילים לשאת בהוצאות אלה או בחלקן, ולפיכך לעדכן את התעריפים שמשלמים הגופים המפעילים עבור שירותי המתנדבים, או שברצונה להמשיך

ולשאת בנטל הכספי הנובע מהתקנים הקנויים. מינהלת השירות לא קבעה אמות מידה להקצאת התקנים לגופים.2

מפעילים, זאת - למרות שבהפעלת מתנדבי שירות לאומי שהם כוח עזר שעלותו נמוכה, טמונה תמיכה בגופים מפעילים, ולמרות שקניית תקנים יש בה כדי לגרום לאפליה של מוסדות שאינם בעלי משאבים

כספיים. התקנות קובעות את התנאים לאישור גוף מפעיל, אך הן אינן.3

עוסקות באופיו, במעמדו הציבורי ובתחומי העיסוק של הגוף. נמצא, שבין הגופים המפעילים ישנם גופים שעומדים בדרישות שבתקנות אךובכך עסקית-כלכלית אוריינטציה בעל הוא מפעילותם חלק לתועלת גם אלא הציבור לתועלת רק תורמים לא המתנדבים הממשלה ומשרדי השירות מינהלת אלו; גופים של הכלכלית האחראים על השירות הלאומי לא קבעו תבחינים שיבטיחו שהגופיםלא ופעילותם ציבורית מבחינה וראויים מתאימים יהיו המפעילים

תהיה שנויה במחלוקת ציבורית.התש"מ-.4 העמותות, חוק בדרישות שעמדו ,1980עמותות

שמינהלת נמצא תקין". ניהול "אישור העמותות מרשם מקבלות השירות אינה מקיימת בקרה ראויה ואינה מוודאת שהגופים המוכריםתקין. ניהול אישור להם שיש מפעילים בגופים מתנדבים ישימו

ב60דוח שנתי 918

גופים305בהצלבת נתונים אקראית של משרד מבקר המדינה לגבי גופים )53מפעילים עם קובץ רשם העמותות נמצאו ( שלא17%

היה להם אישור כזה.

הפעלת מתנדבי שירות לאומי במשרדי הממשלה מתנדבי שירות לאומי מדי שנה7,500משרדי הממשלה מפעילים כ-

באמצעות הגופים המוכרים. בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-ליקויים1992 עלו בבדיקה במכרזים. המוכרים הגופים נבחרים ,

בדבר הפעלת מתנדבים במשרדי הממשלה; להלן עיקריהם: כל משרד מפעיל מתנדבים לפי צרכיו ולפי המשאבים העומדים.1

ממלכתי עדיפויות סדר קובעת אינה השירות מינהלת לרשותו. בהקצאת המתנדבים למשרדים השונים - בניגוד להחלטת הממשלה

. 2007מאוגוסט החליטה הממשלה כי ועדת מכרזים בין-משרדית2005באוגוסט .2

בטיפול שיעסקו מוכרים גופים לבחירת אחוד מכרז תפרסם להחלטת בניגוד לשירות. ובהפנייתם לאומי לשירות במתנדבים הביקורת, סיום מועד עד אחוד מכרז פורסם לא הממשלה, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדים לבחירת גופים מוכרים. בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים שונים ישנן דרישות שונות לגביונובעות מוצדקות חלקן דרישות שרק - המתנדבים הפעלת אופן

מהצרכים הייחודיים של כל משרד.באחד.3 מתחילה המתנדבים מרבית של ההתנדבות שנת

בספטמבר, מועד פתיחת שנת הלימודים במוסדות החינוך. במכרזיםוהתעסוקה, שנבדקו ושפרסמו משרדי הרווחה, התעשייה, המסחר החינוך, ביטחון פנים והמשרד לענייני גמלאים נמצא כי הם התקיימולאחד מאוד סמוך ניתנו ותוצאותיהם השנה של מאוחר במועד והמתנדבים המוכרים הגופים התקשו מכך כתוצאה בספטמבר. לקראת מתנדבים של ומיטבית תקינה להשמה כיאות להתארגן

פתיחת השנה.ומשרד.4 הממשלה( ראש משרד )באמצעות השירות מינהלת

בגין השמת המתנדבים לגופים המוכרים תשלומים החינוך העבירו באיחור ניכר, של מספר חודשים, דבר שגרם2008 ו-2007בשנים

לפגיעה בגופים המוכרים שנאלצו לשלם במועד את דמי הכלכלהלמתנדבים ואת התשלומים שהתחייבו להם - לספקים.

משרד הרווחה מקצה ומממן לעמותות הפועלות בתחומי הרווחה.5קריטריונים700כ- שלמשרד אף מתנדבים. עבור תקנים חצאי

לחלוקה של התקנים, הוא אינו מקפיד לפעול על פיהם. המשרד גם אינו מפרסם בין הגופים הרלוונטיים את האפשרות לקבלת מתנדבים,עמותות דעתו; שיקול לפי אליו לפונים אותם מקצה הוא אלא עבור לשלם מתקשות כספיים בקשיים השרויות מקומיות ורשויות

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

919משרד המדע והטכנולוגיה

שירותי המתנדבים, ולעתים הדבר גורם להגדלת הפערים בין הגופיםהמבוססים לחלשים.

המשרד לענייני גמלאים מפעיל את התכנית "והדרת פני זקן".6השירות מתנדבי מלווים שבמסגרתה "והדרת"(, תכנית - )להלן הלאומי קשישים בודדים ומפעילים אותם במרכזי יום ובבתי אבות.הרכזים של והכשרה ליווי לצורך עמותה עם התקשר המשרד הליך שקוים בלא "והדרת" לתוכנית ראשוני בניסוי והמתנדבים נותני שירותים בכוח; המשרד לא הפעיל את התכנית בין תחרותי במגזר הערבי ובמגזר החרדי; מתנדבי תכנית זו קיבלו הקלה בתנאי

בת הייתה השבועית שלהם העבודה ותכנית - שעות32שירותם שעות לכל מתנדבי השירות הלאומי האחרים.40לעומת

שוק העבודה והשירות הלאומי לפי התקנות, המתנדבים בשירות הלאומי אמורים לסייע לעובדי הגוף המפעיל אך לא למלא את מקומם זולת במקרים חריגים שיאושרו במיוחד על ידי האחראי )עובד מינהלת השירות שהוסמך לתפקיד זהבשוק מלפגוע להימנע היא זו שבהנחיה המטרה התקנות(. לפי העבודה, ולכן השתלבות המתנדבים במערכת צריכה להיעשות באופן שלא יגרום לדחיקת עובדים. במקרים מסוימים לא הייתה הקפדה עלהקטנת בעקבות באה הלאומי השירות מתנדבי והעסקת ההנחיה מספר העובדים במשרדי ממשלה שונים. יתר על כן, נמצא שלמרותשירותי שאופיין בעבודות מתנדבים להעסיק אין התקנות שלפי מזכירות, אלא במקרים מיוחדים בלבד שאותם אישר האחראי, כ-

מכלל מתנדבי השירות הלאומי(13% מתנדבים בכל שנה )כ-1,500אישור מבלי שנתקבל מזכירות שירותי במשימות שעיקרן עוסקים

האחראי.

העסקת המתנדבים בשירות הלאומי הביקורת העלתה מספר ליקויים באשר להעסקת המתנדבים: לא.1

בחודשי החינוך במערכת למתנדבים מלאה תעסוקה הייתה תמיד הקיץ, לכן, בניגוד לתקנות ולנוהל, נמצאים חלקם בחופשה יותר מ-

יום בשנה; נמצא שמאות מתנדבים שהמשיכו לשנת שירות שנייה30 קיבלו מענק שחרור עבור השנה הראשונה של השירות כבר בתוםמשוחררים חיילים לחוק בניגוד זאת הראשונה, ההתנדבות שנת הקובע כי מענק השחרור יינתן בתוך חודשיים לאחר סיום השירות;

בשנת שכבר מיוחד2006אף תעריף בקביעת הצורך התעורר לתשלום בגין העסקת מתנדבים בעלי מוגבלויות, הנושא לא הוסדר

עד מועד סיום הביקורת. מתנדבי השירות הלאומי הם ברובם צעירים בוגרי תיכון, חסרי.2

מיומנויות תעסוקתיות ולפיכך הדרכה והכשרה מקצועית חיוניות כדי

ב60דוח שנתי 920

שהתנדבותם תועיל במידה מרבית. למרות זאת אין נהלים המחייבים את הגופים המוכרים לקיים הכשרה רלוונטית לפני תחילת השירות של המתנדב; עוד נמצא שמספר ימי ההכשרה של מתנדבים ששירתושאת בגלל רק שונה היה דומים בתפקידים מפעיל גוף באותו

התקנים שלהם מימנו משרדי ממשלה שונים. משרד החינוך מממן ומפעיל בשנים האחרונות מספר קבוע של.3 מתנדבי שירות לאומי במוסדות החינוך, ולפי חישוביו, לשם3,100כ-

מיליון ש"ח לשנה. למרות זאת בשנים83כך יש צורך בתקציב של כ-מ- שנע סכום המשרד בתקציב זה לצורך מוקצה 60האחרונות

בתקציב ש"ח ל-2006מיליון השנים35 בתקציבי ש"ח מיליון לאי-ודאות2010-2009 נקלע המשרד מדי שנה . כתוצאה מכך

לגבי המשך העסקת המתנדבים, ורק לאחר שהוא והגופים המוכריםהנחוץ התקציב הושלם האוצר ולמשרד הממשלה לראש פנו הסכמים בסיס ועל התקציב בבסיס שאינם תקציביים ממקורות קואליציוניים. הואיל והממשלה קבעה בהחלטותיה שמפעל השירות הלאומי חשוב הוא, שומה עליה לפעול כדי להקצות לנושא תקציב הולם מבעוד מועד. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים קואליציוניים

אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית.

סיכום והמלצות השירות הלאומי הוא שירות התנדבותי והוא במידה רבה שירות חליפי לשירות החובה בצה"ל לגבי מי שפטור משירות צבאי או שאינו נקרא לשירות צבאי. מעמדם של המתנדבים בכל הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווה למעמדם של חיילים בשירותנגזרות לאומי שירות לשרת שהתנדבו מי של וזכויותיהם סדיר, משוחררים. חיילים חוק לפי משוחררים חיילים של מזכויותיהם למרות זאת, בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים, משך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה - בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד, אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על השר הממונה על השירות הלאומי ועל הממשלה לתת את הדעת לענייןהצבאי השירות משך לבין הלאומי השירות משך בין אי-השוויון תנאי ובין הלאומי השירות מסגרת בין נוספים הבדלים ולעניין

השירות הצבאי. ההסדרה וההפעלה של מערך השירות הלאומי סובלים מאז הקמת מינהלת השירות מסחבת ומעיכובים - החלטות ממשלה והמלצות של ועדות לא מיושמות או שהן מיושמות רק בחלקן; האחריות לשירות הלאומי עברה מעת לעת ממשרד למשרד ומשר לשר. בתחילת שנת

הממשלה2008 ראש למשרד הרווחה ממשרד האחריות עברה לשר מכן לאחר אולמרט, אהוד דאז הממשלה לראש )תחילה לשעבר עמי איילון ושוב לראש הממשלה(, ובעת הביקורת היה השר

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

921משרד המדע והטכנולוגיה

האחראי לכך שר המדע והטכנולוגיה, הרב פרופ' דניאל הרשקוביץ. מעברים אלו פגעו ופוגעים בתפקוד מערך השירות הלאומי, ביכולתבגופים המפעילים, בגופים המוכרים, לתכנן את הפעילות מראש,

במתנדבים ובזקוקים לפעילות ההתנדבותית.לפעול הלאומי, השירות תחום על הממונה כשר המדע, שר על בהקדם כדי שמינהלת השירות תמלא את תפקידה בהתאם ליעדים שהתוותה לה הממשלה ובהם קביעת מדיניות, הסדרה חוקית נאותה של מערך השירות הלאומי ופיקוח ובקרה על הגופים המתפעלים את המערך. על מינהלת השירות להימנע מלפעול בניגוד עניינים ולאשמערך להבטיח מנת על מתנדבים. של ישירה בהפעלה לעסוק המתנדבים יופעל לצרכים לאומיים מהותיים על השר ועל מינהלתלמטרות תהיה המפעילים הגופים של שפעילותם לוודא השירות וקליטת בריאות רווחה, כגון רחבה לאומית הסכמה יש שעליהן

עלייה. הלאומי לשירות המשאבים הקצאת המדינה, מבקר משרד לדעת ראוי שתהיה מושתתת על מדיניות שתגובש לאחר בחינת ההיבטיםשבהם התחומים בכל משאבים ואיגום בנושא הקשורים השונים מופעלים מתנדבי שירות לאומי. מדיניות הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת ושתקציב

הולם יוקצה לנושא מבעוד מועד. הפעלה מוסדרת של מערך השירות הלאומי על פי המלצות הוועדהוהחלטות הממשלה בישראל אזרחי-לאומי שירות לכינון הציבורית עשויה לתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי אובתחומים ולקהילה למדינה לסייע להתנדב לשירות נקרא שלא שונים. בכך תהיה תועלת כפולה - הן לציבור והן למתנדבים - ויתחזק

הקשר ביניהם ובין החברה, הקהילה והמדינה.

♦

מבוא , כל אזרח ישראלי1986על פי חוק שירות ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-

או תושב קבוע שמלאו לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל פטור, חייב בשירותובהם שונים, מטעמים פטורים מסדיר הדין צבא(. יוצא - )להלן צבאי מגיוס הפטורים צעירים ומצפון. אישי מעמד בריאות, מטעמי פטורים אזרחית חלופה מעין שהוא לאומי לשירות או לצבא להתנדב רשאים יודגש כי בראייה לאומית יש ערך רב לשירות לאומי של לשירות הצבאי. צעירים הפטורים מגיוס לצה"ל כדי להקנות להם תחושת שייכות והזדהות עם המדינה, תחושת נשיאה משותפת בנטל ואת הצורך במילוי חובתו של

אזרח כלפי מדינתו.

ב60דוח שנתי 922

בעוד שמשך שירות החובה הצבאי הוא שנתיים לבנות ושלוש שנים לבנים, הרי שמשך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה - בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד, אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים בקרב מקצת מהמתנדבים. השירות הלאומי מזכה את המתנדבים בזכויות של חייל משוחרר לפי חוק קליטת חיילים משוחררים, התשנ"ד -

)להלן - חוק חיילים משוחררים(.1994- 1953בשנת לאומי, התשי"ג שירות חוק את הכנסת חוקקה 1953

)להלן- החוק(, המחייב, ככלל, נשים ששוחררו מחובת שירות ביטחון לשרת חודשים. בחוק נקבע כי שר24שירות לאומי חלופי לשירות הצבאי למשך

העבודה והרווחה מוסמך להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו, אך בפועל, עקב הסתייגותו של המחנה הדתי מהמתכונת של שירות לאומי כשירות

נחקק1979חובה, לא הותקנו תקנות, והחוק לא הופעל מעולם. בשנת בכנסת תיקון לחוק, ונקבע כי הפעלתו לא תחל אלא לאחר שהממשלה

תחליט על כך. החלטה כזו לא התקבלה. בחוק הביטוח הלאומי1977הגדרת מתנדב בשירות הלאומי מצויה משנת

התשכ"ח- משולב[, ]נוסח1968]נוסח הלאומי הביטוח בחוק שהוחלף - חוק הביטוח הלאומי1995משולב[, התשנ"ה- )להלן בהתאם לכך,(.

לאומי בשירות )בנות הלאומי הביטוח בתקנות הלאומי השירות הוגדר . חוק השירות הלאומי )תנאי(להלן-התקנות) 2002בהתנדבות(, התשס"ב-

, )להלן- חוק תנאי שירות1998שירות למתנדב בשירות לאומי(, התשנ"ח- למתנדב(, מסדיר את תנאי השירות העיקריים של המתנדבים - זכויות לדמי

כלכלה, להוצאות נסיעה ולדיור בתקופת השירות. במדינת ישראל משרתות שתי קבוצות שירות לאומי. הראשונה והוותיקה

ה- שנות בסוף לשרת שהחלה כוללת60שבהן, העשרים, המאה של מתנדבות שקיבלו פטור משירות צבאי עקב הצהרתן כי מטעמים שבמצפון או מטעמי הכרה דתית אינן יכולות להתגייס. השנייה החלה לשרת בסוף

ה- שירות90שנות בחוק כהגדרתם צבא יוצאי מתנדבים כוללת והיא , , שקיבלו פטור מחובת שירות ביטחון1986ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-

או שלא נקראו לשירות סדיר )כגון בני המגזר הערבי ובעלי פרופיל רפואינמוך(. בחוק שירות לאומי בהתנדבות לבנים )תיקוני חקיקה(, התשס"ו-

, הושווה מעמדם של בנים המשרתים שירות לאומי לזה של הבנות20061 היה מספר המשרתים שירות לאומי2008המשרתות שירות לאומי. בשנת

.11,000כ- נחקק חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם,2002בשנת

ליישומו,2002התשס"ב- נחוצות אולם תקנות שהיו - חוק טל(, )להלן אי-ישום0הותקנו רק שנים לאחר מכן . בעקבות הביקורת הציבורית על

בשנת מונתה אזרחי-לאומי2004החוק שירות לכינון ציבורית ועדה בישראל עבור מי שאינו נקרא לשירות ביטחון, בראשות האלוף )מיל'( דוד

ועדת-עברי)עברי - מסקנות(.להלן עברי ועדת פרסמה כשנה לאחר טרם חקיקת חוק זה הוחל בגיוסם של מתנדבים מהקבוצה השנייה לשירות1

הלאומי בניסוי ראשוני )פיילוט(, בהתאם להחלטות הממשלה, כמפורט להלן. תקנות דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ה-0 2005,

בשנת רק השירות2005הותקנו מערך את המסדירות נוספות ותקנות , שירות לתלמידי2007האזרחי לחרדים הותקנו רק בשנת דחיית )תקנות

(. 2007ישיבות שתורתם אומנותם )שירות אזרחי(, התשס"ז-

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

923משרד המדע והטכנולוגיה

ביניים )מסקנות סופיות של הוועדה לא פורסמו(. הוועדה המליצה להרחיב את מסגרת השירות הלאומי כך שלצד השירות הלאומי במתכונת שהייתה קיימת בעת עבודת הוועדה יהיה שירות אזרחי-לאומי לצעירים מכל מגזרי החברה, בנים ובנות כאחד, אשר אינם נקראים לשירות בצה"ל או פטורים ממנו. לשם כך הציעה הוועדה לפעול להקמת מסגרת ממשלתית לטיפול בשירות האזרחי והלאומי בישראל. עיקרי ההמלצות של ועדת עברי אומצו

, שבה הוחלט, בין1215 בהחלטה 2007על ידי ממשלת ישראל בפברואר לשירות מינהלה הקמת ועל אזרחי-לאומי שירות כינון על היתר,

מאוגוסט אותה2295אזרחי-לאומי )להלן - מינהלת השירות(, ובהחלטה שנה שבה הממשלה והחליטה על הקמת המינהלה.

להקים מועצה ציבורית1215נוסף על כך, החליטה הממשלה בהחלטה השירות של הכוללת המדיניות להתוויית אחראית שתהיה מייעצת האזרחי-לאומי ולפיקוח ובקרה על מינהלת השירות. כן נקבע כי עד הקמתחברים יצורפו ואליה הציבורית, כמועצה עברי ועדת תשמש המועצה

מ-2295נוספים באישור הממשלה. בהחלטת הממשלה נקבע19.8.07 כך כי המועצה הציבורית המייעצת תייצג את כל המגזרים בחברה עוד שתובטח הקצאת משאבים למטרות שונות על פי סדר עדיפויות ממלכתי, ובו בזמן יובטחו גם קונצנזוס חברתי רחב ואמון מצד מגזרי החברה השונים.

במרס לפעול השירות החל מינהלת של ההקמה ובינואר2007צוות , הוקמה מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה כדי לתת לשירות2008

הלאומי והאזרחי מעמד ממלכתי בלתי-פוליטי. עד הקמת מינהלת השירות היו סמכויות הפיקוח על השירות הלאומי וההכרה בגופים המוכרים )הגופיםפירוט להלן(, ראו לבין מקום ההתנדבות שלו, בין המתנדב המקשרים במשרד הרווחה. עם הקמת מינהלת השירות, הן הועברו לאחריותה. במרס

מונה ח"כ עמי איילון לשר הממונה על השירות האזרחי והשירות2008 התפטר מחברותו בממשלה והאחריות לכך שבה2008הלאומי, ובדצמבר

ה- הממשלה הקמת עם הממשלה. שנת 32לראש בתחילת ,2009, הנוגעים בחוקים ומרבית הסמכויות השירות למינהלת האחריות הועברו לשירות האזרחי ולשירות הלאומי ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע

(,2009 מאפריל 45 - משרד המדע( )החלטת ממשלה ןוהטכנולוגיה )להל ומאז השר הממונה על השירות הלאומי הוא שר המדע והטכנולוגיה הרב

פרופ' דניאל הרשקוביץ )להלן - שר המדע(.מקצועי, ממשלתי גוף "תהיה השירות מינהלת כי קבעה הממשלה שתפקידה התווית מדיניות, ויסות ותעדוף המשאבים, ייזום ופיתוח וכן פיקוח

ובקרה ]על הגופים המתפעלים את מערך השירות הלאומי[". לתקנות,9לצד מינהלת השירות פועלת ועדה מייעצת, שמונתה לפי תקנה

ועדה ימנה הלאומי( השירות תחום על )הממונה "השר" כי הקובעת האחראי חברים יהיו ובה שונים0מייעצת, שרים ונציגי )מכוח התקנות(

לאומי בשירות מופעלים מתנדבים -)ומשרדי ממשלה שבתחומם להלן תפקידי הוועדה לייעץ לשר בתחומים שונים הנוגעים(.הוועדה המייעצת

לשירות הלאומי, כקבוע בתקנות. לפי התקנות, "האחראי" הוא עובד משרד ראש הממשלה שראש הממשלה0

הסמיכו לעניין התקנות בהתייעצות עם השר. סמכויות ראש הממשלה לפי.2009תקנות אלה הועברו כאמור לשר המדע בשנת

ב60דוח שנתי 924

בדק משרד מבקר המדינה את מערך השירות2009בחודשים ינואר-יוני . הביקורת נעשתה2009הלאומי. בירורי השלמה נעשו בחודש ספטמבר

לאומי במשרד החינוך, לשירות ובאגף במינהלת השירות האזרחי-לאומי שהוא המפעיל הגדול ביותר של מתנדבי שירות לאומי. בדיקות השלמהגמלאים, לענייני במשרד לאומי, לביטוח במוסד הרווחה, נעשו במשרד בגופים בירורי השלמה נעשו כן בתי הסוהר. ובשירות ישראל במשטרת המוכרים )ראו להלן(. בעניין יישום השירות האזרחי לפי חוק טל והבקרה

. 975על כך ראו דוח זה, עמודים תוצאות בדיקות קודמות של משרד מבקר המדינה בנושא השירות הלאומי

ובדוח שנתי1993פורסמו בדוח מיוחד על הביקורת בשירות הלאומי משנת 51( "הפעלת מתנדבות524( עמ' 2001ב של מבקר המדינה , בפרק

שירות לאומי במוסדות חינוך".

הקבוצות המשרתות שירות לאומיבנות דתיות

)וגם1986 לחוק שירות ביטחון ]נוסח משולב[, התשמ"ו-40 ו-39סעיפים לנשים צבאי משירות הפטור את בחוק מעגנים לו(, שקדמו החוקים

נשואות, לאמהות, לנשים הרות ולנשים הפטורות מטעמי מצפון או דת. ה- שנות לאומי60במהלך שירות של חלופית מסגרת להיווצר החלה

1971התנדבותי של נערות דתיות. בעקבות זאת קיבלה הממשלה בשנת משירות הפטורות לנשים בהתנדבות לאומי שירות המאפשרת החלטה

ומצפון. בפברואר תוקן חוק הביטוח הלאומי1977ביטחון מטעמי דת והושווה מעמדן של מתנדבות השירות1968]נוסח משולב[, התשכ"ח- ,

לאומי לביטוח המוסד על-ידי הניתנות לזכויות הקשור בכל הלאומי למעמדם של חיילים בשירות סדיר. בתקנות שהחליפו את תקנות הביטוח

, נקבע כי שירות1978הלאומי )בנות בשירות לאומי בהתנדבות(, התשל"ח- לאומי הוא "שירות לתועלת הציבור בתחום הביטחון למעט בצבא הגנההעלייה, קליטת התרבות, החינוך, הפנים, ביטחון בתחום לישראל, איכות ההתיישבות, הקהילתי, הפיתוח החברתית, הרווחה הבריאות,

הסביבה ובתחום אחר שאישר השר לעניין תקנות אלה...". צעירים לשירות לאומי. להערכת11,000 התנדבו כ- 2008כאמור, בשנת

עד 8,000מינהלת השירות, כ- מתוכם הן בנות דתיות; כ-9,000 4,300 בדירות או פנימייה בתנאי התגוררו היינו חוץ, בתקני שירתו מהבנות

שהעמידו לרשותם הגופים המוכרים )ראו להלן(.

בני המגזר הערביהיו כמה90בני המגזר הערבי אינם נקראים לשירות צבאי. מאז שנות ה-

יזמות לשלבם במסגרות השירות הלאומי.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

925משרד המדע והטכנולוגיה

בראשות השר לשעבר טומי0ועדת השרים לעניין יישום מסקנות ועדת אור , כי הממשלה תקדם את רעיון כינונו של2004לפיד ז"ל הציעה בשנת

שירות לאומי ממלכתי-אזרחי, שאותו ימלאו אזרחי ישראל שאינם נקראיםשייעשה אפשר זה "שירות כי נאמר ההחלטה בהצעת צבאי. לשירות

בהתנדבות ובמסגרת קהילתם כשלב מוקדם". במגזר הערבי חלוקות הדעות ביחס אל השירות הלאומי. בשנים האחרונותנתוני לפי הערבי. המגזר בני המתנדבים במספר מתמדת עלייה חלה מינהלת השירות, מספר בני המגזר הערבי המתנדבים לשירות לאומי בשנים

מתנדבים; בשנת התשס"ז -240האחרונות הוא כדלקמן: בשנת התשס"ו - מתנדבים.1050; ובשנת התשס"ט - כ- 630; בשנת התשס"ח - כ-290כ-מכלל המתנדבים מן המגזר הערבי הן בנות, ברוב המקרים הם88%כ-

מתנדבים במגזר עצמו ובדרך כלל מתגוררים בבתיהם. תחומי ההתנדבותבמגזר מגוונים וכוללים חינוך, בריאות, רווחה, משפט ועוד.

בעלי פטור מצה"לאלא דת מטעמי שלא מגיוס הפטורות דתיות שאינן מהנערות חלק לשירות מטעמים אחרים מימשו במהלך השנים את האפשרות להתנדב הלאומי, בדומה לבנות הדתיות. בעשורים האחרונים העלו כמה חברי כנסת הצעות חוק פרטיות שעניינן שירות אזרחי חובה או בהתנדבות לכל אזרחי

ובנות כאחד. בשנת הוקמה ועדה1997המדינה הפטורים מגיוס, בנים יגאל בן-שלום , אשר0בראשות מנכ"ל משרד העבודה והרווחה דאז, מר

בחנה את סוגיית השירות האזרחי הכללי בישראל והמליצה בין היתר על אלה: להרחיב את השירות הלאומי; לקבוע כי השירות הלאומי יהיה עלמי לפני פתוח יהיה השירות הלאומי כי לקבוע בלבד; בסיס התנדבותי ולפני מי שלא נקראו יגויסו שהתייצבו לשירות צבאי וצה"ל קבע כי לא לשירות צבאי; לקבוע גורם ממשלתי במשרד העבודה והרווחה שיתאם את

פעולות משרדי הממשלה להפעלת השירות הלאומי בהתנדבות. בעקבות המלצות הוועדה החליטה הממשלה על הפעלת תכנית ניסיונית

של לאומי לבחינת250לשירות כוללת מתכנית חלק שתהיה גברים, החליטה הממשלה להאריך את התכנית הניסיונית2003. בשנת 0הנושא

הלאומי השירות הפיכת אפשרות את ולבחון בהתנדבות לאומי לשירות קבע של למסגרת בשנת 0לבנים לאומי2006. שירות חוק נחקק

, ומאז יכולים גם בנים2006בהתנדבות לבנים )תיקוני חקיקה(, התשס"ו-פטורי גיוס וגם בנות פטורות גיוס להתנדב לשירות הלאומי.

ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים0 בראשות השופט )בדימ'( תיאודור אור מכונה גם2000ישראלים באוקטובר

ב- אור החליטה הממשלה ועדת דוח אור". לאחר הגשת 14.9.03"ועדת להקים ועדת שרים שתבדוק את הדרך ליישום מסקנותיה.

מנכ"ל המוסד לביטוחנ' דניאל , 9173/96 הוועדה הוקמה בעקבות בג"צ 0)לא פורסם(, שעסק בעתירתו של נער שקיבל פטור משירות צבאילאומי

)על בסיס רפואי( וביקש לממש את זכותו להתנדב לשירות לאומי. 8.5.00 מ-1706 החלטת ממשלה 0.10.8.03 מ-692 החלטת ממשלה 0

ב60דוח שנתי 926

לפי נתוני מינהלת השירות, במועד סיום הביקורת שירתו שירות לאומי כ-בנים. הבנים משרתים בכל תחומי ההתנדבות שבהם משרתות בנות650

בבתיהם, מתגוררים המכריע רובם ואחרים(; רווחה בריאות, )חינוך, ומיעוטם משרתים בתקני חוץ.

מערך השירות הלאומי1.: ם י ר כ ו מ ה ם י פ ו ג גופיםה באמצעות מופעל הלאומי השירות

תקנה על-פי מוכרים" "גופים זו3ועמותות שנחשבים לתקנות. תקנה שר ועם הביטחון שר עם התייעצות לאחר ראש הממשלה, כי קובעת הרווחה, רשאי להכיר בגוף המפנה בנות לשירות לאומי אם מילא אחר

,1980מספר תנאים, ובהם רישום כעמותה על פי חוק העמותות, התש"ם- שמטרתה העיקרית ועיסוקה העיקרי הם הפניית מתנדבות לשירות לאומי,

והפנייה של "לפחות מאתיים חמישים בנות" בשנה לשירות לאומי. , היו שבעה "גופים מוכרים": 2009במועד סיום הביקורת, ספטמבר

האגודה להתנדבות - שירות לאומי )להלן - האגודה(;.1עמינדב - אגודה תורנית להתנדבות )להלן - עמינדב(;.2 ארגון "בת עמי" המורכב משתי עמותות שהן גופים מוכרים: האחת -.3

עמותת אלומה למעורבות חברתית - לזהות יהודית, והאחרת - שירות לאומי ;לבנות של אמונה

שלומית- עמותה להפניית מתנדבים לשירות לאומי;.4ש"ל - שירות לאומי אזרחי חלופי בישראל;.5העמותה לשוויון חברתי ושירות לאומי במגזר הערבי במדינת ישראל;.6.0(המחלקה לשירות לאומי בעיריית ירושלים )להלן - עיריית ירושלים.7

- הפעלת שירות2008-2009בשנים בנות חיל נוסף: גוף מוכר פעל לאומי ואזרחי בהתנדבות למען החברה בישראל. תוקפה של ההכרה בו פג

, והגוף חדל לפעול.1.9.09ב-לפי תעריף קבוע חודשי, בדרך כלל הגופים המוכרים מקבלים תשלום למתנדב )ראו להלן(, האמור לכסות את הוצאותיהם בגין השמת מתנדבי

השירות הלאומי בגופים המפעילים. התשלום כולל גם תקורה. לחוק חופש2לפי התקנות "מפעיל" הוא "רשות ציבורית כהגדרתה בסעיף

המידע... מוסד ציבורי... חברה לתועלת הציבור או אגודה שיתופית בתחוםרווח מתנדבת ההתיישבות, המקבל למטרת שירות לאומי שלא למטרת

- שהפנה אליו גוף מוכר בהתאם להסכם בינו ובין הגוף המוכר" )להלן תקנה 0 מכוח הוכרה ירושלים עיריית "ראש1)ב3 כי הקובעת לתקנות )

היוועצות בועדה המייעצת, רשאי להכיר ברשות ציבורית הממשלה, לאחר , העוסקת בהפניית1998 לחוק חופש המידע, התשנ"ח-2כהגדרתה בסעיף

בנות לשירות לאומי שמונה שנים לפחות, לפני תחילתן של תקנות אלה, כגוףבה התנאים הקבועים לא מתקיימים אם גם לאומי, לשירות בנות מפנה

(".1(,)2בתקנת משנה )א()

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

927משרד המדע והטכנולוגיה

הגוף המפעיל(. היינו - ההתנדבות היא בגוף המפעיל. הגופים המוכרים הם אפוא הגופים המקשרים בין המתנדב לבין הגוף המפעיל. תפקידם הואולמיין את המועמדים השונים, לשבצם בגופים המפעילים, לגייס לאתר, כהלכה מתבצע לדאוג ששירותם ובמהלכה, ההתנדבות לפני להכשירם

ולוודא שבמהלכו ועם סיומו יקבלו את ההטבות שהם זכאים להן. בעבר עשתה היחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי באגף לתפקידיםהגופים פעילות על הפיקוח את והרווחה העבודה משרד של מיוחדים בכללו. הלאומי השירות מערך ועל המפעילים הגופים על המוכרים,

הועברו כל הסמכויות בתחום זה למינהלת השירות. 2008כאמור, בשנת גוף מפעיל אחר שבמסגרתו פועלים המתנדבים או כל משרד ממשלתי המתנדבים של הקיום דמי למימון המוכר לגוף חודשי תשלום מעביר

כ- להלן(. ראו החודשי, התעריף קביעת )בעניין אחרות 70%והוצאות מהתקנים של מתנדבי השירות הלאומי ממומנים על ידי תקציבי ממשלה. כשליש מהתקנים מתוקצבים ע"י תקנים פרטיים-קנויים )מפעילים שאינם משרדי ממשלה מממנים בעצמם תקנים למתנדבי השירות הלאומי; ראולאומי שירות מתנדבי המעסיקים העיקריים הממשלה משרדי להלן(. במשרדים עצמם או בגופים שהם מסייעים להם הם משרד החינוך, משרד הבריאות, מינהלת השירות, משרד הרווחה, הנהלת בתי-המשפט והמוסד

לביטוח לאומי. כי המדינה מבקר למשרד מסר השירות במינהלת הפיקוח אגף מנהל

היה2008להערכתו, כל התקציב הממשלתי להפעלת המתנדבים בשנת מיליון ש"ח לכל משרדי הממשלה )לא כולל עלות ההטבות לפי חוק160כ-

חיילים משוחררים(.2.: י מ ו א ל ה ת ו ר י ש ב ת ו ב ד נ הת ה י מ ו ח כאמור, בתקנותת

נקבע כי שירות לאומי הוא שירות לתועלת הציבור "בתחום הביטחון למעטקליטת התרבות, החינוך, הפנים, ביטחון בתחום לישראל, הגנה בצבא ההתיישבות, הקהילתי, הפיתוח החברתית, הרווחה הבריאות, העלייה,

בשנת השר...". שאישר אחר ובתחום הסביבה כ-2008איכות שירתו כ-4,500 )מתוך כ-11,000 החינוך, בתחום מתנדבים בתחום2,500(

מתנדבים בתחום הרווחה. 840הבריאות וכ-3.: י מ ו לא ת ו ר י הש י ב ד נ מת ל ת ו ב ט ה קובעות, ה התקנות

שעל מנת שמתנדב יוכר כ"מתנדב שירות לאומי", צריכים לחול עליו כמהלאומי מוכר", שירות "גוף על-ידי לשירות הלאומי הפניה ובהם תנאים,

חודשים לפחות והימנעות מעבודה או12 שעות בשבוע במשך 40לפחות חריגים, במקרים )למעט חודשים באותם סדירים בלימודים השתתפות

כמפורט בתקנות(. מתנדב שירות לאומי זכאי ל"תנאי שירות", בעיקר לדמי כלכלה ודיור, לפי חוק תנאי שירות למתנדב. הסכומים בגין הטבות תנאי השירות משולמים למתנדב על ידי הגוף המוכר. לאחר תום תקופת ההתנדבות זכאי מתנדב השירות הלאומי להטבות שונות, שעיקרן - זכויות של חייל משוחרר לפי חוק

חיילים משוחררים הכוללות מענק שחרור, פיקדון אישי ועוד.

ב60דוח שנתי 928

מינהלת השירות האזרחי-לאומי , והיא2007צוות ההקמה של מינהלת השירות החל כאמור לפעול במרס

. בספטמבר2008הוקמה במשרד ראש הממשלה והחלה לפעול בינואר יועצים;2009 ושני תקניים עובדים שבעה השירות במינהלת הועסקו

2010 מיליוני ש"ח, ולשנת 40.243 היה 2009התקציב )על שינוייו( לשנת מיליוני ש"ח.30.516-

ה- הממשלה הקמת עם שנת 32כאמור, בתחילת הועברו2009, , לשירות הנוגעים בחוקים ומרבית הסמכויות השירות למינהלת האחריות

האזרחי ולשירות הלאומי, ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע. מסר מר דוד עברי, יו"ר2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר

מינהלת העברת על הממשלה החלטת כי הזמנית, הציבורית המועצה השירות ממשרד ראש הממשלה למשרד המדע נוגדת את המלצות הוועדה שעמד בראשה, אשר המליצה על כינונה של מינהלת השירות במשרד ראש

הממשלה כיוון שראתה ב"ממלכתיות" עיקרון מוביל. מנובמבר המדינה מבקר למשרד מינהלת2009בתשובתו ראש מסר

השירות לשעבר, ד"ר ראובן גל, כי "מערכת השירות האזרחי-לאומי הינה מערכת ממלכתית, פתוחה לכל המגזרים, בלתי מפלגתית, זקוקה לגיבויכל לטענתו, סקטוריאלי". 'צבע' נטולת להיות וחייבת ומרכזי חזק המאפיינים הללו נמצאים במשרד ראש הממשלה אך לא במשרד המדע.

על2009עוד מסר ד"ר גל כי בעקבות ההחלטה הוא הודיע בתחילת יוני התפטרותו מתפקיד ראש מינהלת השירות, אך דחה אותה עד סיום חוזה

.2009ההתקשרות שלו עם הממשלה בסוף אוגוסט

בביקורת נמצא כי העברת מינהלת השירות לא תרמה לקידוםהנושא ואף הביאה לעיכובים ולתקלות, כפי שיתואר להלן.

גם בהתחשב באילוצי "מעשה כי משרד מבקר המדינה מעיר המרכבה הקואליציוני", הרי נוכח החשיבות שהממשלה מייחסת לעניין, היה מקום לתת משקל הולם לשיקול של הממלכתיות,שיכול מרכזי גיבוי של ולמשמעות הסקטוריאלית לרגישות להינתן במשרד ראש הממשלה, כפי שגרסו המומחים מר עברי

וד"ר גל.

מעמדה של מינהלת השירות האזרחי-לאומיהממשלה .1 מאוגוסט 2295מהחלטת הממשלה2007 בה אשר

החליטה בשנית על הקמת מינהלת השירות, עולה כי עיקר תפקידה יהיהועל האזרחי-לאומי השירות מסגרות על ופיקוח בקרה מעקב, "לבצע

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

929משרד המדע והטכנולוגיה

משרתיו". נקבע בה כי "המינהלה תהיה גוף ממשלתי מקצועי שתפקידה התוויית מדיניות, ויסות ותעדוף המשאבים, ייזום ופיתוח וכן פיקוח ובקרהמ- השירות למינהלת ההקמה צוות ישיבת מסיכום התפעול". גופי על

כי ראש הצוות ראה את תפקידי הפיקוח של מינהלת21.11.07 עולה השירות כפיקוח על הגופים המוכרים, על הגופים המפעילים ועל ביצוע

מדיניותה. אף שתפקידה המרכזי של מינהלת השירות לפי החלטת הממשלה הוא,

תקני מתנדבי1003כאמור, פיקוח ובקרה, נמצא כי היא מממנת בעצמה שירות לאומי בפרויקטים שונים )המופעלים באמצעות הגופים המוכרים(,הערבי, במגזר הדיגיטלי הפער צמצום בתחום פרויקטים היתר, ובין מלחמה בתאונות דרכים במגזר הערבי, פרויקט "עונים לקהילה", פרויקטופרויקט "נערות למען הקהילה". "נוער בסיכון", "גשר לחיים", פרויקט

מסרה מינהלת השירות,2009בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר "עוסקים בתקנים שאין להם מענה בשוק כי המכרזים שהיא מפרסמת ונערות בסיכון, עולים חדשים ובני התחרותי כמו בעלי מוגבלויות, נערים

המגזר הערבי".שנת .2 הגופים2009בתחילת )באמצעות השירות במינהלת הועסקו

שירותי היה עיסוקן שעיקר לאומי שירות מתנדבות שלוש המוכרים( מזכירות. יצוין כי העסקת המתנדבות במשרדי מינהלת השירות אושרה בידי

השר לשעבר עמי איילון. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר ראש מינהלת השירות לשעבר כי העסקת המתנדבות נובעת מריבוי משימותיה של מינהלת השירות וממחסור

חמור בעובדים, ויש לראות בה מצב זמני בלבד.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי אותו גוף ממשלתי יהיה שותף מרכזי לקביעת המדיניות, יפקח על הוצאתה לפועלוהגופים המוכרים הגופים האחרים, משרדי הממשלה ידי על יקצה בעצמו משאבים לפרויקטים שהוא המפעילים, במקביל במצב מתנדבים. במשרדיו ויעסיק עליהם, גם לפקח אמור

דברים זה עלולה מינהלת השירות להיקלע לניגוד עניינים.

איוש תקנים לקראת הקמת מינהלת השירות נעשתה עבודת מטה, והוצע על ידי מנהל

מ- יותר שבו ארגוני מבנה ההקמה למטרות20צוות בהתאם תקנים, בנובמבר עליה. שהוטלו שהתקיימו2007ולמשימות דיונים בעקבות ,

בשיתוף נציגים ממשרד ראש הממשלה, מנציבות שירות המדינה )להלן -שכלל ארגוני מבנה לבסוף נקבע האוצר וממשרד משרות12נש"מ(

ובדברי ההסבר לה נקבע כי איוש2295מקצועיות. בהחלטת הממשלה המשרות במינהלת השירות ייעשה "תוך איגום כלל המשאבים הממשלתייםצוות ההקמה הרווחה, תקנים של הכוללים תקנים ממשרד הנוכחיים",

ותקנים חדשים נוספים.

ב60דוח שנתי 930

במהלך הפעולות להקמת מינהלת השירות וגם לאחר מכן התקיימו דיונים, ונשלחו מכתבים רבים ממשרד הרווחה, מנש"מ וממינהלת השירות בניסיון להביא לאיוש כל תקניה. המגמה הייתה כי ההקמה של מינהלת השירות, תהליכי הגיוס של עובדיה, המכרזים וקליטת העובדים, ההתמקמות הפיזית

.1.1.08ותחילת העבודה יסתיימו עד

המשרות במינהלת12 עדיין לא אוישו ארבע מ-2009בנובמבר השירות; שלוש משרות לא אוישו כיוון שהתקנים עבורן עדיין לאכיוון אוישה לא רביעית ומשרה השירות, למינהלת הועברו שהעובד שנבחר לה במכרז הסיר את מועמדותו. נוסף על כך,

ב- תפקידו את סיים השירות מינהלת לאחר23.8.09ראש , 2010, אך עד סוף ינואר 9.6.09שהודיע על התפטרותו כבר ב-

המיועדות נוספות משרות גם במקומו. אחר נבחר לא עדיין לסטודנטים טרם אוישו.

ראש מינהלת השירות לשעבר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי "על אף ההודעה המוקדמת שלי, וחרף הזמן הרב... שחלף גם מאז נכוןהשירות... מינהלת המינהלת. בראש מחליף מנהל עדיין אין להיום מתפקדת היום כשבראשה ממלא מקום... שהתמנה כסגן לראש המינהלת רק בסוף חודש אוגוסט, ללא היכרות מוקדמת עם מערכת השא"ל ]שירות

לאומי[ וללא אפשרות לתהליך חפיפה מסודר עם קודמו בתפקיד". כתוצאה מהמחסור החמור בכוח אדם אגף הפיקוח שאמור לכלול ארבעה עובדים וכן סטודנטים, כולל שני עובדים בלבד - מנהל האגף ומרכז בכיר למגזר הערבי. משרות המיועדות למרכז בכיר של שירות לאומי ופטורי גיוס

הייתה2008ולמרכז המגזר החרדי אינן מאוישות. לעומת זאת, עד לשנת יחידת פיקוח שמנתה שלושה באגף לתפקידים מיוחדים במשרד הרווחה מפקחים אשר יצאו לסיורים בשטח ארבעה ימים בכל שבוע ועשו פיקוח

מן הגופים המפעילים. 40%מדגמי בכ-מ- איילון השר עם בדיון כי השירות7.10.08יצוין מינהלת ראש מסר

לשעבר כי "בנושא הפיקוח על פעילות השירות האזרחי-לאומי קיים קושימתמשך והנושא על סף קריסה". לא נמצא שמאז הדיון חל שינוי במצב.

מינהלת השירות מסרה בתשובתה, כי בגלל מחסור בכוח אדם "עד היום איהחלטת פי על השירות[ ]מנהלת המנהלת אחריות את לממש אפשר והתווית ההכשרה בתחום והן והבקרה הפיקוח בתחום הן הממשלה, המדיניות". עוד ציינה מינהלת השירות, כי מחלוקת בין-משרדית השאירה אותה ללא תקנים ואין אפשרות לאייש את התקנים בעובדים כדי לבצע את

הפעולות הנדרשות.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

931משרד המדע והטכנולוגיה

יותר משנה וחצי לאחר הקמת מינהלת השירות, בהעדר איושאת כראוי למלא יכולתה נפגעת העובדים, תקני של נאות התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה, אין פיקוח ממשי עלכלפי בחובותיהם עמידתם ועל המוכרים הגופים התנהלות הגופים התנהלות ועל המתנדבים וכלפי המפעילים הגופים המפעילים. יתרה מכך - אי מינוי מנהל למינהלת השירות אינושל מסר ומשדר המערכת של תקינה הפעלה מאפשר

אי-אכפתיות כלפי מפעל השירות הלאומי כולו. על משרד המדע, על משרד האוצר ועל נש"מ למנות בדחיפות מנהל למינהלת השירות, ולקדם את איוש התקנים בה לאלתר

כדי לאפשר לה למלא כהלכה את המשימות שהוטלו עליה.

איוש תפקידים במועצה הציבורית המייעצתהחליטה הממשלה2007כאמור, בתחילת שנת להקים מועצה ציבורית0

שתהיה אחראית להתוויית המדיניות הכוללת של השירות האזרחי-לאומי ולפיקוח ובקרה על מינהלת השירות בתיאום עם המשרד הממשלתי כפי שייקבע. בהחלטה נקבע כי "עד להקמת המועצה תשמש ועדת עברי עליצורפו שני חברים מקרב פי הרכבה... כמועצה הציבורית. לוועדת עברי בהחלטת גם הממשלה". ידי על יאושרו אשר הערבית, האוכלוסייה

, נקבע כי "השירות יתבצע תחת פיקוח ממשלתי20070הממשלה מאוגוסט בחברה... המגזרים כלל את שתייצג מייעצת... ציבורית מועצה ובליווי לוועדה יצטרפו שני נציגים מהמגזר הערבי על פי החלטת הממשלה מספר

, ושני נציגים מהמגזר החרדי...".18.2.07 מיום 1215

בניגוד להחלטות הממשלה, עד מועד סיום הביקורת מונה רק חבר ערבי אחד למועצה. כן נמצא כי לא מונו לה חברים מקרב המגזר החרדי, אף שהיא מקבלת החלטות הנוגעות גם לשירות

האזרחי של מגזר זה.

בתשובתו מסר מר דוד עברי, יו"ר המועצה הציבורית, כי עד חקיקה בנושאנוסף מהמגזר נציג למצוא לאחריה הסבירות וייתכן שאף להלן( )ראה הערבי ונציגים מהמגזר החרדי "נמוך עד אפס" כיוון ש"המנהיגות במגזרים אלה אינה מעודדת... שירות זה". גם מינהלת השירות מסרה בתשובתה, כי "נעשו ניסיונות בעבר לפנות לאנשים שונים, אך בשל ההתנגדות לשירות

בציבור הערבי ובציבור החרדי הרבה אנשים אליהם פנו ענו בסירוב".

. 1215 בהחלטה 0. 2295 החלטה 0

ב60דוח שנתי 932

ועל שר המדע לפעול בהתאם להחלטת מינהלת השירות על הממשלה ולהציע לה למנות למועצה הציבורית אישים נוספים לשם הרחבת שורותיה ולהגדלת הייצוג בה של קבוצות אוכלוסיה

נוספות, ככל שניתן.

הסדרת מערך השירות הלאומי הסדרת השירות הלאומי בחקיקה ראשית

כאמור, לפי המצב החוקי הקיים, הגדרת המתנדב בשירות הלאומי מצויהסעיף הלאומי. הביטוח "מתנדב1בחוק מגדיר הלאומי הביטוח לחוק

כאמור לאומי שירות בהתנדבות המשרתים בן או כבת לאומי" בשירות ( שבסעיף 3בפסקה "ילד" להגדרה הלאומי,238()ב( הביטוח לחוק

שנים והם - ...22הקובעת כי "ילד" הוא בין היתר מי ש"לא מלאו להם ( ובתנאים1)ב( ( בת המשרתת בהתנדבות בשירות לאומי שאישר השר

( והרווחה... ועדת העבודה בן המשרת בהתנדבות2שקבע באישור ) בשירות לאומי... ובלבד שמתקיימים לגביו שניים אלה: )א( הוא יוצא צבא כהגדרתו בחוק שירות ביטחון, שקיבל פטור מחובת שירות ביטחון או שלא נקרא לשירות סדיר, לפי החוק האמור; )ב( הוא קיבל אישור מאת השר או מי שהשר הסמיך לעניין זה, לשרת בשירות לאומי כאמור". בהתאם לכך, הוגדר השירות הלאומי בתקנות הביטוח הלאומי )בנות בשירות לאומי

, שהוחלפו בתקנות. 1978בהתנדבות(, התשל"ח- נוסף על כך, כאמור, נחקק חוק תנאי שירות למתנדב המסדיר את תנאי השירות של המתנדבים, היינו את החובה לשלם להם דמי כלכלה והוצאות נסיעה ולדאוג להם לדיור במידת הצורך. יתר התנאים והכללים של השירות

הלאומי, ככל שנקבעו, קבועים בחקיקת משנה, בעיקר בתקנות.

נוצר מצב שבו למרות שהאחריות על השירות הלאומי הייתהסוף )עד בידי משרד הרווחה ובידי2007בשנים האחרונות )

(, כל2008מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה )מתחילת שינוי חקיקתי הקשור לנושא מצריך היוועצות במועצת הביטוח

לחוק הביטוח הלאומי, דבר המסרבל12הלאומי כאמור בסעיף השירות מערך בין הענייני הקשר גם התהליך. את ומאריך מכך ונובע משני, הוא הלאומי הביטוח חוק לבין הלאומי

שנה בחוק30שהגדרת מתנדב בשירות הלאומי נקבעה לפני כ-הביטוח הלאומי ומשקפת את המציאות באותה עת.

נמצא כי כבר לפני שנים התעורר הצורך בקידום חקיקה ראשיתסיום מועד עד אך הלאומי, השירות את שתסדיר ספציפית

הביקורת הליכי החקיקה טרם הושלמו, כמפורט להלן:

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

933משרד המדע והטכנולוגיה

ב-.1 המייעצת הוועדה שקיימה היה2004מדיונים בכוונתה כי עולה לפעול לשינוי החוק כך שהגדרת השירות הלאומי תהיה באחריות ישירה של

בדצמבר הרווחה; משרד2004משרד של המשפטית היועצת כתבה הרווחה למשרד המשפטים כי המשרד עומד להניח על שולחן ועדת השרים לענייני חקיקה טיוטה של חוק לתיקון חוק תנאי שירות למתנדב שיכלול

לחוק הביטוח הלאומי ]נוסח238העברת הגדרת השירות הלאומי מסעיף . 1995משולב[, התשנ"ה-

בבג"ץ .2 התנועה, 2361/05העותרים - יהודי לפלורליזם המרכז העתירה; )להלן- בג"ץ אפרת' שר הרווחה ואחריםנליהדות מתקדמת

תלויה ועומדת(, טענו, בין היתר, כי חובה על המדינה להסדיר את תחום השירות הלאומי בחקיקה ראשית )וראו להלן בעניין בג"ץ זה בפרק "תקנים

נכתב כי2007קנויים"(. בהודעת המדינה לבג"ץ לקראת הדיון בספטמבר ב- וכי התחום בהסדרת עוסקת הרווחה5.10.06המדינה משרד הפיץ

שירות )תנאי לאומי שירות חוק )תזכיר חוק תזכיר המשרדים להערות (. 2006למתנדב בשירות לאומי( )תיקון מספר...( התשס"ו-

עולה, שמשרד הרווחה לא קידם את חקיקת החוק מממצאי הביקורת עליו. העבודה הוקפאה השירות מינהלת הקמת ובעקבות שבתזכיר, בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר משרד הרווחה כי הוא לא קידם אתהתזכיר, מאחר שהנושא עבר לטיפול הצוות הבין-משרדי ומינהלת השירות.

)מפברואר 1215בדברי ההסבר להצעת החלטת הממשלה .3 2007,) נכתב כי יש צורך בהפצת תזכיר חוק לשירות אזרחי-לאומי אשר יכלול את הקמת הרשות הממלכתית שתיישם את עקרונות השירות האזרחי-לאומי

ויסדיר את כל ההיבטים הנוגעים למשרתי השירות האזרחי-לאומי. באפריל .4 הוקם האמורה הממשלה החלטת צוות2007בעקבות

לחקיקה ביחס משרדית בין עמדה "גיבוש שתפקידו קבוע בין-משרדי הנדרשת וניסוח הצעת חוק ממשלתית". במסמך המועצה לביטחון לאומי

נקבע לוח זמנים לגיבוש הצעת חוק על ידי הצוות הקבוע2007מאפריל .2007שכלל פרסום תזכיר הצעת חוק ממשלתית בנובמבר

ועדת עברי מיום .5 ניסוח החוק12.3.07בדיון של כי תהליך הוחלט השירות, מינהלת הקמת מועד עד יימשך1.9.07יסתיים מכן ולאחר ,

בהחלטת הממשלה בכנסת. החוק את העברת שיכלול 2295התהליך הוחלט לפעול להכנת תזכיר חוק שירות אזרחי-לאומי עד2007מאוגוסט 1.10.07.

מיום .6 אפרת בג"ץ במסגרת הפרקליטות כי11.9.07בהודעת צוין "העבודה על הצעת החוק החדשה רוכזה במשרד ראש הממשלה ועומדת

בפני סיום. בימים הקרובים תועבר הטיוטה להערות משרד המשפטים". צוין כי "כיום תזכיר2007בדוח צוות ההקמה המעודכן לחודש דצמבר .7

של המשפטיים היועצים להערות הפצתו, טרם ונשלח, מוכן, החוק המשרדים הרלבנטיים. תזכיר החוק יופץ בשבועות הקרובים".

בדצמבר השירות2008רק חוק תזכיר את השירות מינהלת הפיצה התשס"ט- זה2008הלאומי, מתזכיר התזכיר(. או החוק תזכיר )להלן-

הוסרה ההפניה לחוק הביטוח הלאומי בהגדרת מתנדב בשירות הלאומי,

ב60דוח שנתי 934

כי יצוין הלאומי. השירות למערך הרלוונטיות ההוראות יחדיו בו ורוכזו בהמשך להפצת התזכיר קיבלה מינהלת השירות הערות והשגות מגורמים שונים - משרדי ממשלה והגופים המוכרים. למשרד מבקר המדינה נמסר כי בעקבות העברת תחום השירות הלאומי לאחריות משרד המדע, השהה שר המדע את המשך העבודה על התזכיר האמור כדי שיוכל ללמוד את הנושא

ולגבש את עמדתו בעניין.

חקיקתית בהסדרה הצורך התעורר מהממצאים שעולה כפי מחמש למעלה לפני כבר הלאומי השירות תחום של נאותה

שנת מאז לבג"ץ בעתירה המדינה תשובות גם 2005שנים. כוללות הצהרות שטרם מומשו בדבר קידום ההסדרה החקיקתית הנאותה של התחום. למרות זאת לא הצליחו משרד הרווחה,לסיים ומשרד המדע השירות מינהלת ראש הממשלה, משרד לסחבת מקום אין המדינה, מבקר משרד לדעת אותה. תפעל השירות שמינהלת וראוי הנושא, בקידום הממושכת לאלתר כדי לקדם את הסדרת העניין בחקיקה. על שר המדע, הממונה על תחום השירות הלאומי, ללמוד במהירות את הנושאהעקרונות את מקיף באופן שיסדיר חקיקתי שינוי ולקדם והתנאים הבסיסים להפעלת השירות הלאומי במסגרת חקיקה ראשית ובמידת הצורך - בחקיקת משנה; בכך תיושמנה החלטתהפועל אל הכוח מן ויצאו עברי, ועדת והמלצות הממשלה

הודעות המדינה בבג"ץ.

, מסרה מינהלת השירות למשרד מבקר2010בתום הביקורת, בפברואר בפברואר כי למשרד2010המדינה, החוק נוסח את העבירה היא

המשפטים לקראת הגשתו לוועדת השרים לענייני חקיקה.

מספר התקנים למשרתים בשירות אזרחי-לאומינקבע כי על מנכ"ל משרד1215)ג( להחלטת הממשלה 2בסעיף .1

ההקמה מצוות הפרויקטור באמצעות הממשלה, כדי0ראש לפעול , "להמליץ לממשלה על היקף תקני המשרתים בשירות אזרחי-לאומי שיש

שנה, החל משנת מידי ועדת2008להוסיף להמלצות התייחסות תוך , עברי".

הממשלה .2 מ-4106בהחלטת צוות21.9.08 הקמת על הוחלט , בראשות ראש מינהלת השירות, אשר ימליץ על המספר, המתכונת וקצב

-2009הגידול של התקנים שיופעלו על ידי מינהלת השירות בשלוש השנים בתוך2011 לממשלה מסקנותיו את יציג הצוות כי נקבע בהחלטה .

בדצמבר )היינו חודשים באפריל 2008שלושה העברת2009(. עם , האחריות לשירות הלאומי למשרד המדע, החליטה הממשלה למנות את

נציג שר המדע לחבר בצוות זה. להקים צוות בין-משרדי בראשות4106עוד קבעה הממשלה בהחלטה .3

וכן הממשלה משרדי מנכ"לי בהשתתפות השירות מינהלת ראש הפרויקטור, ד"ר ראובן גל, מונה בהמשך לתפקיד ראש מינהלת השירות.0

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

935משרד המדע והטכנולוגיה

ימליץ על הדרכים0בהשתתפות נציג השר עמי איילון ונציג נש"מ, אשר לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי במשרדי הממשלה השונים ועל אופן ניהול התקציבים הנוגעים להפעלת מסגרות השירות האזרחי-לאומייציג את מסקנותיו במסגרת התקציבים "הקיימים כיום". נקבע כי הצוות

. 2008לממשלה בתוך שלושה חודשים, היינו בדצמבר

אף כי הצוותים החלו בעבודתם, מאז העברת האחריות לשירותסיום מועד ועד התכנסו, לא הם המדע למשרד הלאומי הביקורת עבודתם טרם נסתיימה: לא הוצגו לממשלה תוכניות לשמירה על היקף השירות האזרחי-לאומי ולהגדלתו והמלצותכפי שנקבע כך, לשם הנחוצים התקציבים ניהול אופן בדבר

בהחלטות הממשלה.

הוראות ונהליםם י י ק ה ל ה ו נ ה

לפי פועלים במינהלת השירות כי עולה מבדיקת משרד מבקר המדינה קובץ נהלים המכוון לגופים המוכרים ולגופים המפעילים, שהפיק משרד

. עיקר הנהלים הם בנושאים הקשורים לנוכחות,2002הרווחה באוגוסט בעיקר הם הנהלים מפעילים. גופים עם ולהתקשרויות ובקרה לפיקוח באשר כללים רבים: בנושאים הוראות כוללים ואינם טכניים בנושאים

ומקביליהן ה"אורייתות" - המוכרים הגופים ניגוד0ללימודים שמארגנים , קריטריונים ומפעילים, מוכרים בגופים ועובדים מתנדבים של עניינים לאישור הסכמים עם גופים מפעילים, עקרונות לגבי האסור והמותר בענייני

. 2002משמעת של מתנדבים ועוד. הנוהל לא עודכן מאז הכנתו בשנת מ- השירות מינהלת צוות ישיבת "צורך11.3.08בסיכום קיים כי צוין בהוצאת חוברת מידע לגופים המפעילים".

הפיקה מינהלת השירות חוזר מנכ"ל ראשון )הוראות ראש2008בדצמבר מינהלת השירות( על "פעילות פוליטית של מתנדבי השירות האזרחי-לאומי

בבחירות לכנסת השמונה עשרה".

הדורשות הרבות הסוגיות נוכח המדינה, מבקר משרד לדעת הסדרה, על מינהלת השירות לפעול לעדכון הנוהל, להרחבתושנים משבע יותר בחלוף המשתנים לצרכים ולהתאמתו

מפרסומו.

26 מ-45 נציג השר איילון הוחלף על ידי נציג שר המדע בהחלטת הממשלה 0 על העברת שטחי הפעולה. 2009לאפריל

בשעות אחה"צ0 לשבועיים אחת כלל בדרך כלליים, או תורניים לימודים את המקרים ברוב מחייבים המוכרים שהגופים ההתנדבות, שנת במהלך זאת מחייבים הממשלה ממשרדי שחלק כיוון בהם, להשתתף המתנדבים

כחלק מהמעטפת הניתנת למתנדבים.

ב60דוח שנתי 936

ם י ר כ ו מ ה ם י פ ו ג ה י ח ו ו י ד לנוהל התקשרויות, על גוף מוכר להתקשר עם כל מתנדב1לפי סעיף .1

תיאור השירות, מקום בדבר פרטים היתר, בין שיכלול, בכתב בהסכם התפקיד ועיקר תנאי השירות. לפי הנוהל, הסכם זה טעון אישורו מראש של

לעיל( ותוקפו יותנה באישור זה. לפי סעיף3האחראי )ראו הערת שוליים לנוהל פיקוח ובקרה, המפקח מטעם משרד הרווחה, יבדוק - בין היתר3.1

- את ההסכמים שייחתמו בין הגוף המוכר לבין המפעיל ובין הגוף המוכרלבין המתנדבים.

לדברי מינהלת השירות, בעת הביקורת לא היה בה גורם שעקבנבדקו כלל בגלל המחסור והם לא אחר ההסכמים האמורים

בכוח אדם.

סעיף .2 למינהלת3לפי להעביר המוכרים הגופים על דיווח, לנוהל השירות דוח ממוחשב ובו פרטים שונים על אודות מתנדבים בשירות הלאומי שהפנו לגופים המפעילים. פרטים אלה נדרשים הן לשם מעקב ובקרה על שירותם של המתנדבים והן כדי לאפשר להם לקבל עם סיום שירותם את

הזכויות וההטבות שהם זכאים להן. הפרטים)א( כל את ממלאים אינם המוכרים הגופים כל כי נמצא

הנדרשים; עוד נמצא כי מינהלת השירות אינה מזינה למחשב את אותםשל השירות מקומות על לה מעבירים המוכרים שהגופים נתונים

המתנדבים. לנוהל פיקוח ובקרה, יש להצליב את "רשימת הבנות3.1לפי סעיף )ב(

אחת המוכרים, הגופים דיווחי עם מוסדיים מפעילים אצל המשרתות לשנה". בפועל נמצא כי מינהלת השירות לא עורכת הצלבה כזאת.

למקום השירות שמגיע מינהלת נציג לעיל מהאמור כתוצאה שירות לקיום פיקוח ובקרה אינו מכיר את ההסכם שבין מקום השירות )הגוף המפעיל( לגוף המוכר ואף אינו יודע בוודאות מי הם המתנדבים האמורים להימצא במקום השירות. במצב דברים זה לא ניתן לקיים בקרה נאותה על מערך השירות הלאומי. על מינהלת השירות להבטיח קבלת דיווח שייכללו בו כל הפרטיםהגופים פעילות על אפקטיבי פיקוח קיום לצורך הנחוצים

המוכרים.

ל י ג ת א ו ר ב ע ש ם י ב ד נ מת ת סק 2הע 2לחוק הביטוח הלאומי, על בנות ובנים238לפי הגדרת "ילד" שבסעיף

לגיל מתחת להיות הלאומי לשירות דעת22המתנדבים חוות פי על . הלשכה המשפטית של המוסד לביטוח לאומי, של היועצת המשפטית של

לגיל שירות מעבר משרד המשפטים, ושל הרווחה יוכר22משרד לא כשירות לאומי ולא יזכה בהטבות לפי חוק הביטוח הלאומי ולפי חוק חיילים

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

937משרד המדע והטכנולוגיה

אינו21משוחררים. כתוצאה מכך מתנדב המתחיל את שירותו מעל גיל זכאי להטבות.

מינהלת השירות מסרה למשרד מבקר המדינה כי לא אחת מבקשים.1שנים, כך21להתנדב מועמדים שבתחילת התנדבותם כבר מלאו להם

שנים.22שלא יוכלו להשלים שנת התנדבות לפני מלאת להם נמסר כי התופעה רווחת בקרב בני העדה האתיופית, שבה ישנן צעירותקיימת כן המתאים. בגיל לימודיהן את מסיימות שאינן חדשות עולות התופעה בקרב צעירים שלא קיבלו פטור מגיוס אלא רק דחיית שירות

. גם21)למשל בשל עודף משקל( וקיבלו את הפטור הסופי רק לאחר גיל צעירים אחרים הפטורים מגיוס, למשל בשל בעיה רפואית, מנסים לעתים להתנדב לשירות בצה"ל; התמשכות התהליך, שלא תמיד מצליח, עשויה

לגרום להם לאבד את האפשרות לשרת שירות לאומי.באוגוסט )א( משרד2002עוד של המשפטי הייעוץ יחידת העבירה

הרווחה אל יחידת הייעוץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי טיוטת תזכירל- בשירות הלאומי גיל המתנדב חוק שמטרתו העלאת שנה26הצעת

לחוק הביטוח הלאומי. בדברי238וניתוק התלות בהגדרת ילד שבסעיף ההסבר לטיוטת תזכיר החוק צוין כי "פניות רבות מגיעות... מטעם פונים

אך מבקשים להתנדב לשירות הלאומי - על מנת22שכבר עברו את גיל לתרום בפעולות למען הציבור, להרגיש חלק מקבוצה הנוטלת חלק פעילכולל - השירות מן הנובעות בהטבות לזכות מנת על וגם הכלל, בחיי ההצטרפות אל מעגל העשייה... פניות אלה מושבות כיום ריקם... משמעות הדבר עבור אותם פונים היא השארתם מחוץ לתחומי העשייה החברתית

והכלכלית". , נקבע2006גם בתזכיר הצעת החוק שהפיץ משרד הרווחה בשנת )ב(

שנים לפחות17ב כי "רשאי להתנדב לשירות לאומי מי שהוא בן 1בסעיף שנים". 24וטרם מלאו לו

, נקבע2008בתזכיר הצעת החוק שהפיצה מינהלת השירות בשנת )ג( שנים. כן נקבע כי25 לפחות עד 18 כי ככלל, גיל המשרת יהיה 23בסעיף

על אף האמור יהיה המנהל רשאי לאשר חריגה מהגיל המרבי על פי כלליםגיל לאחר לאומי בשירות להתחיל אפשרות ניתנת )וכן ,17שייקבעו

בתנאים שנקבעו שם(.

כאמור לעיל, ההסדרה החקיקתית של תחום השירות הלאומי לא הסתיימה אף שהצורך בה התעורר כבר לפני שנים. אחת

גיל את שעברו שצעירים היא מכך המתנדבים21התוצאות לשירות הלאומי אינם זכאים להטבות.

היועצים.2 דעת ולחוות הלאומי הביטוח בחוק לקבוע בהתאם למנכ"לי הגופים המוכרים כי18.4.04המשפטיים, הודיע משרד הרווחה ב-

. מכאן ולהבא, אין22"מכאן מובן שאין לאפשר השלמת שירות מעבר לגיל למי שמתנדב לשירות לאומי". ביוני 22לאשר שרות מעבר לגיל 2008

כתב ראש מינהלת השירות אל ח"כ זבולון אורלב כי "לפי החוק והתקנות

ב60דוח שנתי 938

לאפשראין בסמכותיהקיימות וכן לפי חוות דעת של משרד המשפטים, " )ההדגשה במקור(.22את התנדבותו ]של פלוני[ מעבר לגיל

נמצא כי חרף הפרשנות החד-משמעית של היועצים המשפטיים, שלכאורה אינה מותירה שיקול דעת כלל, דנו הן משרד הרווחה )בשעתו( והן מינהלת השירות בבקשות שהגישו הגופים המוכרים להשלמה של תקופות שירות

. התייחסותם לבקשות אלה לא הייתה אחידה: היו מקרים22לאחר גיל גיל לאחר אותו שיסיימו שהוברר למתנדבים שירות אושר ,22שבהם

לעתים אפילו מקרים שבהם אושרה שנת שירות שנייה בחריגה, ובמקריםאחרים - דומים - נדחו בקשות כאלה.

יש להדגיש כי לגבי מתנדבים בעלי מוגבלויות מגבלת גיל השירות בעייתית יותר היות שרבים מהם מסיימים את שנת הלימודים האחרונה שלהם בחינוך

במסגרות הרגילות,18המיוחד בגיל מבוגר מן התלמידים שלומדים עד גיל זכאים ולהיות הלאומי לשירות להתנדב יוכלו לא הקיים החוקי ובמצב להטבות. נמצא שגם באשר למתנדבים אלו היה שוני בהתייחסות לבקשות

לחריגה מגיל השירות: חלק מהבקשות לחריגה אושרו ואחרות נדחו. בתשובתה מסרה מינהלת השירות, כי בגלל אי-מודעות למגבלת הגיל החלבשנים רק הלאומי השירות השלמת לגבי אותה לאכוף הרווחה משרד האחרונות, אך המשרד אפשר למי שכבר היה בשירות לאומי לסיים אתואין ברורה "כיום ההנחיה כי ומסרה, הוסיפה השירות מינהלת שירותו.

חריגים".

כי האפשרות לשרת בשירות הלאומי מעניקה למתנדב יוטעם הכרה חברתית וגם הטבות כלכליות שונות. כל עוד לא נחקקהשירות מינהלת על המשרתים, גיל שונה או המוצע החוק לפעול בהתאם לפרשנות הדין הקיים ולנהוג בשוויון ובאחידות כלפי כל הבקשות המוגשות בעניין זה. מכל מקום, על שר המדע

לפעול כדי לקדם תיקון חקיקתי גם בתחום זה.

התעריף להעסקת מתנדבי השירות הלאומי ודמי הקיום המשולמיםלהם

משרדי הממשלה וגופים מפעילים אחרים משלמים לגופים המוכרים עבורמונה צוות בין-משרדי שתפקידו לקבוע1984השמת המתנדבים. בשנת

הגופים דמי הכלכלה שמשלמים את שיכללו לתשלום אחידים תעריפים המוכרים למתנדבי השירות הלאומי ואת ההוצאות הנלוות. הצוות קבע אתכלכלה( )דמי קיום דמי ובהם: רכיבים מספר בחשבון בלקחו התעריף למתנדב, נסיעות, הוצאות דיור, ביטוחים, שכר רכזים ותקורות. כל אחד מרכיבי התעריף מעודכן ומוצמד למדד רלוונטי. דמי הכלכלה שלהם זכאיםשירות )תנאי לאומי שירות בתקנות כעשור מזה מעוגנים המתנדבים

)להלן- תקנות1999למתנדב בשירות לאומי( )דמי כלכלה ודיור(, התש"ס-תנאי שירות(, והם מתעדכנים מידי שנה.

הגדיר רואה חשבון חיצוני עבור משרד הרווחה את מפרט2004בשנת השירות למתנדבי לספק המוכרים הגופים צריכים שאותו השירותים

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

939משרד המדע והטכנולוגיה

לשלם שיש התעריף על המליץ לכך ובהתאם אותם, תמחר הלאומי, משרד מסר זאת בעקבות מתנדבים. הפעלת עבור המוכרים לגופים הרווחה למנכ"לי הגופים המוכרים את "הגדרת מרכיבי תעריף בנות שירותלמתנדבים. לספק צריכים הם שאותו השירותים מפרט שבו לאומי", השירותים כוללים דמי כלכלה, נסיעות, מפרט הדירות )כולל ציוד ואחזקה(,

רכזים וביטוחים. עם השנים, בהיות משרד החינוך הצרכן הגדול ביותר של מתנדבי השירות הלאומי, נוצר נוהג של עדכון התעריף על ידי חשבות משרד החינוך והפצתו

לכל הגורמים הרלוונטיים. מסר מנהל אגף הפיקוח, כי17.6.08בישיבת צוות של מינהלת השירות מ-

כיום אינם מעודכנים בכלל". בספטמבר נוכח פניית2008"התעריפים , לקביעת האחריות הועברה החינוך, משרד אל השירות מינהלת ראש

ב- השירות. מינהלת אל ולעדכונו מינהלת16.11.08התעריף החליטה השירות להתחיל את תהליך התמחור מחדש במטרה לקבוע תעריף חדש שיתאים למציאות. מינהלת השירות והיו"ר לשעבר מסרו בתשובתם למשרד מבקר המדינה, כי בניית התעריף החדש נעצרה בשל הצורך בהתקשרות

עם רואה חשבון שיסייע במלאכה. לפי התעריפים המעודכנים לשנת הלימודים התש"ע, עלות הפעלת מתנדב

ש"ח לשנה )לא כולל את26,700 לכ-14,350בשירות הלאומי נעה בין כ-מסוימים(. שירות ובקווי ברכבת הנסיעות עלויות ואת ההכשרה עלויות ההבדלים בעלויות נגזרים ממקום מגורי המתנדב )בבית או בדירת שירות(או המתנדב ומזהות הגורם הנושא בהוצאות כלכלת המתנדב )המפעיל

עצמו(. גוף להגיע להסכמה עם מוכר רשאי וגוף אינו מחייב, כי התעריף יצוין מפעיל על תשלום שונה מן הקבוע בתעריף, ובלבד שיקפיד על עמידהבהתאם למתנדבים הקיום דמי תשלום ועל שנקבע השירותים במפרט לתקנות תנאי שירות. עם זאת מבירורים שערך משרד מבקר המדינה עולה שברוב רובם של המקרים התשלום המועבר לגופים המוכרים בגין השמת

מתנדבי השירות הלאומי הוא בהתאם לקבוע בתעריף זה. הגופים המוכרים מסרו כי התעריף והרכבו אינם משקפים את ההוצאותבגין המתנדבים. לדבריהם, חלק מהרכיבים מתומחרים בחסר האמתיות גדולים פערים לעתים יוצר לשנה, אחת התעריף עדכון ביתר; וחלקם רכיבים ארוכים; חודשים לספוג המוכרים הגופים שעל ניכרות ועלויות נוספים של תנאי השירות של המתנדבים אינם מקבלים ביטוי בתעריף ובהם הוצאות בגין ימי עיון, הוצאות מימון, הוצאות על סיוע סוציאלי ועל פעולות

העשרה למתנדבים, הוצאות מיוחדות.של הביטוח רכיב כי המדינה מבקר למשרד מסרה האגודה למשל,

ש"ח לחודש בעוד שהעלות האמתית היא כ-85המתנדב מתומחר ב- 15 ואחזקת הדירה מתומחרים בכ- 500ש"ח, אך לעומת זאת רכיבי הדיור

ש"ח לחודש, וסכום זה אינו מתקרב לעלות האמתית של הוצאות אלה.ביוני כתוצאה מכך, לטענת האגודה, נוצר "סבסוד צולב" בין הסעיפים.

פנתה האגודה אל ראש מינהלת השירות בבקשה שיפעל לתיקון2008 התעריף בסעיף הדיור, שכן תעריפי שכר דירה עלו בצורה משמעותית, אך

התעריף לא היה אמור להתעדכן עד ספטמבר אותה שנה.

ב60דוח שנתי 940

לכל אחד רכז של יחס לפי נקבע שבתעריף הרכזים שכר 60רכיב מתנדבים. ראש מינהלת השירות לשעבר מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא סבור שיחס זה איננו סביר ואיננו מאפשר טיפול הולם במתנדב. עם זאת, כל עוד לא ישונה התעריף אי-אפשר לחייב את הגופים המוכרים ליחס נמוך יותר, שכן העסקת מספר גדול יותר של רכזים אינה מתומחרת. יצויןהגופים נדרשים כלל בדרך משרדי הממשלה, שמפרסמים במכרזים כי המוכרים להציע יחס נמוך יותר של מספר המתנדבים לכל רכז, שכן רכיב זה הוא אחד החשובים בבחירת הגוף המוכר הזוכה. עוד יצוין כי ישנם גופיםמוכרים שמעסיקים רכזים בעלי השכלה אקדמאית וביחס של רכז אחד ל-

נקבע40 שלפיהן מאלו יותר גבוהות בעלויות הכרוך דבר מתנדבים, התעריף; לעומתם, גוף מוכר אחר מסר בתשובתו שרכז מיומן יכול לרכז

מתנדבים.60יותר מ-

למרות האמור לעיל, עיון בדוחות הכספיים של הגופים המוכריםעודפים נצברים ניכרים2007מלמד כי לחלקם היו בסוף שנת

)כולל סכומים שהועברו לקרנות הון מיועדות(: לשני גופים היה מיליון ש"ח. יש20עודף נצבר של כשני מיליון ש"ח, ולשלישי - כ-

להדגיש כי יש גופים מוכרים הטוענים שמוסר התשלומים הירוד של הממשלה )ראו להלן( מחייב אותם לדאוג לרזרבות כספיות

כדי לעמוד במחויבותם כלפי המתנדבים, הספקים ועובדיהם.

בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה האגודה, כי עודפים גדולים אינם מעידים דווקא על תמחור ביתר, אלא יכולים לנבוע מהשקעה נמוכה יותר ברמת השירות שנותן הגוף המוכר, כמו יחס גדול יותר בין מתנדבים לרכז,יכולת ציוד בדירות המתנדבים, השקעה או אי-השקעה במתנדבים מעוטי

וכדומה.

עד מועד סיום הביקורת טרם הוחל בבנייתו של תעריף חדש.

בגין האמיתיות וההוצאות הצרכים את ישקף שהתעריף כדי ומחייב, נאות שירותים מפרט שיוגדר הראוי מן המתנדבים, ותיעשה בדיקה מקיפה בדבר העלויות הריאליות של כל אחד מרכיבי המפרט והמדד המתאים להצמידו אליו. נוכח הליקויים

שבתעריף, יש להחיש את הטיפול בעדכונו.

הגופים המוכריםמוכרים להפניית מתנדבי שירות גופים היו שבעה סיום הביקורת במועד

. כאמור, לפי התקנות הגוף המוכר2007לאומי; שניים מהם הוכרו בשנת צריך להיות עמותה רשומה שעיקר עיסוקה בשירות לאומי )למעט החריגולהצהיר לכללי התנהגות מסוימים ועליו להתחייב ירושלים(, עיריית של

הוכנה ע"י צוות ההקמה של מינהלת השירות2007עליהם. במהלך שנת רשימת קריטריונים נוספים להכרה בגופים מוכרים, והם אושרו גם על ידי

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

941משרד המדע והטכנולוגיה

דרישות הציבו האלה הקריטריונים עברי(. )ועדת הציבורית המועצה , ערבות בנקאית, נגישות, רב-מגזריות, פיזור גאוגרפי,0נוספות: הגבלת זמן

תועלת לציבור, גיוס תקנים. משרד המשפטים סבר כי ניתן להוסיף חלק מהקריטריונים והתנאים האלו אך ורק דרך תיקון התקנות, ולא באמצעות

הוראות מנהליות.

התיקון הנדרש בתקנות לעיגון הקריטריונים שאישרה המועצה הציבורית, לא בוצע על ידי צוות ההקמה, משרד ראש הממשלה ומשרד המדע, שהיו ממונים כאמור על תחום השירות הלאומי

ולפיכך2007בזה אחר זה משנת ועד מועד סיום הביקורת, במצב הדברים הקיים לא ניתן לפעול לפיהם. על שר המדע ועלולתיקון כדין הקריטריונים לביסוס לאלתר לפעול משרדו

התקנות בהתאם.

בגוף מוכר א'ההכרה ככלל, גוף העומד בתנאים שנקבעו בתקנות, מקבל מהשר הכרה זמנית כגוף מוכר לתקופה של שנתיים, ולאחר מכן, אם עמד בתנאי התקנות, ניתן להעניק לו הכרה קבועה. גוף מוכר א' )להלן - עמותה א'(, הוכר זמנית על

)שהחליפו2002. בשנת 2001ידי שר הרווחה בשנת הותקנו התקנות קודמות משנת )בתקנה 1978תקנות חד-פעמי באופן וקבעו )ב((13(

שהיו הגופים לכל שנתיים של זמנית הכרה ניתנה שבה מעבר תקופת שנת במהלך ובסיומה, עת, באותה הגופים2004מוכרים כל נדרשו ,

המוכרים לקבל מחדש הכרה קבועה. של נציגי משרד הרווחה עם עמותה א',2004מתרשומת בפגישה מאפריל

לקראת תום תקופת ההכרה הזמנית, עלה כי העמותה לא עמדה בתנאימתנדבים(, ומשרד הרווחה250ההכרה )הכוללים את החובה להעסיק

החליט משרד הרווחה שלא לחדש את ההכרה2004ידע זאת. בסוף שנת בעמותה, נוכח הבעיות בתפקודה )משרד הרווחה מצא כי קיים "נתק בין העמותה למתנדביה, נתק בין העמותה לגופים המפעילים, סתירות בדיווח ליחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי, אישורי עבודה למתנדבים שלא על פי הנהלים ומספר מקרים בהם שולמו דמי כלכלה ונסיעות למתנדבים

"(. בעקבות שימוע שנערך לעמותה ובדיקות נוספות0שלא על פי התעריף להעניק לה הכרה קבועה. 2004הוחלט בחודש דצמבר

הוצע כי לגוף המועמד לקבלת הכרה קבועה יינתן היתר לפעול לתקופת0 ניסיון בת שנתיים, והאחראי לשירות יוכל לבטל את ההיתר כבר לאחר שנה, בכפוף לשיקול דעתו, במידה שהתמלאו הדרישות הן על פי תקנות הביטוח

הלאומי והן על פי הקריטריונים החדשים שנוסחו. כאמור, אמנם התעריף הכולל המשולם לגוף המוכר בגין השמת המתנדב0

אינו מחייב, אך חובה על הגוף המוכר לשלם למתנדבים את דמי הכלכלהוהנסיעות בהתאם לקבוע בתקנות תנאי שירות.

ב60דוח שנתי 942

מספר שנים לאחר חידוש ההכרה ובהסתמך על מידע שנמסר לו על ידיחשש7.10.08עובדי מינהלת השירות, הביע השר עמי איילון בישיבה מ-

מפני תפקוד לקוי של עמותה א' והבהיר כי יש לנקוט את כל הפעולות הנדרשות כדי לוודא את תקינות התנהלותה. השר ביקש כי יתקיים דיון עם

ותועבר לו חוות דעת לגבי המשך תפקודה לקראת2009העמותה בינואר שנת תש"ע. גם מדבריו של ראש מינהלת השירות לשעבר בסיכום פגישה

עולה כי לדעתו מדובר בעמותה ותיקה שעדיין23.10.08עם עמותה א' מ-.0לא הצליחה למלא את ייעודה כיאות

, ודיון עם2008כנאמר לעיל, השר איילון התפטר מתפקידו בחודש דצמבר היא2009מתשובת מינהלת השירות עולה, כי בשנת העמותה לא התקיים.

המשיכה בבדיקת התפקוד של עמותה א' ופנתה אל העמותה על מנת שתתקן את הליקויים שנמצאו.

עולה לעיל האמור מן גם המדינה, מבקר משרד לדעת השירות תחום על הממונים השרים של תכופים שחילופים

הלאומי פגעו בתפקוד מינהלת השירות.

גוף מוכר ב'ההכרה ב הגיש גוף מוכר ב' )להלן - עמותה ב'( בקשה לקבלת הכרה.2004בשנת

השירות לתחום חדש מטה גוף להקים שהמליצה עברי, ועדת האזרחי-לאומי, המליצה גם שלא להכיר בתקופת הביניים )טרם התבססות גוף המטה( בגופים מוכרים חדשים. לפיכך עוכב הדיון בבקשת ההכרה של

התקיים באגף לתכנון מדיניות במשרד2007העמותה כמה שנים. במרס אזרחי". לשירות חדשות בעמותות ל"הכרה באשר דיון ראש הממשלה הועלו נימוקים בעד ונגד ההכרה בעמותה. עמדת משרד הרווחה הייתה כייש לאפשר לשר הרווחה לאשר את ההכרה בעמותה והעיכוב אינו ראוי.ב-

הכיר שר הרווחה יצחק הרצוג בעמותה ב' למשך שנתיים. 28.5.07 , פנתה מינהלת2009לקראת תום תקופת ההכרה בת השנתיים, במרס

השירות אל עמותה ב' בבקשה שתציג בפניה מסמכים להכרה קבועה בה. מתנדבים267לפי הנתונים שהיו בידי מינהלת השירות, העמותה הפעילה

ועמדה בתנאי המספרי הקבוע בתקנות. עמותה ב' העבירה2008בשנת את המסמכים הנדרשים ומינהלת השירות המליצה על הכרה קבועה בה.

כאמור, הסמכויות הנתונות לראש הממשלה לפי התקנות הועברו בהחלטת ממשלה לשר המדע. למינהלת השירות נמסר כי שר המדע שהוסמך זה לא מכבר לתפקידו, מבקש להאריך את ההכרה הזמנית של העמותה, ולא לתת לה הכרה של קבע, עד שילמד את החומר ויכיר את התחום. היועץ

באפריל המדע לשר כתב השירות מינהלת של ש"כפי2009המשפטי נתוני0 פי על העמותה, מפעילה שהוכרה, לאחר שנים כשמונה בפועל,

מתנדבים בלבד )מתוך כ-380מינהלת השירות, כ- מתנדבי שירות11,000 לאומי(.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

943משרד המדע והטכנולוגיה

אישור קבוע לאחר הינה מתן 'דרך המלך' שנות2שעולה מהתקנות, קבועה הכרה תינתן לא אם גם כי סבורים אנו הראשונה. הפעילות לעמותה, עדיין יש לתת לה הכרה לתקופה מספיק ארוכה בכדי שזו תוכל

לאור זאת אנו סבורים כי יש לתת הכרה לכל הפחותלפעול כראוי. " )ההדגשה במקור(.לתקופה של שנה וחצי

מאי ההכרה, פקיעת סמכות2009במועד בעל הממשלה ראש היה , כיוון שאף שהממשלה החליטה בסוף אפריל על ההכרה בעמותה, זאת העברת הסמכויות בתחום לשר המדע, טרם התקבל אישור הכנסת לכך,

וטרם תוקנו התקנות ברוח זו. מצויים "כיוון שאנו כי: חודש מראש הממשלה באותו ביקש שר המדע בתקופת מעבר... וכיוון שאני מעוניין ללמוד את מכלול הנושאים הנוגעים לשירות הלאומי, אודה לך אם בתקופת הביניים לא יתקבלו החלטות של קבע, בטרם אוכל ללמוד את הנושא לעומק, לשם גיבוש המדיניות". לכן

חודש, על מנת לאפשר לעמותה ב' את18ביקש השר כי ההכרה תינתן ל- המשך פעילותה. ראש הממשלה אכן נענה לבקשת שר המדע.

מסר שר המדע כי מיד כשנכנס2010בתשובתו למבקר המדינה מינואר לתפקידו התבקש לחתום על המלצה להכרה של קבע לעמותה ב', אך הוא ביקש שלושה חודשים כדי ללמוד את נושא. השר מסר כי "כדי לא

18לפגוע בפעילות השוטפת של העמותה" החליט לתת לה הכרה זמנית ל-ויוכל להכיר בה ילמד את הנושא בידיעה שתוך חודשים ספורים חודש, הכרה קבועה. עוד מסר השר כי "בימים אלו אנו מחכים לסיום העברת הסמכויות מראש הממשלה אלי, ואני מתכוון מייד לאחר מכן לחתום על

אישור קבוע לעמותה".מינואר המדינה, מבקר למשרד כי2010בתשובתה ב' עמותה מסרה

רישיון לקבלת ובתקנות בחוק הקבועים בקריטריונים עומדת "העמותה קבוע" וכי "אי הענקת רישיון קבוע לעמותה הוא בניגוד לחוק". עוד מסרה

" שכן כבד, נזק לה גורמת קבועה הכרה העדר כי בחודשיםהעמותה פברואר ומרץ אמורים להיפתח מכרזים... תנאי לאותם מכרזים הוא כי הגוף המוכר יהיה בעל רישיון קבוע... משמע הדבר הוא כי הדלת

" )הדגשה במקור(.ננעלת בפני העמותה לגשת לכל אותם מכרזים

)ב( לתקנות "תוקפה3משרד מבקר המדינה מעיר כי לפי תקנה לכל לשנתיים יהיה זו משנה תקנת לפי שניתנה הכרה של ניתן זו היא כי לא היותר". הפרשנות הנהוגה עד כה לתקנה להאריך את ההכרה הזמנית לתקופה שחורגת משנתיים. גם רצון של השר ללמוד את הנושא טרם מתן ההכרה הקבועה אינו יכול להצדיק פגיעה קשה בעמותה שהסתמכה על הנהוג בעבר והיה לה בסיס ממשי להסיק כי נוכח עמידתה בדרישות, לא תהיה כל מניעה שתקבל את ההכרה הקבועה. על השר לפעול במהירות

כך שתמנע פגיעה בעמותה ב'.

ב60דוח שנתי 944

עיריית ירושלים כגוף מוכר ככלל, הגופים המוכרים הם עמותות רשומות שעיקר עיסוקן הפניית מתנדבי

במאה90שירות לאומי. עיריית ירושלים הוכרה כגוף מוכר במהלך שנות ה-לתקנות משנת 3העשרים. לפי תקנה , "ראש הממשלה, לאחר2002

היוועצות בוועדה המייעצת, רשאי להכיר ברשות ציבורית כהגדרתה בסעיףלחוק חופש המידע, התשנ"ח-2 , העוסקת בהפניית בנות לשירות1998

לאומי שמונה שנים לפחות, לפני תחילתן של תקנות אלה, כגוף מפנה בנות לשירות לאומי, גם אם לא מתקיימים בה התנאים הקבועים בתקנת משנה

ההכרה בעיריית ירושלים2002(". לפי תקנה זו, חודשה בשנת 1(,)2)א()כגוף מוכר.

מן התקנות עולה כי צריכה להיות הפרדה בין הגוף המפעיל לגוף המוכר, ( נקבע שתנאי להכרה בגוף מוכר הוא ש"הוא אינו4)א()3שכן בתקנה

מתנדבות של מוגבל מספר הפעלת למעט כמפעיל, גם בעצמו פועל (, שלא יעלה על אחוז אחד מן2לצורך קידום המטרה כאמור בפסקה )

המספר הממוצע של המתנדבות שהוא הפנה בשנה שחלפה". ירושלים 2006בשנת בעיריית לאומי לשירות היחידה הפעילה 395

בשירות העירייה )מחוץ למשרדי היחידה העירונית36מתנדבים, מהם כ- בשנת לאומי(. העירייה 2008לשירות הפעילה מהם340 מתנדבים,

יתר התקנים הם תקנים קנויים-פרטיים שאינם50הועסקו בשירותה כ- ; ממומנים על ידי המדינה, אלא על ידי עמותות המפעילות מתנדבים בתחומי

העיר ירושלים. עיריית ירושלים היא אפוא גוף מפעיל וגוף מוכר גם יחד.

הכינה יחידת הייעוץ המשפטי של משרד הרווחה חוות דעת2003בשנת בין גוף ירושלים וקבעה ש"הנימוק העיקרי להפרדה גמורה לגבי עיריית מפעיל ומוכר הוא קיומו של ניגוד עניינים מהותי. הגוף המפעיל הוא הגוף ]ש[עבורו עושות המתנדבות את השירות. האינטרס העיקרי של גוף זה הוא בביצוע השירות, ועליו לקדם אינטרס זה ככל הניתן; לעומת זאת, תפקידו של הגוף המוכר הוא לדאוג למתנדבות... לא להיות בעל אינטרס נוסף במתנדבות פרט לכך... שיכונם של שני אינטרסים אלה בגוף אחד מביא איתו ניגוד עניינים… כך אמנם קורה בעיריית ירושלים - מרכיב התקורה שאצל העמותות פנה להעצמת אלמנטים של הכשרת המתנדבות ופעילויותבתקנים מתנדבות להעסיק מנת על בעירייה מוצא עבורן, מיוחדות נוספים". עוד ציינה חוות הדעת, כי גם הצורך בפיקוח נאות מחייב הפרדה

בין גוף מוכר למפעיל. מסרה עיריית ירושלים,2009בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר

כי "בפועל קיימת הפרדה בין יחידת המטה שהיא הגוף 'המפנה' ו'המפקח',יחידת הלאומי. השירות בנות מפעילי את הכוללת 'השטח', יחידת ובין אותם המתנדבים, משבצת מגייסת את סגור', כ'משק פועלת המטה...

ומפקחת על ההשמה".

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

945משרד המדע והטכנולוגיה

מלאכותית של מדובר בהפרדה המדינה, לדעת משרד מבקר בעצמה פועלת ירושלים ועיריית הואיל גוף. באותו יחידות

(.4)א()3כמפעיל, היא חורגת מהוראות תקנה

להכיר להמשיך מקום יש אם לשקול לצורך מודעת השירות מינהלת בעיריית ירושלים כגוף מוכר, והדבר אף בא לידי ביטוי בתרשומת שהכין ד"ר

מ- ביחס להצדקה27.10.08גל - יותר דיון עקרוני "סוכם... על שבה להמשך קיומה של היחידה לשא"ל ]לשירות לאומי[ בעיריית י-ם".

למרות האמור לעיל, לא התקיים דיון בשאלת המשך מעמדה של עיריית ירושלים כגוף מוכר. על מינהלת השירות ליזום דיוןיש מקום להמשיך להכיר בעיריית בשאלה אם בנסיבות אלה

ירושלים כגוף מוכר ולפעול בהתאם למסקנותיו.

רמת השירות שמעניקים הגופים המוכריםבשנת )ראה2004כבר השירות מינהלת החשבון ששכרה רואה קבע

לבנות הניתן השירות בין שונות "קיימת כי בטיוטת הדוח שהגיש לעיל( השירות הלאומי בין הגופים המוכרים". גם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי קיימים פערים ניכרים בין הגופים המוכרים. הפערים באים לידי

ביטוי במגוון תחומים; להלן מובאות דוגמאות. 1.: ה מ ש ר ה י מ ד ת י י ב גוביםג המוכרים מהגופים חלק

מהמועמדים לשרת בשירות לאומי באמצעותם דמי הרשמה חד-פעמיים,דמי50-80 כלל גובים אינם ירושלים( עיריית )ובהם ואחרים ש"ח,

הרשמה. עמותה א', בניגוד ליתר הגופים המוכרים הגובים דמי הרשמה, לאמחזירה את דמי ההרשמה למתנדבים שלא בחרו להתנדב באמצעותה.

2. : ת ו ר י ש י א נ אחדת מגוף שונים המתנדבים השירות של תנאי ישנם גופים מוכרים שתנאיהם טובים מן הנדרש בנוהלי משרד למשנהו. ביותר, קיים מוקד הרווחה. למשל, באגודה, שהיא הגוף המוכר הוותיק לכל מתנדב בעלות אישיים אוכל כלי מתן מאויש, מקפידים על שירות כוללת של עשרות אלפי ש"ח בשנה וכן על קו טלפון לשיחות נכנסות בכל

ממכתבו של ראש דירה. בכמה מהגופים המוכרים התנאים שונים. למשל,מנובמבר א' עמותה מנכ"ל אל השירות היו2008מינהלת כי עולה,

ליקויים בתפקוד המענה למתנדבים שפונים טלפונית למשרד העמותה והיוכי נמסר השירות )ממינהלת למתנדבים כלכלה דמי בתשלום איחורים

העמותה פתרה את הליקויים על ידי הוספת קווי טלפון(. אחד למשל: הגופים. בין פערים קיימים נזקקים למתנדבים בסיוע גם הגופים המוכרים הקים קרן של רבע מיליון ש"ח למתנדבים נזקקים וקרןגוף מוכר אחר הוציא כ- לימודים. של מיליון ש"ח לבוגרי שירות לצורך

בשנת 130,000 ש"ח ו-2007 בשנת 120,000 ש"ח לסיוע2008

ב60דוח שנתי 946

הקציבה האגודה גם בודדים. לסיוע300,000למתנדבים בשנה ש"ח למתנדבים נזקקים. מתנדבים נזקקים בעמותות אחרות, אם ישנם כאלה,

לא זוכים לסיוע דומה. ם:.3 י י מ י נ פ ם י ל ה בשלושה גופים מוכרים קיימים נהלים פנימייםנ

מובנים ומסודרים. בשלושה אחרים קיימים נהלים רק לגבי חלק מהנושאיםגופים בשני נוכחות(. דוחות על תאונה, העברת דיווח )כגון הרלוונטיים התפעולית הכספית, ההתנהלות את המסדירים נהלים אין אחרים והיומיומית של הגוף. בתשובה לשאלות נציגי משרד מבקר המדינה באשררשם תקנון על "נשענת היא כי א' עמותה מסרה פנימיים לנהלים והרכזים, את ציינה את תפקידיהם של המזכירה ב' העמותות"; עמותה עמותה ואנו "מאחר כי והוסיפה במועד נוכחות דוחות להעביר החובה

חדשה, נהלים נוספים מתעדכנים לפי הצורך". ם.4 י פ ו ג ה י ד ר ש מ ב י מ ו לא ת ו ר י ש י ב ד נ ת מ ת סק הע

: ם י ר כ ו מ ( לתקנות נאסר על גוף מוכר לפעול גם4)א()3 לפי תקנה ה כמפעיל, "למעט הפעלת מספר מוגבל של מתנדבות לצורך קידום המטרה

(, שלא יעלה על אחוז אחד מן המספר הממוצע של2כאמור בפסקה ) המתנדבות שהוא הפנה בשנה שחלפה". כמה מהגופים המוכרים מעסיקיםבמשרדי מזכירות: בתפקידי בעיקר לאומי שירות מתנדבי במשרדיהם הועסקו א' עמותה במשרדי אחת, מתנדבת הועסקה ב' עמותה שתיים-שלוש הועסקו אחר מוכר גוף במשרדי מתנדבות, שתיים-שלוש עמינדב, ובהם מוכרים גופים ארבעה בלבד. הקיץ בחודשי מתנדבות

לא מעסיקים מתנדבים במשרדיהם.0האגודה ועיריית ירושלים

לדעת משרד מבקר המדינה, התקנות אמנם מאשרות לגוף מוכרמינהלת על זאת, עם מתנדבים. של מוגבל מספר להפעיל השירות לשקול אם ראוי שהגופים המוכרים ישתמשו בשירותיהם של מתנדבים למילוי תפקידי מזכירות ולמשימות שאינן מקדמות את מטרות השירות הלאומי באופן מובהק, ובהתאם לכך להציע

לשר הממונה לקדם תיקון מתאים של התקנות.

5. : ם י ב ד נ ת מ ה י ז כ החוליהר הם המוכרים בגופים הרכזים לדאוג מוטל עליהם המפעילים, הגופים ובין המתנדבים בין המקשרת בפיתרון לעזור הצורך ובמידת לצורכיהם לדאוג המתנדבים, לרווחת בעיותיהם. בהוראות משרד הרווחה ומינהלת השירות לא נקבעו תנאי סף לכישורים הנדרשים מרכזי המתנדבים בגופים המוכרים. כתוצאה מכך ישהמכרזים במרבית המוכרים. הגופים של הרכזים ברמת רבה שונות שמפרסמים משרדי הממשלה, אין דרישות מיוחדות ביחס להשכלתם אוכל כי במכרז, דרש החינוך משרד זאת, לעומת הרכזים. של לניסיונם

הרכזים יהיו בעלי תואר ראשון וניסיון בתחומים שקבע.

לא מועסקים מתנדבים במשרדי היחידה לשירות לאומי אלא באגפי עירייה0

אחרים.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

947משרד המדע והטכנולוגיה

לאומי, בשירות ומדובר הואיל המדינה, מבקר משרד לדעת תנאיו צריכים להיות שווים ואחידים לכל המתנדבים. על מינהלתהגופים את שינחו אחידים נהלים להכנת לפעול השירות דמי גביית ובהם כה עד הוסדרו שטרם בתחומים המוכרים ההרשמה, קביעת דרישות סף אחידות ממועמדים לשרת כרכזים,

השוואת תנאי שירות.

בגופים המוכריםהעסקת קרובי משפחה רכזים ומפקחים בשכר.100האגודה להתנדבות מעסיקה למעלה מ-.1

כדי א' מהנהלת האגודה. בני משפחה של כי ארבעה מהם הם נמצא למנכ"ל ישירות מהם שניים הוכפפו המשפחה בני בן כפיפות למנוע

האגודה. האגודה מסרה למשרד מבקר המדינה כי שניים מבני המשפחה הועסקוא' להנהלת האגודה. שניים אחרים מבני המשפחה מינויו של לפני בה

ו-1998הועסקו באגודה החל משנת בהתאמה, היינו לאחר מינויו2001 להנהלה.

עובדים, הועסק במהלך השנים20בעמותה א', המעסיקה פחות מ-.2 האחרונות קרוב משפחה של מנכ"ל העמותה, ואחיו של מנכ"ל העמותה

שהוא עורך דין מייצג את העמותה בהליכים משפטיים. זוג. בתשובתה למשרד.3 בעמותה ב' מועסקים בתפקידים בכירים בני

מדצמבר המדינה פסול2009מבקר רואה אינה כי העמותה, מסרה כלשהו בהעסקת בני הזוג, שכן ההעסקה היא בכפוף לכללים של רשם

העמותות ושל מינהלת השירות.

בגופים קרובי משפחה העסקת המדינה, מבקר משרד לדעת המוכרים עלולה להוביל לניגוד עניינים. לגופים המוכרים מעמד ציבורי מובהק: עיקר פעילותם הוא למען הציבור שלא למטרות רווח; השמת מתנדבי שירות לאומי ופיקוח על התנדבותם הוא תפקיד ציבורי מובהק: הם הוסמכו להעניק מעמד שעל בסיסובכספי מקורו תקציבם ומרבית מהמדינה, הטבות מתקבלות ציבור. לכן על גופים אלו להיות כפופים לכללים מסוימים של המינהל הציבורי בהתאמה לאופיים המיוחד, ובהם הגבלה על

. 0העסקת קרובים אמנם, לפי כללי ניהול תקין של רשם העמותות, מספר קרובי

על יעלה לא והמקרים10%המשפחה המועסקים בעמותה ,

ראו גם את האמור במבקר המדינה,0 דוח ביקורת על מערכת ההשכלה "המכללה האקדמית צפת"., בפרק 246( עמ' 2009 )הגבוהה

ב60דוח שנתי 948

משרד לדעת זאת, עם אלה. מהוראות חורגים אינם שצוינו מבקר המדינה, כוחם של כללי ניהול תקין של רשם העמותותהנורמטיביות הדרישות אולם נקבעו, שלשמן למטרות יפה אלה בכללים רק מתמצות אינן המוכרים הגופים על החלות וכאמור, הם כפופים לנורמות רחבות יותר. לפיכך על מינהלתהמוכרים הגופים את להגביל או לאסור לשקול השירות

בהעסקת בני משפחה, לרבות קבלת שירותים מהם.

תקנים קנויים )פרטיים(

רקעכ- הלאומי, השירות ממתנדבי כשליש בשנה,3,500כאמור, מתנדבים

מועסקים באמצעות תקנים קנויים המכונים "תקנים פרטיים". תקנים אלה אינם ממומנים על ידי המדינה, אלא על ידי גופים ומוסדות הרוכשים את

שירותיהם של המתנדבים ומשמשים גופים מפעילים. לחוק2התקנות קובעות, כי מפעיל הוא "רשות ציבורית כהגדרתה בסעיף

התשנ"ח- המידע, בסעיף 1998חופש כמשמעותו ציבורי מוסד ,9(2) לפקודת מס הכנסה, חברה לתועלת הציבור או אגודה שיתופית בתחוםרווח מתנדבת ההתיישבות, המקבל למטרת שירות לאומי שלא למטרת

שהפנה אליו גוף מוכר בהתאם להסכם בינו ובין הגוף המוכר".)בדרך כלל מדובר בעמותות( העומד בתנאים גוף מפעיל לא ממשלתי שנקבעו בתקנות ומעוניין להיעזר בשירותיהם של מתנדבי השירות הלאומי, פונה אל גוף מוכר ורוכש ממנו שירותי מתנדבים. תמורת השירותים משלם)על תקורה בצירוף לכך הקבוע התעריף פי על המוכר לגוף הרוכש

התעריף ראו לעיל(. התקנים הקנויים הם מנוע צמיחה חשוב של השירות הלאומי ומאפשרים להרחיב את מעגל המתנדבים מעבר לתקנים הממשלתיים כך שמתנדביםובנושאים שמשרדי הממשלה אינם יוכלו לתרום לחברה בתחומים רבים יכולים להקצות להם משאבים. יצוין כי בטיוטות דיונים פנימיים של משרד

נכתב כי "בעניין זה יש2005הרווחה לקראת תגובה לבג"ץ אפרת בשנת לציין כי היום אנו נמצאים במצב שבו אין מספיק מקומות שירות לכל הבנות שרוצות לשרת בשירות לאומי כך שכל הקשחה של הקריטריונים תפגעבראש ובראשונה בעוד בנות שמעוניינות לשרת אך לא נמצא להן מקום".

היתרונות והחסרונות של התקנים הקנויים התקנים הקנויים על יתרונותיהם וחסרונותיהם נדונו הן בוועדה המייעצת

צוין כי "מחד,15.5.06והן במינהלת השירות. בדיוני הוועדה המייעצת מ-

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

949משרד המדע והטכנולוגיה

ומסוגלים בכך לגופים מפעילים המעוניינים ה'פרטיים' הקצאת התקנים יש לתת את הדעת פוגעת בעקרון השוויון... מאידך לממן את עלותם, לגורלן של בנות השירות בפוטנציה שלא יוכלו לשרת, על אף רצונן, במידהנוכח זו עשויה להיות גדולה במיוחד, ויבוטלו התקנים הפרטיים. מצוקה

החסר המשמעותי הקיים כבר היום בתקני שירות לאומי בכלל".ביולי פירטה השירות של2008מינהלת החסרונות את עבודה בנייר

וויסות משאבים ברמה על תכנון "מקשים היתר: ובין הקנויים, התקנים הלאומית; פוגעים בעקרון השוויון )נותנים יתרון למלכ"רים בעלי משאבים כספיים(; קשים יחסית לפיקוח; עלולים ליצור תחרות שלילית בין הגופים

המוכרים הפוגעת בתנאי המתנדבים".

ממסמכים שבהם עיינו נציגי משרד מבקר המדינה עולה שקנייתבעלי שאינם מוסדות של לאפליה לגרום כדי בה יש תקנים

משאבים כספיים. להלן דוגמאות:

שני תקנים למתנדבים. לאולפנה היו2007לאולפנה לבנות בשפלה היו ב- נחוצים תקנים נוספים, אך לא הייתה לה אפשרות לממנם. לכן ביקשה האולפנה ממשרד החינוך לממן בעבורה תקן נוסף; אחד הגופים המוכרים מסר למשרד מבקר המדינה כי נתקל במקרה שבו עמותה הפסיקה את העסקתה של מתנדבת לאחר מספר ימים בגלל קשיים כספיים; גוף מוכר אחר מסר למשרד מבקר המדינה כי ישנם "עשרות מקרים ודוגמאות של עמותות המשוועות לכוח אדם ומבקשים מתנדבות של השירות הלאומי...רובם לשלם, שעליהם תשלום יש כי להם שאומרים ברגע אולם מתאכזבים... וכמובן נאלצים לוותר על השירות"; גוף מוכר שלישי מסר כי הגיעו אליו מספר רב של פניות של בתי ספר, גני ילדים ורשויות מקומיותכי בבני שירות, אך כשהסתבר להם )בעיקר במגזר הערבי( המעוניינים

עליהם לממן שירות זה, חזרו בהם מבקשתם. למצוא שיקל סביר במרכז הארץ דווקא המדינה, משרד מבקר לדעת מתנדבים מתאימים שגרים בבתיהם )תקן זול יותר(, ואילו בפריפריה ייאלצו הגופים המפעילים לשלם סכומים גבוהים יותר כדי לממן תקן חוץ בהעדר מתנדבים מקומיים. דבר זה עלול לתרום אף הוא לאי-השוויון. בהעדר יד מכוונת ותקציבים ייחודיים לנושא עלול להעמיק הפער בין גופים מפעילים

במרכז הארץ ובפריפריה. מדיונים בוועדה המייעצת ומניירות עבודה במינהלת השירות עולה כי לדעת אנשי מינהלת השירות יש להסדיר את הקצאת התקנים ה"פרטיים" ואתידי הקצאת התקנים ה"פרטיים" על פי אמות מידה הפיקוח על כך על שוויוניות תוך קביעת סדר עדיפויות לאומי )ולא כלכלי דווקא( ויצירת מערך

פיקוח אפקטיבי. בתשובתו מסר ראש מינהלת השירות לשעבר, כי מינהלת השירות החלה

, אך העבודה לא2008בעבודת מטה על התקנים הפרטיים כבר ביולי נסתיימה.

ב60דוח שנתי 950

, לא נקטה מינהלת2009עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר לפי הפרטיים התקנים הקצאת את להסדיר צעדים השירות אמות מידה שישימו דגש על צורכי הגופים המפעילים ועל מצבםמשרד לדעת אפקטיבי. פיקוח מערך יצרה לא ואף הכלכלי מבקר המדינה, כדי להפיק את המיטב מהתקנים הפרטיים על

שר המדע ועל מינהלת השירות לקדם צעדים אלה לאלתר.

עלות התקנים הקנויים למדינה כל מתנדב שסיים שירות לאומי, זכאי להטבות לפי חוק חיילים משוחררים, שאת חלקן מממנת המדינה. נוכח העובדה שהדין אינו מגביל את מספרידוע אינו ומספרם לרכוש התקנים הקנויים שרשאים הגופים המפעילים מראש, נדרשת הממשלה בכל שנה להוצאה כספית של עשרות מיליוני ש"ח בשנה - הסכומים המדויקים אינם ידועים מראש - כדי לממן את עלות

מיליון ש"ח28הזכויות הכספיות למתנדבים לפי חוק חיילים משוחררים )כ-ביולי 23בשנה לפי נייר עבודה שהכינה מינהלת השירות ב- ואת0(2008

5עלויות התחבורה )נסיעה חינם ברכבת ונסיעה חינם בקווי שירות מקוד ומעלה( שמממנת המדינה למתנדבים אלה.

נתונים מלאים מינהלת השירות בידי אין כי משרד מבקר המדינה מצא ובדוקים על העלות השנתית שמימונה מוטל על המדינה בשל התקנים

הקנויים.

כדי האמורים הנתונים את לאסוף השירות מינהלת על נתונים יתבססו על ביחס לתקנים הקנויים שהחלטות מדיניות נתונים יהיו השירות מינהלת שבידי לאחר ומהימנים. מלאים להביא עליה ההתנדבות שירותי קניית עלות בעניין מדויקים מבחינה אותם לבחון תוכל שזו כדי הממשלה לידיעת אותם המפעילים הגופים את לחייב ברצונה אם ולהחליט כלכלית ליכולותיהם בהתאם - בחלקן או אלה בהוצאות לשאת הכלכליות - ולעדכן את התעריפים שמשלמים הגופים המפעיליםבנטל ולשאת להמשיך שברצונה או המתנדבים שירותי עבור

הכספי הנובע מהתקנים הקנויים.

ש"ח פיקדון לכל חודש485 ש"ח מענק שחרור ו-162 חייל משוחרר זכאי ל-0 שירות. חייל משוחרר הזכאי למענק עבודה מועדפת בהתאם לתנאים שנקבעו

של פעמי חד מענק יקבל הלאומי הביטוח נוספים8,500בחוק ש"ח (. 2008)הסכומים מחושבים לפי מדד חודש יוני

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

951משרד המדע והטכנולוגיה

יםאישורים לגופים מפעיל כאמור, התקנות קובעות את התנאים לאישור גוף מפעיל )הגופים הרשאים להיות גופים מפעילים והאיסור לקבל מתנדבי שירות לאומי למטרות רווח( ואת תחומי השירות הלאומי. מינהלת השירות היא המוסמכת לאשר לארגון להפוך לגוף מפעיל, לאחר שהשתכנעה שהוא עומד בתנאים שבתקנות. התקנות אינן קובעות תנאים בדבר אופיו, מעמדו הציבורי ותחומי פעילותו

של גוף המבקש להפוך לגוף מפעיל כתנאי להשמת מתנדבים בו.

בקרה על ההסכמים עם הגופים המפעיליםלתקנות, "הסכם בין מפעיל לבין גוף מוכר בדבר הפעלת5לפי תקנה

פירוט של בין השאר, ויכלול, אישור האחראי, לאומי טעון שירות בנות המתנדבות יופעלו שבהם התפקידים תיאור תנאיו, השירות, מקומות והתחייבות המפעיל כלפי האחראי, למסור לו או למפקח מטעמו כל מידע

הדרוש לשם פיקוח על הוראות תקנות אלה".

על גוף המבקש לקבל מתנדב שירות לאומי לפנות לאחד הגופים המוכרים;את בוחן המוכר הגוף המוכר את מסמכי התאגדותו. לגוף להציג עליו מטרות התאגיד ולעתים עושה גם ניתוח עיסוק לתפקיד המיועד למתנדב.)אם מגוריו וסביבת המתנדב של העתידית העבודה סביבת נבדקות כן יודגש כי ההחלטה אם להתקשר עם הגוף המבקש מדובר בתקן חוץ(. כאמור, אך המוכר, לגוף ובראשונה בראש נתונה מפעיל לגוף להפוך

הסכם זה טעון אישור של מינהלת השירות. באוגוסט כי2002יצוין שבקובץ הנהלים שהפיק משרד הרווחה נקבע

"נוסח הסכם... יועבר על ידי הגוף המוכר לאחראי / לאחראי המשרדי לשם קבלת אישורו מראש".

נמצא כי לא בכל המקרים יש בידי מינהלת השירות העתקיםהגופים עם המוכרים הגופים של ההתקשרות מהסכמי

המפעילים.

בכוח נוכח המחסור כי למשרד מבקר המדינה השירות מסרה מינהלת אדם, ברוב המקרים אין באפשרותה לקיים פיקוח נאות על ההסכמים של גופים מוכרים עם גופים מפעילים פרטיים ועל מימושם; היא מאשרת את ההתקשרות עם הגופים המפעילים בדיעבד, מבלי לבקר בהם ולהכירם ומבלי לבדוק את סביבת העבודה ואת התפקיד המיועד למתנדב; ולמעשהאינם מועברים אליה. כתוצאה גופים מפעילים ההסכמים הנחתמים עם מהאמור לעיל, במקום שמינהלת השירות תפעיל את סמכויותיה השלטוניות בנושא, שיקול הדעת של הגופים המוכרים הוא שיקבע אם גוף כלשהו יוכל

לזכות למעמד של גוף מפעיל, ואין כמעט פיקוח ממשלתי על עניין זה.

ב60דוח שנתי 952

, מסרה מינהלת השירות למשרד מבקר2010בתום הביקורת, בפברואר המדינה כי הקימה ועדה לאישור גופים מפעילים וקבעה להם נוהלי עבודה

להעסקת מתנדבים ולדיווחים למינהלת השירות.

לדעת משרד מבקר המדינה, בהיות מינהלת השירות הרגולטורהגוף כי לוודא להקפיד עליה הלאומי, השירות תחום של המפעיל, אופי התפקיד וסביבת העבודה שהוא מייעד למתנדבישתאשר לפני בו, השמתם את מצדיקים הלאומי השירות לה לסמכות שניתנה גופים מפעילים בהתאם התקשרויות עם

לתקנות. בתוקף סמכויותיה השלטוניות על מינהלת5בתקנה השירות לבצע מעקב אחר ההסכמים כדי לוודא שהם כוללים אתהמתנדבים זכויות על שמירה לשם הנדרשות ההוראות כל

ולעמידה בדרישות התקנות.

תחומי העיסוק של גופים מפעילים ת.1 י ק ס ע ת ו ל י ע ם:פ י ל י ע פ מ ם י פ ו ג ל ש מבקר משרד

המדינה מצא כי בין הגופים המפעילים ישנם גופים שהם אמנם מלכ"רים,כנדרש בתקנות, אך חלק מפעילותם הוא עסקי-כלכלי.

נמצא כי במסגרת פעולות הפיקוח של היחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי במשרד הרווחה היא מצאה כי לעתים רכשו עמותות )או גופים אחרים הזכאים להיות גופים מפעילים( תקני מתנדבים והשימו אותם או התכוונו להשים אותם בגופים פרטיים. במקרים אלו הורה משרד הרווחה

על הפסקת השמת המתנדבים.

העסקת שיגבילו נוספים כללים לקבוע השירות מינהלת על שגופים שבמידה לוודא עליה כן מפעילים. בגופים מתנדבים מטרותיהם את המקדמת עמותה להקמת התאגדו עסקיים

העסקיות, לא ניתן יהיה להעסיק בה מתנדבי שירות לאומי.

ה.2 י ו נ ש ת ו י ה ל ה י ו ש ע ם ת ו ל י ע פ ש ם י ל י ע מפ ם י פ ו גת י ר ו ב י צ ת ק ו ל ח מ לקבוע:ב דרישה ועלתה שבה השנים במשך

הגופים של העיסוק תחומי את מהותית מבחינה שיגבילו קריטריונים המפעילים, כמפורט להלן:

ליהדות)א( התנועה - יהודי לפלורליזם המרכז טען אפרת בבג"ץ מתקדמת, בין היתר, נגד חוקיות הצבת מתנדבות שירות לאומי בעמותתקובעות אינן התקנות כי נטען עוד הפלות. במניעת העוסקת אפרת קריטריונים ברורים המאפשרים השמה של מתנדבות שירות לאומי בגופים השונים על פי אמות מידה קבועות, ענייניות ושוויוניות, והקצאת המתנדבותפסולה ממשלתית תמיכה למעשה הלכה מאפשרת למפעילים הן בטלות, שכן הותקנו בחוסר כי נטען לגבי התקנות, ובלתי-מבוקרת. סמכות ועל השירות הלאומי להיות מוסדר בחקיקה ראשית. לאחר שהוצאלבקשת בעתירה הדיון נדחה העותרים, ידי על כמבוקש תנאי על צו

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

953משרד המדע והטכנולוגיה

המדינה במהלך השנים, נוכח הליכי החקיקה המתנהלים בתחום השירותהעתירה. הוכרעה טרם הביקורת סיום מועד עד לעיל(. )ראו הלאומי

קבע בג"ץ כי על המשיבים לעדכן אותו עד2009בהחלטה מספטמבר ניתנה להם לשם כך10.11.09 ובנובמבר בהתקדמות הליכי החקיקה,

עד עד 15.1.10ארכה גם בג"ץ את עדכנו לא משהמשיבים . התרעה על חוסר מעש.18.1.10 נשלחה להם ב-15.1.10ה-

לבחון את אפשרות9.12.03הוועדה המייעצת החליטה בישיבתה מ-)ב( הפיקוח והפעלת הקריטריונים על מפעילים שאינם משרד ממשלתי. הוצעו מספר שיקולים שיש להתחשב בהם: מניעת פוליטיזציה, הימנעות מנושאים שנויים במחלוקת ציבורית והתחשבות בתלונות על נושאים שונים לרבות

הטרדה מינית, ככל שיהיו, אך הנושא לא הוכרע. השנים במהלך שהתקיימו עניין, באותו נוספים 2005-2007בדיונים

קריטריונים קביעת נושא שוב עלה הרווחה, ובמשרד המייעצת בוועדה לגופים המפעילים, ובין השאר נדונה אפשרות הגבלת הגופים המפעילים

אם הם עוסקים בנושאים הנתונים במחלוקת ציבורית.השירות הלאומי, התשס"ט- חוק מינהלת2008בתזכיר ידי על , שהופץ

, נקבע בסעיף ההגדרות כי "גוף מפעיל" זכאי לקבל2008השירות בשלהי לשורותיו משרת בהתנדבות אם הוא, בין היתר, גוף "שאין במטרותיו אוישראל, כפי שהם מתבטאים בחוקי כדי לפגוע בערכי מדינת במעשיו...

היסוד שלה". משרד ראש הממשלה מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר

, כי הגדרת פעולתו של גוף מפעיל נותרה במחלוקת זמן רב, עד2009 אשר מינהלת השירות ומשרד המשפטים גיבשו בתזכיר החוק את "הגדרת

כ האזרחי-לאומי... הכלל 'השירות לטובת בהתנדבות לתועלתשירות מוסכמת' באופןציבורית משליכה האזרחי-לאומי השירות )הגדרת

עוד ציין משרד ראש" )הדגשה במקור(. אינהרטי על הגדרת המפעיל(ודיון בה במשרד טיוטת תזכיר החוק "סמוך לאחר הפצת כי הממשלה למשרד המינהלת את להעביר ממשלה החלטת התקבלה המשפטים המדע, ועל כן הלשכה המשפטית במשרד ראש הממשלה פסקה מלטפל

.בכך"

בין שעסקה, העתירה ולמרות שנים שנמשכו דיונים למרות השאר, בנדון עד מועד סיום הביקורת לא קבעו משרד הרווחה, משרד ראש הממשלה, משרד המדע, מינהלת השירות והשרים שהיו ממונים על תחום השירות הלאומי, כל אחד מהם בתקופה הרלוונטית קריטריונים מהותיים לאישור גופים מפעילים. יודגש כי העברת האחריות על תחום השירות הלאומי ממשרד למשרד ומשר לשר אינה מצדיקה את העיכוב הממושך בהסדרת הנושא.

מדצמבר המדינה מבקר למשרד בתשובתו ציין המוכרים הגופים אחד שנויות2009 אינן ומטרותיו שפעילותו כגוף מפעיל גוף הגדרת כי ,

השירות בהפעלת ומבולקה לבוקה "לגרום עלולה ציבורית במחלוקת הלאומי, והפיכתו לכר נרחב להתדיינות משפטית עם גופים אשר ירצו לקבלבחברה כי זה, גוף ציין עוד והפוליטי". הציבורי במגרש זכות נקודות

ב60דוח שנתי 954

אינה שנויה גוף שפעילותו לקבוע מהו יכולת אין הישראלית המקוטבת ומטרותיו שעמדותיו ומגזר מגזר לכל ביחס לטעון ניתן שכן במחלוקת,

שנויות במחלוקת.

לדעת משרד מבקר המדינה, גם במצב של קיטוב עמדות יש דיהשירות רחבה. לאומית הסכמה יש ציבוריות שעליהן מטרות לזכויות זוכים המתנדבים צבאי, לשירות חלופה הוא הלאומי מינהלת על המדע, שר על כן ועל משוחררים, חיילים כשל מנגנון ועל משרד המשפטים לפעול בהקדם להקמת השירות ברורים, קריטריונים פי על שיעבוד מפעילים גופים לאישור שעמותה יבטיח כזה מנגנון ושוויוניים. סבירים עניינים, שפעילותה עמותה תהיה לאומי, שירות מתנדבי המפעילה

ומטרותיה הן במסגרת הקונצנזוס הלאומי.

התקנים הקנויים כשווי ערך לתמיכה מטעם המדינה הוקמה על ידי ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה, בהמשך2004בשנת

, ועדה ציבורית0לדוחות מבקר המדינה בעניין תמיכות והקצבות לעמותותהאוצר שר בראשות ציבור למוסדות המדינה סיוע של מחדש לבחינה

בשנת ארידור(. ועדת - )להלן ארידור יורם מר הציעה2006לשעבר וארגונים הוועדה מספר המלצות שמטרתן הגברת הפיקוח על עמותות ללא מטרת רווח הנתמכים על ידי המדינה והגברת שקיפותם. בין היתר, המליצה הוועדה כי "הוראות החלות על תמיכה יחולו לפי העניין גם עליבוא, או רווח[ שבא, כוונת ללא ]ארגון באלכ"רים אזרחים שירות של במקום שירות צבאי )כמו שירות לאומי( וזאת כעבור שנה לאחר תחילת יישום דו"ח זה". ועדת ארידור סברה אפוא שהשמת מתנדב בארגון היא בגדר תמיכה ועל כן המליצה להחיל עליה את אמות המידה החלות עלתקין ניהול על אישור קבלת שוויונית, הקצאה )ובהן התמיכות חלוקת תפקידים לבעלי שכר מגבלת תמיכה, לקבלת כתנאי העמותות מרשם

.0בארגונים ועוד(ציבור2007בשנת במוסדות התמיכות לנוהל החינוך משרד הוסיף

לכלול הנתמך מהגוף דרשה אשר הוראה היהודי החינוך להעמקת מקבל שהוא הכספיות כסף0בתמיכות בשווה לו הניתנת התמיכה את

הוועדה הזכירה דוחות קודמים של מבקר המדינה שבהם הוער על העדר0 מבקרפיקוח ובקרה הולמים על ארגונים ללא כוונת רווח ובין היתר את אלה:

ב52 דוח שנתי מבקר המדינה,; 250( עמ' 2003)ב 53 דוח שנתי המדינה,עמ' 2002) דוח שנתי מבקר המדינה,; 588( עמ' 2002)ב 52 )434;

דוח שנתי מבקר המדינה, דוחמבקר המדינה,; 340( עמ' 2001)ב 51 .785( עמ' 2001)ב 51שנתי

יצוין כי המלצות ועדת ארידור לא נדונו בממשלה או בוועדת שרים, אם כי0 הוקם צוות ליישום ההמלצות שלא סיים את פעולתו.

בנוהל נקבע כי "בעבור פעילות המועברת בידי מתנדבי שירות לאומי ייערך0 איגום שווי התמיכה של המשרד בשני האלמנטים: הפעלת המתנדב והפעילותלאחר התחשיב תינתן זו תקנה לפי זו. התמיכה תקנה פי על המבוצעת שיכלול איגום כספי זה, ויביא בחשבון תמיכה שכבר ניתנה למוסד בדרך של

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

955משרד המדע והטכנולוגיה

עלות תיחשב אלה, מבחנים פי על לאומי. שירות מתנדבי בשירות של אחזקתם של מתנדבי השירות הלאומי כשוות כסף ותקוזז מהסיוע הכספי

הרגיל שמעניק משרד החינוך. גב' יולינ' איגוד המרכזים להעמקת החינוך היהודי , 9846/07בבג"ץ

)לא פורסם(, טען העותר כי הוראה חדשה זותמיר - שרת החינוך ואח' איננה חוקית, בין היתר, כיוון שעל מוסדות חינוך אחרים הנהנים מסיוע של מתנדבים מסוגים אחרים, לא הוחלה תקנת איגום דומה. העתירה נמחקה בהסכמה נוכח הסכם בין העותר ובין משרד החינוך לבחון החלה הדרגתיתנוספים ועל סוגי תמיכות נוספים חינוך של מדיניות האיגום על מוסדות הניתנים ב"שווה כסף" ובהמשך גם על מבחני התמיכה של משרד הרווחהההסכמה ממועד וחצי כשנה תוך הרלוונטיים הממשלה משרדי ויתר

(. 2008)דצמבר

על משרד החינוך לפעול יחד עם משרד המשפטים כדי ליישםהעתירה בעקבות החינוך משרד הגיע ההסכמות שאליהן את במוסדות הלאומי השירות מתנדבי של למימון ולהתייחס חוץ-ממשלתיים כאל הטבה שוות כסף. על מינהלת השירות ועל משרד המשפטים לפעול כדי להחיל הוראות דומות גם על יתרבמוסדות לאומי שירות מתנדבי המממנים הממשלה משרדי

חוץ-ממשלתיים.

יודגש כי גם גוף מפעיל המעסיק מתנדב שירות לאומי נהנה מהטבה בעלת ערך כלכלי ניכר, שכן העלות החודשית של הפעלת מתנדב אינה עולה על

ש"ח1,450 ש"ח לחודש )ולעתים מזומנות אף פחות מכך, עד 2,200כ- לחודש(, בעוד שעלות של העסקת עובד בשכר מינימום גבוהה בהרבה

ב- למשרה מלאה המינימום היה 2009)שכר כולל3,850 לא - ש"ח הוצאות שכר נוספות החלות על המעביד(.

לגופים החינוך משרד שמממן בתקנים עסקה שהעתירה אף שגם שהיות הרי המדינה, ידי על הנתמכים חוץ-ממשלתיים החלת לבחון יש למפעיל, הטבה מגולמת הקנויים בתקנים הוראות דומות גם על גופים מפעילים הרוכשים תקנים קנויים

מתקציבם ואינם מקבלים אותם במימונם של משרדי ממשלה.

פיקוח על התקנים הקנוייםכי אירעו מקרים שבהם הגופים המוכרים מסרו למשרד מבקר המדינה גופים מפעילים פרטיים לא שילמו לגופים המוכרים את כל המתחייב בגין

מימון הפעלת מתנדבי השירות הלאומי. שווי התמיכה עבור מתנדבי השירותספטמבר-יוני לחודשים מתנדב הפעלת של העלות פי על יחושב הלאומי

המשולמת על ידי האגף לשירות לאומי במשרד".

ב60דוח שנתי 956

המתנדבים שהושמו אצלם, כמפורט להלן: אחד הגופים המוכרים מסר מקרים שבהם גופים מפעילים50-60שבמהלך השנים האחרונות אירעו

אותם תקנים במהלך בגין שרכשו תקנים פרטיים הפסיקו את התשלום השנה. עיריית ירושלים מסרה כי לאחד הגופים המפעילים נצבר חוב של

הגופים28,000 בין כי מסרה האגודה מתנדבים. השמת בגין ש"ח מתנדבים השמת עבור לה החייבים יש כסף לה שחייבים המפעילים

ש"ח, 400,000 ש"ח, 26,000 ש"ח )משנת 55,000 ועוד. גם2002 ) עמינדב מסרה כי נתקלה בתופעה של איחור בתשלום וצבירת חובות על ידי

ש"ח. חלק108,000 וחוב של כ-26,000גופים מפעילים ובהם חוב של כ- מחובות אלו נוצרו כיוון שהגופים המפעילים נקלעו לקשיים כספיים ואף

לפירוק. הגופים המוכרים מסרו שכדי למנוע פגיעה במתנדבים הם לא מפסיקים שירות של מתנדב באמצע השנה, אף אם הגוף המפעיל חדל לשלם להם בגין שירותי המתנדב. תחת זאת הם סופגים את עלויות הפעלת המתנדבים

בעצמם או שהם מצליחים למצוא למתנדב מקום שירות חלופי. בסיכום פגישה של מנכ"לי הגופים המוכרים עם משרד2006כבר בינואר

גופים על המידע ריכוז לצורך קריטריונים "ייקבעו כי נקבע הרווחה שלא יוכלו לחתום הסכם עם גוף מוכר להעסקת בנות0מפעילים 'בעייתיים'

שירות לאומי". למרות האמור לעיל מסרה מינהלת השירות כי אינה מרכזתאת המידע האמור ואינה מנהלת מאגר הכולל מידע על גופים אלה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות לפעול ליישוםמפעילים לגופים באשר מידע שוטף באופן ולרכז ההחלטה תוך המוכרים הגופים כלפי חובותיהם את ממלאים שאינם הקפדה על בדיקת אמינות המידע ומתן זכות טיעון לגופים אלה.

את המידע הבדוק יש להעמיד לרשות הגופים המוכרים.

אישור ניהול תקין לגופים המפעילים חלק ניכר מהגופים המפעילים הם עמותות. עמותות שעמדו בדרישות חוק העמותות מקבלות מרשם העמותות "אישור ניהול תקין". יצוין, כי משרדיוגורמים נוספים מתנים העברת כספים לעמותות בהצגת אישור ממשלה

ניהול תקין. מהגופים305משרד מבקר המדינה הצליב נתונים של רשימה הכוללת

המפעילים שהם עמותות עם קובץ רשם העמותות שבו רשומות העמותותיוני )מחודש ניהול תקין אישור מהגופים53(. התברר של-2009שלהן

, לא היה אישור ניהול תקין, ולמרות זאת הם17%המפעילים שנבדקו, כ-העסיקו מתנדבי שירות לאומי.

לגופים המוכרים0 הכוונה לגופים מפעילים שאינם משלמים את חובותיהם כסדרם.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

957משרד המדע והטכנולוגיה

לדרוש השירות שעליה למינהלת העיר משרד מבקר המדינה גוף ניהול תקין מרשם העמותות כתנאי לאישור הצגת אישור חדש כגוף מפעיל ולחידוש ההכרה בו מדי שנה, ונוסף על כך, עליה לוודא שלכל הגופים שאושרו בעבר כגופים מפעילים יש אישור ניהול תקין תקף. מינהלת השירות מסרה בתשובתה כי

היא הנחתה את הגופים המוכרים לעשות2009בסוף נובמבר כן.

פרסום לתקנות "האחראי יפרסם אחת לשנה, לפחות, הודעה10לפי תקנה .1

בהתאם מוכר גוף עם להתקשר מפעיל של האפשרות בדבר לציבור ועד2008לתקנות אלה". לא נמצא שמאז הקמת מינהלת השירות בינואר

סיום הביקורת פורסמה הודעה כזאת.

כתוצאה מכך אין ודאות שכל הגופים היכולים לעמוד בהגדרתמודעים מתנדבים, לשירותי להזדקק ועשויים מפעיל גוף לאפשרות ההתקשרות עם גוף מוכר על מנת שיותר להם לשלבלדאוג השירות מינהלת על בארגון. לאומי שירות מתנדבי המעוניין לכל להבטיח ובכך בתקנות, כקבוע נאות, לפרסום

שוויון בנגישות למידע על העסקת מתנדבי שירות לאומי.

הנ"ל, כי על האחראי לפרסם "ברשומות, לא10עוד נקבע בתקנה .2בדצמבר בכל שנה, את רשימת המפעילים שאליהם הופנו1יאוחר מה-

מתנדבות לשירות בשנה שקדמה לפרסום, ואת מספר המתנדבות שהופנולכל מפעיל כאמור על ידי כל גוף מוכר".

המפעילים הגופים ברשימת כי מצא המדינה מבקר משרד בחלק המפעילים. הגופים לגבי מידע די אין המתפרסמת מהמקרים שם הגוף המופיע בפרסום הוא לא שם הגוף הרשמי;פרטים אין ולעתים התאגיד, מספר בו רשום לא כן כמו

פורסם2008שיאפשרו לזהות את הגוף המפעיל. למשל, בשנת התנדבו המוכרים הגופים באחד כי בנות19ברשומות

ב"עיריות"; - ושבע לאומי90ב"עמותות", שירות תקני בתפוצות )באמצעות גוף מוכר אחר( מופיעים בפרסום כאחת,המוכרים הגופים בכל נוספים; מאות תקנים פרטים כל ללא רשומים כ"משרד הרווחה" בלא פירוט של שמות הגופים שבהם

משרתים המתנדבים.

ב60דוח שנתי 958

לדעת משרד מבקר המדינה, כדי להשיג את המטרה שלה נועד הפרסום יש להקפיד לכלול בו מידע רלוונטי, מדויק ומפורט על

הגופים.

תקנים הם הלאומי בשירות המתנדבים מתקני כשליש פרטיים-קנויים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל מינהלת השירות להגביר את הפיקוח על השימוש בתקנים. נוסף על החובה לוודא מראש שמטרות הגוף המפעיל, אופיו ופעילותו אינם שנויים במחלוקת, והתפקיד המיועד למתנדב מתיישב עםהשירות מינהלת על הציבורי, האינטרס את ומקדם הכללים לדאוג שיקוים פיקוח נאות על כל גוף המעסיק מתנדבים. מכל מקום על מינהלת השירות לרכז את מלוא המידע הנוגע לתקנים הקנויים ולהציגו בפני הממשלה כדי שזו תוכל לקבל החלטות

מדיניות בנוגע להם על בסיס מידע מלא ומהימן.

הפעלת מתנדבי שירות לאומי במשרדיהממשלה

כ- מפעילים הממשלה שנה7,500משרדי מדי לאומי שירות מתנדבי המכרזים את בדק המדינה מבקר משרד המוכרים. הגופים באמצעות לקביעת הגופים המוכרים ואת הפעלת המתנדבים לפי המכרזים שפרסמו

מינהלת השירות, המשרד לענייני גמלאים, משרד2007-2008בשנים הרווחה, משרד החינוך, המשרד לביטחון פנים - יחד עם המשטרה ושירות בתי הסוהר )להלן - השב"ס(, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה )להלן

- משרד התמ"ת( והמוסד לביטוח לאומי. להלן מובאים הממצאים.

חלוקת התקנים הממשלתיים הגופים המוכרים המפעילים עבור משרדי הממשלה את המתנדבים נבחרים

. אחת לכמה שנים1992במכרזים בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב- מקיים כל משרד מכרז שבו נבחר גוף מוכר ונקבעים אחריותו לגיוס, לשיבוץ,

להפעלה ולליווי של המתנדבים ומספר המתנדבים אשר יופעלו באמצעותו.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

959משרד המדע והטכנולוגיה

נקבע כי בין תפקידי מינהלת השירות "לווסת22950בהחלטת הממשלה את חלוקת המשאבים ולהקצות את תקני השירות האזרחי-לאומי בהתאם לסדר עדיפויות ממלכתי, כפי שייקבע על ידי הממשלה". המועצה הלאומית

ש"כל הפעלת משרתי שירות אזרחי תיעשה18.7.07לכלכלה המליצה ב- רק דרך מינהלת השירות ולא באופן ישיר על ידי המשרדים מול הגופים

המוכרים". נכתב2007בדוח פעילות צוות ההקמה למינהלת השירות לחודש דצמבר

כי "המנהלה רואה בעיקרון המאפשר לווסת ולהקצות את התקנים עקרון חשוב ובסיסי החיוני לפעולתה. מצד שני, הנושא רגיש, מפני שבמצב הקייםאת להעביר רוצים שאינם אינטרס, בעלי רבים גורמים פועלים כיום

המנהלה... לידי וההקצאה הויסות על האחרונה,השליטה בתקופה מנגנון לכלכלה, הלאומית המועצה נציג עם בשיתוף גיבשנו, והקצאת התקנים בוויסות למינהלת לבצע את תפקידה "שיאפשר

)ההדגשה של משרד מבקר המדינה(.

התקנים שמספר עולה מהביקורת לעיל האמור למרות כל של שוטפת בחינה על מבוסס אינו הממשלה שמפעילה הצרכים ואינו משקף סדר עדיפויות שנקבע על פי ראייה כוללת של הצרכים. פעמים רבות חלוקת התקנים בין התחומים מנציחהונגזרת מן המשאבים העומדים לרשותו של כל היסטורי מצב

משרד.

להיות השירות מינהלת שעל מעיר המדינה מבקר משרד אחראית להקצאת כל התקנים שהממשלה מממנת, ולקבע סדרילתחומים התקנים יוקצו כיצד יוחלט פיהם שעל עדיפויות השונים ובהם החינוך, הרווחה, הבריאות והביטחון באופן מאוזן ושוויוני יותר, גם אם בעקבות הניסיון שנרכש על ידי המשרדים ובשל העובדה שהם מכירים את הצרכים בתחומים שעליהם הם ממונים, יוחלט להשאיר את סמכות חלוקת התקנים בכל תחום למשרדים שעוסקים בתחומים אלו. מכל מקום, במצב העניינים ששרר בעת הביקורת לא מילאה מינהלת השירות את תפקידה

בתחום ויסות התקנים והקצאתם.

שוני בין הדרישות במכרזים כאמור, משרדי הממשלה מפרסמים מכרזים להתקשרות עם גוף מוכר או עם גופים מוכרים כדי להעסיק באמצעותם מתנדבי שירות לאומי. הגוףפרמטרים במספר הניקוד שקלול פי על נבחר במכרז שזוכה המוכר ואיכותו. בהתאם למפרט ובהם מחיר השירות המוצע המופיעים במכרז

, המתנדבים זכאים לתנאי שירות בסיסיים, אולם בדרך2005שנקבע בשנת .19.8.07 מיום 2295 החלטת ממשלה מספר 0

ב60דוח שנתי 960

שירות תנאי להציע המוכרים הגופים נדרשים הממשלה במכרזי כלל משופרים כדי לזכות בציון איכות גבוה יותר.

מצא רואה חשבון שנשכר מטעם משרד הרווחה2004כבר בשנת .1 לבדיקת תעריף העסקת המתנדבים )באשר לתעריף ראו לעיל(, הבדלים בדרישות המכרזים השונים וכתוצאה מכך - בהסכמים שנחתמו בין משרדי הממשלה השונים לבין הגופים המוכרים. למשל, היו פערים בסכומי הכיסוילתביעות(, המדינה ואת מפעילים גופים חושף שלדעתו )דבר הביטוחי הבדלים בריהוט ובציוד שחייב להימצא בדירות המיועדות למגורי המתנדבים ובדרישות הנוגעות למספר המתנדבים בחדר. רואה החשבון המליץ לקבועיושמה עד מועד סיום נוסח אחיד למכרזים הממשלתיים. המלצה זו לא

הביקורת. קיבלה הממשלה את החלטה 2005באוגוסט .2 "ייעול4126 בעניין

מערך אספקת שירותי הרווחה והשיקום" ובה הורתה לשר הרווחה ולחשב הכללי במשרד האוצר להקים ועדת מכרזים בין-משרדית שבה יהיו חבריםוהאוצר הבריאות והספורט, התרבות החינוך, הרווחה, ממשרדי נציגים ובהפניה של לצורך הכנת מכרז לבחירת גופים מוכרים שיעסקו בטיפול פי המכרז הייתה אמורה לאומי כך שההתקשרות על לשירות מתנדבים

.2006להיות במהלך שנת

בהתאם אחוד מכרז פורסם לא הביקורת סיום מועד עד להחלטת הממשלה, והמשרדים המשיכו ופרסמו מכרזים נפרדיםמוכרים. בהעדר מכרז אחוד נמצא שבמכרזים גופים לבחירת שונים יש דרישות שונות לגבי הפעלת המתנדבים ותנאי השירות שלהם - דרישות שרק חלקן נובעות מהצרכים הייחודיים של כל

משרד, כמפורט להלן:

קיימת שונות רבה בדרישות המכרזים באשר ליחס בין מספר המתנדבים 60למספר הרכזים. משרד הרווחה קבע במכרז כי יש להעסיק רכז לכל

מתנדבים. גם משרד החינוך והמשרד לביטחון פנים קבעו במכרזיהם יחס דומה. לעומת זאת, לפי מכרזי מינהלת השירות והמוסד לביטוח לאומי, על המתחרים להציע יחס משופר בין מספר הרכזים למספר המתנדבים, ואחד

מתנדבים. המשרד לענייני35הזוכים במכרז אף התחייב ליחס של רכז לכל מתנדבים, נוסף על60גמלאים קבע במכרז כי יש חובה להעסיק רכז לכל

מתנדבים. 20מדריכים מקצועיים ביחס של מדריך לכל תקני מתנדבים בשירות הלאומי.3,100משרד החינוך מממן בכל שנה כ-

נקבע2.3.6בסעיף למכרז שפרסם לקראת שנת הלימודים התשס"ט, שהגופים המוכרים הרשאים לענות למכרז צריכים לעמוד בתנאי סף של

מתנדבים לפחות בשלוש השנים שקדמו למכרז. לעומת זאת,500הפעלת כ- להעסקת להלן(, )ראו פנים לביטחון המשרד מתנדבים400במכרז

מתנדבים בגופים ציבוריים כל שנה500בשנה נדרש ניסיון של הפעלת בשלוש השנים שקדמו למכרז. יצוין כי במכרזים שפרסמה מינהלת השירות )ראו להלן(, במכרז משרד הרווחה, במכרז המוסד לביטוח לאומי ובמכרז

המשרד לענייני גמלאים לא נדרש כל ניסיון קודם בהפעלת מתנדבים.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

961משרד המדע והטכנולוגיה

נמצא כי אמנם בבחירת הגוף המוכר שיספק את שירותי המתנדבים נותניםגם קבוע. אינו זה אך משקל - השירות לאיכות המשרדים משקל כל משתנה המוכרים הגופים שגובים למחיר המשרדים שנותנים המשקל הגופים בין לתחרות מעמידים החינוך משרד במכרז למשרד: ממשרד המוכרים כמה רכיבים מן המחיר שהגופים המוכרים גובים בגין כל מתנדבניתן זה )במכרז בהערכת ההצעות ניכר המוצע משקל למחיר ונותנים

(. המשרד לענייני גמלאים, משטרת ישראל ומשרד40%למחיר משקל של המחיר, שבהצעת התקורה רכיב את רק לתחרות מעמידים הרווחה שקבעה התעריף את קובעים השירות ומינהלת לאומי לביטוח והמוסד הוועדה הבין-משרדית כמחיר הקבוע לרכישת השירות ומעמידים לתחרות

את רכיבי האיכות בלבד. בתשובתה העירה האגודה להתנדבות כי סעיף התקורה, שאותו מעמידים לתחרות חלק מהמשרדים, כולל בתוכו מרכיבים שונים שאינם באים לידיתמיכות למתנדבים, העשרה כמו התעריף של אחרים במרכיבים ביטוי למתנדבים נזקקים ועוד. לטענתה, תחרות על התקורה תגרום לכך שגוף מוכר שאינו נותן את הליווי הנדרש למתנדבים יוכל להציע מחיר נמוך יותר

ולהפך.

כל עוד החלטת הממשלה בדבר יציאה למכרז אחוד בתוקף ישזו מתיישבת הן עם הצורך בקידום עקרונות לקיימה. החלטה של השירות תנאי בהשוואת הצורך עם והן ויעילות חיסכון בדרישות להבדלים מקום אין שבהם בנושאים המתנדבים. הממשלה. במכרזי אחידות דרישות על לשמור יש המכרזים בין מספר היחס )כגון בסוגיית בנושאים אחרים זאת, לעומת המתנדבים למספר הרכזים( על מינהלת השירות ועל המשרדים הרלוונטיים לבחון אם יש צורך בדרישות שונות של המשרדים,

ואם כן - כיצד להביא שונות זו לידי ביטוי במכרז אחוד.על ויעילות חיסכון לקיים כדי המדינה, מבקר משרד לדעת הממשלה במשרדי הלאומי השירות תחום על הממונים ובמינהלת השירות לבחון אם אין יתרון בפרסום מכרז אחוד. אםנוכח שינויים מהותיים בדרישות המשרדים, כי הבדיקה תעלה פרסום מכרז אחוד אינו חסכוני ויעיל יותר, עליהם לפעול לשינוי החלטת הממשלה לפרסם מכרז כזה להעסקת מתנדבים. כל עוד

לא נעשה כן, על המשרדים לפעול לפיה.

, מסרה מינהלת השירות למשרד מבקר2010בתום הביקורת, בפברואר המדינה כי מינתה ועדה בין-משרדית אשר תדון בהיבטים השונים בהפעלת

מכרז מרכזי לכלל משרדי הממשלה.

מועד פרסום המכרזים שנת ההתנדבות של מרבית המתנדבים מתחילה עם פתיחת שנת הלימודים

במוסדות החינוך, באחד בספטמבר.

ב60דוח שנתי 962

לאומי שירות מתנדבי להעסקת המכרזים מרבית כי נמצא ניתנו ותוצאותיהם שנבדקו פורסמו בשלב מאוחר של השנה, סמוך מאוד לפתיחת שנת ההתנדבות או אחריה, דבר שהקשהלקראת ההתארגנות את בהם הזוכים המוכרים הגופים על

תחילת השנה. להלן הפרטים:

יולי .1 של2007בחודש ההקמה צוות )עבור הרווחה משרד פרסם מינהלת השירות, שטרם היה ערוך לפרסום מכרזים בעצמו( מכרז להפניית

לבחינת250עד ניסיוניות תכניות במסגרת לאומי לשירות מתנדבים נמצא כי אף שהמכרז פורסם רק ביולי. אפשרויות חדשות בשירות הלאומי

, קבע משרד הרווחה במכרז כי השירותים יינתנו על ידי המציע בשנת2007ב- המתחילה השנה דהיינו התשס"ח, ב-1.9.07השירות ומסתיימת

31.8.08.מנובמבר משרד2007בישיבה נציגי עם המוכרים הגופים מנהלי של

הרווחה ומינהלת השירות, טען מנכ"ל אחד הגופים המוכרים כי "הזכייהלהיערך מאיתנו מנעה באיחור, שהגיעה הרווחה משרד של בתקנים

להשמת כל התקנים". כי בעקבות החלטת הממשלה האמורה בתשובתו מסר משרד הרווחה, בדבר יציאה למכרז אחוד היה המשרד מנוע מלצאת בעצמו למכרז, עדמהחשב לכך אישור התקבל ממושכת" והמתנה רבות פניות ש"לאחר

הכללי. , לאחר שמינהלת השירות החלה לפעול וסמוך מאוד2008 ביולי 28ב-.2

מתנדבים525לפתיחת שנת ההתנדבות, היא פרסמה מכרז דומה להפניית לשירות לאומי במסגרת תכניות ניסיוניות לבחינת אפשרויות חדשות בשירות

ניתן היה להגיש עד , והשירותים נשוא18.8.08הלאומי. הצעות למכרז כיוון שהמכרז הניב הצלחה חלקית .15.9.08המכרז צריכים היו להינתן מ-

מכרז נוסף לשירותים דומים.28.8.08בלבד, פרסמה מינהלת השירות ב-ל- עד להגיש היה ניתן למכרז צריכים11.9.08הצעות היו והשירותים ,

מ- נחתמו בסוף אוקטובר1.10.08להינתן החל הזוכים . ההסכמים עם למפרע מתחילתו. 2008

ב-.3 לשירות30.8.07משרד התמ"ת פרסם להפניית מתנדבים מכרז לאומי בבתי ספר מקצועיים. אף שהמועד שנקבע במכרז לתחילת מתן

היה ל-1.9.07השירותים , נקבע המועד האחרון להגשת ההצעות רק 20.9.07.

שנת .4 במהלך פרסם החינוך להשמת 2007משרד מכרז 3,136 . אמנם הגופים המוכרים קיבלו1.9.08מתנדבים במערכת החינוך החל מ-

הודעה על תוצאות המכרז ועל חלוקת התקנים ביניהם כבר בסוף מרס , אולם הודעה זו התנתה את קיום המכרז בתקציב מתאים. תקציב2008

קיבלו הגופים המוכרים את2008, ורק ביולי 2008כזה אושר רק ביוני רשימת התקנים המיועדים לכל אחד מהם.

במאי .5 פרסם הרווחה משרד כ-2007)א( להשמת מכרז 650 מתנדבים במקומות שירות שלגביהם המשרד הוא גוף מפעיל. נמצא שלפיעד המתנדבים שיבוץ את להשלים היה המוכרים הגופים על המכרז,

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

963משרד המדע והטכנולוגיה

, ואולם החלטת ועדת המכרזים בדבר חלוקת התקנים בין הזוכים15.8.07. 5.9.07התקבלה רק ב-

הודיע משרד הרווחה לגוף מוכר שזכה לראשונה ב-20.10.07רק ב-)ב( נתנה העמותה למשרד שירותים2007 תקנים במכרז. החל מאוקטובר 60

השמת ההתקשרות20של הסכם את לו החזירה היא אך מתנדבים, . ההסכם הוגש לאישור חשב המשרד באותו2008החתום רק בפברואר

אל2008חודש. בעקבות פניית מנהל היחידה להתנדבות במשרד במרס נוכח הנסיבות המיוחדות של החשב, אישר החשב את ההסכם בדיעבד,

התארגנות העמותה והרצון שלא לפגוע במתנדבות.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה כי אין זה תקין ואיןבעוד שנה, כחצי נמשך החוזה חתימת שהליך ראוי זה היחידה לכן. על חודשים מספר קודם ניתנו כבר שהשירותים ניתנים להתנדבות במשרד הרווחה להקפיד שהחוזים שלפיהם

שירותי השמת המתנדבים יחתמו במועד, טרם מתן השירותים.

המשטרה.6 פנים, לביטחון המשרד של המשותף המכרז תוצאות לאחר פניה של גוף מוכר שלא זכה במכרז,. 2009והשב"ס נקבעו באפריל

ביוני סופית נקבעו והן שנית המכרז תוצאות בתשובתה.2009נבדקו מסרה משטרת ישראל, כי "מאחר2009למשרד מבקר המדינה מנובמבר

וברור היה עם הצגת תנאי המכרז כפי שהוצגו על ידנו, ]ש[תזכה האגודה להתנדבות כאחת הזוכות במכרז, וכן בשל הזמן הקצר אשר עמד לרשות משטרת ישראל עד לקביעת הזוכים... הוחלט... להתחיל בראיונות התאמה ללא מתן החלטה או תשובה סופית על מנת לקדם את התהליך ולעמוד

".1.9.09בהצבת בנות שירות לאומי במועד מסר המשרד לביטחון2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר

פנים, כי מועד פרסום תוצאות המכרז היה מאוחר היות ש"הרצון להגיע לשלמות בקביעת המדדים וקביעת מכנה משותף בין שלושת הגופים ארך יותר זמן ממה ששיערנו בתחילת הדרך... בנוסף לכך עיכובים בלתי צפויים )עתירתה של ]הגוף המוכר שלא זכה במכרז[( והביקור במשרדם דחה את"אין כי מועד ]ההחלטה על[ תוצאות המכרז". השב"ס מסר בתשובתו,

ספק שהעיכוב בתוצאות המכרז פעל לרעתנו".

על המשרד לביטחון פנים היה למצוא את האיזון המתאים בין הצורך להיערכות מוקדמת לקראת שנת התנדבות לבין השאיפהיהיו הטובים שהפרמטרים אשר לפיהם נקבעו תוצאות המכרז

ביותר, בלי שהאחד יבוא על חשבון האחר.

שנת .7 ראש2007בסוף במשרד גמלאים לענייני המשרד ביצע הממשלה ניסוי ראשוני )פיילוט( לתכנית "והדרת פני זקן" )להלן - והדרת(, שמטרתה הפעלת מתנדבי שירות לאומי ליצירת סביבה חברתית תומכתהתנדבות ובמקומות בבתיהם לקשישים סיוע וכן בודדים לקשישים

קהילתיים )כגון מועדוני יום(.

ב60דוח שנתי 964

עבור2007כדי להוציא את הניסוי אל הפועל פרסם משרד הרווחה ביולי מיולי ממשלה החלטת )שלפי גמלאים לענייני הוחלפה2007היחידה

במשרד לענייני גמלאים( פנייה אל הגופים המוכרים. הם נתבקשו לגייס . בפועל,2007 קשישים מספטמבר 1000 מתנדבים שייתנו שירות לכ-200 קשישים, זאת, בין היתר, נוכח81 מתנדבים בלבד שנתנו שירות ל-14גויסו

בקרב המקובל המועד את תאם שלא הגיוס, של המאוחר המועד המתנדבים להחלטה על בחירת מקום שירות. לענייני2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר מסר המשרד

ביולי כי היות שהוא הוקם רק כי על אף2007גמלאים, , הוא החליט באמצעות הניסוי לביצוע מתנדבים לגיוס לפעול יש המאוחר המועד

הרחבה של מכרז משרד הרווחה. מכרז - "והדרת פני זקן" -2008המשרד לענייני גמלאים פרסם ביולי .8

מתנדבי שירות לאומי לסיוע לקשישים מספטמבר 350לגיוס . אף2008 בדצמבר כבר נעשתה המשרד של המכרזים לוועדת ,2007שהפנייה .2008אישרה הוועדה לפרסם את המכרז רק כחצי שנה לאחר מכן, במאי

המשרד לענייני גמלאים הבהיר בתשובתו כי העיכוב חל הן בשל העומסלהמתין הצורך בגלל והן המשרד של המשפטית המחלקה על הרב

להסקת מסקנות ראשוניות מן הניסוי.

,26.8.08בעקבות העיכוב בפרסום המכרז נקבעו הזוכים רק ב- 350. למשרד הוקצה כאמור מימון ל-1.9.08והחוזים נחתמו ב-

. 200תקני מתנדבים, אבל בפועל הוצבו בו פחות מ-

שנת לתחילת בסמוך תוצאותיהם וקביעת המכרזים פרסום ההתנדבות אינו מאפשר לגופים המוכרים להיערך כיאות למיוןההתנדבות שנת פתיחת עם המתנדבים של תקינה ולהשמה ולאיוש מרבי של התקנים. על היחידות הרלוונטיות במשרדיםבמועדים בהם הזוכים ולקביעת המכרזים לפרסום להיערך

שיאפשרו להיערך לשנת ההתנדבות.

מועדי התשלומים לגופים המוכריםבגין המוכרים לגופים תשלומים מועדי כולם קובעים שנבדקו המכרזים השירותים. למרות זאת נמצא כי לעיתים משלמים משרדי הממשלה לגופים המוכרים בעבור הפעלת המתנדבים באיחור ניכר. דבר זה גורם להם קשיי

נזילות. להלן דוגמאות:

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

965משרד המדע והטכנולוגיה

כ-2007עמותה ב' הפעילה מאוקטובר .1 מתנדבים עבור משרד200 אוקטובר בין מינהלת השירות. צוות ההקמה של ועבור 2007הרווחה

פנתה העמותה אל משרד הרווחה ואל מינהלת השירות2008לאפריל מספר פעמים בבקשה לקבל את התשלום וטענה כי העלויות החודשיות

ש"ח300,000שנשאה בהם עקב השמת המתנדבים הסתכמו ביותר מ- קיבלה העמותה את התשלום המגיע לה.2008בחודש. רק באפריל

המשרד של המכרזים ועדת כי בתשובתו, מסר הממשלה ראש משרד אישרה את הסבת ההתקשרות הרלוונטית ממשרד הרווחה למשרד ראש

, ובאפריל שולמו כל החובות לעמותה. המשרד ציין24.3.08הממשלה ב-כי החל מתאריך זה הועברו כל הכספים במועד.

בגין המכרז מעיר שהעברת התשלומים משרד מבקר המדינה התעכבה במשך כחצי שנה, והעיכוב סיכן את יציבותה הפיננסית

של העמותה ועלול היה לפגוע בזכויות המתנדבים.

יצוין כי גם התשלום ליתר הגופים המוכרים בגין שירותי השמת המתנדבים ,2008היה באיחור. נמצא כי עבור שירותים שנתנו הגופים המוכרים בינואר

. 2008שילם משרד ראש הממשלה רק מאוגוסט טיפלה המקצועית "היחידה כי הממשלה ראש משרד מסר בתשובתו בהסבת חוזי יתר העמותות ]הגופים המוכרים[ בעדיפות שנייה. מיד לאחר

לאוגוסט 4שהתקבלו הסכמים חתומים ב- , שולמו כל התחייבויות2008 העבר והכספים החל ממועד זה שולמו במועדם".

משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה שגם במקרים אלו גרמהלמשרד, ממשרד הלאומי השירות על האחריות העברת הגופים בלתי-מוצדקים. לעיכובים בעצלתיים, שהתבצעה המוכרים שהתנהלו כהלכה, הם אלו שניזוקו וששילמו את מחיר

הסחבת בהליכים הביוקרטיים.

24.6.08בפגישת השר דאז עמי איילון עם מנכ"לי הגופים המוכרים מ-.2 אמר אחד ממנכ"לי העמותות כי "ההתנהלות של משרדי הממשלה בנושא הכספי היא שערורייתית; משרד הרווחה, המינהלת, משרד החינוך - חייביםעל תפקוד ביותר לעמותות. הדבר מקשה מיליוני שקלים כמה בסה"כ ציין החינוך במשרד לאומי לשירות האגף מנהל ואינו תקין". העמותות

כי התקנה הייעודית לתשלום בגין21.9.08במכתב אל מנכ"לית המשרד ב- מתנדבי השירות הלאומי בגירעון, כי חובו לגופים המוכרים בסוף אוגוסט

ב-2008 מסתכם לבנות14 לשלם להמשיך "יתקשו והם ש"ח, מיליון ב- אוקטובר". בתחילת כבר מנכ"לי2.10.08ולעובדים ארבעת הלינו

הגופים המוכרים הגדולים במכתב למנכ"לית משרד החינוך על אי-כריתת חוזים עמם לשנת הלימודים התשס"ט ועל אי-העברת תשלומים אליהם בגיןולשלם להמשיך נוכל אם ש"ספק והודיעו כך עקב המתנדבים השמת ואנו וכד'( נסיעות כיס, )דמי זכויותיהם למתנדבים במערכת החינוך את

חוששים כי רבים מהם ייפלטו ממערכת השירות הלאומי-אזרחי".

ב60דוח שנתי 966

משרד החינוך מסר למשרד מבקר המדינה כי העביר את התשלום לגופיםנובמבר בחודש רק חודשים.2008המוכרים כמה של באיחור היינו ,

בתשובתו ציין המשרד כי הסיבה העיקרית לעיכוב היא "תת תקצוב קבוע בתקנה התקציבית להפעלת השירות הלאומי" )לגבי נושא התקצוב - ראה

להלן(.

משרד של הירוד התשלומים מוסר את בחומרה לראות יש החינוך ושל מינהלת השירות )באמצעות משרד ראש הממשלה(. משרדים אלה משלמים לגופים המוכרים סכומים גבוהים עבורניכר חלק בחודש. שקלים מיליוני המתנדבים, העסקת ישירות למתנדבים הגופים המוכרים ידי מהתשלום מועבר על כדמי כלכלה ודמי-נסיעות, שאותם יש לשלם להם במועד. עלאת להעביר להקפיד החינוך משרד ועל השירות מינהלת לגופים המוכרים במועדים שנקבעו בהסכמים התשלום המגיע

שנחתמו עמם, ולא לעכבם.

הפעלת מתנדבים על פי מכרז במשך שש -משרד החינוך שנים

כ- שנה בכל מפעיל החינוך משרד במערכת3,100כאמור, מתנדבים פרסם משרד החינוך שני מכרזים להפעלת מתנדבי2002החינוך. בשנת

ובו - האחד החינוך. במוסדות לאומי מיועד2,986שירות - תקנים המכרז האחר, ללא תנאי הסף.0למתנדבות המבקשות "מעטפת דתית"

תקנים, נועד למתנדבים שאינם מעוניינים במעטפת150הנ"ל, בהיקף של דתית. תוקפו של המכרז עם תנאי "המעטפת הדתית" היה לארבע שנים

.2006לכל היותר, והוא פג בקיץ עתרה עמותת שלומית נגד משרד החינוך ואחרים נגד המכרז2002בשנת

דתית מעטפת המבקשות למתנדבות אולם.0המיועד נדחתה, העתירה להגדיל את מספר התקנים במכרז ללא המעטפת הדתית יש כי נקבע

לקראת המכרזים שלאחר מכן. פורסם מכרז נוסף - מאוחד - לגיוס, שיבוץ ותפעול2007רק בסוף שנת

של מתנדבות במסגרת השירות הלאומי במערכת החינוך )להלן- המכרז(. תוקפו נקבע לשנת הלימודים התשס"ט עם אופציה להארכתו לשלוש שנים נוספות. בתקופת הביניים המשיך המשרד לפעול על סמך המכרז הקודם

באישור מיוחד של משרד האוצר. הדורש0 סף תנאי נקבע זה שבמכרז היא הדתית" ה"מעטפת משמעות

מהמציע )הגוף המוכר( להיות בעל "זיקה למסגרות חינוכיות ציוניות דתיות אובו נכללו החינוכית הדתית"; ודרישת המערכת לאופי יכולת התאמה בעל דרישות נוספות מהגוף המוכר כגון שמירה על כשרות בדירות בשל העובדה

שבנות השירות הלאומי המשרתות לפי מכרז זה הן דתיות.עת"מ )ת"א( 0 שלומית - עמותה להפעלת מתנדבים בשירות 1241/02

)מובא מהתקדין(. משרד החינוך והתרבות ואח'נ'הלאומי

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

967משרד המדע והטכנולוגיה

והיות בתשובתו מסר משרד החינוך כי עקב כניסת שרה חדשה למשרד שהיא ביקשה ללמוד את נושא השירות בכלל ואת נושא המכרז האחוד

בפרט חל עיכוב בפרסום המכרז.

כתוצאה מהאיחור בהיערכות פעל המשרד במשך שש שנים לפי מכרז שתוקפו נקבע לארבע שנים לכל היותר, ובניגוד לקביעתוהמעטפת ללא התקנים מספר הגדלת בדבר משפט בית של עיכובים מצדיקים אינם שרים חילופי כי להדגיש יש הדתית.

בפעילות השוטפת של הדרג הביצועי במשרד.

השמת מתנדבים על ידי משרד הרווחה בקשות להשתתפות במימון1,500משרד הרווחה מקבל בכל שנה כ-.1

חצאי תקנים,700תקנים. בשל אילוצים תקציביים המשרד מקצה ומממן והמחצית השנייה של העלות צריכה להיות ממומנת על ידי הגוף המפעיל - עמותות או לשכות רווחה ברשויות המקומיות. התקנים המוקצים ללשכות הרווחה ברשויות המקומיות מחולקים על סמך קריטריונים שוויוניים - מספרהסוציו-אקונומית. ורמתם תושביה מספר ברשות, הסוציאליים העובדים לעמותות לחלוקה של התקנים המוקצים גם קריטריונים המשרד קבע

הפועלות בתחומי הרווחה. מנהל היחידה להתנדבות במשרד הרווחה מסר למשרד מבקר המדינה כילעמוד ניתן לא העמותות, של פעילותן באופי הגדולה השונות עקב בקריטריונים שנקבעו, והתקנים הניתנים לעמותות אינם מוקצים על סמך קריטריונים אלה. למשל, קשה להשוות בין מועדונית נוער שבה מתקיימת

ילדים למוסד פנימייתי שבו כמה עשרות חוסים.300פעילות אחה"צ עבור משרד הרווחה לא פרסם בין הגופים הרלוונטיים את האפשרות לפנות.2

אליו בבקשה לקבל מימון חלקי לתקן של מתנדב, אלא חילק את התקניםבין הפונים אליו לפי שיקול דעתו, בדומה לנעשה בתמיכות המשרד.

כיוון שהגופים המפעילים נושאים במחצית עלות הפעלת המתנדבים,.3 יש רשויות מקומיות ועמותות שנאלצות לוותר על שירותי המתנדבים בגלל מצבן הכספי הקשה או - אם הושמו בהן מתנדבים - להפסיק את העסקתם בשל צבירת גירעונות. כתוצאה מכך גדל אי-השוויון בין הרשויות המקומיות

המבוססות אלו לבין אלו0החלשות לבין המבוססות העמותות ובין המתקשות לשרוד.

לעיריית באר שבע כי2005למשל, אחד הגופים המוכרים הודיע במאי הינו הרווחה באגף השירות הלאומי בנות עבור 96,256.16"חובכם...

נוכל לא סדירה בצורה אלינו מועברים לא והתשלומים ש"ח!!! מאחר להמשיך לעבוד עם אגף הרווחה שלכם. אנו פועלים כרגע מול... משרד

ראו 0 דומה עניין על המדינה, שנתי מבקר דוח בפרק(2007)א 58 , .154 עמ' "התקשרות עם עמותה למטרות חינוך"

ב60דוח שנתי 968

הרווחה לביטול התקנים המוענקים לכם על ידם מידי שנה עד לכיסוי החוב מסרה2009במלואו". יצוין כי בתשובתה למשרד מבקר המדינה מנובמבר

ובנות שירות לאומי ממשיכות כי החוב שולם במלואו, עיריית באר שבע לעבוד באגף הרווחה בעירייה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה להביא לידיעת מוסדות הרווחה השונים את המידע בדבר האפשרות להעסיקלפי למוסדות התקנים את ולהקצות לאומי שירות מתנדבי קריטריונים קבועים וידועים מראש. על המשרד למצוא דרכיםלקשיים שנקלעו מקומיות ולרשויות לעמותות גם שיאפשרו שירות לשורותיהם מתנדבי לקבל ליהנות מהאפשרות כספיים

לאומי כדי למנוע הגדלה של הפערים בין הרשויות המקומיות.

ככל משרד ממשלתי על משרד הרווחה לוודא לפני שהוא משלם בגין.4 שירותים, שהשירות אשר בגינו הונפקו חשבוניות אכן ניתן למשרד. ואולם המשרד מסר למשרד מבקר המדינה כי הוא מקבל מידי חודש חשבוניות מהגופים המוכרים, והן משולמות באופן שוטף, בלי שלמשרד יהיו אמצעינוכחות ואת החשבוניות נתוני את לאמת ניתן שבאמצעותם בקרה עבודת על גם כי המשרד מסר עוד ההתנדבות. במקומות המתנדבים

המתנדבים אין פיקוח מסודר, למעט הפיקוח שמקיימים הגופים המוכרים.

על משרד הרווחה לוודא שהשירות שנותנים הגופים המוכרים בתקנים שהוא מממן הוא בהתאם למטרות שלשמו נועד ושרמתו

נאותה.

הפעלת מתנדבים על ידי המשרד לענייני גמלאיםמכרז לגיוס מתנדבי2008כאמור, המשרד לענייני גמלאים פרסם ביולי

שירות לאומי לסיוע לקשישים במסגרת פרויקט "והדרת פני זקן". בסוף רשויות, מועצות מקומיות וקיבוצים,33 היה הפרויקט פרוש על פני 2008

קשישים.800 מתנדבי שירות לאומי, והיו שותפים לו כ-160שירתו בו כ-

ובמגזר החרדיאי-הפעלת הפרויקט במגזר הערבי פרויקט "והדרת" לא מופעל במגזר הערבי ובמגזר החרדי, אף שבישיבה

מ- השירות מינהלת של ההקמה צוות עובד27.11.07של כי סוכם , גוף/גופים מפעילים שעוסקים בקשישים, במגזר "ימצא מינהלת השירות החרדי. נקשר אותם עם משרד הגמלאים כדי שיוכל להיות שירות אזרחי של

חרדים בליווי קשישים, במגזר החרדי". אלה מגזרים עם העבודה כי גמלאים, לענייני המשרד מסר בתשובתו דומה ואינה שלהם והתרבותיים הייחודיים המאפיינים לימוד דורשת

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

969משרד המדע והטכנולוגיה

להפעלת הפרויקט באוכלוסיה הכללית. המשרד סבר כי תחילה יש להעציםלהתחיל שני בשלב ורק האוכלוסייה, כל בקרב ולבססו הפרויקט את

בהכנת ניסוי ראשוני למגזרים ייחודיים.

באוכלוסיה של היות שמשקלם המדינה, מבקר משרד לדעת המשרד על מבוטל, אינו החרדי המגזר ושל הערבי המגזר צורכיהם של מהיר ללימוד מאמצים לרכז גמלאים לענייני הייחודיים והתאמת התכנית גם אליהם כדי לאפשר גם לקשישים

ממגזרים אלה ליהנות מיתרונותיה.

מילוי מכסת השעות השבועיות שעות40לפי התקנות, שבוע העבודה של מתנדבי השירות הלאומי הוא בן מ- יפחת שעות30והמפעיל רשאי לאשר מספר שעות קטן ממנו שלא

שבועיות בממוצע לחודש; עליו לדווח על כך בכתב לאחראי. נמצא כי מינהלת השירות אישרה למתנדבי הפרויקט במשרד לענייני גמלאים

הנוגע2008 שעות בלבד. מנוהל היעדרויות מדצמבר 32שבוע עבודה של היה אמור הרכז2008למתנדבות פרויקט "והדרת" עולה כי עד לסוף שנת

שעות עבודה שבועיות בשל גורמים שלא32לחתום למתנדב שלא השלים קשורים אליו כמו אי-שיבוץ בבתי קשישים ובמרכזים קהילתיים, על דיווח של

הייתה אמורה ראש תחום קהילות במשרד2009 שעות עבודה. מינואר 32לענייני גמלאים לאשר חריגים כאלה.

מתנדבי תכנית "והדרת"180אין זה תקין ששבוע העבודה של כ-ב- יתר מתנדבי השירות20%יהיה קצר של העבודה משבוע

ליישום להיערך גמלאים לענייני המשרד על לפיכך הלאומי. מכסת את ימלאו התכנית שמתנדבי ולוודא כהלכה התוכנית השעות המקובלת לגבי כל מתנדבי השירות הלאומי כדי לקדם

את רווחת הקשישים ולהביא להם תועלת מרבית.

לעולם הפרויקט החדרת כי בתשובתו, מסר גמלאים לענייני המשרד העוסקים בזקנה תוך רכישת אמון ושיתוף פעולה הן מצד הרשויות והן מצד הגופים העוסקים בנושא יצרו קושי להפעיל את התכנית ארבעים שעות

שבועיות. עם השלמת החדרת הפרויקט עבדו המתנדבים שבוע מלא.

גוף מלווה המשרד לענייני גמלאים סבר כי לרכזי פרויקט "והדרת" ולמתנדבי התכנית דרושים הכשרה וליווי מיוחדים שאינם יכולים להינתן על ידי הגופים המוכרים בעצמם. לפיכך נקבע במכרז כי כל גוף מוכר שיפעיל מתנדבים בפרויקט, יידרש להתקשר עם "גוף מלווה" מקצועי שהמשרד יאשר, והוא אשר יטפל בהיבטים המקצועיים הקשורים בפרויקט, ובהם בדיקת התאמת המתנדבים

ב60דוח שנתי 970

וכן השנה במהלך וליווי ראשונית מקצועית הכשרה לפרויקט, והזקנים השמת מתנדבים במרכזים קהילתיים.

כאמור, ההתקשרות לניסוי הראשוני נעשתה על ידי המשרד לענייני גמלאיםבאמצעות הרחבה של מכרז תקף שלפיו פעל משרד הרווחה.

הפעיל.1 עשה, שהוא הראשוני הניסוי ובשלב המכרז פרסום טרם המשרד בעצמו עמותה שהייתה גוף מלווה )להלן - הגוף המלווה( בחודשים

. בתקופה זו סיפק הגוף המלווה שירותים2008 עד מרס 2007אוקטובר ש"ח. נמצא כי העסקת גוף זה נעשתה בלא80,000בסכום של למעלה מ-

במשרד ולא הרווחה במשרד )לא החתימה מורשי של כדין התחייבות לענייני גמלאים( ובלא הליך תחרותי מוקדם בין מספר נותני שירותים בכוח.

הסבירה סגנית חשב משרד ראש הממשלה לסגן בכיר2008באפריל .2הרווחה משרד בין ההתקשרות בתיאום בעיה בגלל כי הכללי לחשב הליווי שירות את לתת המלווה הגוף התחיל גמלאים לענייני והמשרד

אישר סגן בכיר לחשב2008המקצועי ללא התקשרות כדין. בסוף מאי הכללי "לפנים משורת הדין ובנסיבות המיוחדות" את התשלום בסכום שלא

ש"ח.80,300יעלה על הייתה.3 לענייני גמלאים בידי המשרד כי משרד מבקר המדינה מצא

- לפני מתן השירותים על ידי הגוף המלווה - להכשרת4.6.07הצעה מ- מתנדבים של עמותה אחרת העוסקת בתמיכה בניצולי השואה ובדור השני. ההצעה עסקה בהיבטים המקצועיים של השירותים הנדרשים ולא נקבה בעלות רכישתם. למרות האמור לעיל בחר המשרד להתקשר עם הגוף

המלווה בלא השוואת מחירים טרם הזמנת השירותים. בין הדרגים אי-הבנה כי שררה לענייני גמלאים מסר בתשובתו, המשרד המקצועיים שלו לבין הדרגים המקצועיים של משרד הרווחה לגבי הרחבתקיבל את לא הגוף המלווה מכך וכתוצאה הרווחה, המכרז של משרד לענייני סגן מנהל המשרד השירותים שסיפק. לו עבור התשלום המגיע

, כי2009גמלאים דאז, מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר למנכ"ל הרווחה משרד של פה בעל לאישור בהתאם בעבודה הוחל

המשרד.

יוטעם כי לפני התקשרות עם נותן שירותים יש צורך בהתחייבותעל פה. בעל באישור ולא חתימה מורשי ידי על חתומה לוודא היה גמלאים לענייני המשרד של דאז הסמנכ"ל שההתקשרות תהיה עם התחייבות תקפה ולאחר הליך תחרותי

של בירור מחירים מוקדם.

כאמור, בעקבות תוצאות הניסוי פרסם המשרד לענייני גמלאים ביולי.4 מכרז לפרויקט "והדרת". במסגרת המכרז נדרשו הגופים המוכרים2008

כל מלווה. מקצועי גוף עם התקשרות להציג המתנדבים את שיפעילו במסגרת הודיעו במכרז דבר בסופו של שזכו המוכרים הגופים ארבעת

ההצעה שהגישו כי הם מתכוונים להתקשר עם הגוף המלווה האמור. הגופים כל הגישו משופרות, מחיר הצעות להגשת המשרד לבקשת

ביום הנ"ל הגוף21.8.08המוכרים עלויות בעניין משופרות הצעות

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

971משרד המדע והטכנולוגיה

29,500 לחודש בגין מדריך מקצועי ו-25,500המלווה. ההצעות היו זהות: ש"ח לחודש בגין מנהל מקצועי )למעט גוף מוכר אחד שלא הציע הצעה

בגין מנהל מקצועי(. עולה כי הוועדה3.9.08בסופו של דבר, מפרוטוקול ועדת המכרזים מ-

החליטה "לאור הקשיים בהם נתקלו העמותות ]הגופים המוכרים[ בהפעלת הליווי המקצועי", שבתום חודש ימים יפרסם המשרד מכרז חדש עבור גוף

מלווה שיחליף תוך זמן קצר את הגוף המלווה שהוצע על ידי העמותות.

.2009מכרז כאמור פורסם רק בסוף חודש יוני

שוק העבודה והשירות הלאומי

תפיסת משרות בשוק העבודה"אצל1בתקנה בהתנדבות ייעשה הלאומי השירות כי נקבע לתקנות

כל כי התקנה קובעת כן כמו מוכר". גוף של הפניה על-פי 'מפעיל' " הלאומי בשירות אינןהמתנדבות אך המפעיל לעובדי מסייעות

זולת במקרים חריגים ובאישור מנומק ובכתב שלממלאות את מקומם האחראי או מי שהסמיך לכך" )ההדגשה של משרד מבקר המדינה(. גם

( נקבע2002בנוהלי היחידה לפיקוח ובקרה על השירות הלאומי )משנת כי "המתנדבת לא תתפוס תקן, או חלק מתקן, אצל המפעיל ולא4בסעיף

תתפוס את מקומו של עובד המפעיל". יצוין כי גם בדברי ההסבר להחלטת נקבע, כי "השירות לא יפגע, ככל הניתן, במשרות קיימות2295הממשלה

בשוק העבודה. השתלבות מתנדבי השירות האזרחי-לאומי תיעשה באופןשלא יגרום לדחיקה של עובדים קיימים".

יצוין כי בעוד שעלות העסקת מתנדב השירות הלאומי המתגורר בביתו היא ש"ח2,200 ש"ח לחודש ועלות החזקת מתנדב בתקן-חוץ היא כ-1,450כ-

לחודש, הרי שעלות כוללת של העסקת עובד בשכר מינימום גבוהה בהרבהב- למשרה מלאה המינימום היה 2009)שכר כולל3,850 לא - ש"ח

הוצאות שכר נוספות החלות על המעביד(.

למרות האמור לעיל התברר כי מתנדבי השירות הלאומי הועסקומספר הקטנת בעקבות או בשכר עובדים במקום לעתים

העובדים במשרדים. להלן דוגמאות:

כמה עמותות לחינוך ייחודי מפעילות גני ילדים. אחת העמותות פנתה.1לאומי: הגופים המוכרים בבקשה לקבל סיוע של מתנדבי שירות לאחד

סייעות(, אשר2"לשם הפעלת הגנים אנו זקוקים לסייעת בכל גן )סה"כ ניקיונו של הגן לגננת, בשמירה על תהייה שותפה בפעילות הגן, בסיוע

ב60דוח שנתי 972

ובהפעלת הצהרון". פניה זו הועברה לאישור משרד הרווחה אשר אישר הצבת בנות שירות בגנים בתפקידים אלה. 2006במאי

יצוין כי מתנדבת העוסקת בתפקיד של סייעת לגננת מחליפה עובדת בתפקיד זה )במשרות של סייעות לגננות מועסקות בדרךכלל נשים מקבוצות אוכלוסיה חלשות וללא השכלה פורמלית(.

בשנת .2 לנש"מ פנתה המסים אישור2005רשות לקבל בבקשה מתנדבי שירות לאומי באגפיה. בפנייתה ציינה בין היתר כי25להעסקת

בשירות המדינה אדם כוח בגיוס "לנוכח המציאות הקשה של הקפאה , נוצר מצב2005ולאור החלטות הממשלה בדבר הפחתת כ"א בתקציב

התפקיד שגרתיות". משימות לביצוע בעובדים חמור מחסור של חמור בעמדת סיוע וארכיב, מזכירות בעבודת סיוע היתר, בין כלל, המוצע את לאשר שאין סברה נש"מ ובפריקתו. ציוד בחלוקת וסיוע המודיעין הוא לגיוס מתנדבי שירות לאומי לרשות המסים "הנימוק הבקשה, שכן אדם כוח בגיוס ההקפאה לנוכח מדינה עובדי לקלוט היכולת היעדר גיוס מתנדבי שירות לאומי כי נראה לשירות המדינה... על פני הדברים לפיה התקנות הוראות עם אחד בקנה עולה אינו אלה לתפקידים המתנדבות יסייעו לעובדי המפעיל אך לא ימלאו את מקומם, זולת במקרים

מיוחדים באישור 'האחראי'...". ברשות מתנדבים העסקת הרווחה משרד אישר לעיל האמור למרות

. יצוין כי העסקה2006המסים, ומכרז להעסקת המתנדבים פורסם בשנת ועד העובדים של רשות יצאה לבסוף אל הפועל עקב התנגדות לא זו

המסים להעסקת מתנדבי שירות לאומי ברשות. בנושא בנות השירות הלאומי בראשות מנכ"ל31.8.08בסיכום דיון מ-.3

המשרד לביטחון פנים ובהשתתפות נציגי המשרד לביטחון פנים, משטרה ושב"ס מסר סמנכ"ל המשרד לביטחון פנים כי "כששוקלים את הרחבת מערך זה ]של בנות ש"ל[ יש להביא בחשבון שיקולים רחבים יותר, למשל

מבחינת שוק העבודה )זהו למעשה צמצום של מקומות פרנסה(". בסעיף כי נמצא "גיוס1עוד בנושא אנוש של השב"ס לנוהלי משאבי

קליטה ותנועות כ"א" מוסבר כי "העסקת בנות שירות לאומי נועדה לענות על דרישות לכ"א אשר לא ניתן למצוא להן מקורות תקן אחרים". כן עולה

" שבאחת היחידות19.4.09ממסמך השב"ס שכותרתו "בנות שירות לאומי- מוצבת מתנדבת שליד שמה נכתב "במקום מזכירה".

מיום.4 האזרחי-לאומי השירות בנושא בין-משרדי צוות ישיבת בסיכום סקרו נציגי חלק ממשרדי הממשלה המעסיקים מתנדבי שירות29.12.08

את מצבת המתנדבים אצלם ואת העבודה שאותה הם מבצעים וכן0לאומיכי עולה הדיון מסיכום בהעסקתם. הכרוכים ולבעיות לקשיים התייחסו ביחס של עובדים תקניים במשרד הבריאות מועסקים מתנדבים במקום השירות העיר מינהלת אחד. ראש עובד תקן שלושה מתנדבים במקום

פנים,0 לביטחון ישראל, המשרד המשרד לענייני גמלאים, שב"ס, משטרת המוסד לביטוח לאומי, משרד הביטחון, משרד המשפטים, משרד הבריאות, משרד התרבות, המדע והספורט, משרד החינוך, משרד התמ"ת ומשרד החוץ.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

973משרד המדע והטכנולוגיה

באותו מעמד כי המצב לא תקין, אולם לא נמצא שפעל להפסקת שירותןשל הבנות על חשבון התקנים לעובדים רגילים.

כי2009משרד הבריאות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר יכולה יחידה כל לאומי שירות מתנדבי להפעלת ייעודי תקציב בהעדר אדם כוח מתקציב או פעולות מתקציב מתנדבים להפעיל אם לבחור

בלתי-מאויש.

רואים.5 כי מנהלים לביטוח לאומי עולה מתכתובות במוסד במתנדבים תחליף לכוח אדם תקני ופיצוי על קיצוץ לעובדיהם

בשעות הנוספות. להלן דוגמאות:

כי "בסניף מתקיימות ]ישיבות של[2005מינהלת סניף טבריה צינה במרס ועדות רפואיות... בשעות אחה"צ המאוחרות ומכיוון שאין אפשרות להשאיר עובדים עקב הקיצוץ בשעות הנוספות ממלאות הן את מקומם עד לשעות

בקשה מינהלת2006המאוחרות של סיום ]עבודת[ הוועדות"; באוקטובר "לאחרונה קטנה כי בנימוק נוספת לקבל מתנדבת הציבור פניות אגף מצבת כוח האדם באגף... כתוצאה ממעבר זה, בגינו לא קיבלנו עובדת מחליפה, חולקו מטלותיה... בין העובדות... עובדה זו גורמת להאטה בקצב הטיפול בפתיחת הפניות החדשות... לאור האמור הנני מבקשת לאשר לנו לשנה הבאה תקן נוסף של בת שירות לאומי". אגף גמלאות משפחה ציין

)במכתב אל מנכ"לית המוסד( כי "כאשר החלו גלי הפרישה2008במרס בשירות המדינה בעקבות מדיניות האוצר לצמצם בכוח האדם, גדל מספרביקש סניף חודש ובאותו בנות השירות הלאומי המשרתות בהתנדבות", רחובות בקשה דומה והסביר כי "הצורך בבנות שירות לאומי נובע ממחסור בכוח אדם ועומסי עבודה"; מנהל אגף כוח אדם כתב למנהלי הסניפים

כי "להלן הקצאת מתנדבות שירות לאומי בסניפים לאור2008באוגוסט . 0הודעתי על הפסקת העסקת הצלמים באמצעות חברת כוח אדם" את2008יצוין כי מינהל משאבי אנוש בביטוח הלאומי הסביר במסמך מיוני

העקרונות המנחים אותו בהקצאת בנות שירות לסניפים: "הקצאת בנות השירות הלאומי בין הסניפים, מטרתה לסייע ליחידות השונות בהתמודדות עם עומסים וזאת כאשר לא ניתן לקבל כוח אדם נוסף ליחידות העמוסות". המסמך מוסיף ומסביר כי העומסים בסניפים נבחנים "בהתאם לדוח כוחוכי לגבי כל סניף "נבחן היקף כוח האדם החסר אדם קיים מול נדרש"

" )ההדגשה במקור(.למצבת כוח האדם שלוביחס

העסקת אופן אחת לא כי ממחישות דלעיל הדוגמאות המתנדבים אינו עולה בקנה אחד עם הוראות התקנות.

מינהלת השירות מסרה בתשובתה למשרד מבקר המדינה כי "אנו אוסרים על הכנסת מתנדבים בתפקיד שבו היה לפני כן עובד שעזב או פוטר. אנו

בשנת 0 אדם,2008 כוח קבלני ידי על עובדים העסקת חוק בעקבות , צלמים שהועסקו באמצעות חברות37, הופסקה העסקת 1996התשנ"ו-

כ"א במוסד לביטוח לאומי בצילום חומרים רפואיים לבתי דין לעבודה ולבתי. 20חולים. במקומם הוגדלה מכסת תקני המתנדבות בכ-

ב60דוח שנתי 974

עוד להעסיק אפשרות ואין סיוע בעוד צורך יש שבו שבמקום סבורים עובדים לעיתים יהיה נכון להכניס מתנדבים ]שכן[ לעתים המחסור באנשים

בגופים מפעילים מביא לכך שהשירות שמקבל הציבור אינו טוב".

לדעת משרד מבקר המדינה, לא די בכך שמתנדב לא ימלא את מקומו של עובד שעזב, אלא יש להקפיד שעצם הסיוע שמגישים המתנדבים לא יהיה בו כדי לייתר משרות של עובדים מן השורה,על לעיל, האמור נוכח העבודה. בשוק לפגוע לא כדי וזאת שהמתנדבים להקפיד השירות מינהלת ועל המוכרים הגופים יסייעו לעובדי הגופים המפעילים - ולא יהפכו לכוח עבודה זול שיפחית את הצורך בעובדים בשכר או אף יחליף אותם, בניגודלהוראת התקנות, להנחיות משרד הרווחה ולהחלטת הממשלה.

פנה סגן נציב שירות המדינה אל ראש מינהלת2008יצוין כי באוגוסט השירות בציינו ש"עמדת נש"מ, כפי שהובעה בהזדמנויות שונות ואף באה לידי ביטוי בהחלטת הממשלה האמורה, היא כי השירות האזרחי-לאומי לאעובדי מדינה... נבקשכם יחליף העסקתם של או קיימות יפגע במשרות שירות מתנדבי להעסקת ונהלים כללים לגיבוש בהקדם לפעול

אזרחי-לאומי בשירות המדינה". בתשובתה למשרד מבקר המדינה מסרה מינהלת השירות כי היא בעיצומו

של תהליך של גיבוש כללים בעזרת נש"מ.

העסקת מתנדבים בשירותי מזכירות לתקנות "השירות יכול להיות לביצוע מטלות שעיקרן שירותי1לפי תקנה

תועלת האחראי לדעת בהם שקיימת בלבד מיוחדים במקרים מזכירות ציבורית בשילוב המתנדבות במסגרת השירות הלאומי".

מתנדבים בכל1,500מינהלת השירות מסרה למשרד מבקר המדינה כי כ- מכלל מתנדבי השירות הלאומי, עוסקים בשירות לאומי13%שנה שהם כ-

שעיקרו שירותי מזכירות. הגופים המוכרים ומינהלת השירות סבורים כי חלקיש ולכן מזכירות, לעבודת דווקא מתאימים הלאומי השירות ממתנדבי לאשר תחומי התנדבות כגון דא כדי לאפשר גם לפלח אוכלוסיה מוחלש

להתנדב ולתרום במידת יכולתו". שניתנו אישורים השירות מינהלת במשרדי מצא המדינה מבקר משרד בתקופה שמשרד הרווחה היה ממונה על תחום השירות הלאומי, להעסקת מתנדבים בתפקידי מזכירות במשרד לביטחון פנים, בעיריית אשקלון במוסד לביטוח לאומי וברשות המיסים. כן נמצאה הסכמה עקרונית באשר לשילוב בנות שירות לאומי בתפקידי מזכירות במרפאות הקהילה של שירותי בריאות

כללית. סה"כ מדובר בכמה מאות תקנים.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

975משרד המדע והטכנולוגיה

כ- מתוך כי בעבודות1,500נמצא המועסקים המתנדבים מזכירות מועסקים רבים בתפקידים שעיקרם שירותי מזכירות, בלא שנמצאו נסיבות מיוחדות לאשר זאת ומבלי שהדבר אושר

בידי האחראי. להלן דוגמאות:

בנושא "ויסות והקצאת תקנים" שנערך במשרד ראש29.5.07מדיון מ-.1 הממשלה )צוות ההקמה למינהלת השירות האזרחי(, אשר עסק בין היתר

מתנדבי שירות לאומי184בהעסקת מתנדבים במשרדי הממשלה, עולה כי בבתי המשפט עוסקים רק בעבודת פקידות, בניגוד לקריטריונים.

2007בביקור שערכה ראש ענף שירות לאומי בעיריית אשקלון במרס .2 היא מצאה כי בנות השירות הלאומי המשרתות באגף הרווחה, עוסקות

בעבודות מזכירות, בניגוד מוחלט לקריטריונים של משרד הרווחה. באשר להעסקת מתנדבות בשירותי בריאות כללית, סוכם בין משרד.3

( לחטיבת2007הרווחה )שהיה ממונה על תחום השירות הלאומי בשנת הלאומי השירות בנות כי כללית, בריאות בשירותי ומידע אנוש משאבי במרפאות הקהילה יועסקו, נוסף על עבודות מזכירות, גם בסיוע לחולים במטלות של הכוונה, מתן מידע וכד' בהתאם ליכולותיהן והכשרתן. הסדר זה חל על בנות השירות הלאומי במרפאות הקהילה ואינו כולל את בנותבריאות שירותי חולים. קופת החולים השירות הלאומי המועסקות בבתי השירות כי מתנדבות למשרד מבקר המדינה, בתשובתה אישרה כללית

בשנת שניתן לאישור בהתאם מועסקות משרד2007הלאומי ידי על הרווחה.

בינואר כי עולה הרווחה משרד של פיקוח מפקחי2007בדוח בדקו שהעסיקו שירות מקומות ארבעה חולים18המשרד קופת מתנדבות:

זבולון, בית חולים גליל מערבי נהרייה, קופת חולים לאומית נהרייה וקופתגם בכל המקרים ממלאות המתנדבות כי נמצא בביקור עתלית. חולים תפקידי מזכירות, ובמקרים מסוימים עשו עבודה מזכירותית בלבד )בקופת חולים זבולון(; לעתים אף "אין להן שום קשר עם החולים או המשפחות"

)למשל, במחלקות גביה ופתולוגיה בבית חולים גליל מערבי נהרייה(. סקרו נציגי חלק29.12.08כאמור, בישיבת הצוות הבין-משרדי מיום .4

ממשרדי הממשלה המעסיקים מתנדבי שירות לאומי את מצבת המתנדביםמבצעים. הם שאותה העבודה ואת בחלקאצלם כי עלה מהישיבה

מהמשרדים )ובהם המשרד לביטחון פנים, המוסד לביטוח לאומי ומרפאות הקהילה( מבצעות הבנות עבודות טכניות מזכירותיות. בסיכום דיון של נציגי

צוין כי 31.8.08המשרד לביטחון פנים עם נציגי משטרה ושב"ס מיום 96 מתנדבות השב"ס "עובדות בעיקר בתפקידי מזכירות".

יודגש כי אם סבורים מקבלי ההחלטות במינהלת השירות שיש לאפשר לחלק מהמתנדבים לשרת שירות לאומי שעיקרו מתןלא עוד לתיקון התקנות. כל מזכירות, עליהם לפעול שירותי נעשה הדבר, יש לדאוג שהמתנדבים יועסקו בהתאם למגבלותתתאפשר מזכירות בתפקידי העסקה היינו בתקנות, המנויות

במקרים מיוחדים בלבד ובאישור האחראי.

ב60דוח שנתי 976

עניינים כלליים הנוגעים להעסקת המתנדבים בשירות הלאומי

מספר ימי החופשה בתקנות נקבע כי בת המשרתת שירות לאומי בהתנדבות היא מי שהתחייבה

חודשים שבמניינם יבואו "ימי חופשה כפי שנקבע בהסכם12לשרת לפחות ימים30 ימים בשנה ולא יותר מ-15)ב(, אך לא פחות מ-5האמור בתקנה

שניתנו האחראי הוראות לפי נוספת או אחרת ו"היעדרות בשנה" מיוחדים לתפקידים בהוראות האגף המייעצת". הוועדה עם בהתייעצות

נקבע כי מתנדבי השירות הלאומי2007 ו-2006במשרד הרווחה מהשנים מתוכם12 ימי חופשה, 22)המועסקים חמישה ימים בשבוע( יהיו זכאים ל-

ימים, לפי בחירת המתנדב. 10במועדים קבועים מראש, והיתר - מתנדבים פועלים במערכת החינוך )בתקני משרד החינוך ובתקנים4,500כ-

והן בחגים הן שסגורים חינוך במוסדות מתנדבים חלקם פרטיים(. ימים בשנה. מבירורים במשרד החינוך עולה, כי22ביולי-אוגוסט - יותר מ-

נעשו ניסיונות לשלב את המתנדבים בפעילות אחרת בימי החופשה, אולם לא תמיד הם צלחו. כתוצאה מכך גם אם נמצאת למתנדבים תעסוקה ביולי,

ימים בשנה,30אחוז מסוים מהם שוהים בחופשה שנתית מצטברת יותר מ- יותר ממספר הימים שנקבע בתקנות. לא נמצא שמשרד החינוך בדק ואיתר את מקומות ההשמה ומספר התקנים שהמשרתים בהם חורגים מהקבוע

בתקנות. משרד החינוך מסר בתשובתו, כי הוא מנסה להתמודד לאורך השנים עםהחינוך במערכת למתנדבים המשרתים שירות ימי של השלמת המכסה באמצעות שיבוצם בקייטנות במהלך חופשת הקיץ. יחד עם זאת עדיין נותר לחלק מהמתנדבים פער של מספר ימים שהם נדרשים להשלים. יצוין כי

התריע ראש מינהלת השירות בפני מנכ"לית משרד3.11.08בפגישה ב- נמצא פתרון סיום הביקורת טרם אולם עד מועד זה, עניין על החינוך

לבעיה.המתנדבים על כי המדינה מבקר למשרד מסר המוכרים הגופים אחד ימי ומספר הקיץ, לחופשת שיבוץ להם נמצא שלא החינוך, במערכת

, חל הסעיף בתקנות הקובע כי במניין ימי ההתנדבות30חופשתם גדול מ-תיחשב גם "היעדרות אחרת או נוספת לפי הוראות האחראי".

של נקודתיות בעיות לפתור אמור בתקנות האמור הסעיף מסגרת להתאמת תחליף מהווה ואינו בודדים מתנדבים מינהלת על החינוך, משרד שנה. על לשירות של תעסוקתית להתאמת הולם פתרון למצוא המוכרים הגופים ועל השירות

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

977משרד המדע והטכנולוגיה

לשנה החינוך במערכת המתנדבים כל של ההעסקה מסגרת מלאה - ולא לעשרה חודשים בלבד.

השלמת תקופות שירותכדי שיוכלו יחסית ישנם מתנדבים שחסרות להם תקופות שירות קצרות להיות זכאים להטבות לפי חוק חיילים משוחררים, בין שהתחילו את שירותםימי במספר בין שחרגו או רציף לא באופן ששירתו בין בשלב מאוחר,

לממן מתנדב0החופשה המותרים מוכנים גופים מפעילים שאינם ישנם . שהתחיל את שירותו אחרי האחד בספטמבר )המועד המקובל להתחלת ההתנדבות( בשל החשש שלא יימצא לו מחליף במועד הרצוי, ואזי ייאלצו

לשלם כפל תשלום בגין תקופות החפיפה. זמן במשך זכאי לאומי בשירות למתנדב, מתנדב שירות תנאי חוק לפי שירותו לתנאי שירות הכוללים דמי כלכלה. משרד הרווחה סבר, כפי שעולה

, שאף אם הסכימה מתנדבת שלא לקבל דמי כיס,2005ממכתבו מינואר היא זכאית לקבלם עבור כל תקופת שירותה.

למרות האמור לעיל במקרים מסוימים החליטו האגודה וגוף מוכר אחר,)דמי הכלכלה( של לוותר על תשלום דמי הקיום בהסכמת המתנדבים, המתנדב בתקופות ההשלמה. יצוין כי באחד המקרים העיר משרד הרווחה לאגודה כי "היחידה לפיקוח ובקרה רואה בחומרה מצב בו בת תשרת ללא

קבלת דמי כיס". היא ציינה כי2005במכתב ששיגרה האגודה אל משרד הרווחה בפברואר

... ואנו1/9"ישנם גורמים שאינם מוכנים לממן בת שלא התחילה לשרת ב- נחלצים לעזרה לאותן הבנות ומשלמים עבורן את הביטוחים והתקורה ללאעל והנסיעות הכיס דמי את לממן גם מאיתנו דורשת הינך תמורה. חשבוננו?! הבעיה הועלתה בפורום של כל עמותות השירות הלאומי עם... משרד הרווחה ושם אושר לנו להמשיך במדיניות זו כל עוד אין גורם שמוכן

לאותן הבנות".לעזור לממן את התקן וכל זאת כדי חזר והדגיש מנהל אגף הפיקוח במינהלת השירות כי16.1.08בישיבה מ-

"יש מצב שהעמותה לא משלמת דמי כלכלה במצב של השלמות. זה דברשאנחנו צריכים לטפל בו. אין מצב שלא ישלמו דמי כיס".

שמתנדבים התופעה קיימת אכן כי אישרו השירות במינהלת גורמים המשלימים תקופות שירות מוותרים על דמי הכיס שלהם, בניגוד להוראתם.

מסרה האגודה כי היא2009בפגישות עם משרד מבקר המדינה בינואר עושה כן כדי לסייע למתנדבים המתקשים למצוא מקום שירות.

ימי0 לו כך חסרים ובעקבות מימי החופשה המותרים כאשר מתנדב חרג התנדבות כדי להיות זכאי להטבות לפי חוק חיילים משוחררים, יש הצדקה שלא יקבל דמי כיס בגין ימי ההשלמה, שכן דמי הכיס בגין ימים אלה כבר

שולמו לו.

ב60דוח שנתי 978

למרות האמור לעיל לא נמצא כי מינהלת השירות פעלה כדילהפסיק תופעה זו ולמצוא לה פתרונות הולמים.

תשלום דמי נסיעותכוללת חודשית עלות נקבעה המפעילים הגופים שמשלמים בתעריף

ש"ח בגין נסיעות. תעריף זה הוא ממוצע של הוצאות243וקבועה של המתנדב מגורי מקום בין מהמרחק נגזר ואינו נסיעות בגין המתנדבים למקום ההתנדבות שלו )יצוין כי נוסף על כך, המדינה מממנת לכל מתנדביהשירות הלאומי נסיעות חינם ברכבת ובמרבית האוטובוסים הבין-עירוניים(.

התריעה מינהלת השירות בפני מנכ"לי הגופים המוכרים על22.10.08ב- החובה לשלם למתנדבי השירות הלאומי את כל הוצאות הנסיעה ממקום המגורים למקום השירות וחזרה. במכתב צוין כי נסיעות בין-עירוניות מכוסות על ידי "בול" שמספק משרד התחבורה, ואילו נסיעות עירוניות ומשלימות

ישולמו על חשבון הגוף המוכר.

נמצא כי למרות האמור בהוראות אלה מגבילים לעיתים הגופיםהנסיעה של מתנדבים המשרתים הוצאות החזר המוכרים את

במקומות מרוחקים ממקום מגוריהם. להלן דוגמאות:

ישולמו על פי.1 אחד הגופים המוכרים קבע בנהליו כי "דמי הנסיעות הסכום המרביההוצאה בפועל של הנסיעות החודשיות של המתנדבת.

לתשלום יהיה ע"פ לוח התעריפים... כל חריגה מסכום זה תהיה באישוראחת כי נמצא המדינה(. מבקר משרד של )ההדגשה בלבד" המנכ"ל מגוריה המתנדבות הסכימה לממן בעצמה את הפרש הנסיעות ממקום למקום שבו התנדבה, והגוף המוכר ציין "כי מלכתחילה שיבוץ של בת הגרה בישוב בו התחבורה הציבורית דלילה ויקרה מגביל מאוד את השיבוץ של הבת, אלא אם כן היא מוכנה ומתאימה לשרת מחוץ לביתה". בעקבות הערת אגף הפיקוח במשרד הרווחה הונחה הגוף המוכר לשלם למתנדבתבלוח הנקוב מהסכום חורג שהסכום אף נסיעותיה בגין מלא החזר

התעריפים של השירות הלאומי.ש"ח לחודש350בנוהלי האגודה נקבע כי לא יאושר סכום גדול מ-.2

יש לפנות לסמנכ"ל לנסיעות מתנדבים לעבודה. במקרים חריגים בלבד כספים ומינהל לקבלת אישור מראש.

נסיעות. בגין המתנדבים הוצאות של ממוצע הוא התעריף במקרה שהוצאות הנסיעה של המתנדבים גדולות מתעריף זה, על הגופים המוכרים לשלם למתנדבים את מלוא התמורה בעד

הוצאותיהם, ועל מינהלת השירות לוודא כי הם עושים כך.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

979משרד המדע והטכנולוגיה

הטבות לפי חוק חיילים משוחרריםלחוק חיילים משוחררים, "בתוך חודשיים מיום 10לפי סעיף חיילשסיים

הסדיר שירותו את סכומים0משוחרר המשוחרר לחייל הקרן תשלם 5402כלהלן..." )ההדגשה של משרד מבקר המדינה(. החלטת הממשלה

קבעה כי "האגף לתפקידים מיוחדים במשרד העבודה והרווחה14.5.95מ- ירכז את המידע בדבר בנות השירות הלאומי מכל משרדי הממשלה והגופים הציבוריים המפעילים שירות לאומי ומהגופים המוכרים על ידי שר העבודה

לחוק הביטוח הלאומי, ויעביר אותו למשרד הביטחון5והרווחה, לפי סעיף לצורך קביעת זכאות לפי החוק".

כ-2003בשנת קיבלו מתנדבי השירות הלאומי שהמשיכו לשנת1,500 - הקרן( מענקי )להלן החייל המשוחרר שנייה, מהקרן לקליטת שירות השירות שנת בתום כבר השירות של הראשונה השנה עבור שחרור הראשונה, אף שזכאים היו לקבלם רק בסוף תקופת ההתנדבות. בעקבות פניית הקרן אל משרד הרווחה הוחלט בדיון שהתקיים במשרד הביטחון

, כי משרד הרווחה יעשה את מרב המאמצים להעביר דיווחים2004במרס השירות לאומי - גם לגבי מתנדבים שמשרתים יותר משנה. בתוםרק

השירות שנת סיום לאחר גם כי נמצא הדיון בסיכום האמור אף על ( היו 2007-2008התשס"ח )

מתנדבי שירות לאומי שהמשיכו לשנת התנדבות שנייה, ובכל זאת250כ- קיבלו מענק שחרור כבר בתום שנת ההתנדבות הראשונה.

לדעת משרד מבקר המדינה, על מינהלת השירות ליצור מנגנון שיחסום קבלת מענק על ידי מתנדבים הממשיכים לשנת שירות שנייה עד תום שירותם, בדומה לנהוג לגבי חיילי צה"ל, שאינםבסיומו רק אלא הצבאי, שירותם כדי תוך למענקים זכאים

ובהתאם לקבוע בחוק.

תעריף מיוחד להעסקת מתנדבים מאוכלוסיות מיוחדותמתקבלים שאינם מוגבלויות ובעלי המיוחד החינוך בוגרי צעירים ישנם לשירות הלאומי. בהחלטת הממשלה לצה"ל. חלקם מעוניינים להתנדב

נקבע כי "תשומת לב מיוחדת תינתן לאזרחים בעלי מוגבלות שירצו2295להתנדב לשירות האזרחי".

זה מספר שנים מופעלות תכניות שונות לעידוד שילובם של בעלי מוגבלויותלשירות "משלבים" תכנית את מפעיל הרווחה משרד הלאומי: בשירות לאומי לבעלי צרכים מיוחדים. בשמונה השנים האחרונות הופעלו בסך הכול

צעירים כמתנדבי שירות לאומי בתכנית זו; מינהלת השירות פרסמה695 מכרז לתכניות חדשות בשירות הלאומי )ראו לעיל( ובו הוקצו2008בשנת

בהגדרת "שירות סדיר" לפי חוק זה נכללים גם שירות לאומי ושירות אזרחי.0

ב60דוח שנתי 980

מאוכלוסיות50% למתנדבים או מוגבלות עם למתנדבים מהתקנים תקנים120מיוחדות )כגון נערות בסיכון(; גם משרד החינוך קבע מנה של

קושי להם שיש אוכלוסיות לבני המוקצים שילוב" "תקני שהם אישיים להתקבל כמתנדבים במוסדות חינוך ועקב כך נקלטים בתכניות מיוחדות שבהן התקן מוקצה למתנדב ולא למוסד. קבלת התקן מותנית בחוות דעתזה חלק מהתקנים גם במקרה של עובד סוציאלי מטעם הגוף המוכר.

מאוישים על ידי מתנדבים בעלי מוגבלויות. באוגוסט עוד הרווחה משרד פנה בתכנית שנצבר הניסיון 2006נוכח

למינהל כלכלה ותקציבים במשרד החינוך, שהיה אחראי לקביעת התעריףשונים פרמטרים לקבוע שיש למסקנה הגיע כי והודיעו למשרתים,

. הוצע0לאוכלוסיית המשרתים שהם בעלי מוגבלות או בעלי צרכים מיוחדים .2006כי התעריף המיוחד ייכנס לתוקפו כבר בעדכון התעריף בספטמבר

לקבל המוכרים הגופים היו אמורים החדש התעריף מקביעת כתוצאה תשלום גבוה יותר בגין מתנדב עם מוגבלות, שכן הוצאות הליווי שלו גבוהות יותר, והמתנדב, הנהנה במקביל לדמי הכיס גם מקצבת נכות, היה אמור

לקבל דמי כיס מופחתים.טיוטה של זו העביר משרד הרווחה למשרד המשפטים לפנייה במקביל תיקון לתקנות שירות לאומי )תנאי שירות להתנדב בשירות לאומי( )דמי

, כדי שניתן יהיה להפחית את דמי הכלכלה1999כלכלה ודיור(, התש"ס- המשולמים למתנדב עם מוגבלות בשל העובדה שהוא נהנה גם מקצבת

נכות.

עד תום הביקורת לא קידמו המשרדים שהיו ממונים - כל אחדוהתעריף השירות הלאומי את תיקון התקנות - על בתקופתו

המיוחד טרם נכנס לתוקפו.

הכשרה לשירות . גילם הצעיר של18רובם של מתנדבי השירות הלאומי הם צעירים כבני

המתנדבים עשוי להיות ערובה להתלהבות, ליצירתיות, לאכפתיות, לרצוןשל ולמודל העיניים" "בגובה לדו-שיח לנתינה, לעשייה, לרגש, לחדש, דוגמה אישית. מאידך גיסא, גילם של המתנדבים עלול להביא עמו חוסרנכון של ליווי לפיכך גבולות. אי-ידיעת גם ולפעמים אי-מקצועיות ניסיון, מתנדבים והכשרה והדרכה מקצועיות חיוניים כדי למצות את הפוטנציאלהייחודית ותרומתם השליחות ולמיצוי משמעותית לעשייה בהם, הטמון

השוני מתמקד בעיקר בתוספת לתעריף בגין ריכוז אינטנסיבי יותר, תוספת0 של בהפחתה הצוות, והדרכת ליווי שיבוץ, למי25%בגין בדמי הכלכלה

שמקבל קצבת נכות ובהורדת דמי ביטוח לאומי וביטוח בריאות למי שמקבל קצבת נכות, שכן ביטוחים אלה כבר מנוכים לו מהקצבה. כן הוצע תעריף מיוחד לעיוורים אשר פטורים מתשלום בגין נסיעה בתחבורה ציבורית, וצורכי

הריכוז שלהם גבוהים יותר.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

981משרד המדע והטכנולוגיה

למערכות שהם משובצים בהן. בתעריף שנקבע להעסקת מתנדבי השירותהלאומי, אין התייחסות להוצאות בגין הכשרתם לשירות.

ת.1 ו ר י ש ת א ר לק ת י ל ל כ ה ר ש 2295 בהחלטת הממשלה :הכופעילויות הדרכה הכשרה, על משמעותי דגש ישים "השירות כי נקבע חינוכיות למתנדבי השירות. כל מתנדב יקבל באמצעות הגוף המפעיל את הידע וההכשרה הדרושים לשירות לביצוע מיטבי של פעילות ההתנדבות".חזון - רקע לאומי "מינהלת השירות האזרחי מינהלת השירות, במסמך

ועקרונות לפעולה", נקבעו דברים דומים.

למרות האמור לעיל אין בנמצא נהלים המחייבים את הגופיםהמתנדב, השמת טרם רלוונטית הכשרה לקיים המוכרים וכאמור, גם תעריף העסקת המתנדבים אינו נותן ביטוי להוצאות

בגין הכשרתם לשירות.

מנהלי ארבעת הגופים המוכרים הוותיקים מסרו למשרד מבקר המדינהדצמבר בחודשים כי הם2009-פברואר 2008בפגישות שנערכו עמם ,

משתדלים לקיים פעולות הכשרה לכל המתנדבים אף אם אין לכך מימוןכלל )בדרך מצומצמות אלה פעולות אולם המפעיל, מהגוף ייעודי יומיים-שלושה( ולא אחידות. לעומת זאת, שני גופים מוכרים אחרים אינם מקיימים הכשרה כללית, אלא כל מתנדב מקבל הכשרה בהתאם לגוף שבו

ישרת )הגוף המפעיל(, אם הוקצה לכך מימון. 2.: ך ו נ י ח ה ת כ ר מע ב ם י ב ד נ מת ת ר ש החינוךהכ משרד

דורש, על פי המכרז שפרסם להשמת מתנדבים )ראה לעיל(, כי המתנדבים ימי הכשרה בשנה, מהם תשעה רצופים לפני תחילת השירות. לפי14יעברו

המכרז, הוסמך המשרד לחייב גופים מוכרים בפיצוי כספי בגין אי-הכשרתבנובמבר החינוך משרד נציגי שערכו בסיור כנדרש. ,2008המתנדבים

מן מחצית כי נמצא הלימודים, שנת תחילת לאחר מחודשיים למעלה הוכשרו לא המוכרים הגופים אחד באמצעות המועסקות המתנדבות

כמתחייב.

נמצא שמשרד החינוך לא עשה שימוש בסמכויותיו על פי דין ועל פי התנאים שנקבעו במכרז כדי לכפות על הגוף המוכר להכשיר את מתנדביו במועד. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד החינוך לקבוע מנגנוני אכיפה שלא יאפשרו למתנדבים להתחיל

את שנת ההתנדבות במערכת החינוך בלא הכשרה הולמת.

מסר משרד החינוך, כי2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר הגוף המוכר אכן חרג מהדרישות במכרז, אך כיוון שמדובר בשנה ראשונה שגוף זה מפעיל מתנדבים עבור המשרד, ולאור הדיחוי במתן התקנים מצד המשרד הוחלט שלא להפעיל נגדם סנקציות. עוד ציין המשרד שאי-אפשרלאחר בו שנקלטים למתנדבים השירות קודם מרוכזת הכשרה לקיים

פתיחת שנת הלימודים.

ב60דוח שנתי 982

הגוף המוכר מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי "רוב הבנות שעברוימי על בקיץ ניתן התקציב מרצונן... השירות את עזבו בקיץ הכשרה יכול להוסיף תקציב בשל החלפת אינו ומשרד החינוך ההכשרה שנעשו

המתנדבות". 3.: ה ר ש הכ ב ם י ר ע לקבלפ הזכאים מוסדות ישנם כאמור,

מתנדבים הן בתקנים שמממן משרד החינוך והן בתקנים שמקצה משרד הרווחה ומממן את מחציתם. משרד החינוך דורש שכל מתנדב במערכתימים לפני התנדבותו. לעומת זאת, משרד הרווחה יוכשר תשעה החינוך דורש שלושה ימי הכשרה מוקדמים בלבד לכל מתנדב. לכן קורה שמתנדבי

שירות לאומי באותו מוסד הממלאים תפקיד דומה, הכשרתם שונה.

בהכשרת לפערים מקום אין המדינה, מבקר משרד לדעת מתנדבים אם הם משרתים באותו מוסד ובתפקידים דומים. על מינהלת השירות להורות למשרדים לתאם ביניהם את ההכשרה

למתנדבים בלא קשר למשרד המממן את העסקתם.

4.: י מ ו א ל ח ו ט י ב ל ד ס מו ב ה ר ש הביקורתהכ יחידת מדוח עולה כי לדעתה יש2006הפנימית של המוסד לביטוח לאומי מדצמבר

להכין תכנית הדרכה לבנות שירות לאומי ולהקנות להן ידיעות כלליות עלוידיעות מקצועיות לפי התחום שיעבדו בו. בישיבה בנושא עבודת המוסד

סוכם כי "תוכנית ההכשרה לבנות תועבר7.2.07"בנות שירות לאומי" מ- בהיקף של יומיים במהלך החודשים יולי אוגוסט בסמוך לכניסתן לסניף".

כתב עובד שעוסק באבטחת המידע2008למרות זאת נמצא כי בספטמבר במוסד אל מנהלי משאבי אנוש ומנהלי סניפים בו, כי מרבית המתנדבותהזדהות מכירות מסכי ואינן מיומנות אינן מידע למוקד אבטחת הפונות

לכל מתנדבת שמגיעההדרכה מסודרתוהפעלה. העובד ביקש "לבצע ואמורה לעבוד מול מערכי המוסד" )ההדגשה במקור(.

לאומי בנות שירות בנושא לאומי לביטוח ישיבה של המוסד בפרוטוקול השירות2009מינואר ]למתנדבי להם עורכת ההדרכה "מח' כי צוין

הלאומי[ ]הדרכה[ יומיים - נותנת סקירה על ביטוח לאומי, שיחה עם מנהל סניף, כללי אתיקה ועבודה. השנה לא נעשו הדרכות". למרות זאת מסרו

, כי נוכח הרצון לשנות2009נציגי המוסד למשרד מבקר המדינה במרס את מערך ההדרכה, לא הוכשרו בשנת התשס"ט המתנדבים.

לאומי לביטוח במוסד הפנימית הביקורת יחידת המלצת ואף אפוא, יושמו לא בעקבותיה שהתקבלו וההחלטות שאי-יישומן גרר התרעה של אגף אבטחת המידע, המתנדבים לא

הוכשרו כהלכה לתפקידם במוסד.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

983משרד המדע והטכנולוגיה

במשרד החינוךתקצוב תקני השירות הלאומי מתנדבי שירות3,100משרד החינוך מממן ומפעיל בשנים האחרונות כ-.1

העדיפויות סדרי פי על מופעלים המתנדבים החינוך. במוסדות לאומי לאוכלוסיות סיוע המיוחד, החינוך בתחומי החינוך שר ידי על שנקבעו רווחה, קליטת עלייה וחינוך לאהבת הארץ ולמורשת ישראל. לפי חישובי

בשנים החינוך, הייתה העלות השנתית הממוצעת2006-2008משרד כ- כ-26,500למתנדב היינו לשנה, ש"ח לכולם,83 לשנה מיליון ש"ח

העלות למתנדב היא כ-2009ומשנת ש"ח לשנה, כ-26,800 מיליון84 ש"ח לשנה לכולם.

בשנים האחרונות היה הסכום שהוקצה לסעיף הפעלת שירות לאומי בבסיס- 2006תקציב משרד החינוך נמוך בהרבה מהסכום הנחוץ: בשנת 60

- 2007מיליון ש"ח, בשנת מיליון ש"ח, ב-45 2008 - מיליון ש"ח38 מיליון ש"ח לכל שנה. משא-ומתן על35 הוקצו 2009-2010ולשנים

זה כל שנה השלמת התקציב הנדרש להפעלת כל המתנדבים מתקיים שנים מספר, וההשלמה מתקבלת על בסיס הסכמים קואליציוניים בין סיעת המפד"ל )או "הבית היהודי"( לבין מרכיבי הקואליציה או ממקור תקציבי

אחר שאינו בבסיס התקציב. , שבה קוצץ הסכום בתקנת השירות הלאומי2007במהלך שנת התקציב

מיליון ש"ח, התריעו הגורמים המקצועיים במשרד45 מיליון ש"ח לכ-60מ- החינוך וכן הגופים המוכרים על העדר התקציב להפעלת מתנדבי השירותמיכאל הרב לשעבר הכנסת חבר התשס"ח. הלימודים לשנת הלאומי

ביולי הודיע דאז, והספורט ועדת החינוך התרבות יו"ר 2007מלכיאור, לשרת החינוך כי "הוועדה דורשת שלהתשס"ט כל התקציב של השירות הלאומי יהיה בבסיס התקציב כיוון שזהו 'שירות לאומי' ולא 'שירות פוליטי'.ואינטרסים פוליטיים לחצים ידי על יתוקצב לאומי ששירות ראוי לא

אל שרת החינוך כי2007מפלגתיים". ראש מינהלת השירות כתב במאי "אני מבין שהבעיה נעוצה בתקציבים קואליציוניים שבד"כ מוצאים דרכם למשרדך מעל ומעבר לתקציב האוצר. האמת היא, שזו נראית לי צורת

מימון וניהול לא נאותה למטרה ממלכתית מכובדת...".קוצץ התקציב להעסקת מתנדבי השירות הלאומי, ותקציב2008בשנת

מיליון ש"ח. לכן הודיע מנהל האגף כי התקציב יספיק רק38התקנה היה הודיע משרד החינוך למנהלי2008עד סוף מאי של אותה שנה. באפריל

הגופים המוכרים כי נוכח הקיצוץ התקציבי וכל עוד לא יהיו נתונים סופייםלשנת בנות ברישום הכרוכה פעולה "כל האוצר עם משרד המוסכמים הלימודים הבאה ]התשס"ט[ בשלב זה הינה על אחריותכם בלבד". במהלך

נמסר כי "בתוך כשבועיים" יאזל2008דיון בוועדת חינוך של הכנסת במאי התקציב להפעלת מתנדבי השירות הלאומי.

ב- איילון השר כתב זה המוכרים:13.5.08בעניין הגופים מנכ"לי אל "למותר לציין כי משבר זה... ]הוא[ אבן דרך... במידה ומשבר זה לא יבואזה... מפואר למפעל אנושה מכה הדבר ]יהיה[ במהרה... פתרונו על פגיעה משמעותית בתפקידה של המדינה כנותנת חסות וכמעודדת את ערךזה לדיון במליאת הממשלה נושא ההתנדבות בישראל. בכוונתי להעלות בהקדם. כמו כן אפגש בימים הקרובים עם ראש הממשלה ושר האוצר על

ב60דוח שנתי 984

מנת לדון במציאת דרכים לפתרון המשבר". פגישות עם ראש הממשלה ועם מנכ"ל משרד ראש הממשלה בעניין זה אכן נערכו, ובהן הוסכם על

החזרת סכומים שקוצצו מהתקנה. במכתב מנהל האגף לשירות לאומי אל יועץ למנכ"לית משרד החינוך מ-

התשס"ט31.8.08 הלימודים שבשנת האוצר משרד עם סוכם כי צוין מתנדבים. עם זאת הוא ציין כי עד מועד כתיבת מכתבו עדיין3,136יופעלו

לא הועבר תקציב לתקנה המתאימה, ולכן היא נמצאת בגירעון שמונע אתכתב מנהל האגף אל2009המשך התשלום לגופים המוכרים. באוגוסט המדינה, תקציב "עפ"י כי המשרד כללמנכ"ל תקציב אין כי נראה

... עד לסוף2009להפעלת השירות הלאומי החל מחודש ספטמבר לנו 2009דצמבר חסרים היקף של33 על לשמור כדי מלש"ח מכיוון שבסיס תקציב 3,136 תקנים שהופעלו בתשס"ט... 2010 הוא 33הוא הבאה לשנה הפער בלבד, מלש"ח מלש"ח"50

)ההדגשה במקור(.אל2009ראשי הגופים המוכרים הגדולים פנו במהלך חודש אוקטובר

כוונתם להפסיק את מפעל והודיעו על ואל שר המדע ראש הממשלה בשל אי-העברת 21.10.09השירות הלאומי ב- מיליוני ש"ח למשרד45

זאת הועבר התקציב הנחוץ למשרד החינוך להשלמת החינוך. בעקבות .2009הפעילות עד סוף דצמבר

החליט ראש2009בתשובתו מסר משרד ראש הממשלה, כי באוקטובר להעביר לאומי במוסדות45הממשלה שירות לטובת תקני מיליון ש"ח

ההכרה מתוך הקיימים הפעילות היקפי על לשמור מנת "על חינוך בחשיבות הנושא".

מסר אגף התקציבים2009בתשובתו למשרד מבקר המדינה מנובמבר ידי על מאושר השירות הלאומי התקציב של בסיס כי האוצר, במשרד הממשלה והכנסת בעת אישור תקציב המדינה ומשקף את סדרי העדיפויותניתנו האחרונות בשנים שניתנו הכספים תוספות בנושא. של הממשלה החינוך משרד של ותוספות קואליציוניים" "כספים באמצעות בעיקרן ומשרד ראש הממשלה. אגף התקציבים הוסיף וציין ש"תוספות כאלו שאינן ניתנות לבסיס יוצרות את הבעיות ]הנזכרות לעיל[ ... ]ו[הן אינן מייצגות את סדרי העדיפויות של הממשלה, אלא את סדרי העדיפויות של שר זה או

אחר או של סיעה זו או אחרת".

לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי ששנה אחר שנה לאלהשמת הנחוץ התקציב החינוך למשרד יינתן אם ידוע יהיה מספר על המשרד של החלטה החינוך. במערכת המתנדבים מתנדבי השירות הלאומי הנחוץ למערכת החינוך ראוי שתתואם עם משרד האוצר ותגובה בתקציב מתאים. מספר תקני השירותלמשא-ומתן נתונים להיות מהנושאים שאמורים אינו הלאומי קואליציוני: השירות הלאומי מיועד לכל האוכלוסייה הפטורהכל החברה והוא משרת את לגיוס, נקראת או שאינה מגיוס בישראל - בחינוך המיוחד, בפנימיות, במדרשות לידיעת הארץהשירות שמפעל בהחלטותיה הממשלה משקבעה וכדומה. הלאומי חשוב הוא, עליה לפעול כדי להקצות לנושא זה מבעוד

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

985משרד המדע והטכנולוגיה

השירות מתנדבי להפעלת הנחוץ את ההולם תקציב מועד הלאומי במערכת החינוך. הקצאת תקציבים בעקבות הסכמים

קואליציוניים אינה יכולה להחליף מדיניות תקציבית רשמית.

( להקים צוות4106 החליטה הממשלה )החלטה 21.9.08כאמור, ב-.2 בין-משרדי אשר ימליץ על הדרכים לשמירת היקף השירות האזרחי-לאומי במשרדי הממשלה השונים, כולל על ניהול התקציבים הנוגעים להפעלת מסגרות השירות האזרחי-לאומי. אף שהצוות נתבקש להציג את מסקנותיוהוגשו טרם הביקורת סיום מועד עד חודשים, שלושה בתוך לממשלה

המלצות כנדרש. אחד הגופים המוכרים מסר למשרד מבקר המדינה כי ישנם תקני חינוך.3

תקנים הם בפועל אך החינוך, משרד ידי על במלואם הממומנים "מעורבים", הם משרתים מטרות נוספות על מטרותיהם החינוכיות, ומשרדייעודיים בישובים. המתנדבים החינוך מודע לכך. למשל, מוקמים גרעינים יחד עם פעולות רווחה במקומות בגרעינים אלה משלבים פעולות חינוך

ההתנדבות, אף שמשרד החינוך מממן את תקניהם במלואם.כתבה מנכ"לית משרד החינוך אל מנכ"ל משרד הרווחה כי21.3.05ב-

עקב הקיצוצים המתמשכים בתקציבי החינוך יש מקום לשקול מחדש את הקצאת מתנדבי השירות הלאומי במשרד החינוך למערכות המפוקחות על

מ- למעלה כי ציינה במכתבה הרווחה. משרד משרתות100ידי בנות לפעול ובכוונתה הרווחה, משרד שבאחריות ובפנימיות במשפחתונים

בהדרגה לביטול הקצאה זו על חשבון משאבי המשרד. ביוני החינוך משרד ששלח במכתב פנימיות2008גם המייצג לגוף

המפוקחות על ידי משרד הרווחה הובהר כי כשמדובר בפנימיות המפוקחות על ידי משרד הרווחה, הרי משרד זה הוא שאמור להפנות אליהן כוח אדם התנדבותי, "ואולם משרד החינוך, מתוך דאגה לטובת הילדים ולצורכיהם,היה לילדים אמור הקצה תקנים למוסדות אלה, הגם שלכאורה הסיוע ועבורם מקצה לומדים הם בהם בתיה"ס באמצעות ורק אך להתבצע

המשרד כוח אדם התנדבותי".

נמצא כי עד מועד סיום הביקורת משרד החינוך ומשרד הרווחהגם ביניהם. התקציבי הנטל חלוקת סוגיית את הסדירו לא מינהלת השירות, במסגרת תפקידה בוויסות התקנים ובהקצאתם

)ראו לעיל(, צריכה להנחות את המשרדים בשאלה זו.

החלת ביקורת המדינה על הגופים המוכרים (4)9עיריית ירושלים, שהיא גוף מוכר, היא גם גוף מבוקר על פי סעיף

]נוסח משולב[; האגודה להתנדבות1958לחוק מבקר המדינה, התשי"ח- ועמינדב הן גופים מבוקרים על פי הסכמים ביניהן לבין הממשלה שנחתמו

ב60דוח שנתי 986

( לחוק זה. יתר הגופים המוכרים אינם6)9 בהתאם לסעיף 19920בשנת גופים מבוקרים. יצוין כי גופים המפעילים מתנדבי שירות אזרחי לפי חוק טל

( לחוק, שכן כתנאי6)9הופכים אף הם לגופים מבוקרים כאמור בסעיף המחיל הסכם על חותמים הם אצלם, אזרחי שירות מתנדבי להשמת

עליהם, בין היתר, את ביקורת המדינה.

התשי"ג- הלאומי, השירות חוק אי-הפעלת רקע ,1953על מ- הממשלה הוחלה1971והחלטת שבעבר העובדה ונוכח ,

והואיל ביקורת המדינה על כל הגופים המוכרים דאז, החלת והגופים המוכרים מספקים שירות ציבורי ומעניקים למתנדביהם מעמד והטבות מטעם המדינה, ראוי שהכרה בגוף מוכר תותנה בחתימה על הסכם שיחיל עליו את ביקורת המדינה. מעמד של גוף מבוקר יאפשר למשרד מבקר המדינה ובאמצעותו לציבורובהתאם תקין באופן מתנהל הלאומי השירות לוודא שמערך לנורמות ציבוריות ראויות. לפיכך על מינהלת השירות להנחותלרכישת שירותי השמת לכלול במכרזים את משרדי הממשלה מתנדבים שהם מפרסמים, תנאי שיקבע כי הגוף המוכר שיספק

להם שירותים יסכים להחלה של ביקורת המדינה עליו.

סיכום

השירות הלאומי אינו שירות חובה אלא הוא שירות התנדבותי, והוא במידה רבה שירות חליפי לשירות החובה בצה"ל )לגבי מיבכל צבאי(. לשירות נקרא שאינו או צבאי משירות שפטור הקשור לזכויות הניתנות על ידי המוסד לביטוח לאומי הושווהסדיר, בשירות חיילים של למעמדם המתנדבים של מעמדם מקבילות לאומי שירות לשרת שהתנדבו מי של וזכויותיהם לזכויותיהם של חיילים משוחררים לפי חוק חיילים משוחררים.לבנות החובה הצבאי הוא שנתיים זאת למרות שמשך שירות ושלוש שנים לבנים ואילו משך ההתנדבות הנהוג קצר בהרבה: בדרך כלל ההתנדבות היא לשנה בלבד - אם כי מסתמנת גם מגמה של התנדבות לשירות לאומי של שנתיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על שר המדע ועל הממשלה לתת את הדעת לעניין אי-השיוויון בין משך השירות הלאומי לבין משך השירות הצבאי ולעניין הבדלים נוספים בין מסגרת השירות הלאומי ובין

תנאי השירות הצבאי.השירות הלאומי תחום עברה האחריות על בשנים האחרונות ממשרד הרווחה למשרד ראש הממשלה )תחילה לאחריות ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, לאחר מכן לאחריות השרובעת הממשלה(, ראש לאחריות ושוב איילון עמי לשעבר

באותה עת היו שני אלה - האגודה ועמינדב, הגופים המוכרים היחידים. 0

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-

987משרד המדע והטכנולוגיה

דניאל פרופ' הרב והטכנולוגיה, המדע שר היו הביקורת לשירות אחראים והטכנולוגיה המדע ומשרד הרשקוביץ,

הלאומי. השירות תחום על הממונים השרים של התכופים החילופים הלאומי והעברת התחום ממשרד למשרד - הגם שהם נגזרת של השיטה הפוליטית הנהוגה בארץ - היו בניגוד לדעת ועדת עברילהדגישם. שיש סברה שהיא הממלכתיים לשיקולים ובניגוד משימות במימוש ולעיכובים לסחבת גרמו אלו חילופים ועדות כולל - ודרגים מקצועיים עליהם, שהממשלה החליטה ופוגעים פגעו אלו עיכובים לבצען. המליצו - בין-משרדיות בגופים בתקצוב, מראש, לתכנן ביכולת הלאומי, בשירות המוכרים, בגופים הלאומי, השירות מערך את המפעילים במתנדבים ובזקוקים לפעילות ההתנדבותית. על שר המדע ועל מינהלת השירות לפעול לאלתר כדי לקדם את מפעל השירות

הלאומי על פי החלטות הממשלה.בינואר הוקמה האזרחי-לאומי השירות מכוח2008מינהלת

החלטת הממשלה על הקמת מסגרת ממשלתית אחודה שתפעילואת השירות האזרחי, אך חבלי ההקמה את השירות הלאומי ואי-איוש נאות של תקן העובדים פוגמים ביכולתה למלא כראוי את התפקידים שנקבעו לה בהחלטת הממשלה. על שר המדע,שמינהלת כדי לפעול הלאומי, השירות תחום על הממונה ובהם הממשלה, החלטות שהתוו היעדים את תמלא השירות השירות מערך של נאותה חוקית הסדרה מדיניות, קביעת משרדי בין התקנים של נאותה והקצאה ויסות הלאומי, השירות מערך את המפעילים הגופים על ופיקוח הממשלה

הלאומי. לאומיים יופעל לצרכים להבטיח שמערך המתנדבים מנת על ומהותיים על השר ועל מינהלת השירות לוודא שפעילותם של הגופים המפעילים תהיה למטרות שעליהן יש הסכמה לאומית

רחבה כגון רווחה, בריאות וקליטת עלייה. מתנדבי שירות7,500משרדי הממשלה מפעילים בסך הכול כ-

לאומי בכל שנה באמצעות מכרזים להעסקת גופים מוכרים. עללהיערך לאומי שירות מתנדבי המעסיקים הממשלה משרדי לפרסום המכרזים ולקביעת הזוכים בהם מבעוד מועד; עליהם להעניק הכשרה נאותה למתנדבים שהם מעסיקים, לחלק באופןהזכאים השונים הגופים בין ההתנדבות משאבי את מושכל את מממנים שהם המתנדבים הפעלת על לפקח לקבלם,

העסקתם ולשלם לגופים המוכרים את המגיע להם במועד. על שר המדע להנחות את מינהלת השירות ולקדם גיבוש של קריטריונים מוגדרים למטלות שיוכלו להיחשב "שירות לאומי" בשים לב להשלכות החלטותיו על יחסי העבודה ועל האבטלה במשק בכלל ובפריפריה בפרט ותוך הקפדה על כך שמתנדבי

ב60דוח שנתי 988

עובדים שיחליף זול עבודה לכוח יהפכו לא הלאומי השירות בשכר.

לדעת משרד מבקר המדינה, הקצאת המשאבים לשירות הלאומילאחר שתגובש ממלכתית מדיניות על מושתתת שתהיה ראוי בכל משאבים איגום כדי תוך היבטיו מכל הנושא בחינת מדיניות לאומי. שירות מתנדבי מופעלים שבהם התחומים הקצאת המשאבים להפעלת מתנדבי שירות לאומי, שומה עליה שתעוגן בנורמה מחייבת. לדעת משרד מבקר המדינה, החלטות על הקצאת תקציבים הנובעות מהסכמות פוליטיות יכולות להיות נדבך משלים למדיניות ההקצאה הרשמית, אך אינן יכולות לבוא

במקומה.פי על הלאומי השירות מערך של ונאותה מוסדרת הפעלה המלצות הוועדה הציבורית לכינון שירות אזרחי-לאומי בישראל והחלטות הממשלה תתרום לחיזוק תודעת החובה של מי שפטור משירות צבאי או שלא נקרא לשירות להתנדב לסיוע למדינה ולקהילה בתחומים שונים. בכך תהיה תועלת כפולה - הן לציבורהחברה המדינה, ובין בינם הקשר ויתחזק למתנדבים והן

והקהילה.

שם הדוח: השירות הלאומיב60מסגרת הפרסום: דוח שנתי

2010שנת פרסום: התש"ע-