1

Riigieelarve seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1.Sisukokkuvõte

Riigieelarve seaduse muutmise sihiks on suurendada pikaajalise ja strateegilise vaate olulisust

eelarvepoliitika kujundamisel. Eelnõu koostamisel on lähtutud valitsusliidu aluspõhimõtetest,

Riigikogus 14. juunil 2016 toimunud fiskaalpoliitika kui olulise tähtsusega riikliku küsimuse

arutelust, Riigikontrolli ettepanekutest ning nullbürokraatia projekti raames ministeeriumite ja

kohalike omavalitsuste esitatud ettepanekutest.

Eelnõuga muudetakse riigieelarve seadust järgmiselt:

- riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine ühendatakse kevadiseks

eelarveprotsessiks. Riigikogule antakse rohkem informatsiooni läbi selle, et riigi

eelarvestrateegia ja riigieelarve seletuskirja sisunõudeid ühtlustatakse ja täiendatakse.

Eelarvestrateegia nelja-aastane vaade esitatakse riigieelarve seletuskirjas;

- üleminekuga tegevuspõhisele eelarvele strateegiline planeerimine ja eelarve seotakse

ühiste planeerimistasandite (valdkond ja programm) abil aastaks 2020. Sellest

tulenevalt tehakse seaduse tekstis muudatused, millega kaotatakse riigieelarve seaduses

üleminekuperioodil (2014-2019) kehtiv valikuvõimalus koostada ministeeriumi

eelarve, kas tegevus- ehk programmipõhise (program-based budgeting) või kulupõhise

(lines-item budgeting) eelarvestamise põhimõtte järgi;

- suurendatakse valitsemisalade koostöövõimalusi eelarve kasutamisel andes valitsusele

rohkem volitusi otsustada riigieelarve vahendite jaotus valitsemisalade vahel. Selleks

jäetakse Riigikogu kinnitatavast aastase riigieelarve seadusest välja ministeeriumide

valitsemisalade liigenduse tase (seletuskirjas see esitatakse kavandatav jaotus

ministeeriumitele);

- viiakse ellu valitsusliidu aluspõhimõte, mille kohaselt hinnatakse edaspidi riigieelarve

tasakaalureeglit mitme aasta keskmisena ja varasemate aastate ülejääke võimaldatakse

kasutada investeeringute tegemiseks kuni 0,5% ulatuses SKPst;

- tehakse täpsustusi riigi rahavoo juhtimise regulatsioonis tulenevalt Riigikontrolli

ettepanekutest;

- tehakse täpsustusi riigisiseste toetusprogrammide vahendite kasutamises, riigi antavate

laenude ja riigieelarve täitmise jälgimise regulatsioonides.

1.2.Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu koostasid Rahandusministeeriumi riigieelarve osakonna osakonnajuhataja asetäitja

Karl-Erik Tender (karl-erik.tender@fin.ee, tel 611 3730), fiskaalpoliitika osakonna analüütik

Margus Täht (margus.taht@fin.ee, tel 611 3351), fiskaalpoliitika osakonnajuhataja asetäitja

Tanel Steinberg (tanel.steinberg@fin.ee, tel 611 3519), riigieelarve osakonna nõunik Veikko

Kapsta (veikko.kapsta@fin.ee, tel 611 3430), riigieelarve osakonna nõunik Aet Tummeleht

(aet.tummeleht@fin.ee, 611 3408), riigieelarve osakonna osakonnajuhataja asetäitja Marika

Tuusis (marika.tuusis@fin.ee, 611 3720), riigikassa osakonna peaspetsialist Katrin Luts

(katrin.luts@fin.ee, tel 6113028), regionaalarengu osakonna õigusnõunik Martin Kulp

(martin.kulp@fin.ee, tel 3097) ja õigusosakonna nõunik Anne-Ly Normak

(annely.normak@fin.ee, tel 611 3646). Eelnõu keeletoimetaja on Rahandusministeeriumi

õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (sirje.lilover@fin.ee, tel 611 3636).

2

1.3. Märkused

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2016–2019 punktiga 2.22 „Hoiame

riigieelarve keskmisena struktuurses tasakaalus. Varasema struktuurse ülejäägi kasutamisel ei

tohi eelarve puudujääk ületada 0,5% SKT-st aastas.“. Samuti on eelnõu seotud valitsusliidu 100

päeva plaaniga valitsusliidu üldeesmärkide täitmiseks.

Eelnõu ei ole seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõu muudetakse riigieelarve seaduse redaktsiooni (edaspidi RES) RT I, 21.06.2016, 20.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus (Eesti

Vabariigi põhiseaduse § 104 lõike 2 punkt 11).

2. Seaduse eesmärk

Riigieelarve seaduse muutmise sihiks on suurendada pikaajalise ja strateegilise vaate

arusaadavust eelarvepoliitika kujundamisel. Eelnõu koostamisel on lähtutud valitsusliidu

aluspõhimõtetest, Riigikogus fiskaalpoliitika kui olulise tähtsusega riikliku küsimuse arutelust

ning nullbürokraatia projekti raames ministeeriumite ja kohalikud omavalitsuste esitatud

ettepanekutest.

Riigieelarve seadusega:

- suurendatakse riigieelarve informatiivsust – koos riigieelarvega esitatakse Riigikogule

info ka eelarveaastale järgneva kolme aasta kohta. Nõudeid informatsioonile

täpsustatakse ja muuhulgas lisatakse tekkepõhised prognoosid;

- vähendatakse bürokraatiat – ühendatakse eelarvestrateegia ja eelarve koostamise

protsessid ning võimaldatakse valitsusel suunata eelarveaasta sees vahendeid

valitsemisalade vahel, lähtudes Riigikogu poolt tulemusvaldkondades programmide

elluviimiseks eraldatud vahenditest;

- lähtutakse mitme aasta vaatest fiskaalpoliitikale – eelarve tasakaalureeglit hakatakse

jälgima mitme aasta keskmisena ja varasemate aastate ülejääke võimaldatakse

kasutada investeeringute tegemiseks kuni 0,5% ulatuses SKP-st.

2.1. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ühendamine kevadisse eelarveprotsessi

Senises eelarveprotsessis kinnitab Vabariigi Valitsus aprillis järgneva nelja aasta kohta riigi

eelarvestrateegia ja septembris aastase riigieelarve, mille Riigikogu kinnitab detsembris. Lisaks

muudetakse iga aasta sügisel jooksva aasta eelarvet. Eelarve sisendid esitatakse kolm korda

aastas riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ning jooksva aasta eelarve muutmise

protsessis. Eelarvestamisest on saanud pidev aastaringne protsess, kus valitsemisalade

ametnikel tuleb panustada eelarve ettevalmistamisesse, poliitiliste valikute vormistamisse ja

eelarve muutmisesse. Nii mahukas halduskoormus ei ole otstarbekas. Lisaks on eelarveotsused

enamasti pikema mõjuga kui üks aasta, mistõttu on vajalik eelarveotsuste tegemisel arvestada

tulevaste aastate mõjuga. Kolme eelarveaastale järgneva aasta mõju tuleb esile valitsuse

tasandil kinnitatavas eelarvestrateegias, kuid Riigikogus kinnitatav eelarve keskendub vaid

järgnevale aastale. Nelja-aastase vaate esitamine Riigikogule muudab kõik otsuste arutelud

laiapõhjalisemaks ja nende nii pika- kui lühiajalised mõjud läbipaistvamaks.

3

Selline lähenemine on kooskõlas ka Riigikogu kasvanud sooviga olla enam kaasatud eelarve

kujundamisse. Suur osa Riigikogu liikmeid on seisukohal, et eelarve on liialt Vabariigi

Valitsuse ja Rahandusministeeriumi kontrolli all.1 Muutmaks eelarveotsuste mõjud

läbipaistvamaks, näeb eelnõu ette riigieelarve seletuskirjas nelja-aastase vaate riigi rahandusele.

Riigi eelarvestrateegiasse ja riigieelarve seletuskirja lisandub ka Riigikogu soovitud ülevaade

eelarveaastale järgnevaks kolmeks aastaks kavandatud valitsussektori investeeringute kohta.

Eelnõuga tehtavad muudatused:

- kevadel koostatakse riigi eelarvestrateegia raames sisuliselt ka järgmise aasta eelarve.

Riigieelarve seletuskirjas antakse ülevaade riigi rahanduse olukorrast ja valitsuse plaanidest

järgmise nelja aasta kohta.

- riigieelarve seletuskirja lisatakse eelarveaastale järgneva kolme aasta kavandatavad

investeeringud, rahavoogude prognoos ja eelarveline bilanss.

- kui sügisese rahandusprognoosi kohaselt erineb järgmise eelarveaasta valitsussektori

struktuurne eelarvepositsioon kevadel seatud eesmärgist rohkem kui 0,25 protsenti SKP-st või

on ohus varasema ülejäägi kasutamisele seatud reeglite täitmine, siis muudab Vabariigi Valitsus

seda ületavas osas järgmise aasta riigieelarve eelnõu. Kui uuenenud rahandusprognoosist

tulenev valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon on eelarvestrateegias seatud

eelarvepositsiooniga võrreldes positiivsem, ei ole riigieelarve eelnõu muutmine kohustuslik.

2.2. Strateegilise planeerimise sidumine poliitikakujundamise ja eelarvestamisega

Valitsus on võtnud suuna tarbetu bürokraatia vähendamisele ning riigi sisemise töökorralduse

tõhusamaks muutmisele. Riigi strateegilise planeerimise süsteemi halduskoormus on küll

vähenenud, kuid on jätkuvalt kõrge. Erinevad kohustuslikud arengukavad ja tegevuskavad ei

ole läbivalt juhtimisinstrumentidena kasutusel ega toeta asutuste tegelikku juhtimist.

Arengukavade koostajatel on ootus, et arengukavad on eelarve koostamise aluseks. Senine

arengukavade eripalgelisuse ja killustatusega kaasnev keerukas ja muutlik andmestruktuur ei

ole finantsjuhtimises (sh eelarvestamisel) kasutatav. Sellest tulenevalt ei ole võimalik eelarve

koostamise protsessis riigis seatud eesmärke süsteemselt arvesse võtta ning teha nende põhjal

valikuid. Eelarveprotsessiga seotud dokumendid on killustatud ja protsessi lihtsustamine

võimaldab siin läbi halduskoormuse vähendamise tõsta haldusvõimekust.

Seos poliitikakujundamise, valitsemisalade juhtimise ja ressursside juhtimise vahel on

valdkondades ja ministeeriumites olnud ebaühtlane. Valitsemisalade põhise eelarvestamise

asendamine valdkonnapõhise lähenemisega toetab riigi eesmärkide saavutamist senisest

tõhusamalt. Vabariigi Valitsus seab küll tegevuskava ja tegevusprogrammi koostamisega ning

valdkonna arengukavade heakskiitmisega riigile pikaajalised sihid, kuid nende elluviimine pole

läbipaistval viisil eelarvega seotud. 2014. aastal jõustunud riigieelarve seadus andis võimaluse

selle ületamiseks võtta kasutusele tegevuspõhise eelarve. 2018. aasta eelarvest on umbes pool

riigieelarve mahust (Haridus- ja teadusministeeriumi ja Sotsiaalministeeriumi eelarve)

koostatud ja esitatud tegevuspõhise eelarvestamispõhimõtte alusel (program-based budgeting)

ja teine pool kulupõhise eelarvestamispõhimõtte (line-item budgeting) alusel.

Kulupõhine eelarve ei võimalda vastata olulistele küsimustele:

- Milliseid teenuseid saab maksumaksja oma raha eest?

1 Riigikogu Riigieelarve kontrolli erikomisjoni fiskaalpoliitilise raporti kohaselt “Nelja aasta strateegiline

dokument ehk riigi eelarvestrateegia on ilmselgelt kõige olulisem dokument, mis seob omavahel riigi vajadused

ja prioriteedid ning rahalised võimalused ehk fiskaalraamistiku. Riigikogule saadetakse see dokument teadmiseks.

Riigieelarve seaduse (baasseadus) avamisel peab Riigikogu kaaluma parlamendi rolli täiendavat suurendamist

eelarvestrateegia protsessis.“

4

- Kui palju need teenused maksavad?

- Milliste eesmärkide saavutamiseks neid teenuseid osutatakse?

- Kui palju raha erinevate eesmärkide saavutamisele suunatakse?

Eelnõuga tehtavad muudatused:

- aastaks 2020 koostatakse kogu eelarve ühetaoliselt tegevuspõhise struktuuriga. Riigieelarve

koosneb tulemusvaldkondadest ja programmidest. Eelarvet rakendatakse programmidega.

Programmide vahelised muudatused otsustab Riigikogu. Valitsemisalade vahelised

muudatused otsustab Vabariigi Valitsus ja programmide sisesed muudatused vastutav minister.

- aastast 2020 eemaldatakse strateegiliste arengudokumentide loetelust ministeeriumi

valitsemisala arengukava. Rakendusaktidega kaotatakse kohustus koostada valdkonna

arengukava, tegevuskava ja rakendusplaan .

- eelarve rakendamine toimub läbi programmide, mille kohustuslik sisu kogutakse ja

avaldatakse koos eelarvematerjalidega. Riigi eelarvestrateegias esitatakse programmide vaade,

mis muudab poliitikate elluviimiseks sõlmitud kokkulepped ja seosed eelarvega kõigile

läbipaistvaks.

2.3. Valitsemisalade koostöövõimaluste suurendamineministeeriumi piire ületatavate

eesmärkide saavutamisel

Riigi ees seisvate väljakutsete ületamiseks on vajalik valitsuses teha ministeeriumite vahel

koostööd. Seda toetaks riigieelarves raha kasutamisel organisatsioonide vahel suurema

paindlikkuse võimaldamine. Hetkel kehtiv eelarve on ülesehitatud valitsemisalade lõikes, mida saab

muuta vaid Riigikogu kord aastas kui muudetakse riigieelarve seadust.

Eelnõuga tehtavad muudatused:

- tegevuspõhisele eelarvele üleminekuga seab Riigikogu edaspidi Vabariigi Valitsusele eelarves

limiidid tulemusvaldkondade ja programmide lõikes (näiteks hariduse tulemusvaldkonnas on

programmide hulgas kutseharidus, kõrgharidus, ja täiskasvanuharidus). 2016. aastast on

programmipõhised limiidid kasutusel Haridus- ja Teadusministeeriumi eelarves.

- Vabariigi Valitsus saab õiguse juhtida oma sisemist eelarvet, st õiguse muuta valitsemisalade

vahelist eelarvejaotust juhul, kui see ei muuda Riigikogu kinnitatud valdkondliku jaotust. Kulude

jaotuse ja muudatused valitsemisalade vahel otsustab Vabariigi Valitsus eelarve liigendusega.

- valitsus saab võimaluse eraldada vahendeid korraga kahele või rohkemale ministrile ühiste

algatuste kujundamiseks ja juhtimiseks. Lahenduseks on valitsemisalade vahelisi piire ületatavad

ühised programmid. Raha kasutamise eelduseks on valitsuse poolt seatavate eeltingimuste täitmine

mõlema ministri poolt.

2.5. Varasemate aastate ülejäägi kasutamise võimaldamine

Riigikogule esitatav eelarve peab kehtiva seaduse järgi olema vähemalt struktuurses tasakaalus.

Eelarve kujundamisel ei saa olla täit kindlust, et eelarve koostamisel seatud tasakaalueesmärk

ka tegelikult saavutatakse. Riigieelarve tasakaalueesmärgi korduval mittesaavutamisel

koguneda võiva struktuurse puudujäägi vältimiseks kehtestati 2014. aastal

kompensatsioonimehhanism. Kompensatsioonimehhanismi lahendus on ühesuunaline, st kui

valitsussektori eelarvepositsioon on puudujäägis, siis tuleb see järgmistel aastatel tasandada

samaväärse ülejäägiga. Viimastel aastatel on eksitud vastassuunas ja kumuleerunud on

struktuurne eelarveülejääk, mis on majandust liigselt jahutava iseloomuga. Tasakaalus

eelarvepoliitika saavutamiseks keskpikas perspektiivis on õigustatud eelarve tasakaalureegli

muutmine.

5

Eelnõuga tehtavad muudatused:

- varasemate aastate struktuursete eelarveülejääkide korral on lubatud järgnevate aastate

eelarvete koostamine kuni samaväärses, kuid mitte suuremas struktuurses puudujäägis kui 0,5%

SKP-st. Arvestust alustatakse 2014. aastast (kehtiva tasakaalureegli jõustumine) ja tekkinud

aastased üle- või puudujäägid liidetakse kokku (eurodes, mitte %na SKP-st). Möödunud aasta

lõpu seis fikseeritakse jooksva aasta kevadel ning järgnevas eelarveprotsessis seda ei muudeta.

Struktuurse eelarvepositsiooni hinnangud võivad tagantjärgi muutuda suures ulatuses, mistõttu

nendega arvestamine muudaks eelarvepoliitika liialt hüplikuks. Muudatuse eesmärk on liikuda

kumuleeruva eelarvetasakaalu suunas, tasandades nii tekkinud ülejääke kui ka puudujääke.

- kavandatav eelarvepuudujääk ei tohi ületada sügisese rahandusprognoosi kohaselt 0,5% SKP-

st ega varasema kumuleerunud ülejäägi mahtu. Kui prognoos näitab suuremat puudujääki, siis

tuleb sügisel Vabariigi Valitsusel järgmise aasta riigieelarve eelnõu muuta ning viia eelarve

kooskõlla eelarve tasakaalureegliga.

- seejuures on oluline tagada riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve kinnitamisel järgmise nelja

aasta prognoos, et reegli rakendumine oleks läbipaistev ning võimaldaks ka Riigikogu

menetluse käigus näha eelmiste aastate üle- ja puudujääkide mõju.

- kehtima jääb reegel, mille kohaselt varasemalt kumuleerunud struktuurne puudujääk tuleb

järgnevatel aastatel kompenseerida samaväärse ülejäägiga.

2.6. Riigi rahavoogude ühtse juhtimise põhimõtte täpsustamine

2015. aasta riigi majandusaasta koondaruande auditeerimisel selgus, et Riigikontroll ja

Rahandusministeerium tõlgendavad erinevalt konsolideeritud rahavoo juhtimise senist

regulatsiooni riigieelarve seaduses. Riigikontrolli hinnangul pole riigieelarve seaduses üheselt

selge, milliste isikute (sh Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa) vahel on riigi rahavoo ühtne

juhtimine ja isikute positiivsete ja negatiivsete rahavoogude tasakaalustamine lubatud.

Rahandusministeeriumi hinnangul hõlmab riigi rahavoo juhtimine riigieelarve seaduses ka

sotsiaalkindlustusfondide rahavoogusid. Täielikuma õigusselguse huvides soovib

Rahandusministeerium vastavalt Riigikontrolli ettepanekule esitada Riigikogule muudatuse

seaduse mitmeti tõlgendamise võimaluse vältimiseks.

Eelnõuga tehtav muudatus:

- vastavalt Riigikontrolli ettepanekule täiendatakse riigieelarve seadust ja korratakse muudatuse

selgitustes selgelt ja üheselt, et riigi rahavoogude juhtimine toimub ühtse tervikuna,

tasakaalustades isikute (sh sotsiaalkindlustusfondide) positiivseid ja negatiivseid rahavoogusid.

Eelnõu väljatöötamisele ei eelnenud väljatöötamiskavatsust, sest eelnõu on kiireloomuline

(HÕNTE § 1 lõige 2 punkt 1). Eelnõu ettevalmistamise väljatöötamiskavatsust koostamata

otsustas Vabariigi Valitsus oma 05.04.2017 kabinetinõupidamisel.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, millest esimesega tehakse muudatused seaduses ja teine

esitab jõustumissätted.

RES § 1 lõike 2 muutmine. Kehtiva RES § 1 lõike 2 kohaselt sätestab seadus tingimused

rahaliste vahendite planeerimisele. Sättest jäetakse välja sõna „rahalised“. 2017. aastast

koostatakse riigieelarve tekkepõhise arvestuspõhimõtte alusel, mis tähendab, et aastases

6

eelarves kajastub ka osa riigi mitterahalisest majandustegevusest. Esimesena kajastatakse

põhivara amortisatsiooni ja tehinguid põhivaraga, millest osa liigitatakse raamatupidamislikult

mitterahaliseks ja mida seni eelarves ei planeeritud.

RES § 6 täiendamine lõigetega 11–13. Lisanduvate lõigete kohaselt võib juhul kui eelnevate

eelarveaastate jooksul on tekkinud kumulatiivne struktuurne ülejääk, riigieelarve koostada ka

selliselt, et valitsussektori struktuurne eelarvepositsioon on struktuurses puudujäägis

kumulatiivse struktuurse ülejäägi ulatuses, kuid mitte rohkem kui 0,5% SKP-st aastas.

Muudatuse kohaselt fikseeritakse iga aasta kevadel stabiilsusprogrammi koostamisel

möödunud aasta struktuurne eelarvepositsioon ja liidetakse see varasemale summale. Arvestust

peetakse miljonites eurodes. Kuigi hinnang struktuursele eelarvepositsioonile aja möödudes

muutub, seda hiljem enam ei muudeta.

Kumulatiivse eelarvepositsiooni arvestust alustatakse aastast 2014, kuna siis jõustus uus

riigieelarveseadus, mis kehtestas reeglid eelarvepositsioonile. Eelarvetasakaalu järgiti eelarvete

koostamisel ka varasemalt, kuid seaduses oli see põhimõte sätestamata. Varasemalt sisaldus

tasakaalu põhimõte koalitsioonilepetes. Eelnevate aastate pilti toomine ja tekkinud erinevuste

tagantjärgi korrigeerimine muudaks eelarvepoliitika liialt hüplikuks.

Struktuurse eelarvepositsiooni hindamisel eemaldatakse nominaalsest eelarvepositsioonist

majandustsükli mõju. Selleks kasutatakse toodangulõhet ehk tegeliku ja potentsiaalse SKP

erinevust. Potentsiaalse SKP all peetakse silmas maksimaalselt võimalikku kogutoodangu ehk

SKP taset, kasutades olemasolevaid tootmissisendeid (tööjõud, kapital, teadmised) ning mis ei

too kaasa ülemäärast hindade ja palkade kasvu. Potentsiaalne SKP ei ole mõõdetav, vaid seda

tuleb olemasolevat informatsiooni kasutades hinnata, mistõttu on sellega alati seotud teatud

ebakindlus. Selleks, et toodangulõhe hinnangud oleksid võrreldavad, on Euroopa Liidu

liikmesriigid kokku leppinud ühtses metoodikas2.

Toodangulõhe hinnang ei ole aga kunagi lõplik, vaid seda hinnatakse pidevalt ümber.

Ümberhindamise põhjuseks võib olla nii uute andmete avaldamine, olemasolevate andmete

revideerimine ja prognooside muutmine kui ka hindamismetoodikate muutus. Joonistel 1 ja 2

on näitena toodud Eesti toodangulõhe hinnangute muutumine aja jooksul. Sellest nähtub, et

kuni 0,5% SKP-st muutused toodangulõhe hinnangule kahe prognoosi vahel ei ole erakordsed.

2016. aasta kevadel toimunud oluline nihe Eesti toodangulõhedes tuleneb metoodikamuutusest,

kui rahandusministeerium võttis kasutusele ühtselt kokkulepitud metoodika. Oluline on

märkida, et toodangulõhe hinnangud muutuvad ka tagasivaates ehk ajalooliste andmete osas,

sest majandustsükli silumisel võetakse arvesse kogu aegrida, sh nii ajaloolisi andmeid kui ka

prognoose.

Hinnangute pideva muutumise tõttu ei ole mõeldav, et kogu seda informatsiooni oleks võimalik

järgmiste aastate eelarve planeerimisel arvesse võtta. Selleks, et vähendada tehniliste

muudatuste mõju järgmiste aastate eelarve planeerimisele, kavatsetaksegi ajaloolised

struktuursed eelarvepositsioonid fikseerida.

2 Vt näiteks: The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps,

European Commission, Economic Papers 535, November 2014.

7

Joonis 1. 2014. aasta toodangulõhe hinnangute revideerimine

Allikas: Rahandusministeerium

Joonis 2. Toodangulõhe hinnangute revideerimine 2016. aastal

Allikas: Rahandusministeerium

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2010kevad

2010suvi

2011kevad

2011suvi

2012kevad

2012suvi

2013kevad

2013suvi

2014kevad

2014suvi

2015kevad

2015suvi

2016kevad

2016suvi

% pot SKPstToodangulõhe 2014. aasta kohta prognoosi koostamise aja järgi

(% SKPst)

-100

-50

0

50

100

150

-10

-5

0

5

10

15mln EUR% pot. SKPst

Rahandusministeriumi hinnang SKP lõhele (ehk toodangulõhele;

väljendab tegeliku SKP ning potentsiaalse SKP hinnangute erinevust)

Toodangulõhe, 2016 kevadine prognoos

Toodangulõhe, 2016 suvine prognoos

Struktuurse positsiooni muutus, parem skaala, mln eur

8

Muudatuse jõustudes fikseeritakse käesoleva aasta kevadel 2014, 2015 ja 2016.a struktuursed

eelarvepositsioonid ja saadud tulemusest lähtutakse 2018–2021. a eelarvepositsiooni

eesmärkide seadmisel. Senise hinnangu kohaselt oli struktuurne eelarvepositsioon 2014. a

ülejäägis 0,2% SKP-st ehk 32 miljonit eurot, 2015. a ülejäägis 0,4% SKP-st ehk 86 miljonit

eurot ja 2016. a ülejäägis 0,7% SKP-st ehk 152 miljonit eurot. Seega kujuneb summaarseks

ülejäägiks 269 miljonit eurot, mille ulatuses on Vabariigi Valitsusel õigus defitsiiti minna.

2018. a kevadel lisatakse arvestusele 2017. a tulemus jne. Aastane defitsiit tohib siiski olla

maksimaalselt 0,5% SKP-st. Piirang on seatud ühekordsete suurte kõikumiste vältimiseks.

Samuti on 0,5% puudujäägi piirang kooskõlas Euroopa Liidu eelarveraamistiku reeglitega.

RES § 7 lõigete 1, 2 ja 4 muutmine. Muudatus tuleneb §-i 6 muutmisest ning sellega

reguleeritakse korrigeerimismehhanismi rakendumist. Kui varasemalt käivitus see struktuurse

puudujäägi prognoosimisel, siis muudatuse järgselt on käivitamine seotud §-i 6 kohaselt seatud

eelarvepositsiooni eesmärgiga. Korrigeerimismehhanism rakendumine seotakse

eelarvepositsiooni eesmärgi mittesaavutamisega.

RES § 8 muutmine. RES § 8 muutmine on samuti seotud RES § 6 muutmisega.

Kompenseerimismehhanism rakendub, kui fikseeritud kumulatiivne eelarvepositsioon on

puudujäägis. Sel juhul tuleb järgmise või järgnevate aastate jooksul planeerida riigieelarved

ülejäägilistena, et jõuda tagasi kumulatiivse struktuurse tasakaaluni. Kompenseerida tuleb

vähemalt 0,5% SKP-st aastas kuni kumulatiivse tasakaalu saavutamiseni. Kui kompenseerimise

vajadus on suurem kui 0,5% SKP-st, võib seda ajatada mitme aasta peale. Ühekordne

eelarvepositsiooni parandus üle 0,5% SKP-st võib osutuda liiga järsuks majanduskeskkonna

jahutamiseks. Koos §-ga 6 moodustub niiviisi reeglistik, kus eelarveid koostades tuleb alati

liikuda kumulatiivse struktuurse tasakaalu suunas. Tegelikkuses tekkinud üle- ja puudujäägid

tasandatakse.

RES § 14 muutmine. Säte reguleerib eelarvereeglite täitmise jälgimist. Kehtiva sõnastuse

kohaselt annab eelarvenõukogu arvamuse eelarvestrateegias ja stabiilsusprogrammis kajastatud

valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärkide kohta. Eelarvenõukogule on RES §

79 lõikes 5 ette nähtud roll avaldada arvamust möödunud eelarveaasta valitsussektori

struktuurse positsiooni kohta pärast riigi majandusaasta koondaruande valmimist. Eelnõu näeb

ette selle arvamuse nõude toomist varasemaks ja ühtlasi ka ühendamist eelarvenõukogu

arvamusega riigieelarve eelnõus ja stabiilsusprogrammis seatud struktuurse eelarvepositsiooni

eesmärkidele antud hinnanguga. Muudatus on tingitud sellest, et hinnang valitsussektori

struktuurse eelarvepositsiooni kohta on möödunud eelarveaasta kohta olemas juba varem

(Statistikaamet avaldab valitsussektori võla ja eelarvepositsiooni andmed eelneva aasta kohta

ja esitab need Eurostatile kinnitamiseks igal aastal enne 31. märtsi), mistõttu ei lisandu

majandusaasta aruandega uut informatsiooni. (vt ka RES § 79 lõike 5 muutmine).

RES § 16 lõike 4 muutmine. Kehtiva sõnastuse kohaselt võrreldakse

makromajandusprognoosi ja rahandusprognoosi asjakohasemate Euroopa Komisjoni ja teiste

sõltumatute institutsioonide prognoosidega ja antakse seletuskirjas ülevaade erinevustest.

Muudatuse eesmärk on täpsustada nõudeid prognooside kallutatuse kindlakstegemiseks,

mistõttu lisatakse nõue hinnata prognooside paikapidavust regulaarselt ka tagantjärele,

avaldades vastava hinnangu tulemused. Samuti lisandub kohustus kallutatuse ilmnemisel võtta

vajalikud meetmed kallutatuse likvideerimiseks ning ka need avalikuks teha.

RES § 19 lõike 1 ja § 20 lõike 5 muutmine ning § 19 lõike 4 ja § 20 lõike 3 kehtetuks

tunnistamine. 2020. aastast kaob vajadus kohustada valitsemisalasid koostama eraldi

valitsemisala arengukavasid ja tegevuskavasid. Vajalik planeerimine ja selle avalikustamine on

9

seejärel tagatud riigi eelarvestrateegia, programmide ja majandusaasta koondaruande

koostamiseks esitatavate tulemusaruannetega. Valitsemisala arengukavad dubleerivad ka

praegu suuresti valdkondlike arengukavasid, kuid nendest loobumine pole olnud võimalik

valdkondlike arengukavade ebaühtlaste ülesehituste ja ebaselgete seoste tõttu riigi

eelarvestrateegia ja riigieelarvega.

RES § 19 lõike 5 muutmine. Sättes asendatakse sõna „poliitikavaldkond“ sõnaga

„tulemusvaldkond“. Tegevuspõhine eelarve liigendatakse tulemusvaldkondade ja

programmide lõikes. Teistes RES-i paragrahvides on kasutatud mõistet „tulemusvaldkond“ ja

selguse tagamiseks tuleb sama kasutada ka programmi kirjeldamisel.

RES § 20 lõike 2 täiendamine. Sätte kohaselt esitatakse valdkonna arengukava enne

kinnitamist Riigikogule arutamiseks, mida on tõlgendatud selliselt, et arengukava arutatakse

Riigikogu täiskogu istungil. Riigikaitse arengukava puhul ei ole sätte täitmine olnud praktikas

teostatav. Segaduste vältimiseks rakendamisel on vajalik lisada täpsustus, et Riigikaitse

arengukava arutatakse süvitsi Riigikogu riigikaitsekomisjonis.

RES 3. peatüki 3. jao ja 4. peatüki pealkirja muutmine ja §-de 21, 22, 24 ja 25 kehtetuks

tunnistamine. Seni RES 3. peatüki 3. jaos esitatud riigi eelarvestrateegiat puudutavad sätted

viiakse seaduse 4. peatükki. Senises eelarveprotsessis kinnitab Vabariigi Valitsus aprillis

järgneva nelja aasta kohta riigi eelarvestrateegia ja septembris aastase riigieelarve, mille

Riigikogu kinnitab aasta lõpuks. Lisaks tehakse igal aastal sügisel jooksva aasta eelarves

muudatusi. Eelarve sisendid esitatakse kolm korda aastas riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve

koostamise ning jooksva aasta muutmise protsess. Eelarvestamisest on saanud pidev

aastaringne protsess, kus valitsemisalade ametnikel tuleb panustada eelarve ettevalmistamisele,

poliitiliste valikute vormistamisele ja eelarve muutmisele. Nii mahukas halduskoormus ei ole

otstarbekas. Lisaks on eelarveotsused enamasti pikema mõjuga kui üks aasta, mistõttu on

vajalik eelarveotsuste tegemisel arvestada tulevaste aastate mõjuga. Kolme eelarveaastale

järgneva aasta mõju tuleb esile valitsuse tasandil kinnitatavas eelarvestrateegias, kuid

Riigikogus kinnitatav eelarve keskendub vaid järgnevale aastale. Nelja aasta vaate toomine

Riigikokku muudaks kõik Vabariigi Valitsuse otsuste mõjud, sh nii pika- kui lühiajalise

mõjuga, läbipaistvamaks.

Eelnevast tulenevalt tehakse eelnõuga ettepanek koostada kevadel riigi eelarvestrateegia

raames sisuliselt ka järgmise aasta riigieelarve. Riigieelarve seletuskirjas antakse ülevaade riigi

rahanduse olukorrast ja valitsuse plaanidest järgmise nelja aasta kohta ehk riigi

eelarvestrateegia esitatakse riigieelarve seletuskirjana. Seetõttu viiakse sätted, mis puudutavad

riigi eelarvestrateegia koostamist ja menetlemist ning olid siiani esitatud RES 3. peatüki 3. jaos

riigieelarve lähtealustena, seaduse 4. peatükis osana riigieelarve koostamisest ja menetlemisest.

RES § 23 lõikega 3 täiendamine. Lõikes esitatakse säte, mis on kehtiva seaduse § 25 lõikes 1.

Otstarbekas ja selgem on esitada kogu stabiilsusprogrammiga seonduv samas sättes.

RES täiendamine §-ga 251. RES-i riigieelarvet käsitlevasse ossa tuuakse sätted, mis

puudutavad riigi eelarvestrateegia koostamist ja menetlemist. Põhjusi on selgitatud eelnevalt.

Paragrahvis 251 on esitatud kehtiva RES-i § 21, § 37 ja § 38 lõige 3 järgmiste sisuliste

muudatustega:

- välja on jäetud kululagede mõiste. Kululaed on rida rahastamiskavast – valitsemisala

piirmääraga vahendid;

- eelarvestrateegias esitatakse aastate kaupa informatsioon kavandatavate investeeringute

kohta. Kavandatavad investeeringud sisaldavad riigieelarvelisi investeeringuid,

10

investeeringutoetusi ja Riigi Kinnisvara AS poolt tehtavaid investeeringuid. Riigikogu

arutas 2016. a kevadel oluliselt tähtsa riikliku küsimusena oma rolli eelarvepoliitika

kujundamisel. Riigikogu tegi siis ettepaneku esitada koos riigieelarve materjalidega

Riigikogule ülevaade järgnevatel aastatel kavandatavatest investeeringutest. Valitsus on

sellest ettepanekust lähtunud ja riigieelarve seletuskirja selle info lisanud. Muudatusega

sätestatakse ülevaate esitamine ka kohustusena. Ülevaade on sarnane varasema riiklike

investeeringute programmiga. Oluline on arvestada, et nelja aasta jooksul muutuvad nii

prioriteedid kui ka täpsustuvad investeeringute tegelikud maksumused. Seetõttu on

Riigikogus arutatud investeeringute näol tegu kavandatava jaotusega, milles võib

toimuda muutusi;

- kehtiva RES § 37 lõike 2 kohaselt riigieelarve seletuskirjas esitatav informatsioon

võimalikest erimeelsustest teiste põhiseaduslike institutsioonide ja Vabariigi Valitsuse

vahel nende eelarvetaotluste menetlemisel, esitatakse riigi eelarvestrateegias, mis on

ühtlasi ka riigieelarve seletuskirjaks.

RES § 26 muutmine. Kehtiv RES § 26 lõige 1 sätestab, et riigieelarve on riigi finantsplaan.

Muudatusega täpsustatakse, et riigieelarve on riigi aastane rahastamiskava. Tegemist on

sõnastusliku ühtlustamisega. Samuti jäetakse analoogselt RES § 1 lõikes 2 tehtava muudatusega

sättest välja sõna „rahalised“. 2017. aastast koostatakse riigieelarve tekkepõhise

arvestuspõhimõtte alusel. See tähendab, et aastases eelarves kajastub ka osa riigi mitterahalisest

majandustegevusest. Esimesena kajastatakse põhivara amortisatsiooni ja tehinguid põhivaraga,

millest osa liigitatakse raamatupidamislikult mitterahaliseks ja mida seni eelarves ei

planeeritud.

RES § 26 lõike 2 muutmine ja lõike 3 kehtetuks tunnistamine on seotud sellega, et riigieelarve

seaduse pildist jäetakse välja ministeeriumide valitsemisalade liigenduse tase. Valitsuse seatud

eesmärkide saavutamiseks on vaja parandada ning võimaldada ministeeriumide koostööd.

Valitsuse sisemise ülesehituse ja tööjaotuse otsustamine on muutunud paindlikumaks ja

viimastes valitsuskoosseisudes on ministrite vastutusalasid vastavalt poliitilistele prioriteetidele

ümber kujundatud. Riigieelarve on aga jäänud senisele jäigale ja valitsemisalasid eristavale

kujule. Vabariigi Valitsus on samuti põhiseaduslik institutsioon, mille sisemiste üksuste

(ministeeriumite) vahelise eelarvejaotuse otsustab täna Riigikogu ja riigieelarve mõttes pole

eelarve mitte Vabariigi Valitsusel, vaid igal valitsemisalal. Samas on valitsusel ühised

eesmärgid, mille saavutamine saab toimuda läbi valitsemisalade koostöö ja ühise planeerimise.

Seetõttu antakse eelnõuga Vabariigi Valitsusele õigus suunata oma sisemise töökorralduse

raames ka oma eelarvet. Kulude jaotuse ja aastasisesed muudatused valitsemisalade tasemel

otsustab Vabariigi Valitsus eelarve liigendusega. Selliselt on tagatud võimalus suunata ja ka

muuta valitsemisalade vahelist eelarvet lähtuvalt valdkondlikest eesmärkidest. Sellega

tagatakse valitsusele võimalus eraldada vahendeid korraga kahele või rohkemale ministrile

ühiste algatuste kujundamiseks ja juhtimiseks. RES § 26 lõikes 2 sätestatakse, et riigieelarves

liigendatakse vahendid administratiivselt Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei,

Riigikontrolli, Õiguskantsleri Kantselei, Riigikohtu ja Vabariigi Valitsuse vahel.

Suunamaks riigi vahendite kasutamist kõige olulisemate eesmärkide saavutamisele, on Eesti

võtnud suuna tegevuspõhisele eelarvele üleminekule, mis seob strateegilised arengukavad ja

riigi finantsjuhtimise. See tähendab eelarve ülesehitamist lähtuvalt valdkondadest ja

programmidest, mille raames valitsus seab riigile eesmärke ja juhib inimestele ja ettevõtetele

avalike teenuste osutamist. Üleminekuks on kavandatud aastad 2016–2020, mille jooksul

minnakse tegevuspõhisele eelarvele üle vastavalt valitsemisalade valmisolekule.

Tegevuspõhise eelarve kasutuselevõtmine asendab eelarvevaates senise detailsema

majandusliku sisu liigendusega tulemusvaldkondadeks ja programmideks. Muudatused

11

jõustuvad aastaks 2020, et anda piisav aeg üleminekuks, kuid jõuda taas välja ühtedel alustel

koostatud eelarveni. Üleminek aastaks 2020 tagab, et järgmise finantsperspektiivi

kavandamisel saab kaotada valdava osa keerukust lisavatest erinevustest EL-ist saadavate

vahendite ja siseriikliku planeerimise vahel.

Tegevuspõhisele eelarvele üleminek lisab eelarvesse uue jaotuse tulemusvaldkond ja

programm. Sellega lisanduv liigendamise detailsus suurendab eelarveridade arvu ning sellega

kaasnevaid piiranguid eelarve kasutamisel. Tegevuspõhise eelarve kasutamisel on põhimõtteks

suur täpsus planeerimisel ja aruandluses, kuid piisava paindlikkuse tagamine poliitika

elluviimisel. Elluviimise ehk eelarve rakendamise ajal eeldab tegevuspõhine eelarve, et juhtidel

on piisavalt vabadust leida parim viis, kuidas eelarveraha etteantud tegevuspõhistes piirides

eesmärkide saavutamiseks kasutada. Vältimaks eelarve kasutamise jäikuse olulist kasvu, on

vajalik lisanduvate piirangute vastukaaluks loobuda vähemolulistest ridadest. Selleks

vähenevad eelarves muud, pigem finantsarvestuslikud erisused. Nii eelarve planeerimisel (sh

seletuskirjas) kui finantsarvestuses3 (sh eelarve täitmise andmetes) säilivad muud liigendused.

Riigieelarve planeerimisel ja finantsarvestuses on eelarve kohta kättesaadav mitu astet

detailsem liigendus, kui Riigikogus kinnitatud n-ö seadusepildis.

Tulemusvaldkondade määratlemisel lähtutakse Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi

struktuurist. Sellest on nii palju kui võimalik lähtutud ka senises praktikas. Vabariigi Valitsuse

tegevuskava ja tegevusprogrammi struktuuri ning riigi eelarvestrateegia valdkondliku

struktuuri vaheliste erisuste täielikuks kaotamiseks on vajalik tegevuspõhise eelarve terviklik

juurutamine. Kasutamaks eelarvet paremini poliitika suunamisel oleks loomulik kui eelarve

kajastuks võimalikult vahetult valitsuse seatud prioriteete ning kajastaks eelarveprotsessis

nende rahastamiseks tehtud valikuid. Seni puudub terviklik ülevaade valitsuses seatud

strateegiliste eesmärkide saavutamiseks kavandatud ja tegelikult kulunud vahenditest.

Tegemist on ulatusliku muudatusega senises praktikas ja selle täielik elluviimine eeldab

põhjalikku eeltööd finantsandmete kogumisel ja andmebaaside haldamisel. Eeltöö on vajalik

usaldusväärsuse tagamiseks, et poliitiliste prioriteetide muutumist kajastav eelarvepilt ei

kaotaks aastate vaheline võrreldavust. Võrreldavuse tagab tulemusvaldkondade ja

programmide eelarve koostamisel kasutatavate detailsemate arvestusobjektide

(kulukoht/ressurss, teenus, tegevus, meede) järjepidevus. Nii on võimalik näiteks ühe

tulemusvaldkonna jagunemisel kaheks määratleda milliste asutuste, projektide, kulukohtade jt

arvestusobjektide kulud kuuluvad vastavalt ühte või teise uude tulemusvaldkonda. Nende

seoste abil on võimalik koostada aruanded eelarveaastate võrdlemiseks nii uue kui vana

tulemusvaldkondade jaotuse alusel.

Rakenduslikud sammud finantsjuhtimises kooskõlas riigieelarve seaduse muutmisega:

1. Jätkata tööd riigi finantsjuhtimise (sh infosüsteemide) arendustega, sealhulgas kasutusel

olevate arvestusobjektide korrastamisega tasemele, mis võimaldab toetada poliitilistest

vajadustest tulenevaid erinevaid eelarvevaateid.

2. 2020. aastaks võetakse kõigis riigiasutustes kasutusele tegevpõhisele eelarvele vajalik

juhtimisarvestus ning saab tagada, et tegevuspõhine eelarve tugineb arusaadavatele ja

juurdunud andmestruktuuridele. Programmide eelarved koosnevad reeglina nende teenuste

eelarvetest, mis programmi panustavad.

3. Kahe eeltoodud muudatuse elluviimise ja juurdumise tulemusel saab tulevikus eelarve

ülesehitust muuta vastavalt valitsuse prioriteetide muutustele, et tagada ametisoleva

valitsuse eesmärkide parem täitmine. Eelarve seaduse ülesehituses hakatakse

3 Kõigi valitsussektori üksuste raamatupidamise andmed on avalikult kättesaadavad http://riigiraha.fin.ee

lahenduse kaudu.

12

tulemusvaldkondade määramisel lähtuma täielikult valitsuse tegevusprogrammi ja

prioriteetide struktuurist. Riigieelarve seaduse kehtivad rakendusaktid toetavad muudatuse

ettevalmistamist. Ettevalmistuste elluviimisel saab rakendamise otsustada rakendusaktide

täiendamisega.

Põhiseaduslikele institutsioonidele kehtiva seadusega võrreldes muudatusi ei tule. Kehtiva

seaduse § 29 lõige 3 sätestab, et põhiseadusliku institutsiooni eelarve tegevuspõhise

liigendamise otsustab Vabariigi Valitsus põhiseadusliku institutsiooni algatusel. Sama säte

esitatakse RES § 26 lõikes 6. Kui põhiseaduslik institutsioon ei kasuta tegevuspõhist eelarvet,

liigendatakse tema eelarve vastavalt § 26 lõikele 4 tuludeks, kuludeks ja

finantseerimistehinguteks. Põhiseaduslikelt institutsioonidel detailsema majandusliku sisu

põhise liigenduse nõudmine muudaks eri eelarveosade ülesehituse ebaühtlaseks. Eelarve

ühtlustaks, kui ka põhiseaduslikud institutsioonid kasutaksid tegevuspõhist eelarvet.

RES § 28 lõike 1 punkti 2 kehtetuks tunnistamine. Eesti jälgib eelarvepositsiooni reegli

täitmiseks valitsussektori struktuurset eelarvepositsiooni, mille prognoos järgneva nelja aasta

kohta ja varasemate aastate ülevaade esitatakse riigi eelarvestrateegias ja riigieelarve

seletuskirjas. Riigieelarve positsioon on üks komponent valitsussektori positsiooni arvestuses

ja ei oma eraldiseisvana olulist väärtust. Riigieelarve positsioon ei arvesta erinevate

valitsussektori osapoolte vaheliste tehingutega nagu näiteks riigieelarvelised toetused

kohalikele omavalitsustele, riigi ettevõtetele ja sihtasutustele. Seetõttu on riigieelarve

positsiooni eraldi välja toomine pigem eksitav ja jäetakse riigieelarvest välja.

RES § 29 muutmine. Täpsustatakse § 29 lõiget 1 ja sätestatakse, et eelarveklassifikaatoriga

kehtestatakse ka strateegilises planeerimises kasutatavad põhimõtted ja mõisted. Eesti on

võtnud suuna tegevuspõhisele eelarvele üleminekule, mis seob strateegilised arengukavad ja

riigi finantsjuhtimise. RES § 29 lõige 2 jäetakse seadusest välja, sest vahendite tegevuspõhine

liigendus tuleneb §-st 26. RES § 29 lõige 3 esitatakse § 26 lõikes 6.

RES § 30 kehtetuks tunnistamine. RES § 30 tunnistatakse kehtetuks, sest riigieelarve

liigendus on esitatud §-s 26.

RES § 31 muutmine. Liigenduse ulatust laiendatakse ka tuludele. Kuna programmides on ka

tulud, siis lisandub tulude liigendamine, et oleks selge, kes mille kogumise eest vastutab ja kes

milliste tulude arvelt kulusid teha võib. Kuna muudatustega loobutakse riigieelarves vahendite

esitamisest ministeeriumide valitsemisalade kaupa, sätestatakse paragrahvis, et Vabariigi

Valitsus liigendab riigieelarvega Vabariigi Valitsuse (mitte ministeeriumide valitsemisalade)

vahendid. Minister omakorda liigendab valitsuse poolt ministeeriumi valitsemisalale

liigendusega eraldatud vahendid. Sättesse lisatakse volitusnorm Vabariigi Valitsuse määruse

kehtestamiseks, milles sätestatakse Vabariigi Valitsusele määratud vahendite liigendamise

tingimused ja kord. Sättes asendatakse läbivalt kulud, investeeringud ja finantseerimistehingud

üldisema sõnaga „vahendid“.

RES § 32 muutmine. Tulenevalt tekkepõhisest eelarvestamisest täiendatakse ja korrigeeritakse

seadust kassapõhise ja tekkepõhise eelarvestamise põhimõtete erinevuste tõttu.

RES § 32 lõikes 1 sätestatakse seoses tekkepõhisele riigieelarvele üleminekuga, et piirmäärata

vahendite arvel võetavate kohustuste suurusele riigieelarvega piiranguid ei kehtestata.

Tekkepõhise eelarve arvestuspõhimõttest tulenevalt limiteeritakse eelarves kohustusi, mitte

rahalisi väljamakseid.

13

RES § 32 lõike 2 punkti 1 muudatus on tingitud sellest, et tekkepõhise eelarve korral tekib õigus

piirmäärata vahendeid kasutada mitte peale tulu tegelikku laekumist, vaid siis, kui on tekkinud

nõue ehk õigus tulu saada.

RES § 32 lõike 2 punkti 4 muutmine: sätestatakse, et piirmäärata vahendid on ka mitterahalised

tulud ja kulud, millele analoogselt arvestuslikele vahenditele limiite riigieelarve kasutamisel ei

seata.

RES § 32 täiendamine lõikega 4: Aastaste riigieelarve seaduse selguse huvides on otstarbekas

eristada see osa seadusest, mis on olemuselt prognoos ja need read, mis seavad täpsed piirangud

avaliku raha kasutamisele. Piirmäärata eelarveread kirjeldavad sisuliselt prognoosi, mis tugineb

teistele juba kehtivatele seadustele. Riigieelarve aastane seadus seab aga piirid just piirmääraga

ridadele. Nende piiravate ridade väljatoomisel on oluline limiidi selguse tagamine. Selleks on

edaspidi neil ridadel otstarbekas kasutada ühtset limiiti. Sisuliselt on kapitalikulud kajastatud

juba kulude all ja investeeringute kohta on eraldi aruanne. Suuremad investeeringud on

kajastatud vastavalt §-le 251 eelarve seletuskirjas. Keeld liigutada limiite tegevuskulude ja

investeeringute vahel pole enam sisuline ja mõistlik. Investeeringute majandusliku sisu alla

kuulub vaid väike osa investeeringutest, mis tehakse riigiasutustes, kuid valdava osa

investeeringutest teeb valitsussektor investeeringutoetuste kaudu, mis antakse riigiasutustest

edasi teistele keskvalitsusse ja valitsussektorisse kuuluvatele isikutele. Investeeringutoetuste

majanduslik sisu kuulub kulude alla. 2017. aastal läks riik tekkepõhisele eelarvele. Ka

erasektoris kasutatavas tekkepõhises eelarves on investeeringute mahud läbi mitterahaliste

kulude all kajastatava amortisatsiooni. Lisaks antakse edaspidi vastavalt RES §-le 251

Riigikogule ülevaade kõikidest, mitte vaid riigiasutuste investeeringutest. Lisaks tuleb

arvestada, et tegevuspõhises eelarves liigendatakse senisest oluliselt detailsemalt

valitsemisalale ette nähtud investeeringud. Suurimad, ehk kinnisvarasse tehtavad

investeeringud otsustab vastavalt riigieelarve seadusele valitsus eraldi. Sisuliselt säilib

investeeringute eristamise piirang vaid riigiasutustes tehtavatele piiratud hulgale

väiksemahulistele investeeringutele, mille kavandamisel on piirav iga kord, kui tehtav ost jääb

valele poole 5000 euro piiri, tulla muudatuseks küsima Riigikogu luba.

RES § 33 muutmine. Tulenevalt tekkepõhisest eelarvestamisest täiendatakse ja korrigeeritakse

RES-i kassapõhise ja tekkepõhise eelarvestamise põhimõtete erinevuste tõttu. RES § 33

lõikesse 2 lisatakse mitteülekantavate vahendite hulka mitterahalised kulud, millele analoogselt

arvestuslike vahenditega limiite kasutamisel ei seata ning seega puudub vajadus nende

ülekandmiseks järgmisesse eelarveaastasse. RES § 33 lõikest 3 jäetakse välja kassapõhine

mõiste „laekumine“ ning selle asemel sätestatakse, et üle kantakse eelarveaasta lõpu seisuga

fikseeritud (tekkepõhise) tulu ja selle arvelt tehtud kulude vahe ehk tulu jääk. Samas RES § 33

lõikes 4 ei muudeta sõna „laekumine“, kuna edasiantava maksu saajale edasikandmiseks peab

see olema ka reaalselt laekunud, mitte ainult deklareeritud/määratud. RES § 33 lõike 5 punktis

4 asendatakse riikliku kaasfinantseeringu mõiste kaarahastamise mõistega.

Alates 2020. aastast tunnistatakse RES § 33 lõiked 2–5 kehtetuks, lisatakse lõige 11 ning

ülekandmise korra kehtestamine (RES § 33 lõige 6) läheb valdkonna eest vastutavalt ministrilt

üle Vabariigi Valitsusele.

RES § 33 lõikena 11 esitatakse ümbersõnastatult kehtiva RES-i § 53 lõige 3. Kuna

ministeeriumide valitsemisalade vahel enam vahendeid riigieelarve seaduses ei liigendata,

määratakse administratiivne jaotus ja otstarve Vabariigi Valitsuse liigendusega. Sisuliselt

säilitatakse täna kehtiv olukord, kus vahendeid võib kasutada riigieelarves määratud otstarbel

ja otstarvet ei või ülekandmisel muuta. Ülekandmisel võib nii administratiivset liigendust kui

14

ka tulemusvaldkondade ja programmide vahelist jaotus muuta, kui selle tingib ministeeriumi

valitsemisala riigiasutuse ümberkorraldamine või lõpetamine. Samuti, kui järgmisel

eelarveaastal on tulemusvaldkondade ja programmide vaheline jaotust muudetud, mõni

tulemusvaldkond või programm korraldatakse ümber või lõpetatakse, siis on võimalik nende

vahelist jaotust muuta, kui sellega ei muudeta vahendite sihtotstarvet.

RES § 33 lõike 6 alusel kehtestatava määruse rahandusministri tasandilt Vabariigi Valitsuse

tasandile toomine annab võimaluse Vabariigi Valitsuse tasemel ülekandmise määrades

vastavalt vajadusele senisest teistmoodi kokku leppida, arvestades sealjuures struktuurse

positsiooni reeglitega.

RES täiendamine §-ga 331. Paragrahvis 331 on esitatud riigi eelarvestrateegia koostamist

puudutav, mis kehtivas RES-is on §-s 22. Eelnõus on võrreldes kehtiva seadusega järgmised

erinevused:

- lõiked 3 on täiendusena esitatud Rahandusministeeriumi õigus saada ministeeriumitelt

ja valitsussektorisse kuuluvatelt isikutelt andmeid riigieelarve koostamiseks. Riigi

eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamiseks kogub Rahandusministeerium vajalikud

andmeid ühel korral ja kevadel. Majandusolukorra olulise muutumisel (vt eelnõus

esitatud § 34 lõige 2) võib olla erandkorras vajalik lisainformatsiooni kogumine, et riigi

eelarvestrateegia raames tehtud valikuid korrigeerida;

- lõike 4 sisu on kehtivas RES-is esitatud § 35 lõikes 2. Edaspidi koostatakse riigi

eelarvestrateegia ja esialgne riigieelarve eelnõu samaaegselt. Muudatused igal kevadel

koostatud riigieelarve eelnõus tehakse vastavalt § 34 lõikele 2 juhul, kui sügisene

majandusprognoos näitab olulist muudatust eelarvepositsioonis. Kuna valitsemisalad

esitavad edaspidi reeglina Rahandusministeeriumile riigieelarve koostamiseks

vajalikud materjalid vaid üks kord aastas ja samaaegselt riigi eelarvestrateegiasse

sisendi esitamisega, siis on senised erinõuded eelarvepoliitika kujundamiseks vajalikele

materjalidele koondatud siia. Kuna kaob kohustus koostada lisaks riigi eelarvestrateegia

sisenditele ka riigieelarve projekt, siis on selle eraldi käsitlemiselt riigieelarve seaduses

loobutud;

- lõikes 4 on esitatud volitusnorm, mis siiani asus RES § 35 lõikes 4. Senise sõnastuse

järgi kehtestas ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamise korra

rahandusminister. Strateegiliste arengudokumentide, riigi eelarvestrateegia ja

riigieelarve koostamine moodustavad tervikliku protsessi. Kõik olulisemad valikud

nende protsesside raames ei tee mitte valdkonna eest vastutav minister, vaid teeb

Vabariigi Valitsus tervikuna. Tagamaks töökorralduse selgus, stabiilsus ja

kokkulepetest kinnipidamine, ei ole piisav, kui vastavad korrad kinnitab valdkonna eest

vastutav minister. Mõistlikuma töökorralduse huvides on oluline, et eelarve

koostamiseks on kehtestatud ühtsed reeglid kõikidele valitsemisaladele. Senine

lahendus, kus eelarve koostamise korra on vastutava ministrina kinnitanud

rahandusminister, on piiranud teemade ringi, mida korras on saanud reguleerida.

Näiteks on lisataotluste menetlemise korraldus eelarvevalikute juures väga oluline, kuid

eeldab otsust valitsuse kui terviku, mitte vaid rahandusministri poolt. Valitsus on

selliseid protseduurilisi valikud teinud vaid üksikute eelarveprotsesside kohta, kuid

mõistliku töökorralduse tagamiseks oleks kasulikum, kui reeglid oleks kinnitatud ja ette

teada pikema aja vältel. Lahenduseks on koostamise kordade kinnitamine valitsuses.

RES täiendamine §-ga 332. Paragrahvis on esitatud kehtiva RES-i § 24 muutumatul kujul.

RES § 34 muutmine. Muudatusega täpsustatakse, et riigieelarve koostatakse

Rahandusministeeriumi kevadise prognoosi alusel. Lisatava lõikega 2 kohustatakse Vabariigi

15

Valitsust muutma kevadise majandusprognoosi põhjal koostatud riigieelarve eelnõud, kui

majanduskeskkond on värskema prognoosi kohaselt oluliselt muutunud või kui struktuurne

eelarvepuudujääk ületab 0,5% SKP-st. Samuti tuleb riigieelarvet muuta ka siis, kui positsiooni

prognoos on halvenenud (kasvõi 0,1% võrra SKP-st) ja eelarvepositsiooni eesmärgiks on seatud

puudujääk vastavalt §-le 6 (kompenseeritakse möödunud perioodi ülejääke). Oluliseks

muutuseks loetakse struktuurse eelarvepositsiooni muutust enam kui 0,25% SKP-st.

Struktuurset eelarvepositsiooni tuleb parandada juhul, kui prognoos on halvenenud, ning võib

halvendada juhul, kui prognoos on paranenud. Muudatused tuleb teha mahus, mis ületab 0,25%

SKP-st. 0,25% SKP-st on seatud piiriks, kuna seda loetakse mitteoluliseks prognoosi

muutuseks, mis võib muuhulgas tuleneda ka prognoosi veast. Praeguse SKP ja riigieelarve

kulude taseme juures tähendab 0,25% SKP-st ca 0,57% suurust muutust riigieelarves. Vabariigi

Valitsus peab muutma kevadise prognoosi põhjal koostatud eelnõud ka juhul, kui

eelarvepuudujääk ületab varasemalt kumuleerunud struktuurse ülejäägi kogumahtu. Sellisel

juhul tuleb muudatused teha mahus, mille võrra kumuleerunud ülejääki ületatakse.

RES täiendamine §-ga 341. Riigi toimimise paindlikkuse suurendamiseks ning avalike

ressursside tulemuslikuks ja efektiivseks kasutuseks võib valitsus riigieelarve koostamise

protsessis otsustada tõhustamiskava koostamise ja sellest tulenevate tõhustamisettepanekute

rakendamise. Tõhustamiskava on valitsussektori kulutuste kriitiline hindamine eesmärgiga

tõhustada valdkondi, vabastada ressursse vajalikeks investeeringuteks ning leida uusi

kasvuallikaid. Konkreetse tõhustamiskava läbiviimiseks moodustatakse asjakohane

juhtkomisjon, mis lähtub valitsuskabineti suunistest ja tõhustamiskava kontseptsioonist.

Juhtkomisjoni tööd koordineerib valdkonna eest vastutav ministeerium. Juhtkomisjon kaasab

oma töösse väliseid eksperte ja olulisi sidusgruppe, et leida uusi poliitikaalternatiive avalike

teenuste osutamiseks või valdkondade ümberkorraldamiseks. Rahandusministeerium pakub

tuge analüüside läbiviimisel, ettepanekute sõnastamisel ning mõjude tuvastamisel. Sättes on

esitatud ka volitusnorm Vabariigi Valitsusele tõhustamiskava läbiviimise tingimuste ja korra

kehtestamiseks.

RES §-de 35–37 kehtetuks tunnistamine. Eelnõuga soovitakse seadusest välja jätta valitsuse

sisesed töökorralduslikud küsimused riigieelarve eelnõu koostamisel ja Vabariigi Valitsus

reguleerib need lisatava § 331 lõike 5 alusel kehtestatavas määruses. Riigi eelarvestrateegia ja

riigieelarve koostamise protsessi ühildamise tõttu puudub ka vajadus näiteks eraldi

ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamiseks ja Rahandusministeeriumile

esitamiseks.

Kehtetuks tunnistatavast §-st 35 on avalik-õiguslike juriidiliste isikute eelarvetaotlusi puudutav

esitatud eelnõus toodud RES § 331 lõikes 2. Kehtiva RES § 37 lõikes 2 esitatu on toodud eelnõus

esitatud RES § 251 lõike 3 punktis 12.

Kooskõlastatult Justiitsministeeriumiga ei ole eelnõus esitatud sätteid, mis puudutavad

maakohtutele, halduskohtutele ja ringkonnakohtutele riigieelarve eelnõus vahendite

kavandamist (kehtiv RES § 35 lõige 3 ja § 37 lõige 3). Kohtute eelarve kujunemise alused on

reguleeritud kohtute seaduses, mistõttu ei ole seda vajalik korrata RES-is.

RES § 38 muutmine. Muutmaks eelarveotsuste mõjud läbipaistvamaks teeme ettepaneku

täiendada riigieelarve seletuskirja nelja-aastase vaatega riigi rahandusele. Eelnõus esitatud RES

§ 251 lõikes 3 on esitatud täpsustatud nõuded riigi eelarvestrateegiale ning riigi

eelarvestrateegia moodustakski edaspidi riigieelarve eelnõu seletuskirja. Juhul kui riigieelarve

eelnõu muudetakse sügisesest rahandusprognoosist tulenevalt, esitatakse riigieelarve

16

seletuskirjas riigi eelarvestrateegia samuti Vabariigi Valitsuse otsustest tulenevate

muudatustega.

RES § 45 lõike 3 muutmine. Kuna edaspidi ei esitata riigieelarves ministeeriumide

valitsemisalade vaadet, jäetakse välja vastav nõue RES § 45 lõikest 3.

RES § 50 muutmine. Eelnõuga RES § 31 lõikes 1 tehtud muudatusest tulenevalt asendatakse

RES § 50 lõikes 1 sõnastus, mis eeldavad, et riigieelarves on vahendid liigendatud

ministeeriumide valitsemisalade vahel. Riigieelarves nähakse vahendid ette Vabariigi

Valitsusele, kes liigendab need ministeeriumide valitsemisalade vahel.

RES § 50 lõike 4 punkti 1 sõnastust täpsustatakse. Kehtivat sõnastus saab mõista selliselt, et

toetuse andmise eelduseks tuleb nõuda konkreetse objekti sissekirjutamist kohaliku

omavalitsuse üksuse arengukavasse. See tekitab lähenemist arengukava koostamisele kui

„ostunimekirja“ koostamisele, kuhu kirjeldatakse kõik potentsiaalsed investeeringud ja

kohaliku omavalitsuse üksus peab ka pisimuudatuste pärast arengukava pidevalt muutma.

Pigem on oluline, et investeeringuobjekt aitab kaasa kohaliku omavalitsuse üksuse

arengueesmärkide täitmisele.

RES § 53 muutmine. RES § 53 lõigetes 1 ja 7 tehtavad muudatused on tingitud RES § 31

lõikes 1 tehtud muudatusest, mille kohaselt riigieelarves nähakse vahendid ette Vabariigi

Valitsusele, kes liigendab need ministeeriumide valitsemisalade vahel.

RES § 53 lõikest 2 teise lause väljajätmine on seotud tekkepõhisele eelarvele üleminekuga.

Tekkepõhise eelarve arvestuspõhimõttest tulenevalt limiteeritakse eelarves kohustuste võtmist,

mitte rahalisi väljamakseid. Seetõttu ei ole võimalik enam kohustusi katta järgmise eelarveaasta

vahenditest.

RES § 53 lõike 3 sisu on esitatud eelnõuga RES-i lisatud § 33 lõikesse 11.

RES § 53 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks. Vahendite sihtotstarbelise kasutamise piirang tuleneb

RES § 53 lõikest 1. Piisav on, kui on tagatud, et vahendite kasutamisel ei muutu Riigikogu

määratud piirid (ehk tulemusvaldkond ja programm) ja see on liigenduse reeglitega tagatud.

RES § 53 lõikes 5 sätestatakse, et tuludest sõltuvaid vahendeid on õigus kasutada pärast tulu

tekkimist. Tekkepõhise eelarve korral tekib õigus tuludest sõltuvaid vahendeid kasutada mitte

pärast tulu tegelikku laekumist, vaid siis, kui tekkinud on nõue ehk õigus tulu saada.

RES-i täiendamine §-ga 531. Ministrid jagavad mitmesuguseid siseriiklikke toetusi, mis ei allu

perioodi 2014–2020 struktuuritoetuste seaduse regulatsioonile ega tulene ka teistest seadustest.

Selliste toetuste näiteks võib tuua Rahandusministeeriumi poolt elluviidavad regionaalarengut

toetavad programmid nagu hajaasustuse, kohaliku omaalgatuse, väikesaarte programm jne.

Seaduses puuduva volitusnormi tõttu on toetusprogrammide aluseks olevad tingimused

kehtestatud erinevatel õiguslikel alustel ja sageli üksikaktidega (ministrite käskkirjad). Juhul

kui toetust antakse välja konkreetses valdkonnas, mida reguleerib eriseadus, oleks korrektne

toetusprogrammi alused reguleerida vastavas eriseaduses. Kuna aga selline eriseadus mitmetes

valdkondades puudub, teeme ettepaneku lisada RES-i üldine volitus, mis võimaldab ministril

ministeeriumi eelarvest makstavate riigisiseste toetuste puhul kehtestada tingimused ja kord.

Tulenevalt haldusmenetluse seaduse § 97 lõikest 1, võib piiritlemata arvu juhtumite

reguleerimiseks sõlmida halduslepingu vaid seaduses sisalduva volitusnormi alusel. Tänase

17

korra kohaselt puudub valdkonna eest vastutaval ministril juriidiliselt korrektne alus volitada

riigi sihtasutust menetlema taotlusi siseriiklike toetusprogrammide puhul, millel puudub enda

seadus või pole volitamine seal täpselt reguleeritud. Kuivõrd siseriiklike regionaaltoetuste

jagamiseks eriseadustes selget volitusnormi ette nähtud ei ole, peaks toetuse andmise otsuse,

rahuldamata jätmise, kõik individuaalsed hilisemad vaided ja kohtuvaidlused lahendama

minister ning ministeerium. Selliselt on toetuste andmine ka väikeste siseriiklike meetmete

puhul väga bürokraatiarikas ning ebaefektiivne. Juba varasematel aastatel on riigihalduse

ministri valdkonnas toetuste taotlusi menetlenud, nende suhtes otsused langetanud ning

hilisemad vaidlused lahendanud Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS) ja

Kodanikuühiskonna Sihtkapital (KÜSK). Selleks, et siseriiklikele regionaalsetele

programmidele suunatud toetusi efektiivselt kasutada, on vajalik ette näha volitusnorm

riigihalduse ministrile siseriiklike regionaalprogrammide elluviimisega seotud

haldusülesannete volitamiseks riigi sihtasutusele. Täna on analoogne volitus regionaaltoetuste

osas ette nähtud 2017. aasta riigieelarve seaduse §-s 12.

RES § 55 muutmine. Muudatus on tingitud RES § 31 lõikes 1 tehtud muudatusest, mille

kohaselt riigieelarves nähakse vahendid ette Vabariigi Valitsusele, kes liigendab need

ministeeriumide valitsemisaladele (muudatus alates 01.01.2020). Samuti asendatakse termin

„kaasfinantseerimine“ terminiga „kaasrahastamine“.

RES § 56 muutmine. RES § 56 lõike 1 muudatus on tingitud eelnõuga RES § 26

kavandatavatest muudatustest.

Lõigete 2 ja 4 muudatus on tingitud RES § 31 lõikes 1 tehtud muudatustest, mille kohaselt ei

liigendata riigieelarvega otse enam vahendeid ministeeriumide valitsemisaladele. Lõike 4

sõnastus tehakse ka sarnasemaks RES § 56 lõike 5 sõnastusega.

RES § 56 täiendamine lõikega 21: tegevuspõhises eelarves kajastatavad programmide mahud

tulenevad kulumudelistest, kus prognoositakse ja mõõdetakse kodanikele osutatavate teenuste

maksumust. Teenuste eelarved summeeruvad ülespoole tegevustele, sealt meetmetele ja sealt

omakorda aastases riigieelarve seaduses programmidele ja tulemusvaldkondadele. Teenuste

osutamisel kasutatakse ressursse, mille kasutuse jaotust erinevate programmide vahel ei pruugi

olla võimalik täpselt prognoosida. Juhul kui teenuste hinna määramisel kasutatakse

tegevuspõhist kuluarvestust (activity based costing), siis võib kaudsete kulude jagamisel

tekkida olukord, kus ka tulenevalt nõudluse kasvust või kahanemisest mõne teenuse järgi

kujuneb ressursside kasutus oodatust erinevaks ning see mõjutab ka programmide eelarvete

täitmist, tekitades üle- ja alatäitmist. Selleks, et väikeseid teenuste vaheliste nõudluse

muudatusi saaks arvestada ilma riigieelarvet muutmata, on lahenduseks väga piiratud mahus

lubada asutuste juhtidel kasutada paindlikult mitmes programmis kasutusel olevaid ressursse,

näiteks multifunktsionaalset laeva, teise programmi kuuluvate teenuste osutamiseks. Sellistest

ressurssidest võib ümber suunata ebaolulise hulga – kuni 5 protsenti selliste ressursside

koguhulgast ja mitte rohkem kui 0,25% valitsemisala kasutusel olevate piirmääraga vahendite

kogumahust.

RES § 56 lõige 3 tunnistatakse alates 2020. a kehtetuks. See on seotud limiitide kehtestamisega

ja investeeringute väljatoomisega eraldi ülevaates.

RES § 57 kehtetuks tunnistamine. Puudub vajadus seaduse tasemel reguleerida konkreetsete

vahendite kasutamist, mistõttu säte tunnistatakse kehtetuks.

18

RES § 58 muutmine. RES § 58 lõikest 1 jäetakse välja finantseerimistehingud, kuna sel

otstarbel vahendeid Vabariigi Valitsuse reservist ei eraldata. Finantseerimistehingutest

tekkivate kohustuste võtmiseks peab olema eelnevalt antud vastav luba riigieelarve seaduses ja

seega on võimalik vahendid alati selleks otstarbeks ka ette planeerida.

RES §-i 58 lisatakse lõige 11, millega viiakse Vabariigi Valitsuse reservi regulatsioon kooskõlla

tegelikkuses kasutusel oleva lahendusega, kus Vabariigi Valitsuse reservis kavandatakse ka

vahendid, mis pole ettenägematud, kuid mida pole muudel põhjustel võimalik või praktiline

riigieelarve koostamisel konkreetseks tegevuseks kavandada (näiteks pole teada täpne

vahendite vajaduse suurus või sõltub konkreetsel eelarveaastal kulu tegemise vajadus välistest

asjaoludest nagu seakatk vms). Muudatusega tagatakse paindlikum Vabariigi Valitsuse reservi

kasutamise võimalus. Samas ei muutu põhimõte, et riigieelarve koostamisel tuleb ministeeriumi

valitsemisalal hinnata vahendite vajaduse tõenäosust ja kui vastava kulu või investeeringu

tegemise vajadus on ettenähtav või tõenäoline, siis kavandada vahendid oma valitsemisala

eelarves. Selle, millised vahendid kavandatakse ministeeriumi valitsemisala eelarve asemel

Vabariigi Valitsuse reservis, otsustab Vabariigi Valitsus.

RES § 58 lõike 2 täiendamine teise lausega on seotud sellega, et tegevuspõhisele eelarvele

üleminek tingib vajaduse reservi kasutamisel määrata programm ja tulemusvaldkond, kus raha

kasutatakse.

RES § 58 lõikes 21 antakse Vabariigi Valitsusele õigus volitada sihtotstarbelisest reservist

vahendite eraldamiseks valdkonna eest vastutavat ministrit (rahandusministrit). Sellega

tagatakse kehtiv, juba ka 2017. aasta riigieelarve seaduses ettenähtud lihtsustatud kord, mille

kohaselt eraldab rahandusminister sihtotstarbeliste vahendite reservi vahendeid Vabariigi

Valitsuse poolt heaks kiidetud tegevusteks, kui eelarve eelnõu heaks kiitmise ajaks ei ole

tegevuste täpne maht ja vajadus teada. Selline korraldus on menetluslikult otstarbekam, sest

Vabariigi Valitsus on vahendite eraldamise osas juba sisulise otsuse teinud ning ainult

täpsustunud mahu tõttu ei ole vajadust eraldi Vabariigi Valitsuse korraldusteks.

RES § 60 muutmine. Seoses mõiste „kululagi“ välja jätmisega seadusest (vt eelnõus esitatud

§ 251) muudetakse sõnastust. Kululagi on edaspidi RES-i mõttes üks rida rahastamiskavast –

valitsemisala piirmääraga vahendid.

RES § 61 muutmine. RES § 61 muutmise eesmärk on vähendada Vabariigi Valitsuse

halduskoormust ja lihtsustada arvelduskrediidi vormis laenude andmist riigi asutatud

sihtasutustele. Tulenevalt riigivara seaduse § 79 lõikest 1 on riigi asutatud sihtasutused

kohustatud arveldama riigikassas ning vajavad seetõttu riigilt arvelduskrediiti rahavoo

juhtimise, tõrgeteta majandustegevuse ja vajalike käibevahendite tagamiseks. Eelnõu

võimaldab vastava valdkonna ministril (rahandusministril) anda arvelduskrediidi vormis laenu

iga-aastases riigieelarves Vabariigi Valitsuse antavate laenude ja riigigarantiide limiidi raames

määratud suurima lubatud jäägi ja maksimaalse laenusumma ulatuses kuni kolmeaastase

tähtajaga.

RES § 61 täiendatakse lõigetega 41 ja 42. Lõikesse 41 on sisuliste muudatusteta ümber

sõnastatud kehtiva RES-i § 61 lõike 5 esimeses lauses, lõike 6 esimeses lauses ja lõikes 7

esitatu. Lõikes 42 on esitatud eelnevalt kirjeldatud õigus valdkonna eest vastutavale ministrile

(rahandusminister) anda laenu Eestis asuvatele või Eestis tegutsevatele riigi asutatud

sihtasutustele kuni kolmeks aastaks. Rahandusministri antava laenu maksimaalse summa ja

ministri poolt antavate laenude suurima lubatud jäägi määrab Riigikogu riigieelarvega.

19

Muudatuse tulemusena hakkaks see, kas riigi asutatud sihtasutusele saab laenu anda Vabariigi

Valitsus või rahandusminister, olenema sihtasutuse taotletava laenusumma suurusest ja

tähtajast – suuremate ja pikema tähtajaga laenude andmise otsustaks RES § 61 lõike 41 alusel

Vabariigi Valitsus, väiksemate ja lühiajaliste laenude andmise sama paragrahvi lõike 42

kohaselt rahandusminister. Riigieelarves tuleks senise ühe suurima lubatud laenujäägi asemel

esitada nö limiit Vabariigi Valitsusele ja selle raames eraldi limiit rahandusministrile. Samuti

tuleb riigieelarvega määrata rahandusministri antavate laenude maksimaalne laenusumma ühe

laenusaaja kohta.

RES § 61 lõige 7 tunnistatakse kehtetuks, kuna sätte sisu on viidud paragrahvi loogilisema

ülesehituse huvides lõikesse 41.

RES §-de 65, 67 ja 69 muutmine. Tulenevalt Riigikontrolliga tekkinud mõttevahetustest

täpsustatakse RES § 65 lõike 1, § 67 lõike 2 ja § 69 lõike 1 sõnastusi ilma sätete sisu muutmata.

Riigikontroll asus oma kontrolliaruandes „Rahandusministeeriumi raamatupidamise ja

tehingute seaduslikkus“4 seisukohale, et Rahandusministeeriumi ühemõtteline õigus kasutada

Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa raha lisaks nende endi arveldustele ka ajutiselt või pikema

aja jooksul riigi väljamaksete tegemiseks, pole seadustes selgelt sätestatud. Riigikontroll asus

seisukohale, et kui riik soovib seda teha, peab see erinevate juriidiliste vaidluste ja erinevate

tõlgenduste vältimiseks ning õigusselguse tagamiseks olema selgelt fikseeritud seadustes.

Rahandusministeerium on lähtunud seaduse tõlgendusest, mida Riigikogu seadust vastu võttes

arutas ja otsustas. Eesti Haigekassa kassatagavara ja reservkapitali ning Eesti Töötukassa

rahaliste vahendite hoidmise riigikassas otsustas seadusandja 07.12.2011 vastu võetud 2012. a

riigieelarve seadusega seonduvalt alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse, Eesti

Haigekassa seaduse, kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse ja

töötuskindlustuse seaduse muutmise seadusega. Siis muudeti Eesti Haigekassa seaduse

(edaspidi HKS) §-i 39 ja täiendati töötuskindlustuse seadust (edaspidi TKindlS) §-ga 341 ning

Rahandusministeerium sõlmis Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassaga hoiulepingud.

Riigikassas hoiulepingute alusel hoitavate Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa vabade

vahendite kaasamine riigi negatiivse rahavoo katteks oli nimetatud seadusemuudatuste eesmärk

ning seadusandja teadlik valik. Täiendava loa raha kasutamiseks annab RES § 67 lõige 4, mille

kohaselt riigi rahavoogu ja teiste isikute raha hoidmise ja paigutamisega seotud rahavoogu juhib

Rahandusministeerium ühise tervikuna, tasakaalustades isikute positiivsed ja negatiivseid

rahavooge. HKS § 39 lõige 4 ja TKindlS § 341 lõige sätestavad, et riigi kontsernikonto

koosseisu kuuluval arvelduskontol hoitavaid vahendeid paigutab Rahandusministeerium koos

riigi rahaga riigieelarve seaduse § 66 lõike 5 alusel kehtestatud riigi rahavoo juhtimise

põhimõtete kohaselt. Toodud sätete eesmärk on samuti rõhutada, et Eesti Haigekassa ja Eesti

Töötukassa rahadest ei moodustada paigutamisel eraldi varakogumeid ning et vabade vahendite

paigutamisel lähtutakse samadest põhimõtetest ja reeglitest nagu riik oma vabade rahade

paigutamisel. Toodud sätted lähtuvad konsolideeritud rahavoo juhtimise põhilisest alusest,

mille kohaselt kontserni osapooltel on omavahel nõuded ja kohustused ning rahavoo juhtimisel

kontserni kuuluvate isikute positiivseid ja negatiivseid rahavooge tasakaalustatakse. See

tähendab, et riigikassas raha hoidvate isikute rahatähtesid likviidsetes finantsvarades ei eristata

ning kõigi isikute väljamaksete tegemiseks kasutatakse kogu likviidsusreservis olevat raha kui

asendavat asja. Riigieelarve seaduse sõnastus „tasakaalustades isikute positiivsed ja negatiivsed

rahavooge“ tähendabki seda, et mingil hetkel kasutatakse näiteks Eesti Haigekassa väljamakse

4 http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2403/Area/18/language/et-EE/Default.aspx

20

tegemiseks raha, mille on likviidsusreservi pannud mõni sihtasutus või mõne sihtasutuse

väljamakse tegemiseks hoopis Eesti Töötukassa raha. Samas on olemas selge arvestus selle

kohta, millises ulatuses on konkreetsel isikul õigus väljamakseid teha.

RES § 67 lõike 2 sõnastust muudetakse sätestades üheselt, et Rahandusministeeriumil on õigus

hoitavat raha kasutada. Rõhutame, et Eesti Haigekassa ja Eesti Töötukassa raha on ja jääb ka

pärast muudatusi alles ja riigieelarve seaduse § 67 lõigete 1 ja 2 kohaselt peab

Rahandusministeerium võimaldama riigikassas raha hoidvatel isikutel igal ajal neile kuuluvate

vahendite arvel teha väljamakseid neile õigusaktidega pandud ülesannete täitmiseks.

Kehtiva RES § 65 lõige 1 esitab loetelu tegevustest, mis kuuluvad riigi rahavoo juhtimise alla.

Sätte sõnastus jätab mulje, et igasugune riigi likviidsete finantsvaradega tehingute tegemine (sh

kõik riigi väljamaksed) on riigi rahavoo juhtimine. Selline käsitlus ei ole täpne ja muudatusega

täpsustataksegi, et riigi rahavoogu juhitakse ehk § 65 lõikes 1 nimetatud tegevusi tehakse

väljamaksete tegemiseks piisavate vahendite tagamiseks. Kuna RES § 65 lõige 1 esitab riigi

rahavoo juhtimise mõiste sisu, pole mõistlik seda omakorda täpsustada RES § 69 lõikes 1,

mistõttu on eelnõus esitatud ka selle sätte muudatus. On oluline, et seadus eristaks täpselt

väljamaksete tegemist, mida reguleerib RES kassalist teenindamist puudutav osa (§ 64 ja selle

alusel kehtestatud määrus) ja väljamaksete tegemiseks vajaliku rahavoo tagamist, mida

reguleerib RES rahavoo juhtimise osa. Vastasel juhul jõuame käsitluseni, kus ka väljamaksete

tegemisel (riigiasutuste kassalisel teenindamisel) tuleks järgida riigi rahavoo juhtimise

põhimõtteid ja reegleid ning võime leida annast olukorrast, kus kulu tegemine kui selline polegi

võimalik, sest raha kasutamist kui tegevust rahavoo juhtimise reeglid ei sätesta. Ka sel teemal

toimus Riigikontrolliga mõttevahetus, mistõttu on selguse tagamiseks mõistlik sätete sõnastusi

täpsustada.

RES § 66 muutmine. RES § 66 muutmine on tingitud tekkepõhisele riigieelarvele üleminekust,

millega seoses peab lisaks väljamaksete tegemisele olema seadusega tagatud võimalus piirata

ka kohustuste võtmist. Kuna RES § 31 lõikes 1 tehtud muudatustest tulenevalt ei liigendata

riigieelarvega otse enam vahendeid ministeeriumide valitsemisaladele, jäetakse sätte

sõnastusest välja sõnad „riigieelarves ettenähtud“.

RES § 75 muutmine. Muudatusega kaasajastatakse riigieelarve täitmise seireinfo Vabariigi

Valitsuseni viimise regulatsiooni. Rahandusministeerium jälgib jooksvalt riigieelarve täitmist

ning info selle kohta antakse Vabariigi Valitsusele igal juhul riigi eelarvestrateegia

koostamisega ning riigi majandusaasta aruande heakskiitmisega seoses. Ettepanek on seaduses

sätestadagi kohustus esitada seireinfo valitsusele igal juhul riigi majandusaasta koondaruande

heakiitmisel ning muul ajal, kui seda nõuab riigieelarve täitmise seis või kui vastav info on

asjakohane Vabariigi Valitsuse käsitletava konkreetse teemaga seoses.

RES § 79 lõike 5 muutmine. Muudatusega tunnistatakse kehtetuks RES § 79 lõige 5.

Nimetatud sätte kohaselt annab eelarvenõukogu pärast riigi majandusaasta koondaruande

valmimist arvamuse valitsussektori struktuurse eelarvepositsiooni eesmärgi saavutamise kohta.

Muudatusega arvamuse andmise kohustust ei kaotata, vaid see tuuakse eelnõus esitatud RES

§ 14 muutmisega varasemaks.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus kasutatakse termineid „kumulatiivne struktuurne ülejääk“ ja „kumulatiivne struktuurse

eelarvepositsioon“. Kumulatiivne struktuurne eelarvepositsioon tähendab möödunud aastate

21

struktuurselt tasandatud eelarvepositsioonide summat. Kumulatiivne struktuurne ülejääk on

eelarvepositsioonide positiivne summa. Kumulatiive struktuurse eelarvepositsiooni arvestamist

on täpsemalt selgitatud seletuskirja 3. peatükis.

Eesti õiguskeelde lisandub eelnõuga sõna „tõhustamiskava“ (vt eelnõus esitatud RES § 341).

Tõhustamiskava on valitsussektori kulutuste kriitiline hindamine eesmärgiga tõhustada

valdkondi, vabastada ressursse ja leida uusi kasvuallikaid.

Eelnõuga asendatakse RES-is termin „kaasfinantseerimine“ terminiga „kaasrahastamine“.

„Kaasfinantseerimise“ terminit on kasutatud praktikas ennekõike Euroopa Liidu struktuuri- ja

investeerimisfondide rakendamisel aja jooksul ning sõltuvalt rollist vahendite planeerimisel ja

kasutamisel muutuva sisuga. Välisvahendite kasutamisele lisandub doonori panusele täiendav

raha, mitmes etapis riigieelarvest lõpliku kasusaaja panuseni. Riigieelarve seadus reguleerib

üldisel tasemel kõikide välisvahendite kaasrahastamise küsimusi riigieelarve koostamise ja

rakendamise seisukohast ning selles tähenduses on selgem kasutada praktikas kasutatavat

terminit “kaasrahastamine”.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu ei oma otsest puutumust Euroopa Liidu õigusega. Riigieelarve seadusega on üle võetud

Euroopa Nõukogu direktiiv 2011/85/EL liikmesriikide eelarveraamistiku nõuete kohta (ELT L

306, 23.11.2011, lk 41–47). Eelnõuga täpsustatakse sätteid, mis omavad puutumust

direktiiviga.

6. Eelnõu mõjud

Eelnõu mõjud kavandatavate muudatuste kaupa on järgmised:

A. Kavandatav muudatus: varasematel aastatel tekkinud struktuursete eelarvepositsiooni

ülejääkide arvelt lubatakse kuni 0,5% suurust struktuurset puudujääki

Mõju valdkond Mõju majandusele

Mõju sihtrühm Avalik haldus, ettevõtted ja kodumajapidamised

Mõju kirjeldus Eelnõuga tehtavate muudatuste kohaselt võib riigieelarve teatud

juhtudel koostada puudujäägis olevana (struktuurne puudujääk

maksimaalselt 0,5% SKP-st), mis omab otsest mõju riigieelarve

kuludele ja/või tuludele. Käesoleva valitsusliidu koalitsioonileppe

kohaselt suunatakse puudujäägi korral lisanduvad ressursid

täiendavateks investeeringuteks eesmärgiga elavdada majandust ja

seeläbi suurendada ka maksude laekumist. Teisalt tuleb puudujääk

finantseerida kas kogunenud reservidest või laenu abil, mis toob kaasa

vastavalt kas intressitulude vähenemise või intressikulude

suurenemise. Eelnõuga lubatava eelarvepuudujäägi netomõju on raske

hinnata, kuna see sõltub puudujäägiga lisanduvate vahendite

kasutamisest. Lisavahendite investeerimisel nt taristuobjektidesse

kaasneb maksutulude kasv tööjõu- ja tootemaksude näol, mis

praeguseid madalaid intressimäärasid arvestades peaksid ületama

kaasnevaid finantskulusid. Veelgi olulisemad, kuid raskemini

hinnatavad, võivad olla investeeringute kaudsed mõjud

majanduskeskkonnale.

22

Struktuurne eelarvepositsioon omab otsest mõju nominaalsele

eelarvepositsioonile ja seda kaudu ka valitsussektori võlakoormusele.

Struktuurne puudujääk ei pruugi automaatselt tähendada

võlakoormuse kasvu – mõju sõltub majandustsüklist (SKP lõhe

suurusest) ja ühekordsetest kuludest, mis mõlemad nominaalsele

eelarvepositsioonile lisatakse, ning tulude ja kulude kassapõhisest

kohandusest (positsiooniarvestus on tekkepõhine, võlakoormust

mõjutab kassapõhine rahavoog). Igal juhul halvendab struktuurse

eelarvepositsiooni tasakaalust puudujääki viimine rahavoogu, misläbi

suureneb võlakoormus või vähenevad reservid. Negatiivse rahavoo

katmine kogutud reservidest või täiendavate võõrvahendite arvel on

Riigikassa rahavoo juhtimise küsimus.

2016. a lõpu seisuga oli valitsussektori võlakoormus 9,5% SKP-st ning

see suureneb viimast prognoosi ja käesoleva eelnõuga lubatavat

eelarvedefitsiiti arvestades järgmise aasta lõpuks 9,7%-ni.

Mõju olulisus Muudatuse mõju ulatus ja sagedus on piiratud 0,5% SKP-st aastas,

lisaks tuleb arvestada, et see avaldub vaid aastatel, kui varasemalt on

kumuleerunud eelarve ülejääk. Riigi eelarvestrateegia raames

prognoositakse valitsuse fiskaalpoliitiliste valikute mõjusid nii eelarve

struktuursele tasakaalule kui teistele olulisimatele riigi rahanduse

mõõdikutele igal aastal.

B. Kavandatav muudatus: riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine ühendatakse

kevadisse eelarveprotsessi

Mõju valdkond Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Mõju sihtrühm Avalik haldus (Riigikogu, Vabariigi Valitsus sh ministeeriumid)

Mõju kirjeldus Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise protsessi muutmine

mõjutab ennekõike selles protsessis osalevaid osapooli. Seni on olnud

igal aastal vältimatud kolm eelarvestamise protsessi ametnike ja

valitsuse tasemel ja kaks eelarveprotsessi Riigikogus. Muudatuse

väheneb kohustuslike protsesside arv ühele. Vabariigi Valitsuses võib

siiski olla vajalik eelarve arutelud ka sügisel, juhul kui sügisene

majandusprognoos näitab olulist muutust prognoositavas struktuurses

tasakaalus.

Riigieelarve strateegiasse ja riigieelarve seletuskirja läbipaistvus

suureneb tänu lisanduvale informatsioonile. Lisandub eelarvevalikute

nelja aasta vaade ka seletuskirja, investeeringute ülevaade, eelarve

bilansiprognoos. Eelarvepilt muutud loetavamaks ettevõtterahanduse

aluseid tundvatele inimestele.

Selgemaks muutub, millisel ajal ja millise mõjuga eelarveotsuseid

langetatakse. Vahetud mõjud piirduvad muudatusega eelarve

koostamise protsessis. Ühiskonna seisukohast suured mõjud ilmnevad

juhul kui lisandunud informatsiooni ja protsessist kadunud koormusest

vabanenud aega kasutatakse sisuliselt paremate eelarvepoliitiliste

valikute langetamiseks.

Mõju olulisus Riigieelarve koostamise protsessis toimuvad muudatused, mis on

suunatud korduste ja dubleerimiste vähendamisele, need puudutavad

23

ennekõike Riigikogu ja eriti rahanduskomisjoni liikmeid, ministreid,

riigiasutuste rahandustöötajaid ja eelarvestajaid, vähendades nende

koormust. See avaldub edaspidi 1-2 korral aastas ning ei ole näha

oluliste ebasoovitavate mõjude kaasnemist.

C. Kavandatav muudatus: strateegilise planeerimise sidumine poliitikakujundamise ja

eelarvestamisega

Mõju valdkond Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Mõju sihtrühm Avalik haldus (Riigikogu, Vabariigi Valitsus sh ministeeriumid),

riigieelarvest toetust saavad asutused

Mõju kirjeldus Olulisimaks muudatuseks võrreldes senise seaduses loodud

võimalusega tegevuspõhise eelarve kasutamisele on kahele paralleelse

eelarvepildi kasutamise võimalusele selge lõpptähtaja seadmine. Kaob

vajaduse nii õiguslikus regulatsioonis, IT süsteemide arendamisel kui

ka eelarve tutvustamisel kahe erineva lahendusega arvestamiseks.

Seadusepilt muutub taas ühetaoliseks ja tervikuna aastate ja

organisatsioonide vahel võrreldavaks. See aitab kaasa riigieelarve

seaduse läbipaistvusele.

Lisaks võimaldab muudatus vähendada halduskoormust ka

välisvahendite planeerimisel, rakendamisel, taotlemisel ja seirel

finantsraamistiku 2021+ planeerimisel. Perioodi 2014-2020

planeerimisel kavandati EL vahendeid ja siseriiklike vahendeid

võimalikult koos, kuid erinevusi tingis lisaks välisvahenditele

kehtivatele reeglitele ka asjaolu, et siseriiklikult ei olnud kasutusel

tegevuspõhine eelarve ja puudus terviklik strateegiline raamistik.

Tegevuspõhise eelarve kasutuselevõtmisega on võimalik on

siseriiklike ja välisvahendite planeerimine senisest paremini

ühtlustada. See suurendab läbipaistvust taotlejatele ja loob eeldused

vähendada nende halduskoormust toetuste taotlemisel.

Muudatus võimaldab planeerida kõiki välisvahendeid, sh Euroopa

Liidu struktuuri- ja investeerimisfondide toetused aastateks 2021-

2027, ühtsetel strateegilistel alustel riigieelarvega, kuna nendest

rahastatavad meetmed ja tegevused on vajalikud valitsuse seatud

üldeesmärkide saavutamiseks.

Mõju olulisus Varasema muudatuse mõjuga kohanemine eeldab eriti

ministeeriumite, kuid ka teiste osapoolte sihiteadlikku pingutust.

Samas ei ole konkreetne muudatus uus, vaid jätkab seni otsustaud

muudatuse elluviimist. Mõju avaldub kord aastas, kuna tegemist on

senise kord aastas juba toimuva planeerimis- ja eelarvestamis protsessi

korrigeerimisega. Mõju vahetu sihtrühm on väike hõlmates Riigikogu

ja eriti rahanduskomisjoni liikmeid, ministreid, ministeeriumites

poliitikakujundamise, planeerimise ja rahandusfunktsiooni täitvaid

ametnikke. Ebasoovitavate mõjude piiramiseks on muudatuste

läbiviimisel tagatud paindlikus läbi valitsuse kinnitatavate

24

rakendusaktide, pilootprojektde kogemuste kasutamise ja rahalise

toetuse.

D. Kavandatav muudatus: suurendatakse valitsemisalade koostöövõimalusi

Mõju valdkond Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse korraldusele

Mõju sihtrühm Avalik halus (Riigikogu, Vabariigi Valitsus sh ministeeriumid)

Mõju kirjeldus Eelnõu mõjutab asutuste vahelisi suhteid, sh riigiasutuste omavahelisi

pädevussuhteid ja koostööd. Muudatus annab Riigikogu Vabariigi

Valitsusele õiguse oma sisemises töökorralduses määrata, milline

valitsemisala Riigikogu poolt määratud piirides eelarvet kasutab. Seni

on valitsemisalade vahelise rahajaotuse otsustanud Riigikogu.

Selle õigusega kaasneb võimalus panna paika eeltingimusi, mida

ministrid peavad täitma enne kui valitsuses otsustatud vahendeid tohib

kasutada. Viimast küsimust ei reguleeri otseselt Riigikogu vaid selle

üle saab otsustada Vabariigi Valitsus. Pädevussuhete muutmise

eesmärgiks on soodustada ministeeriumite ja nende asutuste vahelist

koostööd eemaldades takistuse, et kõik kokkulepped on tulnud viia

Riigikogu tasemele ja leevendades asutuste vahelisi piire poliitikate

rakendamisel.

Tegemist on administratiivse võimalusega, tegelik mõju sõltub

valmisolekust sellise võimaluse kasutamiseks.

Mõju olulisus Muudatus mõjutab otseselt Vabariigi Valitsuse sisemist töökorraldust.

Mõju avaldamise sagedust on raske hinnata kuna selle võimaluse

kasutamine on juhtumipõhine. Otsese mõju sihtrühm on väga väike,

oluline mõju ühiskonnale tekib koostöövõimaluste kasutamisest ja

neid mõjusid tuleb hinnata selle võimaluse kasutamise hindamisel.

Muudatuse ebasoovitavaid mõjusid väldib võimaluse kasutamise

valikulisus ja nii ette kui tagantjärgi Riigikogule ja avalikkusele

informatsiooni jagamise kohustus.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

Seaduse rakendamine ei too kaasa täiendavaid kulusid ja tulusid valitsusasutustele ega ka

erasektorile. Riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamine on juba toimivad ja

olemasolevad protsessid. Eesmärk on protsesside raames halduskoormust vähendada ning edu

korral võimaldab see rohkem aega suunata riigi rahakasutuse sisuliseks analüüsiks.

Tegevuspõhisele riigieelarvele üleminek on varasemalt otsustatud ning selle rahastamiseks on

Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse varasemate otsustega kavandatud rahaline kate

Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava 2014-2020 raames ja riigi infosüsteemide

vahendite planeerimisel. Seadus täpsustab siin ajakava, kuid ei muuda senist praktilist

lähenemist. Tekkepõhise eelarve kasutamine, rahavoo juhtimise regulatsiooni täpsustamine ja

riigisiseste toetusprogrammide vahendite kasutamise täpsustamine suurendavad õigusselgust,

kuid kajastavad sisuliselt senist tegelikku praktikat. Riigi finantsjuhtimise kvaliteedi tõstmine

ei suurenda otseselt riigi tulusid, kuid on suunatud riigi kulude paremale planeerimisele, et

tagada kulude suunamine ja vajadusel ümbersuunamine kõige vajalikematele teenustele. Need

25

muudatused ei tule aga otseselt riigieelarve seaduse muutmisel, vaid toimuvad tulevastes

riigieelarve koostamise protsessides.

Rahandusministeeriumile lisandub kohustus pidada arvestust kumulatiivse struktuurse

eelarvepositsiooni üle ning hinnata regulaarselt makromajandusprognooside ja

rahandusprognooside paikapidavust ja avalikustada nii antud hinnang kui ka süsteemsete

kõrvalekallete eksisteerimise puhul vajalikud meetmed nende likvideerimiseks.

Eelarvenõukogu töös eelnõuga tehtavad muudatused sisulist muutust kaasa ei too.

8. Rakendusaktid

Eelnõuga seoses on vaja vastu võtta järgmised rakendusaktid:

- RES § 31 lõike 4 alusel Vabariigi Valitsuse määrus „Riigieelarves Vabariigi Valitsusele

määratud vahendite liigendamise tingimused ja kord“ – jõustub alates 01.01.2020.

- RES § 33 lõike 6 alusel Vabariigi Valitsuse määrus „Riigieelarve vahendite ülekandmise

tingimused ja kord“ ja muuta samast ajast rahandusministri 04.02.2016 määrust nr 9

„Riigi eelarvestrateegia ja ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamise ning

riigieelarve vahendite ülekandmise kord“ – jõustub alates 01.01.2020.

- RES § 341 lõike 3 alusel Vabariigi Valitsuse määrus „Tõhustamiskava läbiviimise

tingimused ja kord“ – jõustub alates 01.01.2020.

- RES § 331 lõike 5 alusel Vabariigi Valitsuse määrus „Eelarvestrateegia ja riigieelarve

koostamise tingimused ja kord“ ja samast ajast kehtetuks RES § 35 lõike 4 alusel

kehtestatud rahandusministri 04.02.2016 määrus nr 9 „Riigi eelarvestrateegia ja

ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamise ning riigieelarve vahendite

ülekandmise kord“ – jõustub alates 01.01.2020.

Rakendusakti kavand on seletuskirjale lisatud.

9. Seaduse jõustumine

Sätted, mis puudutavad riigi eelarvestrateegia ja riigieelarve koostamise ühendamist kevadisse

eelarveprotsessi, valitsemisalade põhise eelarvestamise asendamist valdkonnapõhise

lähenemisega, valitsemisalade arengukavade koostamise kohustuse kaotamist ja

tõhustamiskavade koostamist jõustuvad 2020. aasta 1. jaanuaril.

Riigi antavate laenude osas tehtavate muudatuste eelduseks on valdkonna eest vastutava ministri

antavate laenude limiidi ja maksimaalse laenusumma sätestamine riigieelarves, mistõttu on

nimetatud muudatused kavandatud jõustuma 2018. aasta 1. jaanuaril. Vastav limiit ja maksimaalne

laenusumma tuleb ette näha 2018. aasta riigieelarves.

Et oleks tagatud ettevalmistusaeg tõhustamiskavade koostamiseks, jõustub eelnõus esitatud RES

§ 341 2018. aasta algusest.

RES § 50 lõike 4 punkti 1 sõnastuse muudatus, mis puudutab kohaliku omavalitsuse üksuste

juhtumipõhiseid investeeringutoetusi, jõustub 2018. aastast. Täpsustuse jõustumine aasta algusest

tõmbab selgema piiri ja tagab isikute võrdse kohtlemise eelarveaasta kestel.

26

Ülejäänud muudatused jõustuvad üldises korras, st kümnendal päeval pärast Riigi Teatajas

avaldamist.

Sätteid, mis lubavad varasemate aastate ülejäägi kasutamist, rakendatakse alates 2018. aasta

riigieelarve koostamisest.

10. Eelnõu kooskõlastamine

Eelnõu on esitatud kooskõlastamiseks ministeeriumitele, sealhulgas Justiitsministeeriumile

(valitsuskabineti 05.04.2017 otsus). Eelnõu on saadetud arvamuse avaldamiseks Eesti Pangale,

eelarvenõukogule, Riigikontrollile ja õiguskantslerile.

18.04.2017

Algatab Vabariigi Valitsus

„…” ……….2017 nr

(allkirjastatud digitaalselt)